A Política Exterior Do Brasil

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A poltica exterior do Brasil: 1990-2002*

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Introduo
O Brasil, por seu peso geoeconmico, a dimenso de seu mercado interno e os atributos tradicionais de poder, o ator de maior importncia relativa da Amrica do Sul. Paralelamente a essas condies, sua poltica exterior teve, historicamente, algumas caractersticas diferenciadoras, com uma dose maior de continuidade, juntamente com a formulao e presena de paradigmas que contriburam para faz-la mais previsvel. Como ns mostramos em um livro recente, a atrao por conceitos e categorias ajudou a fazer a poltica exterior mais compreensvel, dando contedos mais precisos formulao da Agenda, definio de Objetivos e procura de Instrumentos (Bernal-Meza,2000). As mudanas sistmicas certamente causaram mudanas significativas nas polticas exteriores de nossos pases e o Brasil, historicamente, no foi a exceo. Isto se refletiu com particular evidncia durante as diversas etapas do longo perodo da ordem bipolar. Aqueles acontecimentos que se sucederam aps o fim da guerra fria, que se associaram a um complexo processo de globalizao e expanso do capitalismo, despojaram muitos grupos nacionais da deciso de parmetros-chave ou de critrios ordenadores para a formulao da poltica exterior. Associada a isto, a adoo do que foi chamado o pensamento nico ou seja, a aplicao de polticas econmicas neoliberais, baseadas em uma interpretao conservadora das relaes entre capital e Estado e entre este e a sociedade civil teve importantes conseqncias na redefinio das estratgias nacionais de desenvolvimento que, por sua vez, exigiram perfis novos s polticas exteriores. Como assinala Amado Luiz Cervo, comparando o processo sofrido por diversos pases da regio: o abandono do paradigma de relaes internacionais do Estado desenvolvimentista para favorecer o paradigma neoliberal teve seu impulso inicial, em pases de menor porte da Amrica Latina nos meados da dcada de 1980 e concluiu-se por volta de 1990, com a chegada ao poder dos presidentes Carlos Salinas de Gortari no Mxico,
Rev. Bras. Polt. Int. 45 (1): 36-71 [2002] * Traduzido por Adarene Hallak Pereira da Fonseca. ** Professor Titular de Relaes Internacionais da Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires e Professor da Universidade de Buenos Aires. Diretor do Centro de Estudos das Relaes Internacionais da Amrica Latina, CERIAL, Mendoza, Argentina. Professor Visitante das Universidades de So Paulo-USP e Braslia. Consultor das Naes Unidas, UNESCO e OEA.
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Carlos Sal Menem na Argentina, Carlos Andrs Prez na Venezuela, Alberto Fujimori no Peru e Fernando Collor de Melo no Brasil. Desse modo, as experincias neoliberiais estender-se-iam sobre o subcontinente como um todo durante a ltima dcada do sculo XX1 . Tratava-se da transio do Estado desenvolvimentista para o Estado normal2 . Apesar disto, at meados da dcada de 90, a poltica exterior brasileira podia ser interpretada muito mais como uma continuidade daquela desenvolvida no perodo da poltica externa independente e consolidada na poca do pragmatismo responsvel do que como uma nova poltica, decorrente das alteraes mundiais e mesmo das domsticas3 . O fator exgeno para esta continuidade foi o que Lafer chamou de polaridades indefinidas (Lafer,1996; Bernal-Meza,2000), que expressavam incgnitas sobre a evoluo dos enredos econmicos e polticos onde gravitaram os grandes centros de poder mundial, apesar do desaparecimento da ordem bipolar. Mas isto mudaria a partir da segunda metade da dcada. O fortalecimento da nova hegemonia norte-americana e a implementao, pela aliana vencedora da Guerra Fria, da Agenda de valores hegemnicos universalmente aceita (Vigevani et. al., 1999; Bernal-Meza,2000) abriram novos contextos de vulnerabilidade para o Brasil, que se caracterizariam pela adoo dos padres internacionais de normas de proteo do trabalho, dos direitos humanos, do meio-ambiente, dos inventos, dos consumidores, entre outros. Estes foram somados a condicionamentos tradicionais, como os referentes segurana e explorao da Amaznia. O mais importante ento foi que o presidente Fernando Henrique Cardoso procurou se aproximar dos Estados Unidos e depois de ter impelido iniciativas em contrrio terminaria por ir pragmaticamente ALCA. Segundo Roett4 , a poltica exterior brasileira foi confrontada a uma srie de novos e cambiantes temas de poltica internacional: a imprevisvel dinmica da globalizao, a participao ativa nas iniciativas multilaterais e os desafios e oportunidades da integrao regional e da cooperao na segurana; trs assuntos que deveriam ser de alta prioridade para a Administrao que assumir aps a corrida presidencial de 2002. O estudo que se segue procura identificar estes processos de mudana na poltica exterior do Brasil, com o propsito de dar uma viso geral do que foi sua evoluo no perodo em questo. Para isto, depois de uma introduo e de dar uma viso geral da poltica exterior no perodo 1980-2000, feita uma interpretao terico-analtica dos paradigmas, conceitos e categorias que permitiram faz-la mais compreensvel pela anlise do observador. Posteriormente, ingressa-se no estudo do perodo especfico, tomando como eixo de preocupao o Mercosul e a construo de parcerias estratgicas, entre elas com a Argentina. A anlise de sua diplomacia econmica nos permite, subseqentemente, avaliar a aproximao do Brasil ALCA, enquanto que a anlise sobre as
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percepes da segurana facilita abordar a questo do poder e sua relao com a poltica interna e externa. Finalmente, so analisados a Agenda, os Objetivos e o Estilo que caracterizaram a poltica exterior no perodo, e so apresentadas as concluses.
1. A trajetria da poltica exterior: dos anos 1980 at 2000

Depois de um perodo de marcado dinamismo em poltica exterior, caracterizado pelo pragmatismo ecumnico responsvel (abertura para a frica; participao ativa nas agendas do mundo em desenvolvimento etc.) que acompanhou a grande expanso do modelo de industrializao e exportao de manufaturados dos anos 70, com um forte crescimento econmico, mudanas internas e externas levaram a uma sensao de estagnao e decadncia destas estratgias. O Brasil comeou a viver uma fase crtica, onde ambas as estratgias comprovaram seu esgotamento. Com efeito, o modelo de poltica exterior da dcada de 1980, das presidncias Figueiredo e Sarney, associado ao desenvolvimento nacional deu lugar a uma fase de crise e contradies (Cervo & Bueno,1992; Cervo;1994). Como assinalou outro autor, durante os anos 70 e 80, a diplomacia brasileira teve pequena margem de iniciativa na maioria das questes internacionalmente relevantes e foi condenada a reagir a investidas do exterior, as quais no podia prever nem controlar, fazendo com que no perodo a poltica exterior fosse basicamente reativa e defensiva (Guilhon Albuquerque, 2000; 2001). Apesar disso, do nosso ponto de vista, o governo Sarney seria o ltimo do sculo a identificar a poltica exterior com o terceiromundismo. Da transio democrtica da dcada seguinte para a expanso, smbolo dos novos tempos, surgiria como exemplo de grande renovao uma mudana fundamental nas relaes bilaterais com a Argentina e, em geral, com a Amrica do Sul: O Brasil encontrou seu perfil latino americano, substituindo as polticas e percepes de conflito e rivalidade pelas de cooperao e acordo (Bernal-Meza, 1989; 2000). Nesse contexto, a candidatura de Collor de Melo (1989) lana sua plataforma de poltica exterior, gerando trs tipos de expectativas (Hirst & Pinheiro;1995): atualizar a agenda internacional do pas; construir uma nova agenda prioritria e no conflitiva com os Estados Unidos e reduzir o perfil terceiromundista, haja vista as mudanas acontecidas no cenrio poltico internacional. Cada uma destas expectativas implicou um tema prioritrio, que foi refletido em iniciativas especficas: recuperao do protagonismo e organizao da ECO 92; negociao e assinatura do tratado do Mercosul e iniciativas em relao segurana, definindo posies mais flexveis nos tratados de no-proliferao (assinatura do acordo de criao da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares e do Acordo Nuclear Quatripartite de Salvaguardas com a AIEA; proposta de reviso do Tratado de Tlatelolco, etc.).
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Na parte econmica, o governo de Collor se aproxima das tendncias predominantes no Chile, Mxico e Argentina, de polticas neoliberais. No obstante, suas medidas s alcanariam parcialmente a anulao de tarifas, a abertura a novos segmentos de importao e a eliminao de alguns subsdios e incentivos fiscais para a produo5 . As expectativas lanadas pela poltica exterior de Collor mudaram completamente como conseqncia da crise poltica interna que levaria destituio do presidente e sua substituio pelo vice-presidente, Itamar Franco. No obstante, necessrio mostrar que aquelas j tinham sido debilitadas pelas prprias contradies da poltica, como impulsionar o terceiromundismo e, ao mesmo tempo, dar concesses no tratamento da dvida externa. Franco retomou alguns temas da agenda Collor e levou adiante o cumprimento de compromissos internacionais (no proliferao): o Brasil ratificou o Tratado de Tlatelolco e se aprofundaram as medidas de confiana recproca com a Argentina. Procurou-se manter um baixo perfil com os Estados Unidos, afim de se evitar o aprofundamento das diferenas. Junto a isto foi somada uma nova dimenso na poltica exterior: a idia do Brasil como pas continental e global trader, poltica que aproximou Braslia a outras potncias mdias, como China, ndia e, depois, Rssia. Os mbitos de ao primordiais seriam dois; cada um refletido na proposta de novos objetivos polticos. O primeiro foram as Naes Unidas, cenrio ao qual o Brasil se aproximou ante seu novo (assumido) papel de potncia mdia, propondo sua prpria candidatura a membro permanente do Conselho de Segurana da ONU; o segundo foi a Amrica do Sul, onde teria duas linhas de ao: a proposta de criao da ALCSA (Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Sul) e o relanamento da cooperao econmica e de integrao em infra-estrutura com a Venezuela, Colmbia, Uruguai e Bolvia. A proposta de criao da ALCSA (realizada em Santiago do Chile em 1994 pelo prprio Franco) na prtica, uma extenso do Mercosul teria necessria e imediatamente uma interpretao em relao aos Estados Unidos: foi uma proposta alternativa criao da ALCA. Porm, ela tambm refletiu a sensao de que as relaes com os Estados Unidos se aprofundavam negativamente, em torno de temas-chave da agenda bilateral: propriedade intelectual, meio ambiente, direitos humanos, papel dos militares na conduo poltica da agenda de segurana etc. Esse o cenrio de propostas, iniciativas e percepes que encontra Cardoso em sua chegada ao governo, embora ele havia conduzido na qualidade de chanceler a poltica exterior de Itamar Franco e, portanto, a transio da mesma do terceiromundismo para o pr-ocidentalismo e, em particular, para uma aproximao poltica com os Estados Unidos. Cardoso aprofunda as relaes com o Mercosul e, em particular, com a Argentina. Mas em ambos os objetivos-cenrios (Estados Unidos e Argentina), problemas surgiriam. Em primeiro lugar, ficou cada vez mais difcil para o Brasil
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desenvolver um calendrio positivo com os Estados Unidos. Os temas ALCANAFTA-ALCSA que sintetizam a presena dominante do paradigma de poltica exterior de competio com os Estados Unidos e a continuidade do objetivo do desenvolvimento industrial nacional e autnomo e os obstculos norte-americanos para as exportaes brasileiras (como elemento conjuntural), se constituem nos eixos centrais da discrdia. Em segundo lugar, as diferenas com a Argentina se centraram nas polticas de segurana, nas interpretaes sobre a ordem mundial e nas respectivas relaes com os Estados Unidos (Bernal-Meza, 1999; 2000; 2000a; 2000b). At o presente nota-se que a dimenso comercial tem sido a mais explorada nos modos de insero internacional do Brasil, o que faz com que o debate sobre essa insero se concentre no aspecto comercial, enquanto que o poltico se mantm em baixa. No obstante, o nico modo de aspirar a um reconhecimento como potncia regional e como potncia mdia mundial, a partir de sua condio de pascontinente, far necessariamente com que o pas tenha que assumir posies a respeito de diversos tpicos da agenda mundial, o que levar a um aumento significativo do perfil poltico da insero internacional. Este um ponto particularmente relevante em relao ao destino do Mercosul, na medida que a deciso sobre a poltica global dever passar por uma definio de interesses (e objetivos) de longo prazo sobre o bloco subregional, e por uma reviso das relaes com a Argentina.
2. Uma interpretao terico-analtica da poltica exterior

No discurso e na formulao da poltica exterior do Brasil, historicamente, nota-se a apelao a conceitos e categorias que contriburam para fazer mais explicativa e mais compreensiva a poltica exterior seguida pelo pas e a presena nesta dos temas de sua agenda, dos objetivos buscados e dos instrumentos usados para alcan-los. Entre esses conceitos e categorias esto os de universalidade, multilateralismo e parcerias estratgicas. Porm, os mesmos no permaneceram estveis nem imutveis atravs do tempo; pelo contrrio, eles sofreram ajustes e reformulaes. Deste modo, embora a poltica exterior brasileira se caracterize pelo multilateralismo e pelo universalismo, este ltimo embora seletivo ser a caracterstica da insero internacional durante os anos 90. A eleio de parcerias estratgicas, contanto que com scios preferenciais, foi resultado da nova formulao e implementao da poltica exterior, cuja sntese era o universalismo seletivo, no qual se percebe a necessidade de levar adiante aproximaes especficas (eleitas como opo) que permitem alcanar objetivos comuns com potncias regionais semelhantes, tirar proveito de oportunidades e enfrentar desafios.
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A partir de 1985 o Brasil constri sua parceria estratgica com a Argentina considerada a principal e mais ampla, que serviria de plataforma para redefinir as relaes no plano regional dentro do seu universalismo seletivo. Permitiu proporcionar instrumentalidade ao universalismo dos anos 80 e renov-lo luz dos novos cenrios, ao mesmo tempo em que mantinha sua vocao mundial. Esta vocao retornou com fora no incio do sculo XXI. A elevao da parceria com a Rssia ao nvel de associao estratgica de longo prazo6 incorpora os elementos de alta poltica, militar-estratgicos e polticos, necessrios para a reformulao da posio do Brasil no sistema mundial. Em relao aos pases em desenvolvimento, as parcerias estratgicas, desde meados dos anos 80, se concentraram na China, ndia e, depois, na Argentina e frica do Sul. Tanto no caso da China como no da ndia, esta tendncia, manifestada em meados da dcada de 80, tinha surgido como conseqncia da identificao de posies comuns no seio da ONU. Porm, o conflito indo-paquistans reativado nos ltimos anos da dcada de 90 e a poltica de proliferao nuclear da ndia fizeram surgir uma diferena com o Brasil que marcou a alienao mtua, na medida em que este pas abandonava a opo militar-estratgica do desenvolvimento nuclear. A construo de parcerias durante os anos 90 se deu de acordo com a viso de liberalismo econmico que prevaleceu na conduo da poltica exterior. A exceo a esta regra foi a poltica africana e a criao da Comunidade de Pases de Lngua portugusa7 , que Saraiva definiu como o espao privilegiado para a reafirmao da frica como um dos objetivos insubstituveis da poltica exterior brasileira (Saraiva,2001:46). Porm, nestas construes estratgicas possvel que tenham surgido ou que possam se apresentar no futuro algumas contradies, derivadas de objetivos divergentes nas agendas dos atores. Por exemplo, o objetivo global de aliana com a China pode ser incompatvel com a meta regional de um continente de paz e prosperidade (Guilhon Albuquerque, 2000). A avaliao supe o desenvolvimento eventual de uma agenda de segurana, militar-estratgica, por parte da China, conforme a sua condio de potncia nuclear, que poderia discordar com aquelas agendas impelidas pelo Brasil; possivelmente tambm com as de um Mercosul poltico, estas ltimas alinhadas com a agenda hoje predominante no Brasil e na Argentina, de valores hegemnicos universalmente aceitos (Bernal-Meza, 2000). Deste modo, a reformulao ou atualizao dos marcos conceituais da poltica exterior brasileira, em termos de mudanas da viso orgnica do mundo e da localizao do Brasil, foi menos evidente que a vivida por outros pases da regio, como a Argentina e o Chile. Do ponto de vista da existncia de articulaes conceituais especficas, no eixo ou continuum autonomia-desenvolvimento, houve um maior continuum de idias desenvolvimentistas e autonomistas. Em termos de continuum continuidade-ruptura nas orientaes da poltica exterior, a brasileira
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manteve uma maior permanncia na tradio de sensibilidade aos conceitos e vises desenvolvimentistas e ao paradigma norte-sul. Assim tambm, a vinculao entre reformas econmicas e mudanas conceituais (idias) na poltica exterior foi menor. A hiptese foi mais pela preservao de espaos de autonomia, ou seja, a necessidade de negociar os termos de ingresso nos regimes internacionais, entendendo que essa autonomia maximizou, a longo prazo, as possibilidades de obter benefcios para o desenvolvimento e o posicionamento internacional. Como em outros pases da regio, a atrao pelos interesses nacionais para justificar a poltica (interna e externa) do poder foi uma constante no Brasil. A poltica exterior foi, at o presente, desenhada a partir da atrao a este tradicional conceito realista do interesse nacional. Nas referncias a diversos autores que ns fazemos nestas pginas isso se torna evidente. Mas, se for levado em conta que o interesse nacional um conceito ambivalente, tautolgico, que representa tanto instrumentos como objetivos, conveniente lembrar que esta , definitivamente, a expresso daquilo que os tomadores de deciso, em nome do Estado, identificam. Em uma sociedade que ainda mantm traos essencialmente pouco democrticos em termos sociais, de distribuio da riqueza, de participao e acesso educao e outros mecanismos de ascenso social por parte dos grupos tnicos subordinados (como negros, mulatos e ndios) a apelao ao conceito realista traz o risco de os contedos da poltica agirem em benefcio daqueles setores que tm acesso ou que podem participar dos processos de formulao e tomada de decises, sendo grupos de presso ou partes das estruturas burocrticas do processo decisrio. Essa situao, explicvel no caso brasileiro, tambm com variaes aplicvel a vrios outros pases da regio. Dentro do Mercosul, os casos do Chile e da Argentina ainda mantm caractersticas de apelao ao termo para a fundamentao de suas polticas. Embora Cardoso no faa diferente, de acordo com Soares de Lima, seu governo o que mais diferencia (desde o fim do ciclo militar) o componente governamental do componente estadista da poltica exterior. Este ltimo, representado pelo conceito de interesse nacional, se defende na idia nodemocrtica de que, por causa do interesse nacional, a poltica exterior est acima da poltica e dos partidos8 .
3. A formulao das novas relaes com a Argentina

As novas relaes com a Argentina, que passaram do conflito cooperao e que se sintetizaram na construo de uma aliana estratgica, podem ser consideradas como o melhor exemplo na reviso da estratgia internacional do Brasil. Elas se inscreveram no desenvolvimento de parcerias estratgicas, dentro do universalismo seletivo que caracterizaria a poltica exterior brasileira em meados dos anos 80.
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A partir de 1985 o Brasil constri sua parceria estratgica com a Argentina, considerada a principal e mais ampla, que serviria de plataforma para redefinir as relaes no plano regional. Como mostram alguns autores brasileiros, do ponto de vista do Brasil, a parceria estratgica com a Argentina nada tem a ver com um entrincheiramento no Cone Sul. Na verdade, o contrrio: a parceria, ao dissolver a tradicional rivalidade platina, funciona como plataforma para a superao do modelo das duas bacias. Pela primeira vez na histria, o Brasil torna-se capaz de olhar para a Amrica do Sul sem a distores criadas pelos culos bifrontes do passado. Assim, abre-se um horizonte novo, que o da integrao sul-americana (Magnoli, Csar & Yang, 2000:48).
4. O Mercosul na poltica exterior do Brasil: projeto poltico e geoeconomia

Existem diversos elementos de anlise entre eles a prpria realidade que apiam a tese segundo a qual o processo de crescimento do Brasil gerou uma distribuio desigual da riqueza. Os seguintes estrangulamentos internos (crise do modelo Industrializao Substitutiva de Importaes) e externos (impacto das diversas crises internacionais, da subida do petrleo dos anos 70 s diversas crises econmico-financeiras desta dcada e da seguinte), derivaram da idia de que era necessrio desenvolver um novo projeto nacional, um de cujos pontos centrais seria a insero competitiva na economia internacional, ampliando o comrcio exterior e melhorando a competitividade da indstria, atravs do fortalecimento tecnolgico, do aumento da qualidade dos recursos humanos e da infra-estrutura de qualidade. A associao com a Argentina, primeiramente, e a iniciativa do Mercosul, foram concebidas como instrumentos importantes, mas no bastantes para a redefinio dessa nova insero internacional. O desafio era passar de uma economia fechada a uma economia competitiva internacionalmente. A conformao de uma ampla rea geoeconmica no Cone Sul serviria como plataforma de negociao frente aos megablocos. A preocupao do Brasil em iniciar a aproximao com seus vizinhos foi motivada, primeiramente, por um interesse poltico; mas uma vez dada esta convergncia, ela tambm adquiriu uma motivao econmica, ainda que os incentivos econmicos associados ao projeto Mercosul sempre fossem vistos como limitados; segundo autor, principalmente em funo da assimetria de tamanho entre este pas e seus scios (Veiga, 2001). No obstante, no contexto das profundas mudanas externas e seus impactos internos, a integrao subregional e particularmente a associao com a Argentina adquiriu uma importncia especial, j que a construo do projeto Mercosul foi percebida como um instrumento que permitiria enfrentar a nova situao do sistema internacional, com melhor capacidade poltica e econmica.
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O Mercosul foi, deste modo, uma alternativa intermediria entre a continuidade de sua poltica nacionalista e a economia liberal predominante no mercado mundial. Dentro do bloco, o Brasil exercia presses protecionistas que seriam impossveis de se levar adiante no contexto de um acordo como a ALCA. Isso tambm faria do Mercosul uma instncia negociadora frente ao eventual estabelecimento de uma rea hemisfrica de livre comrcio e, a nvel poltico, o bloco permitiria dotar o Brasil de uma base maior de apoio para sua estratgia de alcanar reconhecimento como potncia mdia mundial, em virtude da liderana que exerceria no interior do bloco e, atravs deste, no Cone Sul. O Brasil intentava assim disputar com os Estados Unidos a hegemonia em mbito subregional sulamericano. O enfoque brasileiro se construiu de uma viso de realpolitik. Um dos exemplos o fato de que nas negociaes com os scios brasileiros no MERCOSUL, a afirmao de promessas de desenvolvimento industrial nacional se expressa sistematicamente como um processo de competio econmica com os scios e quase nunca como cooperao (Veiga,2001). Duas concluses podem ser tiradas como conseqncia da presena dessa viso. A primeira, que o Mercosul aparece para o Brasil como um cenrio internacional mais prximo, do ponto de vista dos interesses comuns; a segunda, que ante eventuais problemas internos que afetaram sua coeso nacional, o pas priorizava a resoluo dos mesmos sobre a vinculao com seus scios. Como veremos mais adiante, esta foi a lgica determinada. Portanto, a poltica exterior que o Brasil teria com o Mercosul seria aquela que lhe permitiria responder aos novos desafios internacionais. A vantagem do Brasil no implicava vantagem para o resto dos scios do Mercosul (pela disponibilidade de um enorme mercado interno). O Itamaraty sempre teve isso claro e usou essa situao em seus trabalhos, conseqentemente. Em suma, a poltica brasileira para o Mercosul teve trs finalidades: 1) permitir abrir gradualmente sua economia economia mundial, fortalecido pela amplificao do mercado subregional, e logo regional (ALCSA), graas aos ganhos de escala; 2) enfrentar os desafios econmicos e polticos das estratgias hegemnicas norte-americanas na Amrica Latina (ALCA); 3) alcanar o reconhecimento mundial como potncia mdia, graas sua liderana poltica no bloco e dimenso de um mercado que o teria como o centro econmico-industrial fundamental.
4.1. A poltica exterior do perodo Mercosul:

Uma sntese da agenda da poltica exterior brasileira do perodo CollorFranco mostraria a intensificao das medidas de confiana recproca com a Argentina, em matria de segurana, como um importante progresso. Outros
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elementos que caracterizariam a agenda foram: a busca de pouco relacionamento com os Estados Unidos, ou seja, uma agenda no conflitiva; o fortalecimento do multilateralismo; a incorporao da idia de Brasil global trader e, ao mesmo tempo, a intensificao do retorno Amrica Latina (Mercosul-ALCSA). FHC mantm as linhas polticas de Itamar Franco. Intensifica a procura de reconhecimento internacional do Brasil como potncia mdia, mas, ao mesmo tempo que declara a aspirao liderana poltica no mbito sul-americano9, continua explorando a dimenso comercial como a forma predominante de insero internacional10. O alicerce da poltica exterior com o Mercosul deveria ser a relao com a Argentina, mas, logo aps a destituio do presidente Collor, comearam a evidenciar-se as diferenas nas polticas exteriores de ambos os pases, que se centraram em cinco grandes ncleos: 1 - as interpretaes sobre a ordem mundial emergente ou em transio e a sobre a globalizao; 2 - o papel que cada um destes pases aspirava nesses contextos; 3 - os paradigmas dominantes em poltica exterior; 4 - as relaes com os Estados Unidos; 5 - as polticas de segurana11. Um fator particularmente irritante para a Argentina foi o retorno da aspirao brasileira a entrar como scio permanente no Conselho de Segurana da ONU, proposta que relanou Cardoso e que desatou uma verdadeira controvrsia com seu vizinho. A Argentina rejeitou esta iniciativa recorrendo a fundamentos realistas12, e o governo brasileiro, com o propsito de evitar confrontaes estreis posto que sem o consentimento argentino esta candidatura parecia invivel , arquivou o tema at o incio da dcada seguinte. Deste modo, na recente visita de Cardoso Rssia (14 de janeiro de 2002) o tema da candidatura ao Conselho de Segurana apareceu como um dos temas polticos chave da agenda do encontro presidencial russo-brasileiro. Putin apoiou a eventual admisso do Brasil como membro permanente do mesmo13, o que deveria gerar novas dificuldades com Buenos Aires no futuro.
4.2. As perspectivas do MERCOSUL e a poltica exterior:

Para o Brasil em tese o Mercosul tinha sido (pelo menos at a crise de 1999) um instrumento estratgico de sua poltica global, fundado nos objetivos antes assinalados. O Mercosul era, efetivamente, um instrumento de realpolitik. Porm, na realidade, haveria profundas contradies entre teoria e prtica. Enquanto a percepo sobre o Mercosul mudava diminuindo seu perfil de importncia estratgica, como conseqncia dos significativos retrocessos nas ambies ou interesses mais globais, produto de uma situao ou percepo da prpria fraqueza econmica e financeira , endurecia-se a posio frente Argentina e o objetivo em relao a esta pareceu ser mais a vontade de pr seu scio de joelhos, por meio de presses e um relativo grau de intransigncia, fazendo
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pagar, comercialmente, o desprezo poltica exterior. Porm, poderia essa ser considerada uma poltica de Estado racional?
4.3. O Mercosul em crise (1999)

Os problemas de poltica exterior entre os dois principais scios se arrastaram desde princpios dos anos ps Collor enquanto, paradoxalmente, a interdependncia comercial e econmica aumentava e, durante os primeiros anos da dcada de 1990, cresciam as coincidncias em torno do neoliberalismo como modelo de poltica interna. Estes fatos no puderam ser considerados como o eixo ou o ncleo endgeno responsvel pela debilidade do Mercosul como instrumento estratgico da insero internacional destes dois pases e dos scios restantes, nem tampouco a sucesso de medidas e contramedidas comerciais unilaterais com que cada pas respondeu ao outro. O problema central se situou na indefinio do Brasil em levar adiante o que a sua prpria deciso poltica definiu em seu momento como o mais importante projeto de poltica exterior14. Autores diversos, entre eles este15, tm tratado da razo pela qual o Mercosul no passou de um projeto essencialmente comercial. Muito da responsabilidade cabe ao Brasil, que at o fim do governo de De la Rua, reivindicou Argentina ou a questionou dois tpicos que impediam progressos econmicos e polticos: o fim da Conversibilidade, considerada como o mais importante fator desestabilizador para a expanso da integrao econmica; a relao prefervel de Buenos Aires por Washington. Se a atual situao que vive a Argentina, depois da fase transitria de quatro presidentes em poucas semanas, agora sem a Conversibilidade da moeda e com uma relao provavelmente menos estreita com os Estados Unidos, no conduz a um melhoramento das perspectivas polticas para relanar o Mercosul, porque tal como informamos (Bernal-Meza, 1999a; 2000; 2001), o progresso do projeto passa pelo sucesso dos programas nacionais de crescimento e desenvolvimento (sabendo que a integrao justamente um instrumento com essa finalidade), por um compromisso de avanar na institucionalidade e nos progressos nos acordos de compatibilizao e harmonizao macroeconmica. Mas o Brasil est preparado e disposto para este desafio? Para dar essa resposta, o pas precisa resolver a equao inconclusa: combinar positivamente um projeto de alta motivao poltica e restritos incentivos econmicos. O Mercosul continua sendo um dilema para a agenda brasileira16.
5. A diplomacia econmica do Brasil

Ao longo da dcada de 90, o Brasil estava abandonando sua tradio de negociaes externas setoriais limitadas, cuja maior expresso foi no mbito da
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ALALC e ALADI, para passar dentro de um processo de liberalizao comercial preferencial para uma participao mais destacada em mbito multilateral. Historicamente o Brasil esteve presente nas negociaes do GATT e da OMC aspirando a participar das garantias de liberalizao do comrcio com o menor custo possvel. Durante a Rodada Uruguai, para o governo brasileiro, as vantagens de evitar concesses na esfera do novos temas pareciam superar em muito os benefcios relacionados liberalizao nas questes tradicionais (Abreu, 2001). At o governo Sarney, a percepo era de um relativo temor frente abertura e incorporao dos novos temas da agenda (Rodada) Uruguai. A presuno (realista) era de que o pas teria pouca capacidade competitiva industrial e tecnolgica, o que faria com que essa participao ocorresse de uma perspectiva desfavorvel. A posio terceiromundista se justificava porque, compartilhando o discurso do mundo em desenvolvimento, se participava de um esforo que buscava mudar os comportamentos prejudiciais dos pases desenvolvidos; o pas no teria capacidades para ditar regras internacionais. Os maiores temores se situavam justamente nas negociaes do GATT.17 No obstante, as mudanas acontecidas na economia e na poltica mundiais em fins dos anos 80 e o aumento da importncia dos temas econmicos na agenda internacional fizeram aumentar a participao e o interesse do Brasil neste organismo. Ao mesmo tempo, o compromisso e interesse com as atividades da UNCTAD se intensificaram, culminando na eleio do embaixador Rbens Ricpero como Secretrio Geral. Desde o incio dos anos 90 a abertura e a flexibilidade frente s demandas das grandes potncias capitalistas em particular as provenientes dos Estados Unidos comearam a identificar a mudana de posio frente ao multilateralismo. O Brasil se dissocia da posio do grupo de pases em desenvolvimento, em particular quanto ao questionamento global da ordem econmica internacional, ainda quando se criticam algumas polticas dos pases industrializados (protecionismo comercial e restrio difuso de tecnologias de ponta). Demonstraes de boa vontade na relao com os Estados Unidos estavam sendo feitas no incio dos anos 90, quando a lei de patentes j tramitava no Senado Federal desde 1993, havendo, ainda, dois projetos de lei sobre direitos autorais, enquanto a nova lei brasileira de propriedade industrial (n 824/91) tinha sido aprovada pela Cmara dos Deputados em junho do mesmo ano (Miyamoto, 2000:128). Segundo Guilhon Albuquerque, do ponto de vista comercial, a atitude do pas se tornou mais positiva e propositiva. O GATT e, por extenso, a OMC, deixaram de ser avaliados como instrumentos de abertura forada de mercados em benefcio dos pases industrializados, passando a ser vistos como instrumentos de convergncia entre os interesses distintos de pases exportadores e importadores das mais diversas dimenses e capacidades econmicas (Guilhon Albuquerque,
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2000). O Brasil aceitou as limitaes que a Rodada Uruguai imps, e participou ativamente da OMC em troca da garantia que um sistema judicial de soluo de controvrsias seria implementado. Os mecanismos de soluo de controvrsias e a agricultura foram as prioridades da diplomacia econmica brasileira nas negociaes da OMC18. No obstante, tambm parece possvel que a posio mais flexvel do Brasil frente s exigncias de maior liberalizao provenientes das economias mais desenvolvidas foi coincidente com a volta a polticas neoliberais que caracterizariam a agenda governamental dos anos 90. Desde o fim da dcada anterior o pas havia embarcado na liberalizao unilateral (Abreu, 2001). Foi dali, desde Montreal, que o Brasil comeou a convergir com a tendncia dominante, especialmente no que se referia aos novos temas (TRIPS) e com a posio norte-americana na liberalizao agrcola. Fiel sua opo predominante pela dimenso comercial da poltica exterior (Bernal-Meza, 2000), o Brasil continuou promovendo iniciativas neste campo e assumiu uma posio intermediria. Nesse sentido, o Itamaraty apresentou OMC, no fim de dezembro de 2001, uma proposta para aumentar o nmero de funcionrios de economias perifricas na organizao19. A proposta procurou aumentar a participao do Brasil nos foros econmicos internacionais. Contudo, esse maior ativismo e compromisso internacional do Brasil, expressado no seu multilateralismo econmico, no trouxe ainda os resultados esperados e este aspecto se constituiu em um dos pontos chave sobre os quais se sustentaria a crtica poltica exterior de Cardoso.
5.1. A recuperao da parceria estratgico com a Rssia:

No que parece ser a ltima visita oficial de Cardoso a Moscou, o encontro com Putin, realizado ao terminar a primeira quinzena de janeiro de 2002, serviu como relanamento da parceria estratgica com a Rssia, que havia sido praticamente deixada de lado desde sua primeira formulao, em benefcio de relaes mais positivas com os Estados Unidos. Na oportunidade, a agenda se estabeleceu sobre questes econmico-comerciais, de segurana (que abordamos separadamente) e de poltica internacional. Na primeira das agendas, o acordo buscou duplicar o volume de intercmbio comercial bilateral, que foi de 1,567 bilhes de dlares no ano de 2001. Por sua vez, a agenda de poltica internacional significou apoio mtuo para as iniciativas, que para cada pas parecem hoje relevantes no contexto da nova ordem mundial e da economia global. Deste modo, enquanto o Brasil obteve apoio para o relanamento de sua candidatura como membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, a Rssia recebeu o respaldo brasileiro para sua entrada na OMC. As coincidncias em matria de poltica internacional alcanaram os temas mais conflitantes desta agenda: o terrorismo, a situao do Oriente Mdio, a crise
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argentina e a deciso do presidente Bush de abandonar o Tratado ABM de msseis antibalsticos. Cardoso apoiou a posio de Putin, que qualificou como erro a deciso do governo norte-americano, havendo ainda vises coincidentes sobre os temas restantes.
6. A poltica exterior do Brasil e sua aproximao da ALCA

Foi durante a administrao do chanceler de Cardoso, Felipe Lampreia, que a poltica exterior brasileira comeou a mudar sua posio vis--vis a ALCA, passando da rejeio ou, pelo menos a extenso do incio das negociaes, para um ponto de convergncia positivo com os Estados Unidos, ainda quando o discurso da poltica tenha continuado impregnado das tradicionais posies desenvolvimentistas e autnomas20. Quem mudaria o discurso, fazendo-o coincidente com a prtica, seria Celso Lafer. Os fundamentos da mudana obedeceram a um conjunto de fatores que deterioraram as expectativas postas em outros cenrios de negociao: o fracasso das negociaes entre a Unio Europia e a Amrica Latina e o impasse no tema agrcola; as dificuldades encontradas na OMC para limitar o protecionismo dos pases desenvolvidos, o fracasso da reunio de Seattle e o estado de estagnao do Mercosul, onde a crise argentina tornara invivel o seu relanamento(Guilhon Albuquerque, 2001). Assim, ante o risco de um eventual isolamento da sua posio, e na perspectiva que outros pases sul-americanos declarassem seus interesses em chegar a um acordo bilateral com os Estados Unidos e avanar na agenda de negociaes, que inclua pases membros e associados do Mercosul (Argentina, Uruguai e Chile), o Brasil mudou sua posio, iniciando um caminho cujo objetivo era agora transformar-se no principal interlocutor dos Estados Unidos nas negociaes com a Amrica Latina21. Os dois convites para entrevistas que o atual presidente Bush fez ao seu homlogo brasileiro mostram a relevncia deste assunto. O Brasil concordou em participar da ALCA e mudou o discurso de sua poltica exterior: A ALCA uma oportunidade22. Mas outros trs elementos tambm contriburam para a manuteno desta posio: em primeiro lugar, a prpria adscrio do governo brasileiro ao modelo neoliberal (Bernal-Meza, 1999; 2000; Cervo, 1999, 2000; Guilhon Albuquerque, 2000; 2001). Em segundo lugar, a mudana que vinha se registrando no comrcio exterior. Com efeito, em 2001 os Estados Unidos passaram a ser o principal destino das exportaes brasileiras (em particular de manufaturados), com mais que 30% do total, deixando o Mercosul em segundo lugar como destino das mesmas. Por ltimo, a extrema fragilidade da economia brasileira, logo aps as crises da Tailndia (1997) e da Rssia (1998), quando os riscos de uma corrida contra o Real levaram Cardoso a fechar um acordo com os organismos multilaterais de crdito e com o governo norte-americano, para apoiarem a moeda em troca de um pacote de
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reformas fiscais, comerciais e financeiras que levariam, entre outros aspectos, flutuao do Real (janeiro de 1999). Neste sentido, a aproximao com os Estados Unidos e as medidas econmicas implementadas, que incluam a privatizao de setores estratgicos, contriburam (supostamente, na tica do governo) para recuperar a confiana dos investidores internacionais. No obstante, o chanceler Celso Lafer, durante o ano de 2001, reafirmou em diversas oportunidades a prioridade do Mercosul como opo estratgica principal do Brasil. Mas, frente dvida a ALCA vai conviver bem com o Mercosul?, o embaixador Rbens Ricpero, em entrevista publicada pela RelNet, afirmou em meados do mesmo ano que era difcil indicar a priori se a ALCA inviabilizaria o Mercosul e que isso dependeria de como se negociaria o projeto hemisfrico. Apesar da aproximao com os Estados Unidos, que impeliu a presidncia de F.H. Cardoso durante os anos 90, o Brasil manteve as estratgias regionalistas que foram definidas no comeo da dcada,23 em um contexto de ps-guerra fria, de hegemonia ideolgica do neoliberalismo e sob o paradigma do regionalismo aberto, tal como o Mercosul. Mas no havia nenhuma contradio apesar de que uma leitura a grosso modo mostrou que o Brasil resistiu durante grande parte da dcada s iniciativas norte-americanas (ALCA) porque o padro Mercosul era funcional s polticas econmicas neoliberais que aplicaram os governos de Menem, Collor, Cardoso e De la Ra, graas a sua adscrio ao paradigma do regionalismo aberto. O contrrio imaginar que a integrao do Cone Sul tinha evoludo para um modelo de regionalizao antes que para a globalizao (Bernal-Meza, 1999b; 2000: 208). Do ponto de vista do investimento direto estrangeiro, o Brasil se beneficiou com um fluxo altamente significativo. Graas ao programa econmico de cunho neoliberal, a partir da reformulao da poltica cambiria (janeiro de 1999), da desvalorizao da moeda e da abertura da economia, o pas passou a ser um dos principais receptores de IED, recebendo cerca de 30 bilhes de dlares naquele ano, e uma cifra aproximada de 25 bilhes dessa moeda no ano de 2000.
7. Poltica exterior e segurana

Embora o governo Cardoso tenha aderido a valores hegemnicos universalmente aceitos, onde o cenrio da segurana identificado como de multipolaridade com integrao cooperativa ou seletiva24, com a prevalncia do livre mercado e de regimes democrticos, a viso dominante no Brasil continua sendo a do realismo (Bernal-Meza,1999), apesar da grande mudana em matria de segurana, que significou a adeso do pas aos regimes internacionais de noproliferao, entre eles o Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (1995), a Organizao para a Proibio de Armas Nucleares (1996), o Tratado de Proibio
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de Testes Nucleares (1996) e o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (1998). O abandono da opo militar-estratgica de desenvolvimento de armas de destruio massiva (nucleares, qumicas e biolgicas) criou para o Brasil uma contradio e uma dificuldade. A primeira que ao impor limites sua capacidade de desenvolvimento de um componente militar-estratgico, sua aspirao a constituir-se em uma grande potncia regional (ou em uma potncia mdia mundial) removeu do pas um instrumento fundamental nos atributos tradicionais de poder. A segunda que desenvolver e manter uma capacidade militar-estratgica convencional acreditvel ao nvel dessa aspirao de potncia25 levaria implcito um grande problema: como enfrentar o custo de criao e manuteno dessa capacidade, sem sustento tecnolgico prprio? Pauta-se tambm a importncia que adquire a indefinio em fazer da integrao subregional seu efetivo projeto estratgico. O Brasil define atualmente sua insero estratgica internacional baseado em dois pilares fundamentais: 1) demarcao da regio sul-americana como rea de influncia (via integrao regional), 2) multilateralismo, tanto na rea de segurana como na econmico-comercial, que se contrabalana na hegemonia hemisfrica norte-americana (Oliveira & Onuki,2000); dentro de uma poltica exterior universalista que rejeita o alinhamento automtico com os Estados Unidos. Essas duas frentes de ao, as regies do Prata e Andina, apresentam situaes diferentes. A primeira, sobre a base da redefinio das relaes com a Argentina que j identificamos anteriormente onde se procura atuar via Mercosul, percebida como uma rea de cooperao, apesar dos desencontros com o seu principal scio, enquanto que a segunda aparece como o foco de maior incerteza do subcontinente, onde so notadas tambm as diferenas com a poltica hemisfrica de Washington (narcotrfico; Plano Colmbia). Apesar dos progressos em matria de segurana nacional entre a Argentina e o Brasil, a partir do Memorando de Entendimento (1997), ainda no foi definido o papel da integrao econmica regional na configurao da insero estratgica global do Mercosul26. A aproximao da Argentina com os Estados Unidos, tanto em poltica exterior como em matria de segurana, imps certamente empecilhos a essa possibilidade. De acordo com diversos autores, 27 a percepo norteamericana relativa ao Brasil que o pas mantm uma posio reservada a respeito do estabelecimento de mecanismos institucionalizados de segurana a nvel subregional, devido justamente a essa hegemonia do pensamento realista, que o leva a se confrontar com os Estados Unidos. Em 1996, pela primeira vez na histria do pas, se estabeleceu uma proposta nacional nica de defesa e segurana comuns para todas as foras armadas, criando o Ministrio de Defesa. O documento Poltica de Defesa Nacional introduziu a idia de defesa sustentvel na qual continuavam tendo relevncia os conceitos
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tradicionais segundo os quais no se pode abrir mo de elementos como soberania, autodeterminao e identidade nacional. O quadro internacional, visto como cheio de incertezas, torna necessrio pensar a defesa como fator importante para que os governos nacionais possam garantir a sobrevivncia dos Estados como unidades independentes28. Esta viso realista da segurana se confirma ao se avaliar a despesa militar, que passou de 1,8% do PIB em 1985 a 3,2% em 1998, sendo o mais importante na regio29. Mas talvez o elemento poltico-militar de maior importncia determinado pelo fortalecimento da parceria estratgica com a Rssia, declarada por Putin e Cardoso como associao estratgica a longo prazo30, para a qual Moscou apoiou a admisso eventual do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurana da ONU e ofereceu ao pas latino americano a produo conjunta, no Brasil, das sries mais modernas de avies de combate Sujoi. Trata-se do caa Su-35, um dos avies de combate mais avanados no mundo. Esta oferta teve um carter de extraordinria importncia pois, se se concretizasse, permitiria ao Brasil resolver parte do dilema do sustento tecnolgico para desenvolver uma capacidade militar-estratgica convencional acreditvel, ao nvel de uma potncia que aspira se estabelecer de forma permanente no Conselho de Segurana. Mas, por outro lado, incorpora um elemento que altera agora de modo radical o equilbrio de foras com o vizinho argentino, fator que acrescentado incorporao de porta-avies, o desenvolvimento de uma nova fora de submarinos convencionais e a continuidade do programa de vetores.
8. Poder e poltica exterior no contexto histrico

Tem existido uma constante na poltica exterior brasileira desde os anos 70, de assumir um perfil ou papel (aspirao, tambm reconhecimento) de potncia mdia ou potncia regional. Associado a este se encontra o de pas intermedirio(Soares de Lima,1986; Sennes,1999). Segundo os autores, ambas as condies tm tambm atrado o pas a uma ativa presena nas instncias internacionais, questo que ao nosso ver deve ser mediatizada. Segundo essas categorias de potncia, o Brasil dispe de uma certa margem para definir e procurar suas prprias estratgias internacionais. Os pressupostos realistas implcitos nestas categorias de pases os fazem identificar o sistema internacional como hierrquico e oligopolista; eles concebem os regimes e instituies internacionais, principalmente, como reflexo da distribuio estrutural do poder (Ikenberry,1998), ajustando seu comportamento dentro deles atravs de um clculo custo-benefcio (Soares de Lima,1986;Vigevani,1995). Ento, sua participao nos mesmos fruto de decises racionais e no idealistas (Sennes,1999). Como pas intermedirio, o Brasil, durante os anos 80, manteve seu perfil de poltica internacional segundo esses padres. Sua participao nas instncias
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multilaterais foi uma das caractersticas da poltica exterior. Esse tipo de comportamento aumenta conforme as expectativas que um pas tem de desempenhar um papel de realce no contexto mundial (Miyamoto, 2000), na ocasio em que uma melhor exposio internacional e a assuno de compromissos multilaterais favorece a imagem do pas como parceiro de negcios internacionais (comrcio, investimentos, transferncias de tecnologia, etc.). Porm, as qualidades intrnsecas relacionadas a esses pases intermedirios sofreriam mudanas drsticas, como conseqncia das profundas transformaes ocorridas na economia e na poltica mundiais. Este fato, no caso do Brasil, levou a mudanas na poltica exterior: forte adeso aos principais regimes internacionais (o que no significa ativismo); uma clara regionalizao das principais iniciativas do pas e a adoo de estratgias baseadas no reconhecimento da existncia de um conflito Norte-Sul. O ponto de ruptura, a partir do qual o Brasil comearia progressivamente a ceder s presses (e propostas internacionais) dos Estados Unidos, foi a crise da dvida externa, logo que Sarney, sem xito, tentou criar novas condies de negociao a partir de uma moratria. Como aconteceu com o GATT, houve uma mudana de estratgia frente ao Conselho de Segurana da ONU, a partir de 1988, que se consolidou em seguida: o aumento substancial de seu involucramento nas discusses, decises e operaes do Conselho. O Brasil aumentava seu compromisso com o Conselho de Segurana na medida que este ganhava importncia depois do fim da guerra fria e, como pas, reduzia suas manifestaes de autonomia (rea nuclear, venda de armas, presena no Oriente Mdio e na frica). Este compromisso maior era coerente com suas aspiraes internacionais de pas intermedirio. Segundo Guilhon Albuquerque, quanto dimenso poltica, as relaes internacionais do Brasil poderiam ser definidas como um tipo de participao contraditria: membro pleno de um sistema de segurana coletiva e, por outro lado, ator crtico do sistema de poder nas Naes Unidas; de uma postura rgida de nointervencionismo, adotando uma poltica de avaliao, caso por caso, da oportunidade de invocar o direito auto-determinao ou do dever de ingerncia (Guilhon Albuquerque, 2000). Existem diferentes interpretaes para explicar este processo de mudana na poltica exterior. Em termos bilaterais com os Estados Unidos, muitas das barreiras impostas por este s exportaes brasileiras foram sanes da potncia hegemnica s polticas brasileiras consideradas ou classificadas como free rider (informtica, siderrgica, produtos farmacuticos, subsdios). O Brasil fez concesses cada vez que os Estados Unidos aplicaram uma sano, terminando com a adoo de uma posio de ampla flexibilidade. Em concluso, as mudanas ocorridas com o fim da guerra fria aumentaram o custo de se manter fora e ter posies obstrucionistas. A partir de 1996 o Brasil abandona, discreta e gradativamente, as tradicionais veleidades de combate ao
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atual estado de coisas nas relaes internacionais e passa a remar a favor da correnteza. Adeus, conflito Norte-Sul. Ns tambm queremos ser Primeiro Mundo. A opo da diplomacia de FHC coerente com sua orientao em poltica interna. Arquivada a idia de uma promessa autnoma de desenvolvimento nacional, resta ao pas inserir-se, passivamente, na economia globalizada. Aceita-se a posio subordinada como um fato da vida31. H uma convergncia entre poltica externa e poltica interna, um de cujos exemplos a idia de que a poltica exterior representa o programa de governo, algo que admitido pelos prprios diplomatas32. Como no caso argentino, a poltica exterior brasileira expressa as orientaes programticas do governo.33 Ambas as situaes, o Brasil como um pas mais ativo mais visvel e atuante no cenrio internacional e a tendncia de liberalizao comercial que deixou vencedores e perdedores, foram reconhecidas pelo ex-chanceler Lampreia como caractersticas que identificaram a continuidade e renovao da poltica exterior de Fernando Henrique Cardoso (Lampreia; 1998). Vrios pontos nos quais se sustentava a estratgia brasileira j no existiriam mais, pelos seguintes fatores: 1) mudana no perfil da pauta de exportaes e nos interesses internacionais da industrializao brasileira; 2) distanciando dos interesses brasileiros, em vrios aspectos, em relao aos tradicionais interesses dos outros pases em desenvolvimento; 3) alterao da posio dos Estados Unidos, a partir da rodada de Tquio, de apoio multilateralidade e ao uso das clusulas de favores, passando a exigir reciprocidade, sob a base do princpio de graduao; 4) adoo de uma prtica comercial voltada para o regionalismo, por parte dos Estados Unidos. Por ltimo, a virtual imobilidade externa do Brasil, dada sua grave crise do endividamento (Sennes;1999). No obstante, esse novo perfil do ativismo no estava isento de contradies: h uma declarao de vontade de identificar a importncia da ONU como frum de governana internacional, mas a opo pelo multilateralismo demonstra uma inclinao clara e aberta aos fruns econmicos. Comea a se consolidar a percepo de que s Naes Unidas caberia prioritariamente o tratamento de questes humanitrias e de segurana. Essa tendncia vai de encontro aos princpios que, em 1992, levaram o Brasil a propor uma Agenda para o Desenvolvimento, a fim de que a organizao no se dedicasse apenas aos temas da paz, dando ento uma resposta imediata s tentativas de enfraquecimento desse frum de questes prioritrias para os pases em desenvolvimento (Pinheiro, 1999). Para a autora, no apenas vem se tornando prioritria a inteno do Brasil de reforar sua atuao na OMC, como tambm a de fazer parte do G-8. A realidade que durante os anos 90, o Brasil se dissociou do terceiromundismo clssico da agenda do mundo em desenvolvimento dos anos 70, que caracterizou o discurso da poltica exterior da poca. A hiptese de Cervo para explicar esta mudana que a ausncia de pensamento terico crtico ou de pensamento sem teoria nas relaes
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internacionais do Brasil se associou adoo acrtica do paradigma da globalizao proveniente do norte (Cervo; 1994; 1999). A influncia do primeiro fator impediu que a poltica exterior brasileira se dotasse de um instrumento terico que permitisse ao pas uma compreenso global do que deveria ser poltica em um novo contexto mundial. O segundo fator foi uma ideologia que permitiu substituir as polticas nacional-desenvolvimentistas do perodo anterior e proceder a uma desnacionalizao ou uma contra-revoluo do desenvolvimento, nas palavras de Cervo. O condutor deste segundo foi Fernando Henrique Cardoso, primeiramente como chanceler de Itamar Franco, e depois como presidente, atravs da poltica de desnacionalizao. Cervo conclui que durante os anos 90 foi imposta uma filosofia poltica neoliberal, adotada de forma quase dogmtica pelos governos de Collor e Cardoso, baseada em um diagnstico de distores ocorridas no modelo anterior de desenvolvimento nacional, como conseqncia das mudanas na ordem internacional, aspecto no qual coincidiriam Menem e De La Ra (Bernal-Meza, 2000; 2001). Diversos autores brasileiros (entre eles Cervo e Costa Vaz) coincidem em que, a partir dos anos 90, houve predominncia do liberalismo econmico na conduo da poltica exterior, e que a construo de parcerias foi levada a cabo de acordo com essa viso. Segundo Lafer, havia um sentimento predominantemente econmico a ser impresso nas parcerias internacionais (Lafer, 1992: 117). O prprio Tratado de Assuno foi emoldurado no esforo de abertura, j que o mesmo foi apresentado essencialmente como uma continuidade da liberalizao comercial da economia brasileira (Nogueira Baptista, 1993). Nessa perspectiva, as caractersticas da integrao com a Argentina e com o Mercosul passaram a se vincular aos novos objetivos; A parceria estratgica com a Unio Europia se vincularia com o objetivo de estreitar relaes bloco a bloco entre esta e o Mercosul. Mas este objetivo salientava o papel de liderana do Brasil nessa parceria, dando a ela um carter instrumental para um tema permanente da Agenda: o reconhecimento de sua posio de potncia regional. Uma situao semelhante ocorreria, em termos de liderana, com a definio da parceria com a frica do Sul, dedicada a uma projeo a nvel estratgico no Atlntico Sul, j que o Brasil, alm do vnculo bilateral, buscaria desempenhar um papel essencial na construo do relacionamento entre o Mercosul e a frica meridional - com os pases da SADECC e com o Sul da frica. Iniciativas como as ratificaes do Acordo Quatripartite de Salvaguardas Nucleares e do Tratado de Tlatelolco para a proscrio de armas nucleares na Amrica Latina e a adeso ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR) contriburam de maneira decisiva para a reduo das tenses com os Estados Unidos. mais que possvel afirmar que estas medidas foram emolduradas no objetivo de recompor as relaes com os Estados Unidos. A Argentina agiria de um modo semelhante. Porm, a elevao das relaes bilaterais russo-brasileiras
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ao nvel de associao estratgica de longo prazo, com os elementos de carter militar-estratgicos e polticos, analisados anteriormente e apesar do objetivo de se aprofundar nas relaes econmicas e comerciais bilaterais criar para o Brasil novas frentes de conflitos potenciais, tanto com os Estados Unidos como com a Argentina, tornando importante um forte retorno da vinculao entre poder e poltica exterior na percepo brasileira do sistema internacional, que historicamente caracterizaram como hierrquico e oligopolista, com regimes que so o reflexo de uma distribuio estrutural do poder, dentro de cuja pirmide o pas aspira agora, com determinao, escalar. Em termos de negociaes comerciais internacionais parte da agenda do poder a ratificao do texto final da Rodada Uruguai do GATT (1994) mostrou uma maior flexibilidade do governo de Franco vis--vis o sistema internacional de comrcio, que pouco ofereceu ao Brasil, em troca de sua abertura no setor de servios. Porm, esta poltica constituiu uma estratgia de insero e participao na regulamentao do comrcio internacional. A integrao regional e o Mercosul, alm de serem objetivos econmico-comerciais, tornaram-se objetivos considerados sob a tica estratgico-poltica. No contexto de um pas com aspiraes de potncia mdia, esta mudana poderia ser vista como uma resposta defensiva da regio (e do pas que a impeliu) ao processo de globalizao e de normatizao internacional. Entre os policy makers que contriburam para a construo da base para a nova poltica exterior implementada por Cardoso, merecem ser citados, por suas coincidncias (alm deste, que foi o iniciador do caminho, quando foi chanceler de Franco): Celso Lafer, Rbens Ricpero e Felipe Lampreia; cada um dos quais, em seu momento, justificou a nova poltica em artigos de ampla difuso acadmica: Lafer (1996), Ricpero (1996) e Lampreia (1996; 1997; 1998).
9. Agenda, objetivos e estilo na poltica exterior 9.1. A evoluo da agenda e a definio de objetivos:
O desenvolvimento econmico: o tema que mais tem tido permanncia no discurso da poltica exterior brasileira e sua continuidade notada na definio das diversas agendas governamentais. Continua sendo o objetivo fundamental, entendido este como interesse nacional, atravs da ampliao do acesso a mercados, tecnologias, investimentos, da cooperao internacional e da melhora na participao do pas nos processos de deciso para mudar as regras de funcionamento do sistema internacional, dos seus mecanismos decisrios e dos principais atores. A construo de parcerias estratgicas tem sido fundamental para esse interesse nacional, j que um instrumento para o estabelecimento e formulao de Objetivos.
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A agenda e os objetivos em relao ao Conselho de Segurana e ao GATT: Em ambos os cenrios h uma mudana de estratgia a partir de 1988, e que ir se consolidar logo depois: aumentando substancialmente sua participao nas discusses, decises e operaes do Conselho. Esta mudana est vinculada s novas estratgias na busca de reconhecimento da condio de potncia mdia ou potncia regional. A agenda global passa do universalismo e multilateralismo a um multilateralismo e universalismo seletivo, atravs da construo de parcerias estratgicas. Durante os anos 90, a adoo da agenda de valores hegemnicos universalmente aceitos culminou em uma reformulao das opes disponveis (no proliferao nuclear, abertura importao de bens e servios, privatizaes, meio ambiente, direitos humanos) e determinou, tambm, uma participao ativa nos organismos e regimes internacionais. Em relao aos ltimos, construir uma agenda positiva e limitar os conflitos (exemplo, com EUA: limitar o contencioso comercial).
9.2. A evoluo dos objetivos da poltica exterior na agenda governamental:

Sob o governo Collor de Mello, a poltica exterior teve um duplo propsito: 1) instrumentalizar em mbito externo o processo de reforma e de abertura econmica, 2) restabelecer a credibilidade externa do pas ante seus principais interlocutores no mundo industrializado, rompendo a identificao do pas com o mundo subdesenvolvido e imprimindo um perfil renovado e convergente com as teses e postulados de modernidade dos pases desenvolvidos. Segundo Azambuja, a poltica exterior de Collor estava voltada ao aumento da competitividade internacional do pas, por meio da abertura econmica e da busca de condies favorveis de acesso aos mercados, crditos e tecnologias (Azambuja; 1991). Lafer concorda com esta viso, mostrando que havia um sentido predominantemente econmico a ser impresso nas parcerias internacionais (Lafer; 1992:117). Deste modo, dois objetivos aparecem com evidncia: atualizar a agenda internacional para ajust-la s mudanas ocorridas no cenrio internacional e construir uma agenda positiva com os Estados Unidos. Sob o governo Itamar Franco esses objetivos foram condicionados pelos problemas de credibilidade interna e externa (destituio de Collor). Mas um objetivo latente nos anos 70 e 80, retornou com fora, atravs da aspirao liderana: a busca de reconhecimento internacional como potncia mdia. Para isso foi construda outra parceria estratgica, como meio para a expanso de oportunidades para seus empresrios, e por sua dimenso poltica, atravs da criao de uma Zona de Cooperao do Atlntico Sul: a reaproximao com a frica do Sul. Objetivos que identificam a agenda de Itamar Franco foram: Reafirmao da no proliferao nuclear; aprofundamento da integrao regional e lanamento
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do projeto ALCSA; aproximao a possveis parceiros (China, Rssia, ndia, frica do Sul); ativismo nos foros multilaterais, tentando coordenar a agenda do desenvolvimento com a agenda da paz; e melhorar a relao com os Estados Unidos. Mas o maior esforo estaria no mbito dos foros multilaterais: criao da OMC; retorno do Brasil ao Conselho de Segurana da ONU e Amrica Latina, com a construo do projeto ALCSA (Acordo Sul-Americano de Livre Comrcio). Havia continuidade nos temas da agenda, como a busca de parcerias com outras potncias mdias; continuidade dos preceitos de universalismo, amenizar as relaes com os E.U.A., tentando distender reas sensveis como as j referidas e a propriedade intelectual e as tecnologias sensveis; mas sua hierarquizao e definio foram modificadas por Cardoso, como presidente. A poltica exterior continua voltada realizao de objetivos vinculados ao desenvolvimento. O objetivo principal conseguir do intercmbio externo elementos teis realizao dessa meta prioritria, ainda quando este agora se vincule agenda de valores hegemnicos universalmente aceitos: direitos humanos, polticas pblicas (estabilidade econmica, condies favorveis aos investimentos estrangeiros, aprofundamento do processo de privatizaes), meio ambiente e fortalecimento de parcerias. Porm, no seria fcil reconstruir uma relao positiva com os Estados Unidos e levar o pas a uma posio de relevncia na viso norte-americana da poltica mundial. Para distender as relaes aceitando negociaes sobre propriedade intelectual e tecnologias sensveis, o Brasil arquivou o projeto de criao de uma rea Sul-Americana de Livre Comrcio (ALCSA), que era vista como uma competio com os Estados Unidos e o seu projeto da ALCA. O Brasil se aproxima dos Estados Unidos; mas as bases da aproximao seriam muito distintas. Deste modo, enquanto para os crticos esta foi a conseqncia da adoo acrtica da globalizao, para os analistas como Soares de Lima as estreitas relaes com os Estados Unidos deixam de ser um meio para aumentar o poder de negociao do Brasil, e se tornam uma conseqncia da sua prpria amplificao do poder de negociao34. As linhas prioritrias de sua poltica exterior foram as seguintes: a - Melhoria nas relaes com os Estados Unidos. Este objetivo teve uma ateno quase exclusiva. b - Avanar na integrao hemisfrica a partir da consolidao do Mercosul, mas arquivando a criao da ALCSA, para no enfrentar os Estados Unidos. c - Estabelecer uma estratgia de diversificao das parcerias nas relaes internacionais do Brasil. d - Fortalecer a posio multilateralista do Brasil nas esferas econmica e poltica da ordem internacional. O Brasil ambiciona fortalecer sua presena na OMC e na Rodada do Milnio: seus objetivos mais especficos ali so evitar que as
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posies adotadas em relao aos temas de trabalho, meio ambiente e desenvolvimento, afetem o pas; alm disso, evitar um retrocesso nas tendncias liberalizao do comrcio internacional e obter benefcios na questo agrcola. e - Obter um peso corresponde ao seu poder e importncia no processo decisrio internacional. f - Estabelecer relaes mais estreitas com a Unio Europia. Na questo interna, mas vinculada gesto internacional, melhoria da diplomacia comercial.
9.3. Estilo de formulao e aplicao:

Elementos importantes para identificar o estilo de formulao e aplicao da poltica exterior surgem das caractersticas com as quais se identificam os pases intermedirios, dos quais o Brasil faz parte. Ao basear-se em pressupostos realistas, estes pases ajustam suas aes aos regimes e instituies internacionais atravs de um clculo custo-benefcio, pelo qual sua participao nos mesmos fruto de decises racionais e no idealistas. Segundo alguns autores, as elites governantes e os principais agentes econmicos optaram por uma viso pragmtica da poltica exterior, fazendo com que, deste modo, o estilo da poltica exterior seja pragmtico, com um marcado presidencialismo (ou diplomacia presidencial), durante o perodo de Cardoso. Nesse sentido, o uso da diplomacia presidencial (ou de cpulas) uma prtica que na poltica internacional remonta ao Congresso de Viena e que aproximou os lderes da Amrica Latina ao exerccio poltico dos estadistas mundiais demonstraria ser um instrumento eficaz. Historicamente o Brasil usou a diplomacia presidncial somente nas suas relaes bilaterais com seus principais scios (Argentina, Paraguai, Uruguai e Estados Unidos), fazendo dela um paradigma de diplomacia35. Nas relaes com a Argentina, por exemplo, existe uma tradio que remonta a 1900, e que teve importantes expoentes (Vargas, Kubitschek, Quadros). No obstante, a diplomacia presidencial que caracterizou, com variaes, as presidncias brasileiras desde o retorno democracia, abarcou diferentes eixos36: instncia principal do processo decisrio da poltica exterior e, ao mesmo tempo porta-voz do Estado, muito presente na gesto de Cardoso; diplomacia de iniciativas (mais propositiva), expressa nas presidncias de Sarney e Franco; diplomacia de encontros e deslocamentos, onde a agenda de visitas foi a linha mais atraente, que Cardoso tambm expressou. A construo do Mercosul foi justamente resultado da diplomacia presidencial. Em relao ao continuum passivo/ativo, a poltica exterior de Collor deve ser identificada como passiva; com Franco esta mais ativa e reativa, retornando Cardoso a uma poltica mais pragmtica e de menor perfil poltico.
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Concluses
Segundo Cervo (1994), a poltica exterior apresentou, historicamente, trs objetivos que estavam estreitamente relacionados entre si e com uma busca gradual de espaos de ao internacional (maior autonomia): 1) consolidao e expanso do parque industrial, entre 1967 e 1973; 2) desenvolvimento dos setores estratgicos da economia, entre 1974 e 1979; e 3) conquista de tecnologias de ponta e exportao de servios de engenharia nos anos 80. A prioridade sempre foi o desenvolvimento econmico. Os modelos econmicos foram para isso adotados pelos sucessivos governos (substituio de importaes, 1950-1985; modelo neoliberal de economia aberta, a partir dos anos 90). Mas o contexto sistmico mudou e com ele as percepes sobre como moverse neles. Collor tem uma viso unipolar do mundo, com os Estados Unidos exercendo o papel de potncia hegemnica e associando fora militar e fora econmica. Itamar Franco percebeu que o mundo caminhava para uma dissociao hegemnica (Guilhon Albuquerque,1999). Procurou uma aproximao que no exclua a busca de novos parceiros. Esta mesma linha seguida por Cardoso, ainda quando ele aprofunda a poltica neoliberal, a qual concebe como o caminho necessrio para melhorar a posio internacional do Brasil. A poltica implementada por Collor, a partir de 1990 identificando a agenda e os objetivos da poltica exterior teve um pressuposto que a diferenciou das anteriores, e marcaria o rumo das seguintes, que foi a modernizao. Porm, ela foi concebida sob a recuperao do liberalismo brasileiro da poca de Castello Branco, aggiornado s tendncias do neoliberalismo que foram impulsionadas desde Washington. Sua agenda exterior estava marcada por este perfil, incluindo como um dos objetivos a atualizao da agenda internacional do pas, a construo de uma agenda prioritria e no conflitiva com os Estados Unidos e a reduo do perfil terceiromundista, tendo em vista as mudanas produzidas no cenrio poltico internacional que, supostamente, levaram a uma atualizao das posies mais comprometidas sustentadas pelo Brasil at ento, e que eram visualizadas como polmicas do poder mundial (Bernal-Meza; 1999b). Neste sentido, o objetivo era elaborar um discurso cuja interpretao se assentava na idia de que o fim da guerra fria representava uma fonte de oportunidades e no de aprofundamento do clivage Norte-Sul (Hirst & Pinheiro; 1995). Como mostraram estas autoras, cada um dos objetivos teve um tema central que se traduziu em uma agenda especfica. Franco incorporou alguns novos temas agenda, a qual se centrou, essencialmente, no aprofundamento das diretrizes mostradas por Collor. Deste modo, algumas iniciativas indicariam o aparecimento de novos objetivos: construo do projeto ALCSA, busca de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e construo de novas parcerias estratgicas. Mas a sua
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poltica exterior se caracterizou pelo ativismo, marcando aqui uma ruptura com o estilo anterior. Ser sob sua gesto que as divergncias polticas com a Argentina comeam a surgir com mais evidncia, especialmente com respeito s relaes com os Estados Unidos e s polticas de segurana. O perodo Franco, marcado pelas iniciativas individuais (no caso do projeto ALCSA), foi seguido por uma etapa de dinamismo presidencial, dirigido por Cardoso, mas faltaram iniciativas polticas de grande projeo, desperdiando momentos de significativa convocao, como a Cpula de Presidentes (Braslia, agosto de 2000). Alguns analistas37 tm atribudo a essa falta de iniciativa os desligamentos que ocorreram no mbito do Mercosul (4+2), cujo exemplo mais evidente foi a deciso do Chile de negociar um acordo de comrcio com os Estados Unidos, mas que tambm se notou em tendncias semelhantes no caso do Uruguai e, de certa forma, na poltica de double standing da Argentina38. Opinies mais crticas mostram que a diplomacia presidencial de Cardoso buscou resolver retoricamente o vazio criado pela crise do projeto nacional na poltica exterior (Garca, 2001). Segundo Saraiva, os objetivos internacionais definidos previamente no governo de Cardoso (governo Collor), que optaram por uma insero internacional limitada para o Brasil, com a qual se pretendeu substituir o findo modelo nacional-desenvolvista, no foram modificados por FHC. Foi tirado um modelo de insero internacional sem que fosse substitudo por outro (Saraiva, 1998). Por ltimo, a gesto Cardoso aprofundou a agenda das gestes anteriores, com especial ateno gesto multilateral, com um marcado ativismo presidencial. O ativismo multilateral se concentrou nos foros econmicos e polticos. Nos primeiros, buscando um fortalecimento da posio do pas para facilitar suas exportaes, e nos segundos, localizar um perfil de liderana. Porm, difcil imaginar um ativismo que esteja de acordo com os valores hegemnicos universalmente aceitos. Paradoxalmente, depois da perda de importncia da poltica africana, particularmente distintiva entre meados dos anos 70 e meados dos anos 80 (anos de ativa cooperao mtua e empreendimentos comuns) e o aparecimento da Comunidade dos Pases de Lngua Portugusa em 1996, com que o Brasil buscou retomar seu papel na insero internacional do continente negro, coincidiu com este grande ciclo de retrao das relaes comerciais, diplomticas e estratgicas com os pases africanos. As relaes do Brasil com a frica nos anos 90 foram tambm um ajuste a um contexto atlntico menos relevante para a reinsero internacional do Brasil (Saraiva, 2001). Em sntese, a poltica exterior brasileira foi se adaptando aos novos condicionamentos e cedendo a determinadas presses que implicaram mudanas em alguns elementos de sua tradio, como o caso da adscrio ao princpio de no interveno ou a incorporao de temas da agenda internacional que haviam sido rejeitados no passado, como os direitos humanos, meio ambiente, a mudana
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de posio relativa abertura de novas rodadas de negociao comercial no GATT e a estratgia de reforar o apoio ao Conselho de Segurana da ONU, abandonando sua tradicional poltica passiva e opositora, posio que tinha se baseado em uma interpretao crtica a respeito dos processos decisrios da organizao. Os objetivos se diversificaram em relao aos trs plos da economia mundial (Estados Unidos, Unio Europia e Japo), buscando pr relevncia ao peso do Brasil nos assuntos regionais e internacionais, fazendo desta uma base para o reconhecimento poltico e institucional (ONU/OMC/UNCTAD) do Brasil como potncia mdia. Porm, como mostra Igor Fuser, arquivada a idia de um projeto autnomo de desenvolvimento nacional, restava ao pas inserir-se passivamente na economia globalizada (Fuser;1996). Apesar da maior diversificao mas sem iniciativas novas o estilo da poltica foi marcadamente de carter passivo, apesar do presidencialismo, na medida que no houve iniciativas, como conseqncia fundamentalmente dos problemas econmicos internos, estruturais e conjunturais, em uma situao de crise econmica, financeira e de infra-estrutura (eletricidade) que se prolongou at o incio do novo milnio. A reduo das aspiraes globais, a persistncia de dificuldades com os Estados Unidos e o fracasso de diversas iniciativas econmicas e polticas acentuaram a preocupao do Brasil com um cenrio geogrfico e poltico imediato, surgindo a partir daqui uma fase de maiores desencontros polticos e comerciais com a Argentina, que marcariam o fim da dcada com um momento de incertezas em relao continuidade do Mercosul e sobre o sentido profundo da suposta aliana estratgica com seu vizinho. Na relao bilateral argentino-brasileira, foi evidente que os dois pases encontraram pontos de divergncia cada vez maiores, pois ambos, de perspectivas e estratgias diferentes, buscaram transformar-se no interlocutor natural e privilegiado dos Estados Unidos na Amrica do Sul (a Argentina a partir de sua posio de aliado, o Brasil, de um reconhecimento de sua condio de potncia mdia). As coincidncias entre Collor e Menem se deram em termos do alinhamento com os Estados Unidos, da percepo sobre as alternativas externas s dificuldades econmicas, da adoo de modelos econmicos neoliberais e das condies estruturais, que nos mbitos econmico e poltico, derivaram para ambos os pases a partir de suas respectivas localizaes perifricas, subordinadas s estruturas da diviso internacional do trabalho e de poder mundiais. Um mesmo objetivo compartilhado de construir na regio uma zona de paz e segurana, ambos os pases fazendo acordos sobre medidas fundamentais, como a no proliferao de armas nucleares, qumicas e bacteriolgicas, com medidas de criao de confiana mtua, e a assinatura de acordos (criao da Agncia argentino-brasileira de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares, Acordo Tripartite de Salvaguardas com a AIEA, assinatura do Tratado de Tlatelolco), encontrou na agenda norte-
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americana de segurana global (intervencionismo, segurana cooperativa, apoio argentino ao unilateralismo norte-americano contra as posies multilateralistas do Brasil, etc.) o ncleo das divergncias, que chegariam ao mbito do Mercosul, como conseqncia do fato que o Brasil, vendo seu objetivo de universalismo seletivo sendo reduzido, retornou s suas maiores preocupaes em matria de comrcio subregional. O novo ponto de inflexo no Cone Sul, que aconteceu com a renncia de De la Ra e a chegada ao governo de Eduardo Duhalde, coloca o Mercosul e, em particular, as relaes bilaterais argentino-brasileiras, que constituem o seu eixo estratgico, num momento de expectativa. A eliminao da Conversibilidade da moeda argentina e a reduo do perfil de prioridade nas relaes de Buenos Aires com os Estados Unidos39 que se manifestou no fato de que a primeira viagem ao exterior do chanceler Carlos Ruckauf foi justamente a Braslia supem o desaparecimento dos problemas que o governo brasileiro permanentemente esboou como as grandes dificuldades para aprofundar essa aliana estratgica entre ambos pases e fazer avanar o processo de integrao. A prpria situao de crise que vive a Argentina tambm deveria lev-la a considerar o Mercosul como um ambiente essencial de cooperao solidria. Deste ponto de vista, o Brasil tem uma tima possibilidade de demonstrar seu compromisso poltico e econmico com a integrao. O Brasil viveu o perodo dos anos 90 sob o que Ricpero (1996) denominaria a crise de paradigmas. Esta situao, em um contexto de dificuldades econmicas e financeiras internas, deveria projetar ainda por um longo perodo a resoluo de um novo consenso em matria de poltica exterior. Desta perspectiva, a adoo de um perfil predominantemente econmico na definio da agenda, fato que caracterizou preferencialmente a poltica exterior da dcada, alm de justificar-se pela importncia e permanncia do tema do desenvolvimento na agenda internacional, tambm se explicaria pelas razes que aqui expomos. O paradoxo do Brasil foi projetar objetivos de alta poltica e privilegiar, como modo de insero a perda poltica (ou econmica). Existe uma dimenso profunda no perfil econmico que teve o carter da insero internacional histrica brasileira. Para especialistas como Almeida (1998), as relaes com Argentina, da competio cooperao e integrao, so um captulo relevante da densa agenda de relaes econmicas internacionais do Brasil. Na minha opinio, existem dois elementos importantes na identificao do estilo da poltica exterior brasileira. Trata-se de manter aquilo que d continuidade, regularidade e credibilidade externa poltica exterior, evitando o pendularismo, o recurso a decises de impacto, as flutuaes ideolgicas e o oportunismo; mas onde esto os objetivos constantes vinculados com o reconhecimento internacional sua condio de potncia mdia: participar ativamente do
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ordenamento mundial e se tornar ator central do cenrio internacional40. O segundo elemento o resultado do jogo de pragmatismo e flexibilidade, onde o exerccio de cada um destes se associa necessidade de realizar os ajustes necessrios para manter a opo dos objetivos. Porm, pragmatismo e flexibilidade so difceis de se diferenciar quando se aplicam a condutas de racionalidade custo-benefcio (por exemplo, flexibilizar a poltica comercial cedendo s presses norte-americanas) contra aquelas destinadas a justificar a adoo do que Cervo (1998) e Costa Vaz (1999) concordaram denominando como uma filosofia poltica neoliberal, adotada de forma quase dogmtica pelos governos de Collor e Cardoso. Da literatura sobre poltica exterior escrita pelos autores brasileiros, se depreende que o Brasil no se caracterizou por uma poltica exterior de grandes controvrsias internas, com respeito relao do pas com o mundo. necessrio ir ao fim do sculo XX, sob o governo de Cardoso, para se notar, pela primeira vez, o surgimento de uma viso profundamente crtica sobre a poltica exterior. Em parte, o questionamento interno sobre a poltica exterior foi se aprofundando medida que a negociao de acordos internacionais, com os Estados Unidos (via ALCA) e com a Unio Europia (via Mercosul), se transformou em um debate interno de poltica, entre setores e lobbies favorveis abertura (importadores) e contrrios (os import-competing). De categorias tradicionalmente realistas, alguns autores mostram que o grande problema foi que o debate sistemtico e abarcativo sobre o interesse nacional brasileiro foi virtualmente esquecido nos ltimos anos, porque a sociedade foi absorvida por temas prioritrios da agenda domstica, relegando a segundo plano as questes cruciais da rea externa (Magnoli, Csar & Yang, 2000:34). Mas o sintoma mais significativo das profundas diferenas na poltica exterior de Cardoso se deu no Itamaraty, situao que culminou com a destituio do embaixador Samuel Pinheiro Guimares de seu cargo de Diretor do Instituto de Pesquisa em Relaes Internacionais do Ministrio de Relaes Exteriores, logo aps a difuso de um extenso artigo de sua autoria onde se questionava abertamente a poltica seguida pela administrao Cardoso frente a Alca e aos Estados Unidos41. Esta nova realidade, evidentemente, complica o panorama futuro no somente da poltica bilateral argentino-brasileira, mas tambm da poltica de toda regio, j que introduz novos elementos de interferncia com o que se supem as polticas de Estado, reconhecidas e aceitas, e agrega novas dvidas sobre a previsibilidade da poltica exterior. Tendo presente as eleies presidenciais convocadas para o final de 2002, no deveria esperar-se nada novo na poltica exterior brasileira at iniciar o ano 2003; no caso de uma nova coalizo governamental, um novo modelo de desenvolvimento levar consigo um projeto de poltica exterior que substitua o modelo de insero limitada, predominante no perodo aqui analisado.
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CERVO, Amado Luiz. Sob o signo neoliberal: as relaes internacionais da Amrica Latina. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, Ano 43, n 2, 2000. p. 5-27. Estado normal significa: receptivo e submisso aos comandos das estruturas hegemnicas do mundo globalizado; Ibid., p. 5. OLIVEIRA, Henrique Altemani de. Melhorias na imagem do pas e poltica externa. Carta Internacional, So Paulo: USP-Poltica Internacional, n 35, p. 1, janeiro de. 1996. ROETT, Riordan. The Foreign Policy of President Fernando Henrique Cardoso. Carta Internacional, n 94/95, p. 28, Dezembro 2000/Janeiro2001. Por exemplo, at o presente, o Brasil manteve subsdios federais, estaduais, municipais e financeiros em diversos setores; tem mantido o reembolso de cargas sociais aos exportadores; assegura pr-financiamento ao exportador e ao comprador externo (ACC e ACE), subsidiandoos com taxas menores e mantendo um sistema subsidiado de gros para os avicultores, suinocultores e criadores de gado. Por sua vez, a Argentina eliminou em 1995 os subsdios exportao dentro do Mercosul. Da declarao conjunta russo-brasileira, a concluso da visita de F.H.Cardoso a Moscou, em 14 de janeiro de 2002. Cuja Declarao Constitutiva foi efetuada em Lisboa em 17 de junho de 1996. LIMA, Maria Regina Soares de. Poltica domstica determina atuao diplomtica. Carta Internacional, n 35, p. 6, janeiro 1996 As declaraes do presidente F.H. Cardoso sobre isso foram analisadas sinteticamente; ver PFEIFER, Alberto. O Brasil assume a liderana da Amrica do Sul. Carta Internacional, So Paulo, USP-NUPRI, ano VI, No. 63, p. 6., maio de 1998. Apesar de no ser totalmente coincidente, uma destacada literatura se refere a esses aspectos. Ver Bandeira (1996); Barros (1998); Bernal-Meza (1998;1999b); Cervo (1994;1998); De la Balze (1995); Guilhon Albuquerque (1998); Hirst & Pinheiro (1995); Lege (1995); Altemani de Oliveira, Fuser, Lampreia, Soares de Lima, Genono, Cervo, Albuquerque Mouro e Guilhon de Albuquerque in Carta Internacional (1996). Para uma anlise comparativa, ver Ral Bernal-Meza (1999). Ver o artigo Argentina-Brasil: Paz y Guerra entre las Naciones, Diario UNO, Mendoza: Sptimo Da. p. 4-5, 4 de agosto de 1997 Ver Brasil y Rusia, ms cerca, Diario Clarn, Buenos Aires, 15 janeiro de 2002. O embaixador brasileiro Souto Mayor destacou que cabe reconhecer que no nos temos empenhado em dotar o Mercosul de um arcabouo institucional a altura de nossas aspiraes declaradas de fortalecimento do bloco no mbito internacional, presumivelmente pela dificuldade de conviver como os elementos de supranacionalidade inerentes a tal institucionalizao. Em suma, pode-se dizer que h, por parte do Brasil, certa inconsistncia entre uma poltica econmica desnacionalizante () e uma poltica continental de orientao latino-americanista, tendente a criar melhores condies econmicas e diplomticas de negociao com os Estados Unidos (ver SOUTO MAYOR, Luiz A. P. Brasil, Argentina, MERCOSUL A hora da Verdade. Carta Internacional, n 79, p. 9, setembro de 1999). Considero um dos mais completos aportes o estudo Sistema Mundial y MERCOSUR. Globalizacin, Regionalismo y Polticas Exteriores Comparadas (Buenos Aires: Nuevohacer/Grupo Editor Latinoamericano e Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, 2000. 480 pgs.). Tal como assinalou Pedro Motta Veiga in MERCOSUL e ALCA: Dilemas para a Agenda Brasileira, Carta Internacional, n 86, p. 3.,abril de 2000.
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Segundo um especialista, nas negociaes da Rodada Uruguai, o Brasil adotou, principalmente nas etapas iniciais do processo, uma posio essencialmente negativa, recusando a ampliao da agenda negociadora e defendendo que as negociaes se limitassem agenda herdada de rodadas anteriores. A posio brasileira foi derrotada por uma coalizo de pases desenvolvidos e em desenvolvimento...; ver: VEIGA, Pedro Da Motta. O Brasil frente Rodada do Milnio. Carta Internacional, n 76, p. 9, junho de 1999. Interveno do ministro Lampreia, no seminrio O BRASIL E O COMRCIO INTERNACIONAL PS CINGAPURA, maro de 1997, citado por Kjeld Aagaard Jakobsen, O que Esperar da Poltica Externa Brasileira? Carta Internacional, n 94/95, p. 10-12, Dezembro de 2000/ Janeiro de 2001;. Ver RelNet, Resenha Econmica, 237/2001. Predominncia do multilateralismo; reconhecimento do clivage Norte-Sul; oposio s hegemonias; apoio crtico aos regimes internacionais; autodeterminao e no ingerncia nos assuntos internos dos Estados, etc. O Brasil agora faz o inverso do que fazia desde a Guerra Fria. Assim, quando falhava a carta americana, o Brasil procurava a carta europia. Ocorreu desta forma com a indstria automotiva e com o desenvolvimento da energia nuclear; apoio europeu tambm em aspectos polticos, ajuda financeira e tecnolgica. A mudana no discurso se refletiu de No estamos preparados para competir com a economia norte-americana. Com a Alca nossa indstria ser completamente desmantelada. Portanto, nos fecharemos, evitando algum acordo comercial com os Estados Unidos, para No estamos preparados para competir com a economia norte-americana. Com a Alca ns teremos que competir mais abertamente. Portanto, nos prepararemos para aumentar nossa competitividade. De acordo com Flvio de Campos Mello, ao longo da dcada de 90, todas as sinalizaes dos Estados Unidos no sentido de avanar na integrao hemisfrica resultaram no fortalecimento do compromisso brasileiro com o aprofundamento e/ou o alargamento da integrao sub-regional (Um Novo Contexto para as Estratgias Regionalistas da Poltica Externa Brasileira. Carta Internacional, n 96, p. 3-4, fevereiro de 2001). Aqui ns no compartilhamos desse julgamento, a menos que consideremos a retrica do discurso no lugar dos fatos concretos. O Brasil no demonstrou na prtica uma vontade de se aprofundar no Mercosul, nem em termos institucionais, nem tampouco no sentido da qualidade intrnseca da integrao, ou seja, fazendo dele um instrumento no comercial, mas industrial, tecnolgico, social e poltico. Secretaria de Assuntos Estratgicos. Cenrios Exploratrios fazem Brasil 2020. Texto para Discusso, Braslia, setembro de 1997. Ou seja, com capacidade de dar respostas militares efetivas aos desafios externos que afetem a consecuo dos objetivos e interesses de poltica internacional. Como mostrou em seu momento Thomas Guedes da Costa; ver: Falta ateno aos temas de segurana internacional. Carta Internacional, n 59, op. cit., p. 13. No caso dos argentinos, em particular aqueles que eram parte da comunidade epistmica do perodo menemista. Ver BERNAL-MEZA, Ral . Las percepciones de la actual poltica exterior argentina sobre la poltica exterior do Brasil e as relaes Estados UnidosBrasil. 1999, op. cit. MIYAMOTO, Shiguenoli. O Brasil e a segurana regional. Carta internacional, n 89, p. 710, julho de 2000 citando o Documento sobre Poltica de Defesa Nacional (Braslia, 1996). Fonte: The Military Balance 1999-2000. Londres: Instituto Internacional de Estudos Estratgicos, 1999, citado por Oliveira e Onuki, op. cit. Ver meno n 11 precedente. FUSER, Igor. Rumo ao Primeiro Mundo, de ps descalos. Carta Internacional, n 35, p. 2, janeiro de 1996.
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Como descreve Maria Regina Soares de Lima, ver: Poltica domstica determina atuao diplomtica, op. Cit. Uma das expresses coincidentemente crticas sobre o modelo econmico de Cardoso assinala que desde 1994 o Brasil adotou um modelo econmico de inspirao externa cujo aspecto principal foi a abertura da economia para o comrcio e investimentos, que teve como principais conseqncias sucessivos dficits comerciais, crises financeiras, dois anos de crescimento quase nulo do PIB (1998 e 1999), duplicao da taxa de desemprego, acordos lesivos com Instituies Financeiras Internacionais, enfim, uma abertura diretamente relacionada com o retrocesso econmico e social ocorrido nesta dcada. (JAKOBSEN, Kjeld Aagaard. O que esperar da poltica externa brasileira?. op.cit., p. 10). Citado por J. Castro (1998:94). Embora somente restrita a esses parceiros, tal como assinala DANESE, Srgio. A Diplomacia Presidencial da Poltica Externa Brasileira. Carta Internacional, n 72, , p. 8-9, fevereiro de 1999. Os eixos, a partir da identificao do conceito de diplomacia presidencial ou diplomacia de cpulas, so citados em DANESE , Srgio. Diplomacia presidencial: histria e crtica. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999. 37 Ver: GARCA, Marco Aurlio. O Melanclico fim de Sculo da Poltica Externa. Carta Internacional, n 94/95, Ano IX, p. 6-7, dezembro de 2000/janeiro de 2001. 38 Ver: BERNAL-MEZA, Ral. Os dez anos de Mercosul e a crise argentina. Poltica Externa, Vol. 10, n 4,; p. 7-46, maro-abril-maio 2002. Ainda que esta possibilidade devesse ser relativa, pois alm das declaraes presidenciais, h dois elementos que agem contra qualquer mudana radical neste relacionamento; um de carter estrutural, que se relaciona com a dependncia poltico-financeira que Buenos Aires tem do governo norte-americano e de seu apoio s negociaes com o FMI em busca de um novo financiamento; outro, de carter ideolgico-poltico, que tem a ver com a continuidade das alianas (setor financeiro, grandes grupos econmicos monopolistas e partidos polticos) que se caracterizam por suas medidas frente ao novo governo, assim como a viso neoliberal da manipulao da economia. Baseado na crena e convico de que o Brasil tem um papel de protagonista a desempenhar nos processos decisrios e reguladores das relaes internacionais (Mello e Silva,1998; Amorim,1995;1996; Lampreia,1996;1997;1998). Ver: BERNAL-MEZA, Ral. Os dez anos de Mercosul e a crise argentina. Poltica Externa, Vol. 10, n 4,; p. 7-46, maro-abril-maio 2002.
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Resumo
O artigo destaca a continuidade na poltica exterior do Brasil, identificando duas vertentes principais: participar ativamente do ordenamento mundial e tornarse ator central no cenrio internacional, tomando como importante referncia o Mercosul e a construo de parcerias estratgicas pautadas sobretudo no desenvolvimento econmico. As relaes com a Argentina, da competio integrao, so destacadas na agenda de relaes econmicas internacionais. O Brasil, nesse contexto, representa potncia regional ante a Amrica Latina e potncia mdia ante o restante do mundo.
Abstract
The article highlights the continuity of the actions of the Brazilian external policy, identifying two main slopes: to participate actively in the world order and
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become a central actor in the international scenery, taking as important reference Mercosur and the construction of strategic partnerships - based mainly in the economic development. The relations with Argentina, from competition to integration, are outstanding in the agenda of international economic relations. In this context, Brazil represents a regional power in the ambit of Latin America, and a medium power in the ambit of the world. Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Mercosul; ALCA; Integrao Regional; Multilateralismo. Key words: Brazilian Foreign Policy; Mercosur; FTAA; Regional Integration; Multilateralism.

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