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PROJETO PESQUISA E ANLISE DE APLICAO DE INSTRUMENTOS EM PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTAL NO MUNICPIO DE SO PAULO

Produto 04 Relatrio 2 - Instrumentos Legais Necessrios Implantao de Parques Lineares


julho de 2006

Contratao

Secretaria do Verde e Meio Ambiente da Prefeitura do Municpio de So Paulo


Contratado

Fundao para Pesquisa Ambiental - FUPAM


Executor

Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo


Coordenao

Prof. Dr. Nabil Bonduki Prof. Dr. Joo Sette Whitaker Ferreira
Vigncia

Perodo de 6 (seis) meses

Instrumentos Legais Necessrios Implantao de Parques Lineares 1. Introduo


O Plano Diretor Estratgico prope, de forma inovadora na legislao urbanstica e ambiental do municpio de So Paulo, o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale, que tem como principal eixo de ao a implantao de Parques Lineares e Caminhos Verdes. Para viabilizar a implantao dos Parques Lineares est proposto como principal instrumento as reas de Interveno Urbana (AIUs). A AIU um permetro delimitado no territrio onde podem ser estabelecidos parmetros de uso e ocupao do solo diferenciados e onde podem ser aplicados instrumentos urbansticos tais como a transferncia do direito de construir com regras especficas, destinadas viabilizao da implantao do Parque Linear e conseqente recuperao do fundo de vale. No relatrio anterior, Instrumentos de Planejamento Urbano-Ambiental do Sistema Municipal de Planejamento (produto 3), j apresentamos a conceituao e formas de aplicao no territrio dos instrumentos urbansticos que podem ser utilizados com a finalidade de melhoria da qualidade ambiental do municpio, e para a preservao e conservao de reas de interesse ambiental, que constam no PDE e LUOS (Lei N 13.430/02 e Lei N 13.885/04), adiantando parte do contedo deste relatrio. Dentre eles, destacamos: rea de Interveno Urbana AIU Direito de Preempo Transferncia do Potencial Construtivo Outorga Onerosa do Potencial Construtivo Termo de Compensao Ambiental - TCA Termo de Ajustamento de Conduta - TAC Licenciamento Ambiental Este relatrio tem como objetivo problematizar a aplicao destes instrumentos para a viabilizao da implantao dos Parques Lineares. Inicialmente faz-se necessrio retomar a relao entre Parques Lineares e o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale, criado no PDE relativo a um dos elementos estruturadores da urbanizao - a Rede Hdrica Estrutural. O Programa apresenta objetivos muito mais amplos do que aqueles que podero ser atingidos por meio da implantao dos Parques Lineares, que pode ser encarado como um instrumento para recuperar e conservar os fundos de vale. Eles, no entanto, so muito mais do que isto, podendo desempenhar funes urbanas importantes, seja como rea verde e/ou equipamento pblico, ao mesmo tempo em que tm especificidades relativas sua gesto. Por outro lado, a previso de Parques Lineares muito mais ampla do que a delimitao das reas de Interveno Urbana. Constatamos que grande parte dos Parques Lineares definidos no PDE e PREs no esto demarcados como AIU. Apenas 48 dos 177 Parques Lineares so tambm AIU (sendo que destes, 4 localizados na Subprefeitura do Ipiranga, no est claro no PRE se so mesmo AIU). Em funo disto, consideramos necessrio fazer inicialmente algumas ponderaes sobre quando interessante a demarcao de uma rea como AIU, ou seja, quando este instrumento pode de fato gerar condies propcias para a ao conjunta entre poder pblico e iniciativa privada para a implantao do Parque Linear como desejado, e quando a demarcao da AIU traria poucos resultados.

2. Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale


O Plano Diretor Estratgico (lei n 13430/02), no ttulo III Do Plano UrbansticoAmbiental, organiza a urbanizao do territrio do Municpio em torno de nove elementos quatro estruturadores (rede hdrica estrutural, rede viria estrutural, rede estrutural de transporte pblico coletivo e rede estrutural de eixos e plos de centralidades) e cinco integradores (habitao, equipamentos sociais, reas verdes, espaos pblicos e espaos de comrcio, servio e indstria). Essa rede hdrica estrutural constituda, segundo o texto da lei (PDE - art. 101), pelos cursos d gua e fundos de vale que definem eixos estruturadores da urbanizao. Ao longo desses eixos devero ser propostas intervenes urbanas tais como obras de drenagem, recomposio de vegetao e saneamento ambiental, com o objetivo de promover a recuperao ambiental conforme estabelecido deve ser estabelecido no Plano de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale. Nesse sentido, o PDE estabelece tambm no artigo 106 o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale que compreende um conjunto de aes, sob coordenao do Executivo, visando promover transformaes urbansticas estruturais e a progressiva valorizao e melhoria da qualidade ambiental da cidade atravs principalmente da implantao de Parques Lineares contnuos e de Caminhos Verdes. Art. 106 - Fica institudo o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos Dgua e Fundos de Vale compreendendo um conjunto de aes, sob a coordenao do Executivo, com a participao de proprietrios, moradores, usurios e investidores em geral, visando promover transformaes urbansticas estruturais e a progressiva valorizao e melhoria da qualidade ambiental da Cidade, com a implantao de Parques Lineares contnuos e caminhos verdes a serem incorporados ao Sistema de reas Verdes do Municpio. 1 - Parques Lineares so intervenes urbansticas que visam recuperar para os cidados a conscincia do stio natural em que vivem, ampliando progressivamente as reas verdes. 2 - Os caminhos verdes so intervenes urbansticas visando interligar os Parques da Cidade e os Parques Lineares a serem implantados mediante requalificao paisagstica de logradouros por maior arborizao e permeabilidade das caladas. 3 A Rede Hdrica Estrutural bem como as propostas especficas constam do Quadro n 05 e 06 e do Mapa n 01, integrantes desta lei. So objetivos desse programa (art.107):
I - ampliar progressiva e continuamente as reas verdes permeveis ao longo dos fundos de vales da Cidade, de modo a diminuir os fatores causadores de enchentes e os danos delas decorrentes, aumentando a penetrao no solo das guas pluviais e instalando dispositivos para sua reteno, quando necessrio; II - ampliar os espaos de lazer ativo e contemplativo, criando progressivamente Parques Lineares ao longo dos cursos d'gua e fundos de vales no urbanizados, de modo a atrair, para a vizinhana imediata, empreendimentos residenciais; III - garantir a construo de habitaes de interesse social para reassentamento, na mesma sub-bacia, da populao que eventualmente for removida; IV - integrar as reas de vegetao significativa de interesse paisagstico, protegidas ou no, de modo a garantir e fortalecer sua condio de proteo e preservao;

V - ampliar e articular os espaos de uso pblico, em particular os arborizados e destinados circulao e bem-estar dos pedestres; VI - recuperar reas degradadas, qualificando-as para usos adequados ao Plano Diretor Estratgico; VII - melhorar o sistema virio de nvel local, dando-lhe maior continuidade e proporcionando maior fluidez da circulao entre bairros contguos; VIII - integrar as unidades de prestao de servios em geral e equipamentos esportivos e sociais aos Parques Lineares previstos; IX - construir, ao longo dos Parques Lineares, vias de circulao de pedestres e ciclovias; X - mobilizar a populao envolvida em cada projeto de modo a obter sua participao e identificar suas necessidades e anseios quanto s caractersticas fsicas e estticas do seu bairro de moradia; XI - motivar programas educacionais visando aos devidos cuidados com o lixo domiciliar, limpeza dos espaos pblicos, ao permanente saneamento dos cursos dgua e fiscalizao desses espaos; XII - criar condies para que os investidores e proprietrios de imveis beneficiados com o Programa de Recuperao Ambiental forneam os recursos necessrios sua implantao e manuteno, sem nus para a municipalidade; XIII - aprimorar o desenho urbano, mobilizando equipes tcnicas diferenciadas, de modo a valorizar e conferir caractersticas mpares aos bairros e setores urbanos envolvidos; XIV - promover aes de saneamento ambiental dos cursos d' gua; XV - implantar sistemas de reteno de guas pluviais; XVI - buscar formas para impedir que as galerias de guas pluviais sejam utilizadas para ligaes de esgoto clandestino.

Trata-se de um programa amplo, relativo rede hdrica estrutural, visando recuperao de reas degradadas, por meio de aes de requalificao urbanstica, saneamento ambiental e vegetao dos espaos, visando melhorar as condies de drenagem, qualidade dos cursos dgua, qualidade urbano-ambiental e paisagstica da cidade, assim como ampliar espaos de uso pblico.

2.1 Reviso da Redao do Artigo 106


Da forma como est definido o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale no artigo 106, colocado acima, sugere-se que os Parques Lineares e caminhos verdes so a principal forma de recuperao ambiental. Entretanto, o programa, conforme os objetivos colocados no art. 107 mais amplo do que isso e, portanto, no deve ser atrelado exclusivamente implantao dos parques. Os objetivos colocados pelo programa abrangem questes amplas que vo desde a educao ambiental e a conscientizao da populao a respeito da problemtica hdrica na cidade, at a construo de dispositivos de reteno de guas pluviais, a garantia de reassentamento de eventual populao removida na mesma sub-bacia ou o impedimento do uso de galerias pluviais para o despejo de esgoto clandestino. Ao mesmo tempo, existem limitaes implantao e gesto dos Parques Lineares, assim como existem muitas reas de fundo de vale e cursos dgua, principalmente nos extremos norte e sul do municpio, onde a ocupao urbana rarefeita e pode no haver interesse na criao de parques e caminhos verdes, sendo suficiente a preservao da rea. Tambm deve ser notada a situao de reas particulares, por exemplo, de fundos de lote, onde a recuperao do curso dgua e do fundo do vale pode se dar por outros meios que no a criao de parques e caminhos verdes, como a ampliao de reas verdes permeveis, a recuperao da vegetao e mata ciliar das reas de preservao

permanente e da plancie aluvial, no dependendo necessariamente da criao de um espao de uso pblico ou coletivo como um parque. Ainda no artigo 106, Parque Linear definido como: intervenes urbansticas que visam recuperar para os cidados a conscincia do stio natural em que vivem, ampliando progressivamente as reas verdes O Parque Linear deve ser mais do que isso. Pode-se considerar que um dos objetivos da criao de Parque Linear a ampliao progressiva das reas verdes pblicas, mas no isto que o conceitua. A recuperao da conscincia do stio natural, por sua vez, uma diretriz que deve ser atrelada a programas de educao ambiental onde as reas verdes da cidade, dentre elas o Parque Linear, tem um importante papel, mas no este o objetivo principal do Parque Linear. Faz-se necessrio, portanto, revisar este artigo, visando uma conceituao mais ampla e adequada, no mbito de uma redefinio do Sistema de reas Verdes.

2.2 Caractersticas de Parque Linear


Segundo proposta preliminar elaborada pelo LABPARC FAUUSP dentro do escopo desse contrato, Parque Linear se caracteriza fundamentalmente como uma interveno urbanstica associada Rede Hdrica, em fundo de vale, mais especificamente na plancie aluvial, e tem como objetivos: Proteger ou recuperar os ecossistemas lindeiros aos cursos e corpos dgua; Conectar reas verdes e espaos livres de um modo geral; Controlar enchentes; Prover reas verdes para o lazer. Em funo de sua composio urbanstica e ambiental, o Parque Linear pode ter tipologias diferenciadas, que privilegiem com maior intensidade um ou mais de um dos objetivos elencados acima. As tipologias devem ser relacionadas tanto com a composio das reas do parque, quanto com relao sua insero urbana, que deve ser relacionada com a necessidade de maior implantao de equipamentos e espaos de lazer e sociabilidade ou maior priorizao da preservao ambiental com menos usos (em reas com pouca ocupao urbana no entorno ou de acessibilidade mais restrita). Essa composio pode atravessar trs tipos de espaos diferenciados que se combinam de diversas formas: rea Core, coincidente com a rea de Preservao Permanente, definida pela legislao em vigor; Zona de Amortecimento, como rea de transio entre a rea Core e a Zona Equipada Zona Equipada, para o provimento de equipamentos de lazer. O Parque Linear tm caractersticas diferenciadas de um parque convencional por estar associado Rede Hdrica. Nesse sentido, deve-se sempre buscar a implantao de espaos visando dar uma continuidade a caminhos verdes e cobertura vegetal e arborizao ao longo do curso hdrico, combinando espaos onde a zona equipada pode ter maior rea, se assemelhando a um parque nuclear convencional, e espaos onde a faixa mais estreita, limitando-se a reas de preservao da mata ciliar e caminhos verdes, quando possvel. A continuidade no tratamento da paisagem ao longo do curso hdrico visa no apenas a recuperao ambiental, que pode no ser possvel em toda a margem e plancie aluvial, mas tambm a valorizao dos cursos dgua como elemento estrutural.

2.3 Recuperao de Fundo de Vale e Parque Linear


Parque um equipamento urbano com finalidades de lazer e prticas de 1 sociabilidade , pblica ou privado, que com rea predominantemente vegetada podem haver situaes em que o parque no seja efetivamente uma rea verde, sendo uma rea livre, ou uma rea equipada no vegetada e, eventualmente sem permeabilidade do solo, embora isto no seja desejvel. Um parque que tambm uma rea verde, como deve ser o Parque Linear, por suas caractersticas associadas rede hdrica, deve atender a finalidades paisagsticas e ecolgico-ambientais, alm das de lazer e sociabilidade. Espaos Livres e reas Verdes com finalidades paisagsticas so aqueles que tm por finalidade primordial permitir a contemplao e a fruio de uma paisagem a qual se atribui valor esttico relevante. A relevncia do valor esttico outorgada por pareceres de especialistas ou por manifesta vontade da populao. O valor esttico pode ser inerente ao prprio projeto paisagstico da rea ou a uma paisagem no projetada. A contemplao ou fruio da paisagem pode se dar a partir de um ponto fixo ou ao longo de um percurso percorrido pelo observador. So exemplos de espaos livres e reas verdes com finalidades paisagsticas: mirantes, jardins, arborizao ou ajardinamento de canteiros centrais ou laterais de avenidas. Espaos Livres e reas Verdes com finalidades ecolgico-ambientais so aqueles que tm por finalidade primordial a preservao, conservao ou recuperao das condies biofsicas consideradas necessrias ao conforto fisiolgico humano, proteo da fauna e da flora, e proteo do solo. So exemplos de espaos livres e reas verdes com finalidades ecolgico-ambientais: Unidades de Conservao em geral, reas de Preservao Permanente APPs associadas rede hdrica e a terrenos sujeitos eroso e bairros verdes. Deste modo, um Parque Linear mais que apenas uma das formas de promover a recuperao dos cursos hdricos e fundos de vale, j que deve tambm ser pensado para atender a finalidades de lazer, sociabilidade e paisagsticas. Sua definio como forma prioritria de recuperao dos cursos hdricos e fundos de vale apresenta uma algumas limitaes relativas s seguintes questes: A implantao dos Parques Lineares no possvel em grande parte dos fundos de vale em funo das caractersticas de ocupao urbana do municpio. Grande parte destas reas j esto ocupadas por vias de fundo de vale, com a ocupao urbana chegando at a via, sem espaos livres. Grande parte est ocupada por ocupaes irregulares e/ou por favelas, dependendo de outros tipos de aes prioritrias tais como reurbanizao com saneamento ambiental (que pode ou no levar implantao de parque no fundo do vale); A implantao do parque depende de recursos pblicos ou de uma gesto ativa sobre determinada rea para viabilizar uma combinao de aes pblicas com recursos privados, como ser discutido adiante. H uma limitao na capacidade de gesto para implantao de um grande nmero de parques lineares a curto e mdio prazo; reas podem manter propriedade e uso privado e serem recuperadas ambientalmente, sem necessariamente ser transformadas em parque pblico, neste caso pode-se buscar uma unidade paisagstica entre reas pblicas e privadas
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A definio destas finalidades tambm foi baseada em proposta elaborada pelo LabParc, no escopo deste contrato.

conferindo uma unidade ao tratamento do fundo de vale ao longo de um curso hdrico (compondo no conjunto um parque linear), mas h limitaes para as intervenes em reas privadas, como se ver adiante; reas podem ser recuperadas ambientalmente e constituir caminhos verdes sem se configurar como parques, por exemplo, nos moldes dos calades de cidades litorneas que oferecem confortveis passeios pblicos aliados a ciclovias e pistas de corrida, caracterizando-se muito mais como equipamento vinculado ao sistema virio 2 . A definio de um fundo de vale como rea onde deve ser implantado um Parque Linear deve, portanto considerar os seguintes aspectos: Cursos Hdricos Prioritrios: Considerar aspectos ambientais e urbansticos para definio de cursos hdricos prioritrios para a preservao, conservao e recuperao, tais como hierarquia do sistema hdrico, insero na bacia hidrogrfica, grau de prioridade no sistema de abastecimento pblico; condio hidrolgica do curso hdrico - qualidade da gua, ecossistema (hdrico e do entorno plancie aluvial), ocorrncia de enchentes e reas de risco; Uso e Ocupao na Plancie Aluvial: Situao de uso e ocupao do solo. A prioridade pode ser definida em funo das plancies aluviais que possuem ainda reas verdes ou reas livres permeveis que devem ser preservadas, priorizando aquelas que sofrem presso da ocupao irregular, ou reas com entorno mais densamente ocupado, com carncias de espaos verdes e de lazer (considerar a insero urbana). Situaes com ocupao urbana inadequada na plancie aluvial exigem mais recursos e aes para a recuperao ambiental, portanto devem ser identificadas aquelas realmente prioritrias e metas e prazos para implantao. Um maior nvel de organizao da populao local e reivindicaes pela implantao do parque devem tambm ser considerados na definio das prioridades, j que pode ser um fator positivo na negociao com proprietrios para implantar o parque. O interesse do mercado na rea pode tambm facilitar a utilizao de instrumentos urbansticos de parceria pblico-privado; Propriedade fundiria: Quando a propriedade pblica mais interessante, vivel e mesmo desejvel que se torne uma rea de uso pblico como um Parque Linear. Se for de propriedade privada, deve ser avaliado se deve ser mantida enquanto tal, considerando as limitaes para a aquisio da rea. Existem alternativas interessantes, como, por exemplo, propriedade privada com uso coletivo, ou uso pblico. Pode tambm ser mantida privada, mas ter parmetros que garantam a recuperao do fundo de vale, podendo at fazer parte do conjunto que compe o Parque Linear, embora neste caso haja uma limitao para garantir esta integrao ao longo do tempo. De qualquer maneira, devem ser identificadas as reas de propriedade privada prioritrias para serem adquiridas pelo municpio, a curto, mdio e longo prazo; Uso pblico: A recuperao do fundo de vale no necessariamente est relacionada necessidade de promover o uso pblico. Em todas as situaes em que for possvel, deve ser sempre privilegiado o uso publico, dada a carncia na maior parte do municpio por espaos e equipamentos de uso pblico de lazer e sociabilidade (excludas a rea central, onde abundante a oferta destes espaos e equipamentos de uso pblico). Porm deve ser considerada a viabilidade em funo das reais caractersticas de uso e ocupao dos espaos atualmente.

A mesma observao do tpico anterior vale para este, deve-se buscar uma unidade paisagstica e uma continuidade entre caminhos verdes e reas de parque (com zona equipada), que em seu conjunto podem compor um nico parque linear.

Gesto pblica: Considerar a capacidade do poder pblico executivo em equipar e manter Parques Lineares. Dependendo da funo do Parque Linear como equipamento pblico, de alcance local, regional ou da cidade, sua implantao e gesto pode ser de mbito local (Subprefeitura) ou mais central (Secretaria do Verde e Meio Ambiente), ou mesmo combinada. Sendo um parque associado rede hdrica, deve tambm ser considerada a forma de gesto envolvendo o Comit de Bacia Hidrogrfica. A partir da definio das localizaes onde devem ser implantados os Parques Lineares, considerando o curto, mdio e longo prazo, um estudo de viabilidade deve ser elaborado, caso a caso, visando definir aes necessrias para sua implantao. Os cursos hdricos, corpos dgua e fundos de vale que, em funo da necessidade de preservao, conservao e recuperao, no admitem um tratamento especfico como Parque Linear ou caminho verde, devem ser objeto de anlise visando definir estratgias e aes especficas dentro do Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale. necessrio destacar, tambm, que historicamente a forma de ocupao do territrio no municpio de So Paulo no respeitou de maneira adequada o stio natural e conseqentemente seus cursos hdricos, fundos de vale e plancies aluviais. Essa ocupao predatria e desordenada do territrio nos apresenta no apenas uma variedade muito grande situaes de ocupao dos cursos hdricos, como tambm uma grande variao ao longo de cada um deles, criando cenrios fragmentados e complexos. So poucos os casos de cursos d gua desimpedidos em toda sua extenso ou mesmo com situao fundiria uniforme. possvel que um mesmo curso se encaixe em mais de um tipo de situao aqui definida e mais do que isso, que as intervenes tenham que ser pensadas em diversas etapas. O PDE indica no artigo 109, 2, que a implantao dos Parques Lineares se dar preferencialmente de montante para jusante dos cursos d gua. Reafirma a necessidade da elaborao de um plano completo de recuperao da rede hdrica, definindo com clareza prioridades e etapas de implantao. Como um mesmo curso d gua pode ter diferentes trechos enquadrados em diferentes situaes tipo, dificilmente um Parque Linear poder ser implantado de uma vez s ao longo de toda extenso.

3. Parques Lineares e reas de Interveno Urbana


A rea de Interveno Urbana est definida no PDE como instrumento prioritrio para viabilizar a implantao de Parques Lineares. Trata-se de um instrumento urbanstico que combina outros instrumentos e formas de gesto do uso e ocupao do solo com as seguintes finalidades: Alterao do desenho urbano de determinada parcela do territrio, atravs da definio de parmetros de uso e ocupao do solo especficos diferenciados do entorno, onde continua prevalecendo o zoneamento estabelecido pela LUOS (Lei no. 13.885/04); Alterao do desenho urbano visando privilegiar aspectos especficos, no caso da AIU de Parques Lineares, a recuperao do curso hdrico e fundo de vale, seguindo um Projeto Urbanstico Especfico PUE; Gerao de recursos pblicos decorrentes da outorga onerosa, ou transferncia de potencial construtivo com doao de imvel. Este instrumento possui limitaes para a sua aplicao que devem ser considerados no momento de grafar determinada rea como AIU. Tambm no deve ser o nico instrumento para a implantao de um Parque Linear, pode ser utilizado para a implantao de trechos do parque, combinado com outras aes pblicas para a implantao gradual do parque em toda sua extenso. Definida uma rea para a implantao do Parque Linear, necessrio primeiramente elaborar um estudo de viabilidade, considerando os aspectos citados no tpico anterior. Este estudo de viabilidade deve demonstrar, por exemplo, a existncia de reas que so prioritrias para a implantao de parque, mas onde no adequada a definio como AIU, ou seja, onde a aplicao da AIU no trar os resultados desejados, sobretudo no que se refere a obteno de terrenos doados atravs da transferncia do direito de construir ou da outorga onerosa. Inicialmente j podemos apontar algumas situaes onde a demarcao como AIU no traria os resultados esperados de viabilizao da implantao do Parque Linear, sem algum tipo de investimento pblico direto.

3.1 Parques Lineares em reas pblicas no necessitam obrigatoriamente de AIU


Quando a rea a ser recuperada e preservada de propriedade pblica, no necessrio, obrigatoriamente, ela ser demarcada como AIU. A AIU define instrumentos que se aplicam sobre a propriedade privada, visando incentivar a aes de preservao, conservao ou recuperao ambiental sobre estas. Sendo j uma rea de propriedade pblica, cabe administrao municipal definir qual o tipo de tratamento a ser dado, considerando a forma de gesto e uso que so melhor adequados situao, lembrando sempre que reas desocupadas e sem um uso determinado inseridas em rea urbana, e com as limitaes da fiscalizao sobre estas, acabam se tornando reas propcias apropriao indevida (invases e ocupaes irregulares) e em desacordo com a inteno de preservao, conservao ou recuperao daquela condio. No entanto, se o entorno do parque estiver situado num a regio com potencial imobilirio, eventualmente a delimitao de AIU, com a cobrana de outorga onerosa, pode

garantir recursos para a implantao de parque equipado e de outras aes necessrias para a recuperao do fundo de vale. Acredita-se que a implantao de parques ou caminhos verdes equipados seja talvez uma das melhores maneiras de destinar reas livres pblicas ao uso pblico coletivo e adequado preservao, conservao ou recuperao ambiental. Sabendo que a administrao pblica nem sempre tem recursos e capacidade de gesto adequada a esse tipo de equipamento, devem tambm ser valorizadas formas de gesto local, principalmente quando se trata de equipamentos sociais de alcance local, priorizando a gesto municipal central sobre equipamentos pblicos sociais de alcance mais amplo - regional e da cidade.

3.2 Parques Lineares na MPA, que no so compatveis com AIU


importante ressaltar que na Macrozona de Proteo Ambiental a implantao de Parques Lineares no poder ocorrer por meio de uma AIU. Em primeiro lugar em funo do artigo 33 da lei n 13.885/04 que estabelece que para Parques Lineares situados na MPA no se aplicam a outorga onerosa do direito de construir e nem o recebimento de potencial construtivo decorrente de transferncia, regra que coerente com o padro de baixa densidade construtiva que se planeja para esta rea. Uma possibilidade no prevista seria a eventual transferncia para terrenos situados na Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana, como estabelecido para as ZEPAMs. No entanto, para tal, seria necessrio alterar a legislao, incluindo na regulamentao da transferncia de potencial construtivo e da AIU esta possibilidade, ou seja, de transferncia do potencial construtivo para uma rea descontinua, mais distante que os 200m da plancie aluvial, previstos nos artigos que definem as regras para a AIU. Em segundo lugar, uma AIU s funciona em locais onde o mercado imobilirio tem interesse em investir. Com todas as restries impostas ocupao urbana dentro da MPA, pouco provvel que haja interesse do mercado para tal tipo de ao. Mais adiante verificaremos formas de viabilizar a implantao de Parques Lineares em reas particulares por meio da aplicao de outros tipos de instrumentos e suas limitaes.

3.3 Parques Lineares em rea particular sem AIU


A AIU talvez viabilize a implantao de Parques Lineares com pouco ou nenhum investimento pblico direto apenas nas reas onde h interesse do mercado imobilirio, j que o principal instrumento para a gerao de recursos (financeiros ou imobilirios) a transferncia do potencial construtivo. reas onde no h interesse de ao conjunta com proprietrios privados, mas que so prioritrias para a implantao dos parques, devem utilizar instrumentos de poltica urbano-ambiental j bastante conhecidos da administrao pblica, e que no dependem obrigatoriamente do Plano Diretor Estratgico, tais como: Desapropriao Termo de Compensao Ambiental TCA Termo de Ajustamento de Conduta TAC Ou mesmo outras formas de negociao com proprietrios, como, por exemplo, a dao em pagamento, ou seja, pagamento de dvida pblica com o valor do terreno de interesse pblico. O TCA e TAC podem ser aplicados a grandes empresas e proprietrios, visando a total recuperao ambiental e implantao de caminhos verdes e Parques Lineares, ao

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longo de um curso dgua. O TAC pode ser tambm aplicado a loteamentos irregulares que no so de interesse social, tais como loteamentos de classes de renda mdia e alta que foram implantados em desrespeito legislao ambiental no por uma necessidade social (como o caso de loteamentos e invases de baixa renda, que no tem outra alternativa habitacional), mas para obteno de maiores rendimentos imobilirios. Mesmo em loteamentos de baixa renda, devem ser priorizadas aes que envolvam a populao, se no financeiramente (em funo do baixo nvel de renda), em aes de gesto do espao pblico. Nestes casos, em que a populao tem condies de renda mais elevadas, o TAC pode condicionar a regularizao aquisio e recuperao ambiental de uma rea de fundo de vale no ocupada, demolio e recuperao ambiental nas reas ocupadas indevidamente (APPs), ou mesmo aquisio de rea em fundo de vale e doao ao poder pblico para a implantao do parque ou caminho verde.

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4. Implantao de Parques Lineares em rea de Interveno Urbana - AIU


Para discutirmos a viabilidade de implantao de Parques Lineares por meio do emprego de reas de Interveno Urbana preciso entender qual a finalidade, as possibilidades e limitaes deste instrumento. Segundo o artigo 146 do PDE:
reas de Interveno Urbana so pores do territrio de especial interesse para o desenvolvimento urbano, objeto de projetos urbansticos especficos, nas quais podero ser aplicados instrumentos de interveno, previstos na Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade, para fins de regularizao fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento e direcionamento da expanso urbana, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental.

A demarcao de uma AIU significa uma inteno de alterao dos ndices urbansticos estabelecidos pelo zoneamento para a rea em questo coeficiente de aproveitamento mximo e estoque de potencial construtivo da rea (mediante estudos de capacidade de suporte da infra-estrutura de circulao), assim como a demarcao de reas passveis de recebimento de transferncia do potencial construtivo e da aplicao da outorga onerosa do direito de construir. Nesse sentido, a vinculao de uma AIU a um Parque Linear tem como finalidade principal liberao de reas nos fundos de vale particulares j ocupadas ou onde o proprietrio tem possibilidade de ocupao, para a implantao de um Parque Linear sem que o poder pblico tenha que dispor de recursos para a aquisio da rea do proprietrio particular. O principal instrumento para tal a transferncia do potencial construtivo e a outorga onerosa de potencial construtivo. A AIU visa estimular os proprietrios a liberar o solo destinado ao parque, transferindo o potencial construtivo real ou virtual da rea para pores do territrio mais distantes do curso hdrico, fora da plancie aluvial. Alm disso, a renda gerada a partir da venda de outorga onerosa do direito de construir dentro do permetro de uma AIU de Parque Linear pode gerar recursos para a implantao desse parque ou de obras correlatas, que podem incluir, por exemplo, a proviso habitacional para a populao eventualmente removida em funo de obras previstas ou por sua localizao em reas de risco.

4.1 Definio de novos parmetros urbansticos e reas passveis de receber potencial construtivo
Para a utilizao dos instrumentos urbansticos, dever ser feito um estudo de viabilidade da rea de modo a definir as novas caractersticas de zoneamento do permetro, definindo as reas onde se aplica a transferncia do direito de construir, o estoque de potencial construtivo, as reas passveis de receber o potencial transferido e reas onde incidem a outorga onerosa para se atingir um coeficiente de aproveitamento maior que o bsico (e no mximo de 4,0). Lei especfica pode tambm definir mudanas nas condies de parcelamento, uso e ocupao do solo, condies de desmembramento e remembramento e estmulos a mudanas de uso na AIU. A legislao estabelece, nos artigos 109 do PDE e 30 do LUOS, que cada AIU de Parque Linear dever ser objeto de um PUE Projeto Urbanstico Especfico, que dever definir com preciso objetivos e diretrizes, delimitao exata da rea, instrumentos a serem

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utilizados e suas finalidades, ndices urbansticos e padres de uso e ocupao do solo, obras a serem realizadas, anlise de remoes necessrias e respectiva soluo para as mesmas, entre outros. A viabilizao da AIU depende, portanto, primeiramente da definio do novo zoneamento do permetro e da elaborao do PUE, que dever definir quais as reas prioritrias para uso pblico e implantao do Parque Linear. Ao definir o permetro da AIU e a rea que dever receber potencial construtivo e onde se aplica a outorga onerosa, fundamental considerar o interesse do mercado. A interveno urbana s se concretiza por meio destes instrumentos se os proprietrios particulares e o mercado imobilirio tiverem real interesse em investir na rea delimitada. Nesse sentido, faz-se necessrio avaliar com melhor preciso, para cada AIU, se o a faixa envoltria de 200 metros de largura a partir do limite do Parque Linear, definido genericamente para todas as AIUs de Parque Linear como faixa para onde deve ser transferido o potencial construtivo de fato rea suficiente, onde h possibilidade de estimular investimentos privados em empreendimentos imobilirios, dada a variedade de situaes possveis. Deve ser avaliada, na reviso do PDE, a permisso da transferncia do potencial construtivo para outras reas da cidade, fora do permetro da AIU, onde haja interesse de mercado e, ainda, se possvel ampliar para alm dos duzentos metros o permetro da AIU, obtendo-se mais recursos para a viabilizao do parque. Deve-se levar em considerao tambm, no apenas a atratividade que as reas efetivamente exercem junto aos investidores privados, mas, principalmente, o desenho da cidade, visando forma mais adequada de ocupao do territrio em cada situao dada. O interesse do mercado que garante a viabilizao da interveno urbanstica com a implantao do parque, mas o interesse pblico deve ser garantido e privilegiado. Outra questo relevante a definio da plancie aluvial do curso hdrico baseada na identificao de inundaes nos ltimos 5 anos. Numa cidade como So Paulo, com uma ocupao urbana j consolidada em muitas partes, a delimitao de uma plancie aluvial torna-se muito complicada e em alguns casos at mesmo invivel. Em muitos casos, esse talvez no devesse ser o elemento definidor da rea do Parque Linear, cabendo um estudo mais aprofundado para cada situao, no momento de elaborao dos PUE.

Croqui Esquemtico 01 Situao Ilustrativa da diversidade e irregularidade de ocupao da plancie aluvial, com rea propcia implantao de Parque Linear No PUE podem tambm ser definidos parmetros de ocupao diferenciados na AIU de Parque Linear, tais como exigir maiores taxas de permeabilidade para novos empreendimentos na plancie aluvial, ou estabelecer exigncias complementares relativas drenagem e conteno de guas pluviais, filtragem das guas pluviais visando reter a

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poluio difusa, entre outras (algumas medidas neste sentido foram propostas no PRE da Subprefeitura da Lapa e podem ser consultados como referncia).

4.2 Destinao de reas para uso pblico: transferncia de potencial construtivo com doao
A legislao PDE e LUOS no faz referncia possibilidade de transferncia do potencial construtivo com doao do imvel privado para o poder pblico. Este um dos pontos chave na implantao dos Parques Lineares. Conforme dito anteriormente entende-se que a implantao de um Parque Linear significa a destinao de uma rea ao uso pblico e com gesto pblica. Sem a doao, a recuperao da rea e implantao do parque ou caminho verde como um equipamento social fica totalmente a cargo do proprietrio particular ficando o poder pblico sem controle desse processo. A Transferncia de Potencial Construtivo sem doao tambm dificulta o controle da manuteno da rea como uma rea sem ocupao, com permeabilidade do solo e com a manuteno das caractersticas ambientais do fundo de vale, tais como a manuteno da mata ciliar. Por exemplo, no croqui esquemtico 02 abaixo, se um dos proprietrios decide vender o potencial construtivo para um empreendedor imobilirio na AIU, por exemplo, mas continua com a propriedade do lote, pouco vivel para o poder pblico manter o controle de que o fundo da quadra manter desocupado. Tambm se houver inteno do poder pblico em manter um caminho verde ao longo de toda a extenso do curso hdrico, o caminho verde seria interrompido nos casos em que no houver a doao do imvel, ou ficaria dependente do interesse do proprietrio em manter parte de sua propriedade aberta para o uso pblico.

Croqui Esquemtico 02 O Projeto Urbanstico Especfico - PUE deveria prever quais as propriedades em que seria incentivada a doao, e prever inclusive, caso no haja interesse do proprietrio na

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doao, a desapropriao dos imveis necessrios (ou adquirir o imvel de outras formas) implantao do parque e do caminho verde. Novamente vale lembrar que nem sempre a diretriz deve ser de implantao do equipamento pblico (parque ou caminho verde). Pode haver situaes em que a propriedade se mantenha privada, e a transferncia do potencial construtivo seja condicionada recuperao de um fundo de vale, mantendo a rea, por exemplo, com uso condominial. Como exemplo, caso no houvesse interesse no caminho verde indicado croqui esquemtico 02 e a prioridade para a rea fosse a recuperao do fundo de vale e do curso dgua, sem necessariamente obter novas reas pblicas, o proprietrio do terreno indicado poderia utilizar a transferncia para construo de edifcios residenciais e manter a rea do fundo do vale como uma rea condominial, recuperando a APP com mata ciliar, controlando a drenagem das guas pluviais, e instalando equipamentos de uso privado, condominial, no restante do lote. Neste caso o proprietrio poderia estar seguindo uma diretriz do Programa de Recuperao Ambiental de Cursos D gua e Fundos de Vale, que poderia estar expressa no PUE.

4.3 Transferncia mesmo com doao no garante a implantao do equipamento pblico


Uma grande limitao da utilizao apenas do instrumento da transferncia do potencial construtivo, mesmo com doao, para a implantao de Parques Lineares e caminhos verdes a falta de garantia de que todos os proprietrios tero interesse em utilizar este recurso. O instrumento apenas abre a possibilidade de sua utilizao, mas no cria a obrigao, nem teria como impor essa exigncia. Utilizando o croqui esquemtico 03 abaixo como exemplo, mesmo que o PUE proponha a implantao do Parque Linear na rea priorizada para a Implantao do Parque Linear, e um caminho verde, se um destes proprietrios decidir utilizar seu direito de construir, mesmo que seguindo parmetros diferenciados propostos no PUE, mantendo mais reas permeveis, respeitando a APP, o Parque Linear e o caminho verde contnuo seriam comprometidos. O processo de transferncia e doao dos terrenos depende do interesse ou da prdisposio dos proprietrios em realizar tais transaes. No h garantia tambm que isso v ocorrer ao mesmo tempo, ou em um curto espao de tempo, com os diversos proprietrios vizinhos. Ainda utilizando o exemplo, pode haver situaes em que seja mais interessante para um proprietrio realizar a transferncia com doao para viabilizar um empreendimento imobilirio, e casos em que a operao de transferncia requeira uma gesto muito mais complicada e se mostre pouco atrativa para o proprietrio. Isso acabar acarretando numa implantao de Parque Linear totalmente fragmentada que pode vir a levar dcadas para se completar, ou simplesmente nunca se concretizar.

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Croqui Esquemtico 03 Pode ser que deste modo sejam viabilizadas pequenos parques de bairro, ou praas, de lazer e espaos de sociabilidade, mas perde-se a proposta de Parque Linear e ficam reduzidas as potencialidades de recuperao ambiental integral, tratando-se de reas pequenas. O poder pblico teria que propor formas combinadas de gesto e aplicao dos instrumentos urbansticos, como a desapropriao, caso no haja interesse do proprietrio e a rea seja definida como prioritria para a implantao do equipamento pblico, para garantir a propriedade e o uso pblico. De qualquer maneira, gravar com o direito de preempo em todas as reas privadas necessrias para a implantao de um Parque Linear uma medida necessria, que pode servir como elemento indutor para que proprietrios passem a ter interesse de transferir o direito de construir.

4.4 Grande interesse do mercado imobilirio na rea pode propiciar intervenes mais expressivas
Em situaes em que o mercado imobilirio tenha grande interesse em investimento na rea, podem ser propostas intervenes de maior flego, que impliquem mesmo em demolio de construes existentes para a recuperao do fundo de vale. Por exemplo, se houver interesse imobilirio na verticalizao de um bairro, a aprovao do empreendimento pode ser condicionada recuperao do fundo de vale, com doao de uma faixa para o municpio e mesmo j com a implantao do equipamento pblico, como, por exemplo, indicamos no croqui esquemtico 04.

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Croqui Esquemtico 04 Uma situao concreta na cidade onde uma interveno deste tipo seria vivel se d ao longo do Crrego das Corujas na Subprefeitura de Pinheiros, no trecho no inserido em ZER. H um grande interesse do mercado na rea e uma ao direta do poder pblico na recuperao do fundo de vale, sem a parceria com a iniciativa privada certamente teria um custo muito alto e seria pouco vivel e no prioritria. Por outro lado, o empreendedor privado pode at obter uma valorizao adicional para o seu empreendimento com a implantao do Parque Linear ou do caminho verde.

4.5 Combinao de instrumentos urbansticos e gesto ativa


A aplicao dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade previstos no PDE e LUOS em geral s tem efetividade para viabilizar uma interveno urbana quando h uma combinao de instrumentos e uma gesto municipal ativa, com programas e aes voltadas para determinado fim. Um fundo de vale destinado a ser transformado em Parque Linear em geral combina diversas situaes fundirias, com relao propriedade e forma de ocupao. Para que a recuperao de reas de fundo de vale se concretize fundamental que sejam estabelecidas prioridades para as aes estratgicas, no apenas definindo quais so os cursos hdricos que devem ser prioritariamente recuperados, mas tambm dentro dos prioritrios, quais so os trechos fundamentais para que o poder pblico concentre suas aes e coordene os instrumentos necessrios. No croqui esquemtico 02 foi identificada uma rea como prioritria para a implantao de Parque Linear. Esta seria uma rea com um entorno bastante ocupado, mas que teria se mantido livre e at mesmo com vegetao. A rea pode ter mais de um proprietrio. A atual legislao ambiental resguarda que a rea da APP se manter preservada, por ser non aedificandi (sabemos que nem sempre a legislao cumprida e h grande presso pela ocupao irregular, mas neste caso, trabalharemos com a hiptese de que os proprietrios iro ocupar seguindo a legislao ambiental e urbana). No restante das reas dos lotes, os proprietrios poderiam construir seguindo o zoneamento da rea. Com o intuito de garantir a implantao h curto prazo de um Parque Linear nessa rea podem ser coordenados diversos instrumentos que de fato induzam os proprietrios a

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buscar a transferncia com doao, como, por exemplo, grafando a rea como ZEPAM, o que restringiria significativamente as possibilidades de ocupao e edificao. A rea poderia tambm ser grafada como direito de preempo, o que controlaria o valor dos imveis, facilitando uma aquisio pelo poder pblico. Podem tambm ser definidas outras estratgias, por exemplo, definindo que o valor obtido com a venda da outorga onerosa desta AIU ser preferencialmente utilizada para a aquisio dos terrenos na rea do Parque Linear proposto, ou que os imveis localizados nesta rea que desejarem utilizar a transferncia do direito de construir s podero faz-lo com doao do imvel. Esta rea tambm pode ser definida como prioritria para investimentos com recursos provenientes de TACs ou TCAs que incidam sobre empreendimentos desta bacia hidrogrfica. Estes so alguns exemplos de combinao de instrumentos e de gesto que poderiam viabilizar a implantao de um Parque Linear com reduzidos investimentos pblicos. Ainda assim, estes no garantem a implantao do parque e principalmente no garantem essa implantao em um curto espao de tempo Uma gesto ativa junto aos proprietrios, negociaes visando combinao de interesses pblicos e privados na AIU podem possibilitar uma acelerao da implantao do equipamento pblico.

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5. Consideraes finais
Como pudemos observar, a implantao de Parques Lineares por meio da demarcao de AIUs bastante complexa e depende de uma srie de regulamentaes especficas, dentre as quais se destaca a elaborao de um PUE - Projeto Urbanstico Especfico. fundamental que propostas inovadoras como essas, utilizando instrumentos do Estatuto da Cidade e previstas do PDE e LUOS, saiam do papel com o objetivo de influenciar e transformar o desenvolvimento urbano da cidade em favor do interesse pblico coletivo. Esta anlise inicial destes instrumentos para a implantao de Parques Lineares e Caminhos Verdes visando recuperao ambiental de cursos dgua e fundos de vale, j permite antever entraves e pontos crticos na aplicao desses instrumentos. A utilizao de alguns exemplos hipotticos tiveram como objetivo levantar algumas possibilidades que ilustrem a variedade de situaes possveis permitidas a partir da interpretao da utilizao das AIUs, dependendo da combinao de instrumentos que for feita. Evidentemente um estudo realizado sobre uma base real, conforme est previsto para as prximas etapas desse trabalho, trar elementos mais concretos para a discusso da viabilidade de implantao de Parques Lineares por meio de AIUs.

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