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DIREITO CONSTITUCIONAL ALEXANDRE DE MORAES DCIMA TERCEIRA EDIO Atualizada com a EC n. 39/02 So Paulo Editora Atlas S.A.

- 2003 Editora Atlas S.A. Rua Conselheiro Nbias, 1384 (Campos Elsios) 01203-904 So Paulo (SP) Tel.: (0--11)3357-9144 (PABX) www.atlasnet.com.br 1996 by EDITORA ATLAS S.A. 1. ed. 1997; 2. ed. 1997; 3. ed. 1998; 4. ed. 1998; 5. ed. 1999; 6. ed. 1999; 7. ed. 2000; 8. ed. 2000; 9. ed. 2001; 10. ed. 2001; 11. ed. 2002; 12. ed. 2002; 13. ed. 2003 ORDEM ECONMICA E FINANCEIRA O Direito Constitucional moderno ampliou as tradicionais dimenses da Constituio, incluindo entre outras matrias, normas referentes ordem econmica e financeira, no Ttulo VII, que foi subdividido em quatro captulos: dos princpios Gerais da Atividade Econmica (CF, arts. 170 a 181); da poltica urbana (CF, arts. 182 e 183); da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria (CF, arts. 184 a 191) e do sistema financeiro nacional (CF, art. 192). Como ressaltado por Jos Alfredo de Oliveira Baracho, a "relao entre Constituio e Sistema Econmico ou mesmo Regime Econmico, freqente nas constituies modernas, que contemplam pautas fundamentais em matria econmica. Chega-se a falar que, ao lado de uma constituio poltica, reconhece-se a existncia de uma Constituio econmica". 1 DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA A ordem econmica constitucional (CF, arts. 170 a 181), fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, assegura a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos expressamente previstos em lei e tem por fim assegurar a todos, existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os princpios previstos no art. 170. Conforme salienta Raul Machado Horta, "no enunciado constitucional, h princpios - valores: Soberania nacional, propriedade privada, livre concorrncia. H princpios que se confundem com intenes: redues das desigualdades regionais, busca do pleno emprego; tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte (alterado pela EC n. 6/95); funo social da propriedade. H princpios de ao poltica: defesa do consumidor, defesa do meio ambiente".

Pg. 656 So princpios gerais da atividade econmica: soberania nacional: repetio do princpio geral da soberania (CF, art. 1., I e 4.), com nfase na rea econmica; propriedade privada: corolrio dos direitos individuais previstos no art. 5., XXII, XXIV, XXV, XXVI da Carta Magna; funo social da propriedade: corolrio da previso do art. 5., XXIII, e art. 186, da Constituio Federal; livre concorrncia: constitui livre manifestao da liberdade de iniciativa, devendo, inclusive, a lei reprimir o abuso de poder econmico que visar a dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros (CF, art. 173, 4.); defesa do consumidor; defesa do meio ambiente: a Constituio Federal trata de forma ampla a defesa do meio ambiente no Ttulo VIII - Da ordem social; captulo VI (art. 225); reduo das desigualdades regionais e sociais: constitui tambm um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (CF, art. 3., III); busca do pleno emprego; tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras que tenham sua sede e administrao no Pas: a Emenda Constitucional n. 6, de 15-8-1995, alterou a redao dos arts. 170, IX, 176, 1.; revogou o art. 171, e criou o art. 246, na Constituio Federal, trazendo novidades em relao ao tratamento das empresas brasileiras. A redao anterior previa como um dos princpios da ordem econmica, o "tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte". Por sua vez, o art. 171 (2) que trazia as definies de empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional foi revogado, inexistindo qualquer diferenciao ou benefcio nesse sentido, inclusive, em relao pesquisa e lavra de recursos minerais e aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica; em face da alterao da redao originria do art. 176, 1., da Constituio Federal, basta que sejam empresas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. * 2. Antiga redao do art. 171 (Revogado): "So consideradas: I empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas; II - empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residncias no Pas ou de entidades de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades. 1. A lei poder, em relao empresa brasileira de capital nacional: I - conceder proteo e benefcios especiais temporrios para desenvolver atividades consideradas estratgicas para a defesa nacional ou imprescindveis ao desenvolvimento do Pas; II estabelecer, sempre que considerar um setor imprescindvel ao desenvolvimento tecnolgico nacional, entre outras condies e requisito: a) a exigncia de que o controle referido no inciso II do caput se estenda s atividades tecnolgicas da empresa, assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou absolver tecnologia; b) percentuais de participao, no capital, de pessoas fsicas domiciliadas e

residentes no Pas ou entidades de direito pblico interno. 2. Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico dar tratamento preferencial, nos termos da lei, empresa brasileira de capital nacional." Pg. 657 2 INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONOMICO Apesar do texto constitucional de 1988 ter consagrado uma economia descentralizada, de mercado, autorizou o Estado a intervir no domnio econmico como agente normativo e regulador, com a finalidade de exercer as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento indicativo ao setor privado, sempre com fiel observncia aos princpios constitucionais da ordem econmica, pois como ressaltado por Manoel Gonalves Ferreira Filho, a ordem econmica est "sujeita a uma ao do Estado de carter normativo e regulador". Miguel Reale Jnior aponta que "esta atuao do Estado como agente normativo ou regulador de ser concretizada com respeito aos princpios que regem a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, visando a assegurar a todos uma existncia digna, conforme os ditames da justia social (art. 170 da CF) . Dentro dessa possibilidade de regulao da ordem econmica, o texto constitucional estabeleceu, em seu art. 149, a competncia exclusiva da Unio para instituir contribuies de interveno no domnio econmico, cuja natureza jurdica tributria (3). * 3. Conferir histrico feito por Ives Gandra sobre as contribuies (Comentrios... Op. cit. 6 v..t. 1, p. 127 ss). Pinto Ferreira, igualmente, enumera extensa doutrina nacional e estrangeira nesse sentido (Comentrios... Op. cit. p. 308-309). Na jurisprudncia: STF - Pleno Rextr. n. 138.284/UF - Rel. Min. Carlos Velloso, deciso: 1.-7-1992 - trecho do voto do ministro-relator in RDA 190/82. A EC n. 33/01 permitiu, especificamente, a incidncia de contribuio de interveno de domnio econmico sobre a importao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel (CF, art. 149, 2., II), prevendo que a lei que as institu-Ias dever atender a determinados requisitos (CF, art. 177, 4.). Assim, a alquota da contribuio poder ser diferenciada por produto ou uso ou reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, independentemente do princpio da anterioridade (CF, art. 150, III, b). Igualmente, a EC n. 33/01 direcionou os recursos arrecadados com a cobrana dessa contribuio de interveno no domnio econmico, determinando que devero ser destinados ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo; ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e gs e ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Pg. 658 3 DA POLTICA URBANA

3.1 Competncia para estabelecimento de polticas de desenvolvimento urbano O tema j foi tratado conjuntamente com as competncias legislativas dos Municpios. 3.2 Usucapio constitucional de rea urbana Aquele que possuir como sua rea urbana de at 250 metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Nessa hiptese, o ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. A Constituio Federal veda a possibilidade de reconhecimento desse direito ao mesmo possuidor mais de uma vez (CF, art. 183). Importante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal j decidiu que, para os fins previstos no art. 183, no se considera o tempo de posse anterior promulgao da Carta de 1988, no se aplicando o entendimento da Smula 445 do STF ("A Lei n. 2.437, de 7-3-55, que reduz prazo prescricional aplicvel s prescries em curso na data de sua vigncia (1-1-56), salvo quanto aos processos ento pendentes"). Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. 4 DA POLTICA AGRCOLA E FUNDIRIA E DA REFORMA AGRRIA 4.1 Preceitos da poltica agrcola A poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente, os seguintes preceitos: os instrumentos creditcios e fiscais; os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao; o incentivo pesquisa e tecnologia; a assistncia tcnica e extenso rural; o seguro agrcola; o cooperativismo; a eletrificao rural e irrigao; a habitao para o trabalhador rural. Pg. 659 4.2 Destinao das terras pblicas e devolutas Nesta linha poltica de continuidade das constituies anteriores, o legislador constituinte de 1988 determinou que a destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e com o plano nacional de reforma agrria, bem como que a alienao ou a concesso, a qualquer ttulo, de terras pblicas com rea superior a 2.500 hectares a pessoa fsica ou jurdica, ainda que por interposta pessoa, depender de prvia aprovao do Congresso Nacional, exceto se as alienaes ou as concesses forem para fins de reforma agrria. Terras devolutas, na definio de Hely Lopes Meirelles, so "todas aquelas que, pertencentes ao domnio pblico de qualquer das entidades estatais, no se acham utilizadas pelo Poder Pblico, nem

destinadas a fins administrativos especficos. So bens pblicos patrimoniais ainda no utilizados pelos respectivos proprietrios. Tal conceito nos foi dado pela Lei Imperial 601, de 18-9-1850 e tem sido aceito uniformemente pelos civilistas. Estas terras, at a proclamao da Repblica, pertenciam Nao; pela Constituio de 1891 foram transferidas aos Estados-membros (art. 64) e alguns destes as transpassaram, em parte, aos Municpios. Constituem, todavia, domnio da Unio as terras devolutas dos Territrios Federais e as que forem por lei declaradas indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais, nos termos do art. 4., I, da Constituio da Repblica. Dentre estas ltimas esto as terras devolutas situadas na faixa de cem quilmetros de largura em cada lado do eixo das rodovias da Amaznia legal, que o Decreto-lei n. 1.164/71 declarou indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais e incorporou ao patrimnio da Unio (arts. 1. e 2.)". Ressalte-se, como ensina Celso de Mello, que "a inexistncia de registro imobilirio no suficiente para a caracterizao do domnio pblico. Essa circunstncia no induz presuno de que as terras sejam devolutas. O fato de o imvel no se achar registrado em nome de um particular no o converte em terra devoluta (RTJ 65/856, 99/234, 81/191; RJTJSP 19/54, 23/ 260, 26/246; RT 405/153, 411/120, 419/129, 490/65, 551/110, 520/141, 549/204). Nesse mesmo sentido: Pontes de Miranda, Tratado de direito privado, Borsoi, v. 12, 1.419. Em sentido contrrio: Considera-se devoluta toda a terra sobre a qual no recaia ttulo registrado no Registro de Imveis (RF 159/71, 116/470; RT 388/ 619, 307/260, 257/465). Trata-se de posio atualmente minoritria (RDA 134/ 208). Registre-se, ainda, que no basta a mera alegao de ser, a terra, devoluta. necessrio que o Poder Pblico prove que o imvel de sua propriedade: RT 537/ 77, 541/131, 555/223, 558/95. Pg. 660 4.3 Reforma agrria A Constituio Federal concedeu Unio a competncia para desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural. Reforma agrria deve ser entendida como o conjunto de notas e planejamentos estatais mediante interveno do Estado na economia agrcola com a finalidade de promover a repartio da propriedade (1) e renda fundiria. Esse procedimento expropriatrio para fins de reforma agrria dever respeitar o devido processo legal, havendo necessidade de vistoria e prvia notificao ao proprietrio, uma vez que haver privao de bens particulares. * 1. Conforme decidiu o Superior Tribunal de Justia: "Reforma Agrria. Movimento Sem-Terra. Movimento popular visando a implantar a reforma agrria no caracteriza crime contra o patrimnio. Configura direito coletivo, expresso da cidadania, visando a implantar programa constante da Constituio da Repblica. A presso popular prpria do Estado de Direito Democrtico" (HC n. 5.574/SP 6. T. - Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 8-4-97).

So exigidos, entretanto, os seguintes requisitos permissivos para a reforma agrria: imvel no estiver cumprindo sua funo social: A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos (CF, art. 186): aproveitamento racional e adequado; a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Dessa forma, o legislador constituinte manteve na Constituio de 1988 a expropriao-sano como modalidade especial e excepcional de interveno do poder pblico na esfera da propriedade privada, quando essa no estiver cumprindo sua funo social. prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at 20 anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. Observe-se que o oramento fixar anualmente o volume total de ttulos da dvida agrria, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrria no exerccio; indenizao em dinheiro das benfeitorias teis e necessrias; edio de decreto que: a. declare o imvel como de interesse social, para fins de reforma agrria; b. autorize a Unio a propor a ao de desapropriao; iseno de impostos federais, estaduais e municipais para as operaes de transferncia de imveis desapropriados para fins de reforma agrria. A anlise dos requisitos constitucionais leva concluso de que a finalidade do legislador constituinte foi garantir um tratamento constitucional especial propriedade produtiva, vedando-se sua desapropriao e prevendo a necessidade de edio de lei que fixe requisitos relativos ao cumprimento de sua funo social. Pg. 661 Note-se que a Constituio veda a desapropriao da propriedade produtiva que cumpra sua funo social. Assim, so insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria (CF, art. 185): a pequena e mdia propriedade rural (1), assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; a propriedade produtiva (2). * 1. Em relao s pequenas e mdias propriedades, importante destacar que o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, concedeu mandado de segurana impetrado contra decreto presidencial que declarou de interesse social para fins de reforma agrria imvel rural que houvera se transformado em mdia-propriedade somente aps sua vistoria para fins expropriatrios. O STF considerou lcita a argumentao de tratar-se de mdia propriedade e, portanto, insuscetvel de reforma agrria. Note-se que nesse julgado, a maioria do Tribunal (vencidos os Ministros Nelson Jobim, Ilmar Galvo, Carlos Velloso, Seplveda Pertence e Nri Silveira) entendeu ser direito do proprietrio do imvel repartir sua propriedade, mesmo aps a vistoria do imvel para fins de reforma agrria, devendo eventual diviso

fraudulenta ser examinada em ao prpria e jamais em sede de mandado de segurana (Informativo STF n. 80 - MS n. 22.591 - Rel. Min. Moreira Alves, 20-8-97; tendo sido citados os seguintes precedentes: MS n. 21.010 e MS n. 22.645). 2. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal, em relao produtividade: "Produtividade - Reforma agrria. Decorrendo das peas dos autos obstculo criado pelo Poder Pblico explorao do imvel, como a tentativa de desapropriao rechaada no mbito do Judicirio, impe-se a declarao de insubsistncia do decreto desapropriatrio" (STF - Pleno - MS n. 22.859-8/MG - Rel. Min. Marco Aurlio - Dirio da Justia, Seo 1, 30 mar. 2001, p. 81). Os beneficirios da distribuio de imveis rurais pela reforma agrria, homens ou mulheres, independentemente do estado civil, recebero ttulos de domnio ou de concesso de uso, inegociveis pelo prazo de 10 anos (CF, art. 189). 4.4 Usucapio constitucional de rea rural A Constituio Federal criou o chamado usucapio constitucional ou pro labore, em favor daquele que, no sendo proprietrio de imvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a 50 hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua famlia e tendo nela sua moradia, adquirir-lhe- a propriedade. Em contrapartida, porm, vedou qualquer possibilidade de usucapio em imveis pblicos. 5 DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, ser regulado em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre: a autorizao para o funcionamento das instituies financeiras, assegurando s instituies bancrias oficiais e privadas acesso a todos os instrumentos do mercado financeiro bancrio, sendo vedada a essas instituies a participao em atividades no previstas na autorizao de que trata este inciso; Pg. 662 autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, previdncia e capitalizao, bem como do rgo oficial fiscalizador e do rgo oficial ressegurador; a autorizao referida nos dois itens anteriores ser inegocivel e intransfervel, permitida a transmisso do controle da pessoa jurdica titular e concedida sem nus, na forma da lei do sistema financeiro nacional, a pessoa jurdica cujos diretores tenham capacidade tcnica e reputao ilibada e que comprove capacidade econmica compatvel com o empreendimento; as condies para a participao do capital estrangeiro nas instituies a que se referem os itens anteriores, tendo em vista, especialmente: a. os interesses nacionais; b. os acordos internacionais;

a organizao, o funcionamento e as atribuies do Banco Central e demais instituies financeiras pblicas e privadas; os requisitos para a designao de membros da diretoria do Banco Central e demais instituies financeiras, bem como seus impedimentos aps o exerccio do cargo; a criao de fundo ou seguro, com o objetivo de proteger a economia popular, garantindo crditos, aplicaes e depsitos at determinado valor, vedada a participao de recursos da Unio; os critrios restritivos da transferncia de poupana de regies com renda inferior mdia nacional para outras de maior desenvolvimento; o funcionamento das cooperativas de crdito e os requisitos para que possam ter condies de operacionalidade e estruturao prprias das instituies financeiras; os recursos financeiros relativos a programas e projetos de carter regional, de responsabilidade da Unio, sero depositados em suas instituies regionais de crdito e por elas aplicados; as taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a 12% ao ano; a cobrana acima deste limite ser conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar (CF, art. 192, 3.). A jurisprudncia pacfica do Supremo Tribunal Federal, partir da Adin n. 4, julgada pelo Plenrio em 7-31991, relator o Ministro Sydney Sanches, firmou-se no sentido de que o 3. do art. 192 da Constituio Federal no auto-aplicvel, necessitando da edio da lei complementar referida no caput do artigo.