Você está na página 1de 11

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 3.

454 REQUERENTE: PARTIDO DA FRENTE LIBERAL (PFL) REQUERIDOS: PRESIDENTE DA REPBLICA E CONGRESSO NACIONAL

Informaes prestadas em cumprimento ao art. 12 da Lei n 9.868/1999, nos autos da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.454, tendo por objeto o art. 15, inc. XIII, da Lei n 8.080, de 19 de Setembro de 1990 (Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias).

Senhor Diretor,

A ADI em tela insurge-se contra o art. 15, inc. XIII, da Lei n 8.080, de 19 de Setembro de 1990 (Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias), que diz:

Art. 15. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios exercero, em seu mbito administrativo, as seguintes atribuies: ...................................................................................................... XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitrias, decorrentes de situaes de perigo iminente, de calamidade pblica ou de irrupo de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poder requisitar bens e servios, tanto de pessoas naturais como de jurdicas, sendo-lhes assegurada justa indenizao;

Alega o Requerente que: a) a Unio promoveu requisio de bens e servios de hospitais pblicos do Municpio do Rio de Janeiro/RJ, mediante edio do Decreto n 5.392/2005, valendo-se da norma legal ora impugnada; b) o art. 5, inc. XXV, da Constituio, s autorizaria autoridade competente o uso por requisio de propriedade particular, o que no abrangeria a propriedade pblica (SIC) das demais pessoas jurdicas de direito pblico interno, da a inconstitucionalidade da norma; c) a requisio de bens e servios pblicos s seria possvel em caso de decretao de Estado de Defesa, previsto no art. 136, 1, inc. II, da Constituio Federal; d) a norma impugnada violaria o princpio da

proporcionalidade, pois ensejaria situao normativa de absoluta distoro ao permitir que um ente federado requisite bens de outros, e assim mutuamente, com isso provocando desequilbrios oramentrios e

administrativos de grandes propores; e) haveria violao ao pacto federativo e autonomia municipal e estadual, pois cada um dos entes federados tem autonomia para manter e conservar seus respectivos patrimnios pblicos.

Pede a medida cautelar sob alegao de que a administrao municipal do Rio de Janeiro/RJ estaria obstaculizada na disposio de seu patrimnio pblico, em face da vigncia da requisio de bens e servios por parte da Unio, de modo que a cautelar impediria a sua continuidade. o relatrio.

PRELIMINAR: A IMPOSSIBILIDADE DO MANEJO DE AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM SUBSTITUIO A MANDADO DE SEGURANA Preliminarmente, data venia, acreditamos ser

juridicamente impossvel o conhecimento da presente ao direta de inconstitucionalidade, na forma em que est posta. A ao direta de inconstitucionalidade, como sabido, presta-se a viabilizar o debate in abstractu de normas apontadas como inconstitucionais. Seu escopo diz respeito anlise da pureza normativa; ao confronto terico entre as normas impugnadas e a Constituio. No serve a ao direta para mediar conflitos concretos, e tampouco para sediar contencioso judicial. No presente caso, entretanto, o Requerente pretende, na verdade, e pela via especfica da ao direta de inconstitucionalidade, anular o Decreto n 5.392, editado pelo Exmo. Sr. Presidente da Repblica em 10 de Maro de 2005, pelo qual se requisitou bens e servios de hospitais de propriedade do Municpio do Rio de Janeiro/RJ. Tal objetivo induvidoso, tendo inclusive sido lanado, na petio inicial, como justificativa para o pedido de medida cautelar. A impugnao ao art. 15, inc. XIII, da Lei n 8.080/90 seria apenas o pano de fundo para, em natural conseqncia, alcanar-se o objetivo real e declarado, qual seja, a interrupo da vigncia do Decreto n 5.392/2005, que atinge Municpio administrado por Exmo. Sr. Prefeito componente dos quadros do partido Requerente. Deste modo, est-se pedindo ao Supremo Tribunal Federal, na prtica, para exercer sua jurisdio constitucional abstrata como um mero meio para provocar a interrupo de um ato estatal/administrativo especfico o Decreto n 5.392/2005 , que produz efeitos manifestamente concretos e individualizados.

Sendo assim, havendo produo de efeitos concretos e individualizados que afetam os interesses do Requerente, a via adequada para provocao da mquina judiciria seria a impetrao de um mandado de segurana contra o referido Decreto do Poder Executivo. O fundamento do writ, naturalmente, seria a alegao de inconstitucionalidade da norma legal que embasa o decreto presidencial. Mas, data venia, acreditamos que de maneira alguma esse questionamento poderia ter vindo mediante uma ao direta de inconstitucionalidade. Decidiu sobre a questo o Supremo Tribunal Federal:

CONSTITUCIONAL. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COM EFEITO CONCRETO. (...) I. - Leis com efeitos concretos, assim atos administrativos em sentido material: no se admite o seu controle em abstrato, ou no controle concentrado de constitucionalidade. (...) III. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - Ao direta de inconstitucionalidade no conhecida. (ADI 2.484-MC/DF Rel. Min. Carlos Velloso DJ 14/11/2003) (Grifamos)

Pelo

exposto,

preliminarmente,

obviamente

sem

adentrar o mrito do Decreto n 5.392/2005, suas causas ou seus efeitos posto que sobre isso no nos cabe discorrer , entendemos que a presente ao direta no poder ser conhecida, uma vez que equivocadamente posta como sucednea de mandado de segurana.

MRITO Caso superada a preliminar, no mrito da presente causa temos a aduzir:

O alcance do art. 5, inc. XXV, da Constituio O principal argumento do Requerente de que o instituto constitucional da requisio administrativa s poderia incidir sobre

propriedade privada. Entretanto, consta do art. 5, inc. XXV, da Constituio:

Art. 5.......................................................................................... XXV - no caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder usar de propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano;

Nota-se que o dispositivo no estampa a restrio preconizada pelo Requerente. Ao permitir o uso excepcional de propriedade particular o legislador constituinte no quis dizer propriedade de pessoas naturais e de pessoas jurdicas de direito privado. Se assim quisesse, t-lo-ia especificado. Ora, a pessoa jurdica de direito pblico interno tambm pode ser titular de propriedade particular, o que alis muito corriqueiro e integrado atividade administrativa. A propriedade particular nada mais do que um direito atribudo a um nico titular (ainda que coletivo, mas desde que dotado de personalidade), sobre coisa determinada ou determinvel, corprea ou incorprea, e que exclui a todas as demais pessoas (naturais ou jurdicas, de direito pblico ou privado) a mesma relao jurdica. Em suma, no se pode confundir propriedade particular com propriedade de particulares. Pela mesma razo, a propriedade privada e a propriedade pblica so ambas espcies possveis de propriedade particular.
5

Sobre a condio de proprietria das pessoas jurdicas de direito pblico interno, afirma DIGENES GASPARINI:

Estabelece o art. 65 do Cdigo Civil que so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes Unio, aos Estados, ou aos Municpios. Infere-se, portanto, que os bens pblicos so de propriedade dessas pessoas. (Direito Administrativo, Ed. Saraiva, 8 edio, 2003, p. 683) (Grifamos)

Adiante, ao tratar dos bens de uso especial classificao na qual inclui os hospitais aduz o doutrinador:

O uso e gozo desses bens so, em tese, das pessoas que detm a sua propriedade (Unio, Estado-Membro e Municpio). (ob. cit., p. 687) (Grifamos)

Com efeito, no se poderia compreender, data venia, uma interpretao de que estaria excludo do poder administrativo conferido pelo art. 5, inc. XXV, da Constituio, quando se tratasse de propriedade privada titularizada por pessoas jurdicas de direito pblico. Seria contraditrio e sem sentido prescrever que o cidado deva dar obrigatoriamente sua parcela de contribuio para resolver uma situao de emergncia ou calamidade, mas que o ente pblico estaria isento desse nus! E isso mais ainda afligiria o bom direito em se considerando que o primeiro dever de um ente pblico (Unio, Estado, Municpio) o esforo para a manuteno da ordem de do bem estar da coletividade, ou seja, o esforo pelo afastamento do perigo pblico, das situaes de emergncia e de calamidade.

No bastasse, seria mesmo impraticvel que, num caso de emergncia mais arraigada, tivesse a autoridade competente de, antes de proceder requisio (que pode at tomar a forma verbal), perquirir e/ou pesquisar qual o tipo de pessoa jurdica que detm o bem objeto do ato se de direito privado ou de direito pblico. Imagine-se, num eventual desastre pblico, o policial enfurnado em cartrio de imveis para buscar a certido de matrcula de imvel! E pior: se constatasse que o bem pertence ao segundo tipo de pessoa jurdica, o agente deveria, segundo o Requerente, abortar a prtica, deixando consumar-se o hipottico desastre? Data mxima venia, a interpretao sustentada na petio inicial parece contrariar o bom senso. Mais situaes difceis para o bom andamento da atividade administrativa poderiam surgir da interpretao sugerida pelo Requerente, de que bens pblicos no poderiam ser requisitados. Explica-se: que DIGENES GASPARINI, ao conceituar bens pblicos, assevera:

Para ns, bens pblicos so todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes ou no s pessoas jurdicas de Direito Pblico e as pertencentes a terceiros quando vinculadas prestao de servio pblico. (...) Tambm so pblicos, consoante essa definio, os de propriedade de terceiros quando vinculados prestao de servio pblico. Destarte, os bens de certa empresa privada, concessionria do servio funerrio municipal, vinculados prestao desse servio so bens pblicos. (Direito
Administrativo, Ed. Saraiva, 8 edio, 2003, p. 683) (Grifamos)

Sendo, pois, igualmente pblicos os bens de pessoa jurdica de direito privado concessionria de servio pblico, ento a autoridade tambm no poderia, pela tese do Requerente, requisitar tais

bens. Seria mais uma exceo, talvez no a ltima, ao direito/dever do Estado de lidar com situaes de iminente perigo pblico, preconizado no art. 5, inc. XXV, da Constituio. Outro caminho que demonstra a improcedncia da presente ao direta a investigao do motivo, do porqu justificador do art. 5, inc. XXV, da Constituio. Responde MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO:

Requisio. A expropriao, exatamente para melhor resguardar o direito individual, obedece a um procedimento que no pode ser rpido, que necessariamente vagaroso. De fato, importa (quase) sempre na avaliao do bem expropriado. Pode ocorrer, porm, que seja de tal urgncia a utilizao do bem pela autoridade pblica que essa no possa aguardar o transcurso normal de um processo de desapropriao. o que ocorre havendo perigo pblico iminente. Neste caso, conforme autoriza o texto em estudo a autoridade pblica poder usar da propriedade particular, assegurando-se, todavia, ao proprietrio, indenizao ulterior. (Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. I, 1990, Ed. Saraiva, p. 49)

Conforme o doutrinador, portanto, a natural demora no procedimento de desapropriao, aliada urgncia e mesmo

transitoriedade do uso do bem ou servio, que justificam o instituto da requisio administrativa. Pergunta-se ento: a Unio pode desapropriar bens de Estado ou de Municpio? Se puder faz-lo, ento obviamente poder requisitar esses mesmos bens, pois mxima comum e tranqila que o poder de realizar o maior e definitivo (=desapropriao) pressupe o poder de realizar o menor e transitrio (=requisio). Socorramo-nos ento de J. CRETELLA JNIOR:

A desapropriao, regra geral, pode atingir, como diz a lei, todos os bens, privados ou pblicos, mas existem bens inexpropriveis, por sua prpria natureza, como, por exemplo, a moeda em curso no pas, o cadver, qualquer bem pblico da Unio. Bens pblicos podem ser desapropriados, observados dois requisitos: (a) hierarquia expropriatria (Unio, Estados, Municpios) e (b) autorizao legislativa do poder pblico expropriante. Observa-se, desse modo, que as pessoas jurdicas pblicas polticas maiores podem desapropriar bens pblicos das pessoas polticas menores, mas o inverso interdito. Em sntese, a Unio pode desapropriar todo e qualquer tipo de bem pblico, situado em territrio nacional, exceto os bens pblicos federais; o Estado-membro e o Territrio Federal podem desapropriar bens pblicos municipais, desde que pertencentes a seus Municpios; estes no podem desapropriar nenhum tipo de bem pblico. (Comentrios Constituio de 1988, Ed Forense Universitria, 3 edio, 1997, p. 305) (Grifamos)

Destarte, a observncia, para o caso de requisio administrativa previsto no art. 15, inc. XIII, da Lei n 8.080/90, dessa hierarquia expropriatria trazida pelo renomado constitucionalista, resolve inteiramente o problema avistado pelo Requerente e narrado no item d do relatrio desta pea. No haver confuso de requisies mtuas, desde que a Unio s possa requisitar bens de Estados e Municpios, e os Estados s possam requisitar bens de seus respectivos Municpios. Finalmente, no tocante ao narrado no item e do relatrio desta pea, tem-se que a autonomia municipal a regra geral de normalidade, tanto como o a exclusividade de um cidado no gozo de um bem de sua propriedade. Mas essa autonomia ou exclusividade cedem espao, face autorizao constitucional especfica (mesma sede da autonomia), naquelas situaes em que segundo o juzo das autoridades competentes resta justificado o ato da requisio administrativa.

CONCLUSO Por todo o exposto, entendemos, s.m.j., que a ao no poder ser conhecida, porque tem objetivo de impugnar, na prtica, ato de efeito concreto o Decreto n 5.392, de 10/03/2005, expedido pelo Exmo. Sr. Presidente da Repblica , o que seria objeto de mandado de segurana e no de ao direta de inconstitucionalidade. Se for conhecida, parece-nos, no mrito, improcedente, face plena compatibilidade entre a norma impugnada (art. 15, inc. XIII, da Lei n 8.080/90) e a Constituio. So estas as consideraes que submetemos elevada anlise de V.S. Braslia/DF, 18 de Abril de 2005

LEONARDO HENRIQUE MUNDIM MORAES OLIVEIRA OAB/DF n 14.350

De acordo. Encaminhe-se ao Senhor Advogado-Geral Adjunto. Braslia, 18 de Abril de 2005

ANTNIO MARCOS MOUSINHO SOUSA Diretor da Coordenadoria de Processos Judiciais

10

Informaes na ADI 3454 cont.

Aprovo. Encaminhe-se ao Senhor Presidente do Congresso Nacional, como sugesto destinada ao atendimento da solicitao contida no Ofcio n 1277/R, de 05 de Abril de 2005, do Senhor Ministro Seplveda Pertence, Relator da ADI 3454. Braslia, 18 de Abril de 2005.

SHALOM EINSTOSS GRANADO Advogado-Geral Adjunto

11