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Lignes directrices applicables la rglementation des marchs financiers

Pour une rglementation des marchs financiers proportionne au but vis, conome et efficace Septembre 2005
La rglementation augmente la stabilit et renforce la confiance 2 Situation initiale et objectifs 3 Application des lignes directrices 4 Lignes directrices applicables la rglementation des marchs financiers 5

Eidgenssische Finanzverwaltung EFV Administration fdrale des finances AFF Amministrazione federale delle finanze AFF Administraziun federala da finanzas AFF

Bundesamt fr Privatversicherungen BPV Office fdral des assurances prives OFAP Ufficio federale delle assicurazioni private UFAP Uffizi federal d'assicuranzas privatas UFAP

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La rglementation augmente la stabilit et renforce la confiance

La rglementation des marchs financiers est essentielle un secteur financier prospre et efficace. Les cranciers, investisseurs et assurs comptent sur des intermdiaires financiers solvables et honntes, qui sappuient leur tour sur des conditions cadres neutres, fiables et adquates. En Suisse comme ltranger, lopinion publique place sa confiance dans un march financier suisse intgre, fonctionnel et performant. La rglementation des marchs financiers simpose donc comme une ncessit. Son absence empcherait les intermdiaires financiers dexercer leurs activits sur un march international rglement. Une place financire suisse sans rglementation na pas davenir. En Suisse comme ailleurs, la rglementation des marchs financiers a un prix. Dune part, celui-ci est assum par les intermdiaires financiers sous forme de cots levs dus la mise en uvre de la rglementation ou sous forme de perte doccasions commerciales. Dautre part, il est aussi support par les clients. La hausse des cots de la rglementation suscite linquitude croissante de lconomie en Suisse et ltranger. Cette inquitude doit tre prise au srieux, mais elle ne doit pas entraver ladaptation ncessaire et parfois tardive des rgles lvolution de la situation. Les lacunes ou retards affectant la rglementation peuvent aussi se rpercuter ngativement, par exemple sur la capacit concurrentielle et occasionner ainsi des frais considrables pour les parties concernes et lconomie nationale. Les prsentes lignes directrices rsultent des nombreux travaux prparatoires accomplis par le Dpartement fdral des finances et la Commission fdrale des banques. Ces diverses contributions ont t runies dans un souci de cohrence et defficacit. Les lignes directrices fournissent des critres uniformes, permettant lAdministration fdrale des finances et aux autorits de surveillance que sont la Commission fdrale des banques, lOffice fdral des assurances prives et lAutorit de contrle en matire de lutte contre le blanchiment dargent dvaluer au mieux les projets de rglementation. Les lignes directrices sont flexibles quant leur mise en uvre, mais pas quant leur contenu. Jattends donc quelles soient respectes. Lautorgulation constitue une part essentielle et utile de la rglementation des marchs financiers suisses, mais elle nchappe pas aux problmes inhrents toute rglementation. Les organismes dautorgulation sont donc invits sinspirer de ces lignes directrices pour leurs propres rglementations.

Hans-Rudolf Merz, conseiller fdral Chef du Dpartement fdral des finances (DFF)

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Situation initiale et objectifs

La rglementation des marchs financiers sert protger les clients et investisseurs prsents sur le march financier suisse. Ceux-ci peuvent tre, en fonction de leur type dactivit, des cranciers, emprunteurs, investisseurs ou assurs. Cette rglementation vise garantir et dvelopper la scurit ainsi que la stabilit et donc assurer le bon fonctionnement du systme financier. Elle permet ainsi de protger la bonne rputation de la place financire suisse et la confiance que celle-ci inspire. Le cadre juridique constitue un important facteur de russite et un avantage concurrentiel pour la place financire suisse, dont le rseau de relations internationales doit toutefois tre pris en compte. En effet, il sagit aussi dassurer aux entreprises suisses laccs aux marchs trangers. La rglementation des marchs financiers reprsente une priorit pour la Suisse, car elle contribue la comptitivit internationale de cet important domaine de lconomie helvtique quest le secteur financier. Paralllement, les autorits charges de la rglementation sont confrontes aux exigences leves qui dcoulent non seulement de la mobilit des capitaux au niveau international, de la rapidit des innovations et de la pression de la concurrence dans ce domaine, mais encore des divers conventions et standards de surveillance internationaux. Compte tenu du caractre dynamique du contexte, la ncessit damliorer en permanence le cadre rglementaire nest pas conteste. Cette ncessit napporte dailleurs pas que des charges supplmentaires aux acteurs du march, mais aussi des simplifications et amliorations, en termes de conditions-cadres notamment. Les avantages et inconvnients des dispositions rglementaires doivent tre scrupuleusement compars. Le but consiste mettre en place une rglementation optimale et non pas maximale. Renoncer une rglementation maximaliste implique toutefois daccepter certains risques. Les prsentes Lignes directrices applicables la rglementation des marchs financiers dcoulent des principes gnraux fixs dans la Constitution et la lgislation, ainsi que de lapplication, la rglementation des marchs financiers, des directives arrtes en 1999 par le Conseil fdral sur lvaluation des consquences de la rglementation (au niveau des lois et des ordonnances du Conseil fdral). Le Conseil fdral envisage en outre dincorporer dans la loi en prparation sur la surveillance intgre des marchs financiers (LFinma), une norme imposant lexamen systmatique des consquences de nouvelles rglementations. Les lignes directrices garantissent lvaluation systmatique des projets de rglementation et doivent tenir compte de la finalit de la rglementation et de la surveillance gouvernementales, des formes de dfaillance du march dans le secteur financier, de limportance des marchs financiers pour lconomie nationale et des particularits du secteur financier suisse. Lapplication des lignes directrices amliore la qualit des bases de dcision relatives une rglementation. Elle augmente ainsi le caractre crdible, acceptable et prvisible de lactivit de rglementation. Les lignes directrices poursuivent notamment les objectifs suivants: Permettre dassurer, tous les niveaux lgislatifs, un contrle systmatique de la rglementation actuelle des marchs financiers et des projets en la matire, Augmenter lefficacit de la rglementation des marchs financiers grce lanalyse du rapport cots/bnfices pour les acteurs du march et lconomie nationale, Amliorer le caractre transparent, comprhensible et pratique de lactivit de rglementation.

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Application des lignes directrices

Les lignes directrices servent de grille dvaluation uniforme pour lAdministration fdrale des finances et les autorits de surveillance. Elles tiennent compte du niveau normatif, de la complexit, de limportance conomique, du degr durgence et du caractre politiquement sensible dun projet de rglementation. Les lignes directrices doivent sappliquer, quoique de faon diffrencie, toutes les sortes de rglementations des marchs financiers (lois, ordonnances, circulaires, etc.). En premier lieu, elles servent de liste de contrle applicable lactivit de rglementation. Des examens et commentaires restreints suffisent en principe pour les adaptations incontestes ou purement formelles de dispositions dun niveau infrieur la loi. En second lieu, elles sont destines sappliquer de manire cible des projets prcis: En tant quinstructions sur la manire danalyser les consquences dune rglementation. Les lois et ordonnances du Conseil fdral revtant une importance particulire requerront des tudes approfondies et une prsentation dtailles des rpercussions. Prsentes par exemple sous la forme dun rapport ou dune partie de rapport dune commission dexperts, ces analyses serviront de bases de dcision pour le Conseil fdral et seront intgres dans les messages destins au Parlement. En tant que directives applicables des tudes approfondies. Des tudes dtailles (labores linterne ou lexterne) sur des thmes particuliers, telles les analyses cots/bnfices, peuvent tre indiques en prsence de projets de rglementation comportant dimportantes rpercussions prvisibles et dont lefficacit est conteste. Il faut toutefois signaler que de telles analyses et tudes approfondies peuvent occasionner des dpenses supplmentaires pour les autorits. Les lignes directrices se composent de dix principes, assortis de questions destines en faciliter la mise en uvre mais sans prtention dexhaustivit. Elles doivent tre appliques le plus tt possible et chaque tape de la phase de formation de lopinion publique et dlaboration dune rglementation. Lautorit comptente en matire de rglementation, la commission dexperts ou le groupe de travail charg du mandat doit valuer toute rglementation sur la base des lignes directrices en dbut de processus et chaque tape essentielle de la mise au point. Une valuation postrieure est aussi envisageable (en se fondant entre autres sur les expriences ralises lors de la mise en uvre). Les dpenses et efforts lis lapplication des lignes directrices doivent tre proportionns au but vis. Chaque principe ne requiert pas ncessairement une valuation crite. Les autorits charges de la rglementation sont dailleurs libres dexaminer encore dautres aspects pertinents de leur domaine de comptence. Il peut sagir de recoupements avec dautres domaines politiques (p. ex. laccomplissement de tches relevant du droit des assurances sociales par des compagnies dassurance prives) ou de considrations long terme sur la redistribution des charges entre les gnrations.Toutes les rglementations ne ncessitent pas un examen approfondi du rapport cots/bnfices. Etant donn le caractre souvent insuffisant ou unilatral des sources dinformation et la difficult chiffrer le bnfice rsultant des normes, la pertinence de tels examens doit dailleurs tre considre avec prudence. Les autorits charges de la rglementation doivent disposer des moyens ncessaires pour dicter des rglementations efficaces et assurer un suivi adquat de la mise en uvre. Les principes reproduits ci-aprs jouent un rle essentiel pour valuer, dune part, les rpercussions conomiques de la rglementation et, dautre part, le processus dlaboration de la rglementation. Lapplication des principes ne rsoudra pas les conflits dobjectifs quant aux priorits fixes par la rglementation, mais elle permettra de mieux les identifier et les prsenter. Il faut dailleurs relever que tous les principes renvoient des solutions susceptibles de remplacer une rglementation ou des variantes de solution rglementaire.

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Lignes directrices applicables la rglementation des marchs financiers

Effets de la rglementation (principes 1-5)

1. Sauvegarde de la comptitivit de la place financire

Les autorits charges de la rglementation tiennent compte des rpercussions financires que les normes prvues peuvent avoir dans le contexte international et veillent ne pas restreindre la capacit dinnovation et la comptitivit du secteur financier. Elles valuent lopportunit dappliquer les standards internationaux et de disposer dune rglementation particulire ou au contraire harmonise avec celle de ltranger. Questions possibles: Lattrait de la place financire suisse sera-t-il augment, par une amlioration de laccs des fournisseurs suisses aux marchs trangers par exemple? Le potentiel de dveloppement des parties concernes ne sen trouvera-t-il pas excessivement restreint? La reprise partielle ou complte de standards internationaux profitera-t-elle la comptitivit de la place financire?

2. Analyse du rapport cots/bnfices pour les acteurs du march et laboration dune rglementation diffrencie
Les autorits charges de la rglementation sefforcent dinstaurer une rglementation hautement efficace. Elles valuent, dans la mesure du possible, les effets et les cots pour les parties concernes en comparant ceux-ci aux bnfices attendus. Elles sattachent mettre en place une rglementation proportionne au but vis, conome et diffrencie, qui tienne compte, de manire adquate, des particularits et risques lis certaines activits et secteurs. Questions possibles: Les objectifs de la rglementation sont-ils atteints au cot le plus bas possible pour les acteurs du march? Quels sont les cots prvisibles pour les parties concernes qui peuvent tre valus moyennant un effort raisonnable (cots directs de la surveillance, cots de mise en oeuvre et cots rsultant de difficults techniques accrues ou doccasions perdues pour les personnes soumises la surveillance)? Les diffrences existant entre les personnes concernes justifient-elles une rglementation diffrencie?

3. Exploitation du potentiel conomique

Les autorits charges de la rglementation valuent les consquences dune rglementation sur lconomie nationale, notamment sur le fonctionnement, la stabilit et lefficacit du secteur financier, en sefforant doptimaliser le systme. Elles tiennent compte des effets directs et indirects de redistribution sur les autres secteurs conomiques et les consommateurs que peut avoir une rglementation. Questions possibles: Lefficacit, la stabilit et lefficience du secteur financier sont-elles amliores ou diminues? Qui profite de la rglementation et qui en ptit? Quels sont les effets de redistribution prvisibles au niveau macro-conomique (p. ex. redistribution sectorielle, consquences fiscales, transfert de risques, transfert entre gnrations)?

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4. Respect de la neutralit concurrentielle lors de la fixation des conditions-cadres

Les autorits charges de la rglementation tiennent compte des consquences dune rglementation sur la concurrence ainsi que sur les structures et pratiques du march. Elles sefforcent dtablir, au niveau de la concurrence, les conditions les plus transparentes et quitables possible pour tous les acteurs du march et vitent toute incitation indsirable. Questions possibles: La rglementation a-t-elle des consquences sur la concurrence entre les acteurs du march soumis une surveillance et ceux qui ne le sont pas? La rglementation entrane-t-elle une modification des structures du march? Comment les acteurs du march vont-ils ragir aux modifications des conditions-cadres?

5. Identification des sources dincertitude, des risques et des effets pervers

Les autorits charges de la rglementation expliquent quelles sont les hypothses qui soustendent un projet de rglementation et les incertitudes qui psent sur lvaluation des consquences. Elles prsentent les risques et les consquences conomiques indsirables dune rglementation. Elles valuent limportance de ces risques et sefforcent den limiter les consquences au maximum. Questions possibles: Quel est le degr de fiabilit de lvaluation des consquences de la rglementation? Quels sont les risques qui dcoulent de la rglementation et quelle est lampleur de ces risques? Des effets pervers sont-ils possibles, par exemple en cas de conflit dobjectifs?

Elaboration de la rglementation (principes 6-10)

6. Vrification de la ncessit dune nouvelle rglementation ainsi que de la rglementation existante

Les autorits charges de la rglementation examinent le contexte, les objectifs et le degr durgence dun projet de rglementation. Elles prennent en considration les proccupations des divers milieux politiques. Elles dterminent si le problme pos peut aussi tre rsolu par des mesures autres que celle qui consiste laborer une rglementation. Elles vrifient la ncessit des rglementations existantes. Questions possibles: Le problme est-il avr (p. ex. lacune ou disfonctionnement du march)? Si oui, quel est ce problme? Dans quelle mesure le problme pourrait-il tre rsolu avec la mme efficacit ou mme mieux par des mesures de substitution (p. ex. nonintervention sur le march, dcision particulire, autorgulation) plutt que par une rglementation gouvernementale? La rglementation existante remplit-elle toujours ses objectifs?

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7. Prise en compte de la marge de manuvre juridique, conomique et internationale ainsi que des variantes possibles en matire de rglementation
Les autorits charges de la rglementation analysent la marge de manuvre disponible lorsquelles projettent une rglementation. Elles tiennent compte cette occasion des obligations contractuelles de la Suisse, des contraintes lies aux standards internationaux et des systmes de rgulation applicables aux places financires trangres. Elles considrent les ralits conomique et dmographique et tudient diverses variantes au niveau de la rglementation. Questions possibles: Quelle forme la future rglementation doit-elle revtir (rglementation cadre ou rgles dtailles, rgles de comportement ou incitations positives, etc.) et doit-elle faire lobjet dune limitation dans le temps (p. ex. review clause, sunset clause)? Dans quelle mesure les directives internationales limitent-elles la marge de manuvre en matire de politique, de contenu et de dlais? Quels sont les avantages et inconvnients respectifs des diverses variantes de rglementation?

8. Rglementation claire et transparente, labore en collaboration avec les milieux concerns

Les autorits charges de la rglementation informent sur les projets prvus et en cours. Elles associent de faon adquate les milieux concerns dans la planification ou llaboration dune rglementation et procdent des consultations publiques sur les grands projets. Elles veillent ce que la nouvelle rglementation soit aussi systmatique, simple et comprhensible que possible. Questions possibles: Comment les milieux concerns sont-ils associs au processus de rglementation? Quand et comment lopinion publique est-elle informe? La rglementation est-elle comprhensible pour les milieux concerns et les tiers?

9. Harmonisation du contenu et des dlais des diffrentes rglementations

Les autorits charges de la rglementation veillent la cohrence entre les rglementations existantes et prvues, autorgulation comprise, et fixent les priorits. Elles valuent les consquences des rglementations en cours dlaboration sur les domaines juridiques apparents en collaborant avec les offices fdraux concerns et les organismes dautorgulation. Questions possibles: Existe-t-il des interactions avec dautres projets de rglementation ou des rglementations existantes? Quelles sont les consquences dun projet de rglementation sur les domaines juridiques apparents (p. ex. constitution dune crance de droit priv, dlimitation des obligations de diligence)? Quelle est la coordination ncessaire et comment faut-il procder?

10. Planification et suivi de la mise en uvre

Les autorits charges de la rglementation planifient la mise en uvre dune rglementation et dlimitent les responsabilits. Elles prennent cette occasion les mesures dinformation et de formation qui simposent. Elles examinent lopportunit de mener des projets pilotes ou phases de test. Elles suivent la mise en uvre dans la limite de leurs moyens. Questions possibles: La mise en uvre de la rglementation requiert-elle des mesures daccompagnement particulires? Qui assure la mise en oeuvre de la rglementation et qui fait office dinterlocuteur en la matire? Faut-il procder, mme avec de petits instituts, des projets pilotes ou des phases de test pour rcolter des indications sur les rpercussions et lefficacit dune rglementation?

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Publications
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Les finances publiques en Suisse 2005 Brochure. Gratuit. Finances publiques en Suisse Recettes et dpenses de la Confdration, des cantons et des communes. 20 fr. (Srie Statistique de la Suisse, OFS, ISBN 3-303-18076-8). Finances des cantons (bulletin detaill par canton). 40 fr. Dpenses et recettes des cantons Rsultats cantonaux et nationaux. 10 fr. Dpenses et recettes des villes et chefs-lieux des cantons Gratuit. Commandes: Administration fdrale des finances (AFF) Section Prquation financire et statistique 3003 Berne Fax 031 323 08 52

Rforme de la prquation financire et de la rpartition des tches entre la Confdration et les cantons RPT Brochure dinformation. Gratuit. La Confdration en bref Gratuit. Thmes cls Feuilles dinformation sur les principaux dossiers du DFF. Gratuit. (Version actualise uniquement sur Internet sous www.dff.admin.ch/f/themes-cles)

Le systme fiscal suisse Les impts de la Confdration des cantons et des communes. Gratuit. Guide du futur contribuable La taxation de limpt sur le revenu. Gratuit. Commandes: Bureau dinformation fiscale, 3003 Berne Fax 031 322 73 49 E-Mail: ist@estv.admin.ch