Tribunal de Contas 2012 - Auditoria Às Obras de Modernização Da Escola Secundária D. João de Castro (Relatório)

Tribunal de Contas
Proc. n. 24/10 AUDIT
DA V
RELATRIO DE AUDITORIA N. 16 /2012
AUDITORIA S OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO

FASE 0 (PILOTO) DO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO
Tribunal de Contas
NDICE
ndice de tabelas .............................................................................................................................................................................................................. 2 Relao de siglas e abreviaturas ..................................................................................................................................................................................... 2
SUMRIO EXECUTIVO ............................................................................................................................................................... 3

NOTA PRVIA............................................................................................................................................................................................ 3 PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA ............................................................................................................................. 3 RECOMENDAES .................................................................................................................................................................................... 9
2.7.2.2.1 2.7.2.2.2
ADICIONAIS AOS CONTRATOS N. 260, 262 E 531 EDIFCIO EXISTENTE, EDIFCIO NOVO E CAMPO DESPORTIVO COBERTO .............................. 39 OUTROS TRABALHOS IMPREVISTOS ........................................................................................................................................................... 46
3 4 5
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8
VISTA DO MINISTRIO PBLICO ....................................................................................................................................... 75 DECISO ............................................................................................................................................................................ 76 ANEXOS.............................................................................................................................................................................. 77

EVENTUAIS INFRAES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES ..................................................................................... 77 RELATRIO FOTOGRFICO 13 DE JANEIRO DE 2011 ........................................................................................................................ 80 EMOLUMENTOS............................................................................................................................................................................. 89 MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAO 2007 A 2010 ............................................................................................................. 89 ORGANIZAO DO PROCESSO ........................................................................................................................................................ 89 FICHA TCNICA ............................................................................................................................................................................. 89 MAPAS ANEXOS ............................................................................................................................................................................ 90 CONTRADITRIO ........................................................................................................................................................................... 96
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R e l a t r i o P a r c e l a r d e A u d i t o r i a S e c u n d r i a D . J o o d e C a s t r o .
2.7.3 2.7.3.1 2.7.3.2 2.7.3.3 2.7.3.4 2.7.3.5 2.7.4 2.7.4.1 2.7.4.2 2.7.4.3 2.7.4.4 2.7.5 2.7.6 2.7.7 2.7.7.1 2.7.7.2 2.7.8 2.7.9
DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO ........................................................................................................ 47 Alterao dos revestimentos dos pavimentos.................................................................................................................. 49 Recuperao da Caixilharia em Madeira Edifcio Existente ............................................................................................ 52 Reforo estrutural do Edifcio Existente Adicional ao Contrato n. 260 ............................................................................. 52 Trabalhos a mais - Adicional ao Contrato n. 262 Edifcio Novo ...................................................................................... 57 Trabalhos a mais - Adicional ao Contrato n. 531 Campo Desportivo Coberto .................................................................. 60 OUTRAS ALTERAES AO PROJETO ............................................................................................................................................. 60 Revestimento de tetos interiores em gesso cartonado acstico ........................................................................................ 61 Aparelhos de iluminao ............................................................................................................................................... 62 Revestimento de paredes exteriores com sistema de zinco com junta agrafada ................................................................. 62 Traado das condutas UTA/UEX e rede de gua quente e retorno ................................................................................... 63 PEDESTAIS DE APOIO COM REGULAO MILIMTRICA ..................................................................................................................... 64 PAGAMENTOS INDEVIDOS NO MBITO DA EXECUO DAS EMPREITADAS ........................................................................................... 65 ASPETOS QUALITATIVOS DAS ALTERAES AO PROJETO................................................................................................................. 67 Recuperao de caixilharia de madeira Edifcio Existente ................................................................................................... 68 Portas de madeira / Portas corta fogo / Portas acsticas Edifcio Existente e Edifcio Novo ................................................ 69 MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS ....................................................................................... 70 ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA .......................................................................................................................... 72
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2.4.1 EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA ...................................................................................................................... 16 2.4.2 MODELO DE CONTRATAO ........................................................................................................................................................ 17 2.5 CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA ............................................................................................................. 18 2.5.1 NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC ................................................................................................... 18 2.5.2 FRACIONAMENTO DA DESPESA PBLICA ........................................................................................................................................ 18 2.6 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA AT 31/12/2010 ..................................................................................................... 26 2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS REALIZADAS ................................................................................................................ 27 2.7.1 ENQUADRAMENTO PRVIO .......................................................................................................................................................... 27 2.7.2 TRABALHOS A MAIS E A MENOS .................................................................................................................................................... 28 2.7.2.1 Trabalhos Resultantes de Otimizaes de Solues ..................................................................................................... 28 2.7.2.2 Trabalhos Imprevistos ................................................................................................................................................ 38
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1. INTRODUO..................................................................................................................................................................... 10 1.1. NATUREZA E MBITO ............................................................................................................................................................. 10 1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA ................................................................................................................................. 10 1.3. OBJETIVOS DA AUDITORIA ...................................................................................................................................................... 11 1.4. COLABORAO DOS SERVIOS................................................................................................................................................ 11 1.5. EXERCCIO DO CONTRADITRIO ............................................................................................................................................... 11 2. OBSERVAES DE AUDITORIA ........................................................................................................................................ 13 2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE .................................................................................................................. 13 2.2 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO ............................................................... 13 2.3 VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS ............................................................................................................... 14 2.4 ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO................................................................................................................................. 15
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NDICE DE TABELAS
Tabela 1 ESCOLAS OBJETO DE VERIFICAO FSICA ......................................................................................................................................................... 15 Tabela 2 EMPREITADAS OBJETO DE AUDITORIA................................................................................................................................................................ 16 Tabela 3 PRINCIPAIS DATAS RELATIVAS S EMPREITADAS ................................................................................................................................................ 16 Tabela 4 LIMITES LEGAIS DE CONTRATAO - REGIME EXCECIONAL (2007 A 2010) ............................................................................................................ 17 Tabela 5 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA TRAB. A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES............................................................................... 26 Tabela 6 ALTERAES NO FORMALIZADAS CONTRATUALMENTE - OTIMIZAES DE SOLUES........................................................................................ 29 Tabela 7 PAGAMENTOS INDEVIDOS - ALTERAO REVESTIMENTO DOS PAVIMENTOS ........................................................................................................... 49 Tabela 8 REVESTIMENTO DOS PAVIMENTOS REAVALIAO DAS REAS ............................................................................................................................ 51 Tabela 9 PAGAMENTOS INDEVIDOS REFORO ESTRUTURAL DO EDIFCIO EXISTENTE ......................................................................................................... 53 Tabela 10 PREOS UNITRIOS (M2) REVESTIMENTO PAREDES CONTRATUAIS VS ALTERAES EM OBRA ............................................................................ 57 Tabela 11 PAGAMENTOS INDEVIDOS SNTESE ................................................................................................................................................................ 66
RELAO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

SIGLA Al. Art. AVAC CA CCP CE Cf. CTE DGTC DL DR EPE IQ IST IVA LOPTC M NT NV OE PE PTA PU RCM RFCE RI RJEOP RSCCS SCI TC Alnea Artigo Aquecimento, Ventilao e Ar Condicionado Conselho de Administrao Cdigo dos Contratos Pblicos Caderno de Encargos Conforme Condies Tcnicas Especificas Direco-Geral do Tribunal de Contas Decreto-Lei Dirio da Repblica Entidade Pblica Empresarial Item Questionrio Instituto Superior Tcnico Imposto sobre o Valor Acrescentado Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas Milhes de Euros Nota Tcnica Novo Valor (Preo Novo) Oramento do Estado Parque Escolar, EPE Proposta de Trabalho Adicional Preo Unitrio Resoluo do Conselho de Ministros Relatrio Final do Consultor Externo Regulamento Interno Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas Regulamento de Segurana das Construes contra os Sismos Sistema de Controlo Interno Tribunal de Contas DESIGNAO
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SUMRIO EXECUTIVO NOTA PRVIA

Em cumprimento dos Planos de Fiscalizao da 2. Seco do Tribunal de Contas (TC) para 2010 e 2011, foi realizada, pelo Departamento de Auditoria V, uma auditoria Parque Escolar EPE, orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, cuja concretizao cabe quela entidade. Esta auditoria teve o seu pblica. No que se refere aos restantes objetivos da auditoria, optou-se por estender o seu mbito at ao final do ano de 2010, por uma questo de pertinncia e oportunidade do controlo, tendo-se, sempre que possvel, atualizado a informao a 2011. Abrangeu ainda a realizao de verificaes fsicas a cinco escolas das Fases 0 e 1, que se iniciaram em meados de janeiro de 2011, o que, face ao andamento dos trabalhos e s concluses preliminares, justificou a sua autonomizao, pelo que as respetivas concluses foram objeto de cinco Relatrios autnomos de Auditoria. As concluses expressas neste Relatrio respeitam apenas aos procedimentos de contratao pblica adotados para a realizao de empreitadas inerentes s obras de modernizao da Escola Secundria D. Joo de Castro e aos resultados das respetivas verificaes fsicas.
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mbito circunscrito aos anos de 2007 a 2009, para efeitos de verificao do cumprimento das regras de contratao
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2.1
CONCLUSES E OBSERVAES BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE A Parque Escolar, EPE, uma pessoa coletiva de direito pblico de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sujeita tutela e superintendncia dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da educao, criada em fevereiro de 2007, em resultado da aprovao do Programa de Modernizao Destinado ao Ensino Secundrio, pela RCM n. 1/2001, de 3 de janeiro. Tem por objeto o planeamento, gesto, desenvolvimento e execuo do Programa de modernizao da rede pblica de escolas secundrias e outras afetas ao Ministrio da Educao.
2.3
VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS Atentas as especificidades da auditoria, foi constituda uma equipa pluridisciplinar que abarcou as vertentes jurdica, financeira, de engenharia e de arquitetura. A realizao de verificaes fsicas a um conjunto de 19 empreitadas de obras pblicas relativas s 5 escolas selecionadas, foi efetuada com recurso a consultoria externa especializada nas duas ltimas vertentes citadas. Estas verificaes visaram concluir sobre o cumprimento dos procedimentos de contratao pblica, aferir da conformidade entre o contratado e o executado, assim como sobre o respeito pelos requisitos legais, financeiros e tcnicos inerentes realizao de trabalhos a mais, erros e omisses. Foi analisada, ainda, a atuao da fiscalizao da obra. O montante global das 19 empreitadas selecionadas ascendia, data de 31 de Dezembro de 2010, aos 78.407.649M, dos quais 8.517.561M resultantes da celebrao de adicionais.
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PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA
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2.4 2.4.1
CONCLUSES E OBSERVAES ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA As obras de modernizao da escola foram levadas a efeito atravs da realizao de oito empreitadas, das quais foram objeto da presente auditoria seis, cujo valor contratual inicial ascendeu a 12.717.101.
2.5 2.5.1
CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC Nos termos da anlise j efetuada pelo TC no Relatrio de Auditoria Parque Escolar, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (Relatrio n. 9/2012 2. Seco), nenhum dos contratos celebrados por esta entidade, entre a data da sua constituio e maro de 2009, foi submetido a este Tribunal para efeitos de fiscalizao prvia. De entre os contratos mencionados incluem-se os n.s 112, 260, 262 e 531, refentes s obras de modernizao realizadas na D. Joo de Castro, cujo valor global dos respetivos contratos iniciais ascende a 12.212.142M. A no submisso a visto viola o regime legal da fiscalizao prvia e a consequente realizao de despesas e pagamentos so ilegais.
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A PE procedeu abertura de trs procedimentos de consulta prvia a 5 entidades para a realizao das empreitadas referentes Remodelao do Edifcio Existente, aos Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo e Campo Desportivo Coberto, cujo valor base foi inferior aos limites para aplicao das Diretivas Comunitrias sobre contratao pblica. Considerando que todas se inserem no mesmo Projeto comum de Remodelao e ampliao da Escola D. Joo de Castro, a entidade adjudicatria foi a mesma, e foram adjudicadas, consignadas e concludas em datas aproximadas, conclui-se que a PE procedeu, de forma deliberada e intencional, desagregao dos trabalhos de uma mesma interveno, em procedimentos parcelares, com o propsito de se subtrair ao regime legal de unidade da despesa e de proibio do seu fracionamento, uma vez que atento o seu valor global de 11.268.466, era obrigatria a abertura de procedimento de concurso pblico ou limitado internacional, resultando em despesas e pagamentos ilegais naquele montante.
2.6
EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA AT 31/12/2010 Em trs das seis empreitadas objeto da auditoria, o respetivo valor contratual aumentou em 1.578.996, em virtude da celebrao de um adicional por cada um daqueles contratos, tendo sido formalizados trabalhos a mais no montante total de 1.713.862, dos quais, 1.554.370 (cerca de 91%) valorizados a preos no previstos contratualmente (ou novos) e 159.492 a preos contratuais. Os trabalhos a menos ascenderam a apenas 134.864. No houve lugar a nenhuma reclamao por erros e omisses. O custo das 8 empreitadas realizadas nas obras de modernizao da D. Joo de Castro, considerando apenas a componente de obra, ascenderam a um total de 15.585.818, o que representa mais 1.818.773 (13,2%) face ao inicialmente previsto de 13.767.045.
2.7 2.7.1
RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS ENQUADRAMENTO PRVIO A primeira verificao fsica foi realizada a 13 de janeiro de 2011, sem que a Equipa de Auditoria se encontrasse na posse de todos os elementos necessrios para a sua concretizao, no obstante terem sido solicitados em 5 de Novembro de 2010. Os elementos foram remetidos ao TC de forma incompleta, no sistematizada e nalguns casos extempornea, facto que levou necessidade de realizao de nova verificao escola em 17 de maro de 2011.
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2.5.2
FRACIONAMENTO DA DESPESA PBLICA
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PONTO CONCLUSES E OBSERVAES
Estes factos constituram limitaes e condicionantes realizao dos trabalhos de auditoria.

2.7.2
TRABALHOS A MAIS E A MENOS Em resultado das verificaes fsicas realizadas foi elaborado e remetido PE um Questionrio com as desconformidades detetadas. Na sua resposta, a entidade veio reconhecer a existncia de inmeras alteraes ao Projeto durante a execuo das empreitadas, que, segundo a mesma, resultaram de trabalhos de otimizao de solues ou de trabalhos imprevistos. Os primeiros no foram objeto de formalizao contratual (atravs de celebrao de adicional), enquanto os segundos apenas o foram parcialmente.
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2.7.2.1
Trabalhos Resultantes de Otimizaes de Solues Durante a execuo das empreitadas do Edifcio Existente e do Edifcio Novo procedeu-se a alteraes significativas ao projeto, no que a PE designou de otimizao de solues. Assim, estas ocorreram em obra relativamente aos Contratos de empreitadas n.s 260 (Edifcio Existente) e 261 (Edifcio Novo). Do total de trabalhos includos nestes dois contratos, no montante global de 9.768.468, no foram executados trabalhos contratuais no valor de 2.853.302, o que corresponde a 29,2% do preo das empreitadas, que, no mbito da designada otimizao de solues foram substitudos por trabalhos valorizados em 1.955.278. Aqueles trabalhos contratuais foram refletidos em autos de medio subscritos pelo Empreiteiro e pela Fiscalizao da Obra, faturados, e pagos pela PE, apesar de nunca terem sido executados, em violao do disposto nos arts. 202., 203., 205., 207. e 221. do DL n. 59/99, cit., pelo que a despesa e os pagamentos inerentes, no valor de 2.853.302, so ilegais. Os documentos referentes s otimizaes foram remetidos a este Tribunal apenas aps a PE ter sido confrontada com os resultados preliminares das verificaes tcnicas realizadas no mbito da presente auditoria, aquando da remessa do questionrio. Aquelas alteraes encontram-se suportadas, apenas, numa folha, no assinada nem sequer datada, de onde consta uma tabela (que serviu de base elaborao da Tabela 6), anexa s NT 6 e 7, e em 8 oramentos do Empreiteiro. As otimizaes de solues, bem como outros trabalhos a mais realizados e que foram compensados pelos diferenciais positivos alcanados com aquelas, no foram formalizados em adicional, em violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., e a celebrao de adicionais, quando concretizada, foi posterior realizao dos trabalhos, ou mesmo ao fecho de contas, em desconformidade com esta norma e o art. 280. do Cdigo Civil, na medida em que consubstanciam contratos de objeto impossvel. A realizao destes trabalhos no resultou de circunstncia imprevista, no foi previamente autorizada pela PE, que no se pronunciou sobre os preos apresentados pelo Empreiteiro, inexistindo ordens de execuo escritas, projetos de alterao, ou quaisquer planos, desenhos ou outros documentos de suporte. Os autos de medio, subscritos pelo Empreiteiro e fiscalizao, contemplam apenas os trabalhos contratuais, no refletindo os efetivamente realizados, tendo sido objeto de faturao e posterior pagamento, independentemente de terem, ou no, sido executados. Esta situao pode configurar um eventual crime de falsificao de documento, previsto na al. d) do n. 1 do art. 256. do Cdigo Penal, pelo facto dos autos de medio e documentos de fecho de contas no refletirem a obra realizada e o apuramento de contas, deles constando factos juridicamente relevantes que no tm correspondncia com a realidade.
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Acresce que, os trabalhos a mais que resultaram das mencionadas otimizaes no decorreram de quaisquer circunstncias imprevistas mas sim, de uma alterao de vontade do dono da obra, pelo que a sua execuo no respeitou os requisitos legais aplicveis, em violao do disposto nos n.s 1 (Imprevisibilidade), 2 (Elementos de suporte de alteraes), 4 e 6 (Ordens de execuo) e 7 (Formalizao em Adicionais), do art. 26. do DL n. 59/99, e arts. 202., 203., 205. e 207. do mesmo diploma (Autos de medio), pelo que a realizao das despesas em causa, no valor de 1.955.278 , ilegal. Auditoria em fase final de elaborao, a PE remeteu a este Tribunal, em 28 de setembro, quatro contratos adicionais aos Contratos n.s 260, 262, 531 e 522, com o propsito de regularizar e formalizar os trabalhos resultantes das otimizaes de solues, bem como de outros trabalhos a mais realizados e compensados pelos diferenciais positivos alcanados com aquelas. Este intento de formalizao no altera o quadro factual e o enquadramento jurdico inicialmente descrito, uma vez que configura uma situao de impossibilidade do objeto (art. 280. do Cdigo Civil) e assenta, apenas, em oramentos apresentados pelo Empreiteiro, tendo como suporte documentos anexos aos adicionais designados de autos de medio, destitudos de valor jurdico, por no se encontrarem assinados pelos intervenientes nas medies e serem manifestamente extemporneos, em violao do disposto nos n.s 1 e 2 do art. 202. do DL n. 59/99, cit., carecendo, ainda, de fora probatria plena nos termos dos arts. 373. e 376. do Cdigo Civil.
2.7.2.2
Aps a realizao da reunio de encerramento da presente auditoria, em 14 de julho de 2011, estando o Relato de
Trabalhos Imprevistos No decurso da execuo das empreitadas relativas aos Contratos n. 260, 262 e 531, foram realizados trabalhos a mais, considerados pela PE como imprevistos, no valor de 2.477.022, j deduzidos de 159.483 de trabalhos a menos. Daquele total, foram objeto de formalizao contratual, mediante a celebrao de trs adicionais queles contratos, os trabalhos correspondentes ao valor de 1.578.997. Os restantes trabalhos a mais (imprevistos), no valor de 898.025, no foram formalizados, tendo sido compensados com os diferenciais positivos obtidos com a designada Otimizao de solues.
No mbito da execuo das empreitadas relativas ao Edifcio Existente e ao Edifcio Novo foram celebrados trs Adicionais aos respetivos Contratos (260, 262 e 531), no valor de 680.000, 699.593 e de 199.403, respetivamente. Com exceo dos trabalhos relativos reparao do bastidor B2.1, no valor de 75.751 (1. Adicional ao Contrato n. 262 PTA n. 9), os trabalhos a mais constantes dos adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531 no cumprem os requisitos para a realizao destes trabalhos, previstos no art. 26. do DL n. 59/99, cit., uma vez que no resultam de circunstncias imprevistas (n. 1), mas sim da ausncia de estudos prvios e previso em projetos de especialidade (reforo estrutural), incompatibilidades entre projetos de arquitetura e especialidades, alteraes e adaptaes por vontade do dono da obra, ou necessidade de trabalhos de compatibilizao com outras empreitadas conexas. A realizao destes trabalhos no foi objeto de autorizao prvia e ordens expressas de execuo do dono da obra, acompanhadas de documentao de suporte adequada e consistente (n.s 4 e 6), a sua formalizao foi extempornea (n. 7), inexistindo autos de medio elaborados de forma tempestiva e com respeito das formalidades legais exigveis (art. 203.) e, atento o seu valor, deveriam ter sido precedidas de novo procedimento adjudicatrio ao abrigo do art. 20. do CCP e n. 1 do art. 11 do DL n. 41/2007, cit. Foram assim realizadas despesas e pagamentos ilegais no valor de 1.503.245, sendo 680.000, 623.842 e 199.403, relativos aos adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531, respetivamente.
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2.7.1.2.1 Adicionais aos Contratos n. 260, 262 e 531 Edifcio Existente, Edifcio Novo e Campo Desportivo Coberto
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2.7.1.2.2 Outros Trabalhos Imprevistos
CONCLUSES E OBSERVAES
Os trabalhos a mais (imprevistos) no valor de 898.025, encontram-se suportados por 51 oramentos do Empreiteiro. Os elementos facultados, aps a remessa do Questionrio, so, alm de extemporneos, uma vez que foram remetidos aps a realizao das verificaes fsicas, tambm insuficientes para a aferio da imprevisibilidade da circunstncia que os originou e/ou quanto sua justificao e correo dos respetivos valores. De entre as insuficincias da informao prestada incluem-se a inexistncia de medies detalhadas e de forma no discriminada, em ambos os Edifcios (Existente e Novo). No foram remetidas ordens escritas de alterao, projetos de alterao, ou quaisquer planos, desenhos, perfis, mapa de natureza e volume dos trabalhos e demais elementos tcnicos indispensveis para a perfeita execuo e para a realizao das medies, inerentes queles trabalhos a mais.
2.7.3 a 2.7.6
indicao da localizao exata de todos os trabalhos realizados, havendo, no raras vezes, trabalhos realizados de
Na sequncia das verificaes fsicas efetuadas Escola Secundria D. Joo de Castro constataram-se inmeras desconformidades entre o projetado / contratado e o efetivamente executado, relativamente aos Contratos n. 260, 262 e 531. Em resultado das mencionadas verificaes e da anlise da documentao referente execuo das empreitadas constatou-se a realizao de pagamentos indevidos, no montante global de 686.471. As desconformidades apuradas evidenciam a realizao de despesa a que surge associado um dano para o errio pblico (PE), pela ausncia de contraprestao efetiva adveniente dos pagamentos a que deram origem. Estes pagamentos indevidos resultaram: do incremento injustificado das reas consideradas em situaes de alterao de materiais (Pontos 2.7.3.1 e 2.4.1.1); da existncia de menores valias decorrentes de alteraes ao projeto em obra no consideradas no apuramento de contas (Pontos 2.7.3.2, 2.4.1.2, 2.4.1.4 e 2.7.5); da existncia de maiores valias injustificadas e incremento ilegtimo de reas (Ponto 2.7.3.3); trabalhos a mais cuja responsabilidade pertence a entidades terceiras e no PE (Pontos 2.7.3.4 e 2.4.1.3); e trabalhos a mais injustificados do adicional ao contrato n. 531 (Ponto 2.7.3.5). Em sede de contraditrio, a PE reconheceu a existncia de pagamentos indevidos no valor de 276.260.
Das modificaes ao Projeto e aos Contratos n. 260 e 262 (no formalizadas) efetuadas em obra, decorrentes das otimizaes de solues, resultaram alteraes ao nvel da Recuperao de Caixilharia em Madeira (260) das Portas de Madeira / Portas Corta Fogo / Portas Acsticas (260 e 262), que originaram um diferencial de -58.987 e 101.885, constante do apuramento de contas realizado. De acordo com a PE, estas alteraes tiveram o () intuito de reduo de custos sem penalizar os pressupostos de projeto, o que no ocorreu.
2.7.7.1
Recuperao de caixilharia de madeira Edifcio Existente O projeto de execuo de Arquitetura previa a substituio integral dos vos existentes em madeira do Edifcio Existente, pelo valor contratual de 215.806. Por deciso da PE, e no mbito das otimizaes de solues, procedeu-se, ao invs, recuperao dos existentes, invocando uma reduo de custos sem penalizar os pressupostos do projeto. Os trabalhos a menos resultantes desta alterao foram de 188.382 (a diferena de 27.424 para o valor total contratualizado refere-se a vos efetivamente substitudos), e os trabalhos a mais inerentes recuperao mencionada, de 129.395, o que resultou numa menor valia de 58.987.
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2.7.7
ASPETOS QUALITATIVOS DAS ALTERAES AO PROJETO
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DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS
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Conforme se observa no Relatrio Fotogrfico (Imagens 9 a 11 e 22 a 26 do Anexo 5.2), a recuperao da caixilharia existente foi manifestamente deficiente tendo-se constatado a existncia de: Ferragens de fecho e manobra inoperantes; Empenos em folhas fixas e mveis; Desalinhamentos dos elementos que constituem a caixilharia; Funcionamento de folhas mveis com prises nos peitoris/soleiras; e Destacamento das pinturas de esmalte. Os preos novos para a reparao correspondiam a cerca de 70% do preo contratual para o fornecimento e efetuadas e s deficincias acima mencionadas. Comparando as caractersticas tcnicas da soluo de projeto com o proposto e executado em obra, constata-se que os pressupostos do projeto foram penalizados em todos os aspetos, sendo que, aquelas ofereciam caractersticas trmicas, acsticas, de estanquidade, durabilidade e manuteno manifestamente superiores s executadas.
2.7.7.2
montagem de vo novos, valor este, manifestamente exagerado, atendendo qualidade das reparaes
Estava previsto em projeto a execuo de vos, vos com atenuao acstica e para-chamas e vos corta fogo com abertura de batente, folhas e aros de madeira, tendo sido executado, em alternativa, no mbito das otimizaes de solues, aros e guarnies em MDF. No conjunto, as alteraes nos vos correspondentes a estes artigos resultaram numa menor valia total de 76.491. No obstante aquela poupana, constatou-se, na sequncia das visitas efetuadas que () a existncia de folhas de porta sem encabeos em madeira macia e/ou em aglomerado de madeira, bem como a aplicao de aros e guarnies em MDF nas zonas hmidas, no garantem de todo a qualidade e durabilidade expectvel num empreendimento desta natureza, em que a solicitao ao qual estes elementos esto sujeitos muito intensa (RFCE, p. 13). Com efeito, e conforme pode observar-se no Relatrio Fotogrfico (Imagens 14 a 21 do Anexo 5.2), aps cerca de 2 anos da concluso das obras, constata-se, de facto, um acentuado (e prematuro) estado de degradao dos materiais em reas como a cozinha, sendo evidente a desadequao do material aplicado.
2.7.8
A gesto e controlo pela PE das empreitadas em apreo, pautou-se pela informalidade, falta de transparncia e de rigor, que, conforme evidenciado nos Pontos 2.7.2 a 2.7.6, acarretou prejuzos para o Estado. A execuo das empreitadas do Edifcio Existente (n. 260) e do Edifcio Novo (n. 262), caracterizou-se por um quadro geral de desconformidade com o regime legal estabelecido no DL n. 59/99, cit., quanto no elaborao de autos de medio de todos os trabalhos efetuados (art 203.), faturao e pagamento de trabalhos no realizados, no formalizao ou formalizao a posteriori de trabalhos a mais (art. 26. n. 7), inexistncia de aprovao prvia e de ordens de execuo de trabalhos acompanhadas dos elementos tcnicos necessrios sua realizao (art. 26., n.s 2 e 4), aplicao de preos novos para trabalhos a mais de espcie igual prevista em contrato (art. 26., n. 5), 180.)
2.7.9
pronuncia tempestiva sobre preos novos de trabalhos a mais apresentados pelo
Empreiteiro (art. 27.) e anlise extempornea da fiscalizao relativamente a alteraes efetuadas em obra (art.
ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA A atuao da Fiscalizao da Obra, a cargo da Gesbau, Lda., ficou aqum das suas obrigaes legais e contratuais, dado que lhe incumbe vigiar e verificar o exato cumprimento do projeto, do contrato, do caderno de encargos e do plano de trabalhos, o que nalgumas situaes no se verificou.
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MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS
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Portas de madeira / Portas corta fogo / Portas acsticas Edifcio Existente e Edifcio Novo
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RECOMENDAES
Atentas as principais concluses e observaes formuladas no presente Relatrio, recomenda-se a adoo das seguintes medidas: Aos Ministros de Estado e das Finanas e da Educao e Cincia: Proceder a um efetivo acompanhamento e monitorizao da atividade desenvolvida pela PE;
Parque Escolar, EPE:
1. Cumprir a legislao respeitante realizao das despesas e da contratao pblica designadamente no que se refere proibio do fracionamento da despesa; 2. Cumprir o regime legal para a execuo de empreitadas de obras pblicas, no que se refere, designadamente, aos requisitos para a realizao de trabalhos a mais (Autorizao prvia, ordens escritas de execuo e celebrao atempada de adicionais), e elaborao de autos de medio dos trabalhos efetivamente realizados; 3. Reduzir as situaes de aplicao de preos novos (formados em contexto no concorrencial) para a realizao de trabalhos a mais e, nas situaes em que se verifique a sua aplicao, justificar detalhada e documentadamente a forma como se procedeu sua fixao; 4. Controlar com maior rigor a qualidade dos projetos e a execuo das obras; 5. Desencadear os mecanismos legais adequados ao ressarcimento de eventuais danos emergentes resultantes da no observncia pela Fiscalizao da Obra dos seus deveres legais e contratuais; 6. Exigir que os deveres mencionados no ponto anterior sejam diligentemente cumpridos pelas empresas de Fiscalizao.
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1. INTRODUO
1.1.
NATUREZA E MBITO
Em cumprimento dos Planos de Fiscalizao da 2. Seco do Tribunal de Contas (TC) para 2010 e 2011, foi realizada, pelo Departamento de Auditoria V, uma auditoria Parque Escolar EPE, orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio 1, cuja concretizao cabe quela entidade. A ao de fiscalizao teve o seu mbito circunscrito aos anos de 2007 a 2010, e como objetivos, de entre outros, a verificao do cumprimento das regras da contratao pblica (2007/2009) e a avaliao da execuo fsica das diferentes Fases do Programa de Modernizao (2007/2010). No mbito da avaliao da execuo fsica foram selecionadas cinco escolas, as quais foram objeto de verificaes, que se iniciaram em meados de janeiro de 2011, o que, face ao desenrolar dos trabalhos e s concluses preliminares, justificou a sua autonomizao, e sero objeto de cinco relatrios autnomos de auditoria. Atentas as especificidades da auditoria foi constituda uma equipa de auditoria pluridisciplinar, que abarcou as vertentes jurdica, financeira, de engenharia e de arquitetura, tendo-se recorrido a uma consultoria externa nas duas ltimas vertentes. As concluses expressas neste Relatrio respeitam apenas aos procedimentos de contratao pblica adotados para a realizao de empreitadas inerentes s obras de modernizao da Escola Secundria D. Joo de Castro2 e aos resultados das respetivas verificaes fsicas.
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A presente auditoria teve como fundamento a oportunidade de controlo, de harmonia com o disposto na al. a) do art. 40. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto3. A metodologia utilizada seguiu as orientaes constantes do Manual de Auditoria e de Procedimentos do TC, desenvolvendo-se nas seguintes fases: Planeamento, Execuo e Avaliao dos Resultados/Relato. Incluiu a verificao, por amostragem, da documentao de suporte dos procedimentos de contratao pblica referentes concretizao do Programa de Modernizao. A seleo da amostra teve por base o levantamento do sistema de controlo interno (SCI) e a anlise dos procedimentos de contratao pblica, tendo-se adotado para aquele efeito mtodos no estatsticos, e considerado os seguintes critrios / fatores: materialidade; desvios financeiros face ao valor previsto inicialmente e nmero de empreitadas para uma mesma interveno / escola.
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Doravante designados, respetivamente, de PE e de Programa de Modernizao (ou Programa). Atual Plo de Educao e Formao Profissional D. Joo de Castro e doravante designada apenas por D. Joo de Castro. 3 Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), alterada e republicada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto, e alterada pela Leis n.s 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, e 2/2012, de 6 de janeiro.
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1.2.
FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA
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A representatividade da amostra selecionada, relativa s cinco escolas, ascendeu a 78,4M , data de 31 de Dezembro de 2010, resultante de 19 contratos de empreitada, o que correspondeu a 16% das escolas das Fases 0 e 1, e a 51,9% e 14,8% do total das adjudicaes realizadas, quela data, respetivamente.
4
1.3.
OBJETIVOS DA AUDITORIA
No mbito dos objetivos definidos para a auditoria PE, orientada ao Programa de Modernizao, a seleo das cinco escolas visou o seguinte:
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Verificar o cumprimento das regras da contratao pblica, no que respeita aos procedimentos prcontratuais, assim como o respeito pelos requisitos legais, financeiros e tcnicos inerentes realizao de trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses;
Avaliar a sua execuo fsica e financeira, no que se refere, nomeadamente, verificao dos
trabalhos realizados (caractersticas, materiais e medies) e respetiva aferio com os Projetos e demais documentos contratuais.
1.4.
COLABORAO DOS SERVIOS
Sem prejuzo da boa colaborao prestada pelos dirigentes e colaboradores, no mbito da Auditoria Parque Escolar, orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio, os elementos solicitados para a realizao dos trabalhos inerentes s verificaes fsicas foram sendo remetidos de forma incompleta, no sistematizada e nalguns casos extempornea. Este facto constituiu uma limitao e condicionou a realizao dos trabalhos de auditoria pela Equipa da Direco-Geral do Tribunal de Contas (DGTC) e Consultores Externos (sobre esta questo, cf. Ponto 2.7.1 e Mapa I do Anexo 5.7, ambos do presente Relatrio de Auditoria5).
1.5.
EXERCCIO DO CONTRADITRIO
contraditrio (outubro de 2011), foram instados para, querendo, se pronunciarem sobre os factos insertos no Relato de Auditoria. Foram tambm notificados o anterior Ministro de Estado e das Finanas6, as anteriores Ministras da Educao7, no perodo acima indicado, bem como os atuais ministros daquelas reas8. Por ltimo, foram ainda notificados o Diretor de Infraestruturas de Lisboa (Jos Neves), enquanto responsvel pela equipa de coordenao da PE do projeto da D. Joo de Castro, e a Gesbau, Lda., empresa responsvel pela Fiscalizao da Obra relativamente ao Ponto 2.7.8 do Relato de Auditoria.
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Todos os valores apresentados no presente Relatrio de Auditoria no incluem IVA. Todas as referncias a Pontos reportam-se ao presente Relatrio de Auditoria. 6 Antnio Teixeira dos Santos. 7 Maria de Lurdes Rodrigues e Isabel Veiga. 8 Vitor Gaspar (Ministro de Estado e das Finanas) e Nuno Paulo de Sousa Arrobas Crato (Ministro da Educao e Cincia).
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do art. 87. da LOPTC, os membros do CA da PE nos anos de 2007 a 2010 (cf. Anexo 5.4), e data do
No mbito do exerccio do direito do contraditrio, consagrado nas normas previstas no art.13. e no n. 3
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Convir relevar o facto do CA da PE (conjuntamente com o Diretor de Infraestruturas de Lisboa) e a Gesbau, Lda., terem solicitado, duas e uma prorrogaes de prazo, respetivamente, tendo sido concedidos 13 dias teis aos primeiros e 10 dias teis segunda. Foi ainda concedida prorrogao de prazo de 5 dias teis ao atual Ministro de Estado e das Finanas. Os membros do CA e o Diretor de Infraestruturas de Lisboa apresentaram as suas longas alegaes (247 pginas9) conjuntamente, as quais esto sintetizadas e/ou transcritas nas partes consideradas relevantes nos Pontos respetivos deste Relatrio.
E s c o l a r -
O atual Ministro de Estado e das Finanas respondeu ao contraditrio atravs da Secretria de Estado do Tesouro e Finanas, que se pronunciou sobre os Pontos 2.5.2, 2.7.2.1, 2.7.2.2, 2.7.2.2.1 e 2.7.3 a 2.7.3.6, concluindo, sobre estas matrias, () caso se confirme o sustentado no Relato que foi notificado, existir censurabilidade nos atos praticados pelo Conselho de Administrao da Parque Escolar, E.P.E.. O atual Ministro da Educao e Cincia, Nuno Crato, transmitiu () nada ter a comunicar em sede de pronncia ao Relato de Auditoria. O ex-Ministro de Estado e das Finanas, bem como, as ex-Ministras da Educao no se pronunciaram. A Gesbau apresentou as suas alegaes, constando a anlise das mesmas do Ponto 2.7.9. Com vista ao cumprimento pleno do exerccio do princpio do contraditrio, todas as alegaes / respostas recebidas constam na ntegra do Anexo 5.8 ao presente Relatrio de Auditoria, nos termos do disposto no n. 4 do art. 13. da LOPTC. De salientar, ainda, que em sede de contraditrio, a PE veio requerer diligncias probatrias complementares ao abrigo do Cdigo do Procedimento Administrativo, mormente a produo de prova percial () caso o Tribunal no aceite as justificaes tcnicas que a propsito de cada uma das infraes so avanadas nesta resposta, por considerar que a prova documental que as sustenta insuficiente ou no permite esclarecer todas as dvidas do Tribunal, quanto s () situaes suscetveis de desencadear responsabilidade reintegratria, matria vertida nos pontos 2.7.3. a 2.7.3.6. do Relato de Auditoria, que incide sobre medies de trabalhos, fixao de preos novos e qualificao de trabalhos como de espcie diversa, nos termos previstos no Cdigo do Processo Penal. Sobre o requerido, sublinhe-se que no mbito dos poderes de controlo previstos na LOPTC, o TC desenvolve, entre outras, uma funo de apreciao da atividade financeira pblica, sendo a fiscalizao sucessiva umas das formas de exerccio daqueles poderes (arts. 40., 50 e 54.). No decurso da auditoria, a PE apresentou os meios de prova que considerou pertinentes, os quais foram objeto de anlise e ponderao, tendo a entidade sido ouvida sobre todas as questes abordadas no Relatrio. Acresce, tambm, que a percia requerida, no sendo obrigatria, teria um efeito til limitado, uma vez que: Com exceo dos pontos 2.7.3.3 e 2.7.3.4 do presente Relatrio, atentas as explicaes da PE, foram aceites os valores apresentados em sede contraditrio, pelo que, reconhecendo a empresa que foram pagos indevidamente valores ao Empreiteiro, e tendo esses montantes sido considerados justificados em sede de relatrio, ter-se-ia que concluir pela inutilidade superveniente de qualquer diligncia sobre esta matria que, assim, se deve ter como assente;
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A que juntaram 71 documentos anexos num total de 2.112 pginas.
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A forma de fixao de preos novos, com referncia a preos de mercado, no contexto de trabalhos de empreitada executados em 2008, revelar-se-ia de difcil concretizao, decorridos cerca de 5 anos; Neste contexto, o oferecimento de meios de prova complementares, nos termos propostos pela PE seria uma tentativa extempornea de colmatar o quadro de incumprimento dos procedimentos e formalidades legais, no mbito da execuo e fiscalizao de empreitadas de obras pblicas, adiante melhor descrito neste Relatrio.
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Alis, sempre se dir que a terem sido adotados os procedimentos legalmente previstos, no mbito da gesto de empreitadas em anlise, ao invs de se ter adotado a via da informalidade e primazia da materialidade subjacente, a realizao das diligncias requeridas revelar-se-ia desnecessria. Por outro lado, e como argumento principal, importa frisar que a no produo de prova pericial, ou outro meio de prova complementar, nesta sede, no pe em causa os direitos e garantias de defesa dos responsveis da PE, porquanto, em eventual processo jurisdicional autnomo, podero ser suscitadas as diligncias que julguem consentneas com o efetivo exerccio daqueles direitos.
2. OBSERVAES DE AUDITORIA
2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE

A PE, criada pelo DL n. 41/2007, de 21 de fevereiro10, uma pessoa coletiva de direito pblico de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial () sujeita tutela e superintendncia dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da educao (n. 1 do art.1.), e resultou da aprovao do Programa de Modernizao do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundrio (RCM n. 1/2007, de 3 de janeiro). Tem por objeto o planeamento, gesto, desenvolvimento e execuo do Programa de modernizao da rede pblica de escolas secundrias e outras afetas ao Ministrio da Educao.
O Programa de Modernizao foi criado pela RCM n. 1/2007, cit., visando os seguintes objetivos: 1. Requalificar e modernizar os edifcios em que esto instaladas as escolas com Ensino Secundrio, repondo a eficcia fsica e funcional dos mesmos, numa perspetiva de criar condies para a prtica de um ensino moderno, adaptado aos contedos programticos, s didticas e s novas tecnologias de informao e comunicao, inclusivo e estimulante para toda a comunidade educativa; 2. Abrir a Escola comunidade, criando condies para uma maior articulao com o meio envolvente, associado a uma correta valorizao patrimonial garantindo o aproveitamento integral das potencialidades instaladas na infraestrutura escolar; 3. Criar um novo modelo de gesto das instalaes, garantindo uma otimizao de recursos instalados e uma correta gesto da conservao e manuteno dos edifcios aps a interveno.
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Aprova os seus Estatutos, tendo sido alterado e republicado pelo DL n. 83/2009, de 2 de abril.
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2.2 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO
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Visa ainda, () a superao do atraso educativo portugus face aos padres europeus atravs da () integrao de todas as crianas e jovens na escola, proporcionando-lhes um ambiente de aprendizagem motivador, exigente e gratificante atravs da oferta a todos os agentes do sistema educativo de () instalaes escolares com condies de funcionalidade, conforto, segurana, salubridade e aptas introduo no processo educativo de novas tecnologias (cf. Prembulo daquela RCM). Consideram-se obras de modernizao, as obras de construo, reconstruo, ampliao, alterao, reparao, restauro, adaptao, e, em geral, de beneficiao efetuadas em espaos das Escolas e acessibilidade, bem como a adequar as condies espao-funcionais s modernas exigncias pedaggicas11, assim como, os respetivos estudos e projetos, servios de fiscalizao e gesto associados e aquisio dos correspondentes Equipamentos Escolares e Equipamentos Tcnicos Complementares12.
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destinadas a corrigir problemas existentes, a melhorar as condies de habitabilidade, de segurana e de
2.3 VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS

Atentas as especificidades da auditoria foi constituda uma equipa pluridisciplinar, que abarcou as vertentes jurdica, financeira, de engenharia e de arquitetura, para a realizao de verificaes fsicas a um conjunto de 19 empreitadas de obras pblicas, com recurso a consultoria externa nas duas ltimas vertentes13. Estas verificaes visaram concluir sobre o cumprimento dos procedimentos de contratao pblica, aferir da existncia de eventuais desconformidades entre o contratado e o executado, conducentes a maiores e/ou menores valias no refletidas, assim como, sobre o respeito pelos requisitos legais, financeiros e tcnicos inerentes realizao de trabalhos a mais14, erros e omisses15, 16. Foi ainda analisada a atuao da fiscalizao da obra, designadamente quanto aos mecanismos de controlo adotados na sua execuo.
11 12
Clusula 7. do Contrato Programa celebrado entre o Estado Portugus e a PE, em 29 de setembro de 2007. Cf. al. l) da Clusula 3. do Contrato Programa celebrado entre aquelas partes, em 14 de Outubro de 2009. Os Equipamentos Escolares incluem, designadamente, os equipamentos informticos, de software, de laboratrio, gimnodesportivos, audiovisuais, de cozinhas e bares. So considerados Equipamentos Tcnicos Complementares, de entre outros, os relacionados com a transformao, produo e distribuio de energia eltrica, com os sistemas de ventilao e desenfumagem, climatizao e gesto tcnica de instalaes, com redes e comunicaes, de segurana e vigilncia, assim como, de produo de energia solar para aquecimento de guas (cf. als. h) e i) da Clusula 3. do mesmo Contrato Programa. 13 Autorizada em Plenrio da 2. Seco, de 25 de maro de 2010. 14 Necessrios por fora de circunstncia imprevisvel (n. 1 do art. 26. do DL n. 59/99, de 2 de maro); Inseparveis tcnica ou economicamente do contrato sem inconveniente grave para o dono da obra; Ainda que separveis da execuo do contrato, eram estritamente necessrios concluso da empreitada; Os trabalhos a mais, as alteraes de projeto da iniciativa do dono da obra, ainda que decorrentes de erro ou omisso do mesmo, os trabalhos resultantes de alteraes (variantes) do projeto e as alteraes ao plano de trabalhos pelo empreiteiro, cumulativamente considerados, respeitaram os limites previstos no art. 45.; A compensao entre trabalhos a mais e trabalhos a menos, preenche os requisitos necessrios para que esta compensao pudesse ser concretizada, nomeadamente se existe identidade de natureza dos trabalhos em causa; Os adicionais foram devidamente formalizados mediante um contrato adicional, e em data anterior realizao dos trabalhos a mais (n. 7 do art. 26. do mesmo DL). 15 Se existem situaes de erros e omisses no formalizadas (no documentadas ou reduzidas a escrito); Se foram aceites reclamaes de erros e omisses pelo empreiteiro em data posterior prevista no n. 1 do art. 14. (66 dias aps a consignao ou a prevista no CE), sem que tenha sido apresentada fundamentao adicional que demonstre que lhe era impossvel detetar tais erros e omisses no prazo a previsto (cf. n. 2 do mesmo art.); Se o dono da obra detetou erros e omisses cuja identificao atempada fosse impossvel, tendo notificado o empreiteiro desse facto (n. 5 do art. 14.); Se existem deficincias tcnicas e erros de conceo dos projetos e restantes elementos patenteados a concurso, identificando quantitativa e qualitativamente os mesmos, para efeitos de eventual responsabilizao de terceiros (art. 37.). 16 De acordo com o estabelecido no DL n. 59/99, cit. (revogado pelo CCP), consideravam-se trabalhos a mais, alm dos previstos no seu art. 26. , os decorrentes de erros e omisses. Com a aprovao do CCP, os trabalhos a mais deixaram de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses.
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Atentos os critrios j mencionados, foram selecionadas, para este efeito, as escolas constantes do quadro seguinte [Tabela 1].
Tabela 1 ESCOLAS OBJETO DE VERIFICAO FSICA
Os valores apresentados para as escolas selecionadas referem-se a 19 empreitadas e reportam-se situao das mesmas data de 31 de Dezembro de 2010 17.
2.4 ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO

A D. Joo de Castro18 (Liceu at 1976), criada em 1928, nasceu para fazer face exploso da populao estudantil urbana que se verificou, a partir dos anos 20 do sculo passado, nas grandes cidades do nosso Pas. Tendo estado instalada inicialmente de forma provisria em diferentes pontos da cidade de Lisboa, viria a localizar-se definitivamente no Alto de Santo Amaro, com a concluso da construo de um edifcio de raiz, nos primeiros meses do ano de 1949. O edifcio ento construdo () de estilo modernista, apresenta uma construo simples, com espaos internos amplos, boa luminosidade adequada vivncia de uma escola na poca, num conjunto equilibrado. No mbito do Programa de Modernizao, a D. Joo de Castro fez parte do grupo das quatro primeiras escolas intervencionadas, tendo sido includa na sua Fase 0 (tambm designada de Fase Piloto), por fora da RCM n. 1/2007, cit.
17
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Refira-se que, e uma vez que relativamente s empreitadas da escola Passos Manuel, no existiam naquela data, os respetivos fechos de conta, os valores apresentados no so os finais. A este propsito, saliente-se que os mesmos, no contemplam o 3. Adicional, celebrado em 18 de maio de 2011, ao Contrato n. 393, relativo a trabalhos no valor global de 3.232.423 (sendo 4.708.611 de trabalhos a mais e 1.476.188 de trabalhos a menos). 18 Este enquadramento baseou-se em CRESPO, Gabriel. O Percurso do Liceu D. Joo de Castro (1928 2006). Renovar 004. Lisboa. ISSN 978-989-96106-3-7. (Setembro 2009).
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2.4.1 EMPREITADAS REALIZADAS E OBJETO DE AUDITORIA
As obras de modernizao da escola foram levadas a efeito atravs da realizao de oito empreitadas, das quais foram objeto da presente auditoria as seis empreitadas constantes do quadro seguinte [Tabela 2].
Tabela 2 EMPREITADAS OBJETO DE AUDITORIA
Contrato 85 91 112 260 262 531
Designao Demolies Edifcio A e C Cobertura Edifcio A Fundaes e Estrutura Corpos A eB Empreitada remodelao Edifcio existente Acabamentos e Instalaes Especiais Edifcio Novo Construo do Campo Desportivo Coberto
Procedimento Consulta Prvia a 5 Entidades Consulta Prvia a 5 Entidades Consulta Prvia a 5 Entidades Consulta Prvia a 5 Entidades Consulta Prvia a 5 Entidades Consulta Prvia a 5 Entidades
Adjudicatrio HCI Construes, SA HCI Construes, SA HCI Construes, SA HCI Construes, SA HCI Construes, SA HCI Construes, SA
Contrato Inicial 183.029 321.930 943.675 4.770.912 4.997.556 1.499.998 12.717.101
Adicionais
Valor Final Empreitada 183.029 321.930 943.675
680.000 699.593 199.404 1.578.997
5.450.912 5.697.150 1.699.401 14.296.098
As duas empreitadas no consideradas no mbito desta auditoria respeitam aos Arranjos Exteriores (Contrato n. 2008/522) e Execuo de Trabalhos para Instalao do Cinel - Centro de Formao Profissional da Indstria Eletrnica, na Escola Secundria D. Joo de Castro, em Lisboa (Contrato n. 2010/1.944), no valor global de 1.049.94419 e 239.776, respetivamente. semelhana das empreitadas constantes da Tabela 2, ambas foram adjudicadas HCI Construes, SA. Refira-se que, este ltimo contrato foi celebrado em 2010, ou seja, em data muito posterior instalao do CINEL na D. Joo de Castro. A no considerao deste contrato no mbito da amostra para efeitos de verificao fsica prende-se com a sua celebrao em data posterior seleo daquela.
Tabela 3 PRINCIPAIS DATAS RELATIVAS S EMPREITADAS
Datas Contrato 85 91 112 260 262 531 Empreitada Demolies Edifcio A e C Cobertura Edifcio A Fundaes e Estrutura Corpos A e B Empreitada remodelao Edifcio existente Acabamentos e Instalaes Especiais Edifcio Novo Construo do Campo Desportivo Coberto Abertura Procedimento 26-07-2007 02-08-2007 27-09-2007 20-12-2007 27-12-2007 29-07-2008 Adjudicao 30-08-2007 20-09-2007 08-11-2007 21-02-2008 28-02-2008 11-12-2008 Contrato 07-09-2007 26-09-2007 16-11-2007 07-03-2008 10-03-2008 29-01-2009 Consignao 10-09-2007 27-09-2007 19-11-2007 10-03-2008 12-03-2008 30-01-2009 Adicional n/a n/a n/a 19-02-2009 10-08-2009 29-09-2009 Receo Provisria 10-10-2007 19-12-2007 03-03-2008 31-12-2008 31-12-2008 15-06-2009 Fecho de Contas 10-10-2007 19-12-2007 03-03-2008 30-12-2008 15-05-2009 23-06-2009
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O valor deste contrato era de 1.199.888, data de 31 de Dezembro de 2010, em resultado da celebrao de adicional no montante de 149.893 (14,3% do valor do contrato inicial). Conforme veremos no Ponto 2.7.3.5, foram ainda realizados trabalhos a mais, no valor de 75.158, pelo que estes ascenderam a 225.051, o que representa 18,8% do valor do contrato inicial.
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2.4.2 MODELO DE CONTRATAO
Em matria de empreitadas de obras pblicas foram aplicveis, PE, aos procedimentos iniciados at 29 de julho de 2008, onde se integram os relativos D. Joo de Castro, o DL n. 59/99, de 2 de Maro. A partir daquela data aplicvel o DL n. 18/2008, de 29 de janeiro (aprova o Cdigo dos Contratos Pblicos CCP), assim como as Diretivas comunitrias em matria de contratao pblica, para os novos procedimentos.
-
A sua atividade rege-se pelos princpios gerais da () economicidade e operacionalidade, sem prejuzo () da sua orientao por princpios de prossecuo do interesse pblico e de utilizao racional e eficiente dos recursos disponveis, tendo presente o conjunto de atribuies de natureza pblica que lhe esto cometidas (art. 20. do RI). As mesmas tm que obedecer aos () princpios gerais da livre concorrncia, transparncia e boa gesto, designadamente a fundamentao das decises tomadas (n. 2 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit.). A PE beneficiou de regimes excecionais de contratao, sem recurso a procedimentos concursais. Com efeito, o DL n. 41/2007, cit., previa, no seu art. 11., que aquelas contrataes () cuja estimativa de valor global do contrato, no considerando o IVA, seja inferior aos limites previstos para aplicao das diretivas comunitrias (), poderiam ser realizadas, at 31 de Dezembro de 2007 () com recurso aos procedimentos por negociao, consulta prvia ou ajuste direto. Este regime excecional foi, posteriormente, prorrogado pelo DL n. 25/2008, de 20 de fevereiro (at 31 de dezembro de 2008)20. J na vigncia do CCP, foi criado um novo regime excecional, constante do DL n. 34/2009, de 6 de fevereiro21, aplicvel aos procedimentos de concurso limitado por prvia qualificao e de ajuste direto, cuja deciso de contratar ocorresse, respetivamente, at 31 de dezembro de 2010 e 31 de dezembro de 2009 (art. 11.) Para os procedimentos de formao de contratos pblicos por ajuste direto, a respetiva vigncia deste regime foi prorrogada, at 31 de dezembro de 2010, pelo DL n. 29/2010, de 1 de abril, desde que a deciso de contratar ocorresse at quela data. Contudo, com a publicao da Resoluo da Assembleia da Repblica n. 52/2010, de 7 de junho, que repristinou as normas expressamente revogadas por aquele DL, a vigncia daquele regime excecional cessou em 7 de junho de 2010. Apresentam-se em seguida, os limiares previstos para o recurso aos procedimentos de contratao, aplicveis PE, por fora do seu regime excecional [Tabela 4].
Tabela 4 LIMITES LEGAIS DE CONTRATAO - REGIME EXCECIONAL (2007 A 2010)
TIPO DE CONTRATAO LEGISLAO LIMITE 2007 2008 2009 2010
At 31 de Dezembro de 2008 Negociao, Consulta Prvia e Ajuste Direto DL 41/2007 (art. 11.); DL 25/2008 (art.1.) Empreitadas EMPREITADAS A partir de 1 de janeiro de 2009 - Ajuste Direto c/ Consulta a 3 entidades, Negociao e Concurso Limitado DL 34/2009 (arts. 1. a 6.) Empreitadas 5.150.000 4.845.000 5.278.000 5.150.000
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Aplicado exclusivamente ao Programa de Modernizao. Estabelece medidas excecionais de contratao pblica necessrios para a concretizao de medidas dos seguintes eixos prioritrios: a) Modernizao do parque escolar; b) Energias renovveis, eficincia energtica e redes de transporte de energia; c) Modernizao da infraestrutura tecnolgica Redes de Banda Larga de Nova Gerao; d) Reabilitao Urbana.
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2.5 CUMPRIMENTO DAS REGRAS DA CONTRATAO PBLICA
2.5.1 NO REMESSA DE CONTRATOS PARA FISCALIZAO PRVIA DO TC
Nos termos da anlise j efetuada pelo TC no Relatrio de Auditoria Parque Escolar, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (Relatrio n. 9/2012 2. Seco), nenhum dos contratos celebrados por esta entidade, entre a data da sua constituio e maro de 2009, foi submetido a este Tribunal para efeitos de fiscalizao prvia, de acordo com o que dispe a al. b) do n. 1 do art. 46. e art. 48. da LOPTC, para os contratos de montante superior ao limiar fixado na Lei do Oramento do Estado (OE)22. De entre os contratos acima mencionados incluem-se os Contratos n.s 112 (943.675), 260 (4.770.912), 262 (4.997.556) e 531 (1.499.998), referentes s obras de modernizao realizadas na D. Joo de Castro. A no submisso a visto resulta na violao do regime legal da fiscalizao prvia, nos termos constantes da anlise efetuada no Relatrio supra mencionado, e para cuja fundamentao se remete, tendo-se concludo pela violao da al. c) do n. 1 do art. 5. e da al. b) do n. 1 do art. 46. da LOPTC, e, consequente realizao de despesas e pagamentos ilegais.
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2.5.2
FRACIONAMENTO DA DESPESA PBLICA
De acordo com o disposto no n. 1 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit., que estabeleceu o regime excecional de contratao da entidade, e no que concerne especificamente s empreitadas de obras pblicas, a PE podia recorrer aos procedimentos de negociao, consulta prvia ou ajuste direto, desde que o custo global do contrato (s/ IVA) das empreitadas fosse inferior aos limites previstos para a aplicao das diretivas comunitrias sobre contratao pblica, de 5.278.000 e 5.150.000, para procedimentos lanados em 2007 e 2008, respetivamente (cf. Tabela 4). Ao abrigo deste regime excecional, a PE procedeu, designadamente, abertura de dois procedimentos de consulta prvia a 5 entidades para a realizao das empreitadas referentes Remodelao do Edifcio Existente e aos Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo (cf. Tabela 2), que deram origem aos Contratos n.s 260 e 262, respetivamente23, ambas integradas no Projeto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa. Previamente ao lanamento das consultas para a adjudicao das obras de modernizao das escolas includas na Fase 0 do Programa, os servios da PE elaboraram um Parecer/Proposta24 de enquadramento destes procedimentos de contratao, no qual se refere que considerando:
() [Q]ue o Programa de Modernizao se encontra sujeito a uma apertada calendarizao, devendo as empreitadas de requalificao das Escolas Piloto ser iniciadas com a mxima urgncia, face ao elevado estado de degradao do Parque Escolar, por um lado e tendo em vista a concluso prevista para o inicio do ano letivo de 2008/2009, por outro.
22
O limiar para o ano de 2007 era de 326.750, de acordo com as disposies conjugadas do art. 48. da LOPTC e art. 130. da Lei n. 53-A/2006, de 29 de dezembro, e art. 1. da Portaria n. 88-A/2007, de 18 de janeiro (fixou o valor do ndice 100), e para 2008 de 333.610, nos termos daquele art. da LOPTC, do art. 121. da Lei n. 67-A/2007, de 31 de dezembro, e do art. 1. da Portaria n. 30-A/2008, de 10 de janeiro. Para 2009, esse valor, de acordo com aquele artigo da LOPTC e o art. 159. da Lei 64/A-2008, de 31 de dezembro, era de 350.000. 23 Estas duas empreitadas sero, por uma questo de simplificao, doravante designadas por Edifcio Existente e Edifcio Novo, respetivamente. 24 Aprovado pelo Conselho de Administrao (CA) em 3 de maio de 2007.
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Que:
() [T]odo o processo de investigao de suporte que precede o incio das empreitadas se encontra dependente de entidades distintas, com prazos de entrega igualmente dspares. Considerando, finalmente, que as empreitadas em causa desenrolar-se-o no decurso do ano letivo normal, devendo as mesmas articular-se com o respetivo funcionamento, com exceo das Escolas Secundrias Rodrigues de Freitas e D. Joo de Castro. Deve referir-se, quanto a estas duas ltimas que, apesar de se encontrarem devolutas, iro ser objeto de integrao, a primeira com o Conservatrio de Msica do Porto e a segunda com uma Escola Profissional, facto que aumenta a especificidade e complexidade dos projetos respetivos.
Concluindo que:
() o andamento do processo de investigao, em todas as suas vertentes, determinar de forma inelutvel o ritmo da adjudicao de projetos e obras relativos s escolas piloto, constatando-se, desde j, a impossibilidade de tal objetivo ser concretizado de forma integrada e nica sem comprometer a supra mencionada calendarizao.
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Apesar daquelas empreitadas se inserirem no mesmo projeto de modernizao e ampliao de espao escolar, e operarem em funo de um mesmo conjunto construtivo, os procedimentos iniciaram-se e desenvolveram-se de forma paralela, o mesmo tendo ocorrido quanto execuo das obras, como decorre das datas de aprovao e autorizao da abertura dos procedimentos (20 e 27 de Dezembro de 2007); de adjudicao (21 e 28 de fevereiro de 2008), de celebrao dos contratos (7 e 10 de maro daquele ano); da consignao (10 e 12 de maro); e da concluso das obras (31 de dezembro). O teor da Memria Descritiva do Projeto de Execuo, , neste particular, suficientemente esclarecedor quanto natureza unitria das referidas empreitadas no mbito da interveno em causa (negrito nosso):
() A operao de remodelao e ampliao da Escola D. Joo de Castro, visa a adaptao da estrutura existente a um novo perfil programtico e funcional. Alm da escola secundria j residente, ser tambm utilizador das instalaes o Centro de Formao Profissional da Indstria Eletrnica - CINEL, partilhando salas de aula, laboratrios e outros espaos, associando assim antiga instituio o Polo de Formao de Eletricidade e Eletrnica. A interveno dever salvaguardar a identidade do edifcio original complementando-o. Para esse efeito, dos 8.051,00m2 de rea bruta de construo existente, cerca de 400,00m2 devero ser demolidos em virtude da articulao com a nova edificao a prever. Esta dever poder receber o programa do Polo de Formao, exigente do ponto de vista da configurao e equipamento das suas reas letivas os laboratrios. () Por fim, o pavilho gimnodesportivo justape-se, a Norte, ao corpo do antigo ginsio.
O carcter de unidade das empreitadas do Edifcio Existente e do Edifcio Novo tambm visvel na Figura seguinte.
Figura 1 - PLANTA DE IMPLANTAO DA ESCOLA D. JOO DE CASTRO
Ou seja, com base no mesmo Projeto de Execuo Edifcio A, B e C, no mbito do Projeto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa, de Novembro de 2007 e entregue PE em 3 de Dezembro, realizaram-se dois procedimentos para o edifcio existente (edifcio A) e para o novo (edifcios B e C), tendo, desta forma, o valor de cada uma das empreitadas ficado abaixo dos limiares
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comunitrios que obrigariam ao lanamento de concurso pblico internacional, o que demonstra a inteno subjacente ao lanamento de dois procedimentos de contratao para aqueles dois edifcios Quanto empreitada relativa ao Campo Desportivo Coberto (Corpo D), a mesma est tambm integrada no mencionado projeto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa, e inserida no mesmo conjunto construtivo (cf. Figura 1). Assim, embora a proximidade de datas e simultaneidade das situaes relativas ao procedimento e de molde a afastar a concluso da concomitncia das intervenes, considerando que o procedimento foi lanado seis meses depois (29 de julho de 2008), e as obras vieram a decorrer, paralelamente, s daqueles edifcios. semelhana do Projeto de Execuo relativo aos Edifcios A, B e C, tambm o Projeto de Execuo Edifcio D (Espao Desportivo Coberto), no mbito do Projeto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa, se encontrava concludo em Novembro de 2007, pelo que, quando a entidade procedeu ao lanamento dos procedimentos com vista contratao das empreitadas do Edifcio Existente, do Edifcio Novo e do Campo Desportivo Coberto, deveria ter realizado, nos termos legais, um nico procedimento. Importa sublinhar a existncia de duas Listagens de Peas Escritas, uma considerando globalmente os Edifcios A, B e C e outra considerando os trs edifcios separadamente, cada um com o respetivo Mapa de Trabalhos e Oramento. Sintomtico no que respeita s empreitadas do Edifcio Existente (Contrato n. 260) e Edifcio Novo (Contrato n. 262) o facto do valor das adjudicaes de 4.770.911, para o Edifcio Existente (260) e de 4.997.556, para o Edifcio Novo (262), se aproximar do limite para a adoo das Diretivas comunitrias (5.150.000), a partir do qual no era aplicvel o regime excecional para a adjudicao das empreitadas, mediante a realizao de consultas prvias, contornando-se, assim, o recurso ao procedimento de concurso publico internacional previsto na al. a) do n. 2 do art. 48., conjugado com o n. 2 do art. 52., ambos do DL n. 59/99, cit. A somar-se a qualquer um dos valores indicados acima o montante do Campo Desportivo Coberto (1.499.998), seria sempre ultrapassado o limiar comunitrio, o que obrigaria a PE a lanar um concurso pblico internacional, razo pela qual a entidade procedeu sua autonomizao relativamente s duas outras consultas, uma vez que nenhuma outra razo a justifica, tanto mais que, aquando do lanamento destas consultas em 20 e 27 de Dezembro de 2007, j se encontrava na posse do projeto de arquitetura daquele campo desportivo. Com efeito, de acordo com o disposto no n. 2 do art 16. do DL n. 197/99, cit. 25, proibido o fracionamento da despesa com a inteno de a subtrair s regras de contratao previstas no diploma, sendo que tal proibio manifestao de um princpio geral que tambm se infere, designadamente, do n. 4 do art. 53. do DL n. 59/99, cit., quando refere que () as obras e os contratos no podem ser cindidos com o propsito de os subtrair aplicao do regime estabelecido nos nmeros precedentes.
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execuo desta empreitada no seja to evidente, o desfasamento temporal existente no significativo ou
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Norma aplicvel s empreitadas de obras pblicas em razo do disposto na al. a) do n. 1 do art. 4. do mesmo diploma.
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No mesmo sentido, atualmente o n. 1 do art. 22. do CCP estatui que, em face de prestaes do mesmo tipo suscetveis de constiturem objeto de um nico contrato, a estimativa do valor do procedimento a adotar deve ter em conta: a) O somatrio dos preos base dos procedimentos de formao de todos os contratos a celebrar quando essa formao ocorra em simultneo; b) O somatrio dos preos contratuais relativos a todos os contratos j celebrados e dos preos base de todos os procedimentos ainda em curso, quando a formao desses contratos ocorra ao longo de um ano a contar do incio do primeiro procedimento. Atenta a natureza e o valor global dos trabalhos objeto das empreitadas do Edifcio Novo, Edifcio Existente e Campo Desportivo Coberto, e em obedincia ao princpio da unidade da despesa, verifica-se que as mesmas ascendem a 11.268.466, pelo que foram ultrapassados os montantes previstos nos limiares comunitrios. O TC tem vindo a afirmar a ilegalidade do fracionamento de despesa no contexto das empreitadas de obras pblicas em vrios Relatrios de Auditoria 26, citando-se a ttulo exemplificativo, os Relatrios n.s 6/2005, 2. S/SS, de 10 de fevereiro (Municpio de Alccer do Sal), 7/2005 - 2 S/SS, de 26 de abril (Municpio de Vila do Conde), 30/2008 - 2 S/SS, de 9 de outubro Coimbra). Tambm em sede de jurisprudncia do TC, esta questo foi abordada e os responsveis sancionados, como ocorreu na Sentena n. 13/2007, da 3 S/SS (Municpio de Vila do Conde) 27, onde se evidencia que () No se justifica nem se compreende que um responsvel autrquico, com o pelouro da educao, autorize, no mesmo dia, vrios trabalhos de construo civil em escolas e parques infantis, sem ter o cuidado elementar de verificar se, dada a natureza desses pequenos trabalhos, no se impunha que os mesmos fossem agregados e postos considerao do mercado, respeitando-se os princpios da concorrncia e da igualdade dos eventuais interessados (arts. 9. e 10. do Decreto-Lei n. 197/99, aplicveis s empreitadas pelo art. 4. n. 1 a)). Questionada a PE, quanto adoo de procedimentos parcelares de adjudicao no mbito das empreitadas das quatro escolas da Fase 0, o Presidente informou que:
() A natureza das intervenes a efetuar, marcadamente caracterizadas por aes de reabilitao e requalificao dos edifcios e dos espaos, com demolies, reforos estruturais e fundaes especiais a executar, vieram a aconselhar o inicio imediato de intervenes em obra, tecnicamente autnomas ou preparatrias, de modo a viabilizar o prazo final estabelecido na RCM n 1/2007, de 3 de janeiro de 2007. A Parque Escolar, E.P.E, face natureza experimental do Programa, sempre sujeito a contributos diversos e valiosos quer da comunidade escolar, quer de instituies universitrias, quer de pessoas interessadas, entendeu que, nas circunstncias concretas vividas, esperar pela concluso integral dos projetos, no seria uma melhor soluo e era exequvel uma soluo cautelosa de sucessivas intervenes em funo dos elementos tcnicos de projeto fornecidos. De resto, a Diretiva 2004/18/CE de 31 de maro do Parlamento Europeu e do Conselho, nessa data pendente de transposio para o ordenamento jurdico portugus, j previa um regime de exceo para, entre outros, os casos de experimentao [art. 30. n1 al. d) e art. 31, n 1 al. c)], como o caso desta fase piloto, em que por motivos imperiosos no imputveis entidade adjudicante, no era possvel o cumprimento dos prazos, previstos para os concursos pblicos. Por outro lado, no considerar este regime de exceo, sempre teria como alternativa a aprovao de um diploma legislativo prprio que desse corpo a um quadro legal viabilizador do cumprimento do prazo fixado para concluso da fase piloto. ()
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(Servios de Aco Social da Universidade de
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Todos os Acrdos e Relatrios mencionados ao longo deste Relatrio esto disponveis em www.tcontas.pt. Confirmada no Acrdo n. 5/2008, 3 S/PL, e transitada em julgado pelo Acrdo do Tribunal Constitucional n. 271/2009, de 27 de maio.
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Neste quadro, apenas pelas razes expostas, foram adjudicados diversas empreitadas, no tendo presidido aos sucessivos procedimentos, quaisquer intenes de fracionamento de despesa, nem qualquer inteno da Parque Escolar, E.P.E, em furtar-se a procedimentos mais solenes de contratao pblica.
Sucede, porm, que apesar da resposta da entidade, a anlise dos elementos que serviram de base aos procedimentos de consulta prvia, a natureza dos trabalhos e a forma da sua execuo, resulta que as adjudicaes no tm qualquer carcter autnomo, porquanto as obras: Foram realizadas no mesmo local D. Joo de Castro, em Lisboa;
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Tm o mesmo objeto modernizao e ampliao de espao escolar; No poderiam ser executadas ou existir per si, estando integradas num projeto comum; A entidade adjudicatria em todos os procedimentos foi a mesma (HCI); As empreitadas foram adjudicadas, os contratos assinados, as obras consignadas e concludas, em datas aproximadas, ou com um desfasamento temporal no relevante.
Da mesma forma, no se pode aceitar a fundamentao aduzida pela PE, respeitante existncia de prazos curtos para a concretizao das intervenes da Fase 0, uma vez que a natureza e volume das obras a realizar eram do conhecimento prvio e generalizado de todos os intervenientes, e no se verificaram quaisquer motivos imperiosos resultantes de acontecimentos imprevisveis, justificativos da preterio de procedimentos mais abrangentes. Alis, ao invocar o factor tempo a entidade mais no est do que a reconhecer a inteno de, atravs do lanamento de trs procedimentos autnomos, evitar o lanamento de concurso pblico internacional para estas obras. E o mesmo se diga da recorrente alegao de natureza experimental das intervenes daquela Fase, pois embora a citada Diretiva admitisse o recurso ao procedimento de negociao com publicao prvia de anncio, no contexto de empreitadas a realizar apenas para fins de investigao e experimentao, no se vislumbra, que estas vertentes possam existir em obras de ampliao ou modernizao de uma Escola, e nem esses fins foram determinantes para o lanamento das empreitadas ou nortearam a realizao das obras da D. Joo de Castro. Acresce que, e como se depreende da anlise da execuo das empreitadas constante do Ponto 2.6 do presente Relatrio, a PE optou, no decurso dos trabalhos, por aquilo que classificou de gesto global das empreitadas do edifcio existente e novo, com efeitos, igualmente, na obra do campo desportivo coberto, invocando a identidade do Empreiteiro e fiscalizao envolvidos, o que alm de reforar o nexo e identidade das intervenes, permite inferir que se para efeitos da adoo de procedimento adjudicatrio, a sua natureza unitria no era atendvel, em fase de obra, ela se veio a revelar como um instrumento fundamental no contexto da eficincia na gesto dos trabalhos e da necessidade de assegurar a sua concluso. Em suma, o objeto das trs empreitadas no pode deixar de ser tido como comum, na medida em que estas estavam integradas num nico projeto de arquitetura, tendo sido cindidas em trs procedimentos de contratao distintos, que respeitam mesma obra de modernizao e remodelao da D. Joo de Castro. Face ao exposto, conclui-se que a PE, procedeu, de forma deliberada e intencional,
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desagregao/partio dos trabalhos de uma interveno, em procedimentos parcelares, com o propsito de se subtrair ao regime legal de unidade da despesa e de proibio do seu fracionamento, em violao do disposto no n. 2, do art. 16. do DL n. 197/99, cit., n. 4 do art 53. do DL n. 59/99, cit., e ainda a al. a) do
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n. 2 do art. 48., conjugado com o n. 2 do art. 52. deste diploma, que obrigavam a adoo de procedimento de concurso pblico ou limitado internacional para a totalidade da despesa inerente s trs empreitadas, atentos os princpios da transparncia, igualdade e concorrncia, e a necessidade de assegurar a boa gesto dos dinheiros pblicos. A responsabilidade pela presente situao imputvel aos membros do CA, Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingos dos Reis, por terem deliberado, em 21 e 28 de fevereiro de 2008 e em 11 de dezembro de 2008, a adjudicao das empreitadas do Edifcio Existente, Edifcio Novo e Campo desconformidade com as normas supracitadas, envolvendo um montante global de despesa ilegal de 11.268.466. Os responsveis pela autorizao dos pagamentos constam do Anexo 5.1. No mbito do contraditrio, a PE alega que enquanto empresa pblica no se encontra sujeita ao disposto nos n. s 1 e 2 do art. 16. do DL n. 197/99, cit., tendo estas normas um mbito de aplicao distinta do art. 22. do CCP, versando as primeiras sobre a distribuio de competncias para autorizar a despesa, e a segunda sobre as regras de escolha de procedimentos de adjudicao, sendo que relativamente violao do disposto no n. 4 do art. 53. do DL n. 59/99, cit., entende que do teor desta norma no resulta a obrigao de adotar um procedimento nico, ou mesmo de um determinado tipo de procedimento. Alega, tambm, que o recurso a procedimentos distintos para a adjudicao dos Contratos n.s 260 e 262, e a consequente no adoo de concurso pblico internacional, teve como pressuposto um critrio material de urgncia na realizao das obras, ao abrigo da al. c) do n. 1 do art. 136. do DL n. 59/99, cit., atenta a necessidade de cumprir os prazos impostos pela RCM n. 1/2007, cit., e de concluso das obras antes do incio do ano letivo 2008/2009. Baseando-se neste enquadramento legal, que no se acompanha, a PE procurou demonstrar a verificao dos requisitos previstos na citada norma, quanto verificao de uma situao de urgncia imperiosa, designadamente, a imprevisibilidade, a impossibilidade de cumprimento dos prazos exigidos para o concurso pblico, assim como, a no imputabilidade entidade daquela situao, alegando que ao iniciar funes o CA se viu confrontado com os objetivos e metas da citada RCM, no sendo vivel a tramitao de processos de concurso pblico ou limitado em tempo til, pelo que recorreu consulta prvia prevista no regime excecional, que entende reconduzir-se ao concurso limitado sem publicao de anncio, acrescendo a estas circunstancias, o atraso na entrega de projetos pela complexidade e carter experimental das obras, fatores alheios PE. Sobre a questo da disponibilizao e concluso dos projetos, alega que:
() [] verdade que, em cumprimento dos contratos celebrados com os projetistas, os projetos em causa deveriam ter sido entregues bem antes de Dezembro de 2007, pese embora um eventual incumprimento do contrato imputvel aos projetistas no pudesse, em qualquer caso, ser imputado PE, para os efeitos em apreo. De acordo com a clusula quarta do contrato celebrado com a GB Arquitectos, Lda. (), eram vrios os prazos acordados para entrega do projeto, uma vez que este seria entregue no apenas em fases sucessivas, mas tambm em partes distintas. A ltima parte do projeto, com relevncia para efeitos dos contratos n.s 260 e 262, deveria ser entregue at ao dia 1 de Outubro de 2007, embora, efetivamente, s tenha ficado concludo com a entrega que ocorreu em 4 de Dezembro de 2007. Certo , contudo, que no foram aplicadas multas por incumprimento de prazos, pelo facto de, durante a elaborao do projeto, ter havido da parte da PE a necessidade de efetuar diversos ajustamentos ao programa de interveno, com reflexos nos prazos de execuo do projeto, fruto da fase em que a escola se inseria (Fase piloto) e dos ajustamentos ao programa de espaos solicitados pelas Direes das duas instituies escolares que foram acompanhando a elaborao do projeto.
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Desportivo Coberto, no valor de 4.770.912, 4.997.556 e 1.499.998, respetivamente, em
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E afirma, em sentido contrrio ao do Relato de Auditoria, que o facto do:
() objeto das trs empreitadas em causa se encontrar inserido no mesmo conjunto construtivo, por todas as empreitadas estarem abrangidas pelo mesmo Projeto de Execuo Edifcio A, B e C, no mbito do Projeto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa, no desempenha, afinal, no caso em apreo, qualquer papel decisivo para efeitos da escolha do procedimento aplicvel ou para a deciso de diviso da obra em vrios contratos. Alis, dir-se- ainda, a esse respeito, que um projeto nico perfeitamente compatvel com um projeto de execuo faseada, desde que, evidentemente, o projeto seja como era o caso - divisvel em partes autnomas.
Acrescenta a PE que, no que concerne ao Contrato n. 531, relativo ao Campo Desportivo Coberto, sendo este um equipamento a partilhar com a escola Rainha Dona Amlia, cujo projeto de interveno s ficou concludo em Abril de 2008, tal circunstancia determinou a abertura mais tardia do procedimento de adjudicao, em 29 de Julho de 2008, e, sendo o respetivo valor inferior ao limiar das diretivas comunitrias, tudo se reconduzia escolha de um dos procedimentos pr-contratuais previstos no n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, cit., o de negociao, consulta prvia ou o ajuste direto, pelo que poderia a PE ter adotado este ltimo procedimento sem necessidade de especial fundamentao. O alegado suscita as seguintes consideraes: Em primeiro lugar, e reportando-nos aplicabilidade, ou no, do regime previsto no n. 1 e 2 do art. 16. do DL n. 197/99, cit., e atualmente no n. 1 do artigo 22. do CCP, no se acompanha a PE, quando alega que os dois normativos tm um mbito de aplicao diferente, o art. 16. daquele DL, assente na defesa das regras de competncia para autorizao da despesa, e o art. 22. do CCP, considerado como uma forma de proteger o regime de contratao pblica no que respeita escolha de procedimentos obrigatrios, em funo do valor da despesa, na medida em que a ratio do normativo do DL n. 197/99, cit., a de abranger, tanto a proteo de regras atinentes competncia, como as que determinam a escolha do procedimento em funo do valor global da despesa. Assim, o art. 22. do CCP deve ser interpretado conjugadamente com o art. 16. do DL n. 197/99, cit., no sentido em que, tambm ali se probe a ciso da despesa, para que se adote um procedimento correspondente totalidade do seu valor, no tendo qualquer suporte legal, afirmar que esta ultima disposio se limita proteo das regras de competncia. Da mesma forma, no pode agora, em sede de contraditrio, ser invocada a urgncia imperiosa na contratao, porque o fundamento para a abertura dos procedimentos no se baseou num critrio material (al. c) do n. 1 do art. 136. do DL n. 59/99, cit.), mas em funo do valor estimado do contrato (art. 6. do DL n. 41/2007, cit.), como decorre do teor das respetivas propostas de deliberao. Sem conceder, sempre se dir que no se enquadra na urgncia imperiosa a necessidade de cumprimento de metas e objetivos que eram do conhecimento prvio dos decisores, porque decorrentes de uma RCM, ainda que anterior constituio da Empresa e designao do seu CA. Ademais, no se acompanha o alegado pela PE de que o calendrio previsto para a Fase 0 se revelava, data da criao da empresa e lanamento do Programa, impossvel de cumprir, porquanto naquela data e no contexto deste Programa, a natureza e profundidade das intervenes era significativamente menor do que a que veio ser realizada, no prevendo os aumentos de rea construtiva que vieram a ocorrer. Alis, compulsadas as inmeras alteraes assumidas pela empresa relativamente execuo das obras da Joo de Castro, e o incumprimento generalizado dos prazos definidos na RCM citada, resulta evidente que a alegao da urgncia no despoletar das intervenes de modernizao do espao escolar no procede.
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Por sua vez, o argumento de que a urgncia no imputvel entidade, considerando o atraso na entrega e concluso dos projetos, por se tratar de obras complexas e de carter experimental, para alm de s agora ser invocado, desmentido pelo facto da modernizao de uma escola no deter especial dificuldade ou carter de inovao, e a prpria PE afirmar que os projetos que se encontravam concludos em meados de Dezembro de 2007, terem sido objeto de alteraes, pela necessidade de ajustar () os pressupostos do Programa que levaram ao encurtamento dos prazos para a realizao das obras, ou seja, o Dono da Obra contribuiu para os mencionados atrasos, sendo-lhe os mesmos imputveis, o que prejudica a verificao dos pressupostos de uma eventual urgncia imperiosa. Acresce, que no compreensvel que atualmente, uma interveno de modernizao e reabilitao de um espao escolar seja tida como uma absoluta novidade em termos arquitetnicos ou de engenharia, de forma a falar-se em experimentao, porquanto ter-se-ia de concluir que as empresas convidadas a apresentar as suas propostas desconheciam os meios e tcnicas para levar a cabo obras desta natureza e no estariam, eventualmente, aptas a realiz-las. Uma nota, tambm, para o paralelo que se pretende estabelecer entre o procedimento adotado, de consulta prvia, ao abrigo do n. 1 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit., e o de concurso limitado sem publicao de anncio, para concluir que no existem circunstancias, de facto ou de direito, que legitimem tal concluso, dado que a aplicabilidade deste ltimo procedimento est condicionada ao valor estimado do contrato, que no caso ultrapassaria o limite previsto na al. b) do n. 2 do art. 48. do DL n. 59/99, cit.. Ademais, todo o esforo interpretativo constante do contraditrio, a este respeito, no tem qualquer efeito til no confronto da concluso da ilegalidade da adjudicao, pois o que est em causa a evidncia da preterio de concurso publico internacional, em funo do valor global da despesa inerente s mencionadas empreitadas, e no a similitude de pressupostos de facto e de direito de procedimentos eventualmente aplicveis a cada uma delas. E este raciocnio aplica-se com igual acuidade adjudicao das obras do Campo Desportivo Coberto, por tambm aqui se pretender focar a anlise do fracionamento, em cada empreitada em si considerada, desligando-a do conjunto em que se insere, e que o legislador considera como um todo para o efeito da escolha do procedimento adjudicatrio adequado. E o carter unitrio da interveno reconhecido pela PE, quando nas suas alegaes, a respeito das estruturas de AVAC (Pg. 95), afirma que () apesar do Contrato n. 262 incidir, maioritariamente, sobre trabalhos referentes ao edifcio novo o que alis explica que tenha passado a ser vulgarmente designado como o contrato do edifcio novo -, a realidade que o mesmo tambm inclua a realizao de trabalhos no edifcio existente, designadamente os de AVAC, ou seja, inclua a execuo nos dois edifcios de trabalhos prprios da especialidade de AVAC. Por sua vez, e reafirmando a anlise constante do Relato, no se contesta que um projeto nico de execuo possa dar origem concretizao autnoma e faseada das intervenes nele compreendidas, desde que, mais uma vez, a adjudicao dos trabalhos tenha sido precedida do procedimento aplicvel totalidade da despesa, em obedincia ao principio da unidade da despesa. De resto, o contraditrio da PE denota alguma confuso entre faseamento construtivo e escolha de procedimento, bem sabendo os seus responsveis que em fases ulteriores do Programa, as obras nas escolas se efetuaram mediante intervenes com faseamentos construtivos no concomitantes, semelhana do que se verificou, a ttulo de exemplo, nas obras da Escola Passos Manuel em Lisboa, sem
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que deixassem de ter como referncia um nico procedimento de contratao (concursos pblicos internacionais) que englobou a totalidade dos trabalhos de empreitada a realizar. Atento o exposto, mantem-se o enquadramento jurdico atrs expresso, sendo a situao descrita suscetvel de eventual responsabilidade financeira sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC.
A execuo financeira das empreitadas, por preo global, referentes D. Joo de Castro, constam da Tabela 5.
Tabela 5 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA TRAB. A MAIS, A MENOS E ERROS E OMISSES
Contrato Inicial
(1)
Contrato 85 91 112 260 262 531
Empreitadas Demolies Edifcio A e C Cobertura Edifcio A Fundaes e Estrutura Corpos A e B Empreitada remodelao Edifcio existente Acabamentos e Instalaes Especiais Edifcio Novo Construo do Campo Desportivo Coberto
Trab. Mais Preos Contratuais

(2)
Trab. Menos
(3)
Trab. Mais Preos Novos

(4)
Erros e Omisses
(5)
Adicionais
(6)=(2)-(3)+ (4)+(5)
Valor Final Empreitada

(7) = (1) + (6)
183.029 321.930 943.675 4.770.912 4.997.556 1.499.998 12.717.101
0 0 0 12.633 131.193 15.666 159.492
0 0 0 134.864 0 0 134.864
0 0 0 802.231 568.401 183.737 1.554.370
0 0 0 0 0 0 0
0 0 0 680.000 699.593 199.403 1.578.996
183.029 321.930 943.675 5.450.912 5.697.150 1.699.401 14.296.097 14,3 14,0 13,3
Fonte: Elaborao prpria pela Equipa de Auditoria. Nota: Os dados apresentados refletem os respetivos Fechos de Contas.
Conforme se observa, em trs das seis empreitadas, o respetivo valor contratual aumentou em 1.578.996, em virtude da celebrao de um adicional por cada um daqueles contratos. Este aumento resultou, essencialmente, da formalizao de trabalhos a mais no montante total de 1.713.862, dos quais, 1.554.370 (cerca de 91%) valorizados a preos no previstos contratualmente (ou novos) e 159.492 a preos contratuais. Os trabalhos a menos ascenderam a apenas 134.864. No houve lugar a nenhuma reclamao por erros e omisses. Aos contratos constantes da Tabela anterior h que acrescentar os Contratos n.s 522 e 1.944, no valor de 1.049.944 e 239.776, respetivamente, a que se fez referncia no Ponto 2.4.1., no considerados no mbito da amostra selecionada. Assim, o custo da vertente de empreitada com a modernizao da D. Joo de Castro ascendeu a um total de 15,6M, o que representa, mais 1,8M (13%) face ao inicialmente previsto de 13,8M 28 As datas de celebrao dos contratos adicionais e respetivos montantes constam da Tabela 3 e da Tabela 5, respetivamente. A descriminao dos trabalhos a mais includos nos adicionais celebrados constam do Mapa II do Anexo 5.7. Refira-se, desde j, que os montantes apresentados para os trabalhos a mais e trabalhos a menos reportam-se apenas s situaes em que a PE procedeu formalizao de contratos adicionais s contas de empreitada. Conforme se ver nos Pontos seguintes, e na sequncia das verificaes fsicas realizadas escola, a dimenso das alteraes aos projetos teve um impacto financeiro superior.
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Montante referente ao valor inicial dos contratos n. 85, 91, 112, 260, 262, 531 e 522.
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Adicionais / Contrato Inicial (%)
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2.6 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA AT 31/12/2010
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2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAES FSICAS REALIZADAS
2.7.1 ENQUADRAMENTO PRVIO
Em 13 de janeiro de 2011, foi realizada a primeira verificao fsica D. Joo de Castro, tendo a respetiva equipa de auditoria sido composta pelos dois tcnicos da DGTC e por sete tcnicos especialistas da Consultora Externa. Posteriormente, e como consequncia do no fornecimento atempado, por parte da PE, at data da primeira verificao, de todos os elementos solicitados relativamente a esta escola, nomeadamente, projetos relativos a instalaes especiais, no obstante os mesmo terem sido, inicialmente, solicitados em 5 de Novembro de 2010, ou seja, mais de dois meses antes, foi necessria a realizao de nova deslocao em 17 de maro. Esta ltima foi realizada por um dos elementos da equipa da DGTC e por um tcnico da consultora externa. Assim, a primeira verificao fsica foi condicionada pelo facto da respetiva equipa de auditoria no se encontrar na posse de todos os elementos necessrios para a sua concretizao, tendo assentado nos elementos fornecidos de forma sistematicamente incompleta pela PE em 17 e 22 de Novembro, 10 e 17 de Dezembro de 2010 e 4 de janeiro de 201129. No obstante, e aps a realizao das duas verificaes tcnicas, constataram-se em obra alteraes substanciais dos projetos integrados nos Contratos de empreitada n.s 260 e 262 (cf. Tabela 2), () ao nvel dos materiais de revestimento dos pavimentos, das paredes interiores, dos tetos, dos materiais de constituio das fachadas, das caixilharias exteriores, das pinturas, da constituio dos rebocos, das carpintarias, dos aparelhos de iluminao, dos complementos s Instalaes Eltricas, dos traados de condutas de AVAC, do sistema de aquecimento de guas e da eliminao de um elevador (Relatrio Final do Consultor Externo - RFCE, p. 1). Face quelas alteraes, procedeu-se ao envio, em 18 de maro de 2011, PE, de Questionrio com a sua identificao, para que esta entidade se pronunciasse sobre as mesmas, o que veio a acontecer em 30 do mesmo ms30. Na sua resposta juntou trs Notas Tcnicas (5, 6 e 7) e respetivos documentos anexos, elaboradas pela empresa responsvel pela Fiscalizao da Obra (Gesbau, Lda. cf. Ponto 2.7.9) . De salientar que, as referidas NT reportam-se a trabalhos a mais e a trabalhos a menos relativos aos contratos de empreitada acima mencionados e apenas foram remetidas equipa de auditoria, conforme j afirmado, em 27 de janeiro (NT 5) e 30 de maro de 2011 (NT 6 e 7)31, ou seja, no que se reporta a estas duas ltimas, em data muito posterior s verificaes tcnicas realizadas, e 5 meses aps o pedido inicial de elementos32.
-
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Exemplo paradigmtico, o facto da entidade assumir, em ofcio de 4 de janeiro de 2011, no conseguir localizar alguns dos documentos solicitados, como sejam, a Memria Descritiva, Condies Tcnicas e Peas Desenhadas do Projeto de Instalaes Mecnicas e Climatizao e a Memria Descritiva e Condies Tcnicas do Projeto de Instalaes Eltricas e de Telecomunicaes, relativas ao Edifcio Novo. Estes documentos viriam a ser remetidos apenas a 27 de janeiro. 30 Resposta subscrita pelo Eng. Joo Sintra Nunes (Presidente do CA), pelo Eng. Jos Neves (Diretor de Infraestruturas de Lisboa) e pelo Eng. Lus Silva (Responsvel de Projeto). 31 Refira-se que estas trs NT so datadas de 18 de Novembro e 17 de Dezembro de 2008, e de 20 de abril de 2009, respetivamente. 32 Efetuado em 5 de novembro de 2010.
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Por fim, j aps a reunio de encerramento da auditoria, realizada em 14 de julho de 2011, a PE procedeu ao envio ao TC, em 28 de setembro, de 4 adicionais aos Contratos 260, 262, 522 e 53133, celebrados no dia 27 de setembro, ou seja, em data muito posterior aos respetivos fechos de contas. A anlise destes documentos ser efetuada no Ponto 2.7.2.1. Naquela data foram, ainda, enviados elementos adicionais referentes aos Pontos 2.7.3.4 e 2.7.5, em aditamento sua resposta de 30 de maro ao Questionrio. No mbito do exerccio do contraditrio, os responsveis informaram que, [e]m face de tamanha seriedade e gravidade dos factos constantes do Relato de Auditoria, a PE procedeu () reavaliao dos processos fsico, em termos de confirmao no local, que incluiu a reavaliao dos trabalhos executados. Para este ltimo aspeto, a PE determinou a criao de uma equipa constituda por representante seus, da Fiscalizao e do Empreiteiro, para que se procedesse () reavaliao objetiva e conjunta das medies, tendo sido () possvel consensualizar as posies da PE, fiscalizao e empreiteiro quanto a essas medies, e de onde resultou a assuno por aquela entidade do que designou de erros de medio, face ao que foi efetivamente executado. Esta reavaliao assume, no mbito do contraditrio, particular relevncia relativamente aos Pontos 2.7.3 e 2.7.4, cujo resultado a objeto de anlise.
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das obras em causa, seja do ponto de vista tcnico () sobre as solues adotadas, seja do ponto de vista
2.7.2
TRABALHOS A MAIS E A MENOS
existncia de inmeras alteraes ao Projeto durante a execuo das empreitadas, que, segundo a mesma, resultaram de trabalhos de otimizao de solues ou de trabalhos imprevistos34. Os primeiros no foram objeto de formalizao contratual (atravs de celebrao de adicional), enquanto que os segundos apenas o foram parcialmente.
Durante a execuo das empreitadas do Edifcio Existente e do Edifcio Novo procedeu-se alterao de materiais previstos contratualmente, no que a PE designou de otimizao de solues. Estas otimizaes visaram, segundo a entidade, alcanar poupanas, para fazer face aos custos resultantes dos trabalhos imprevistos35 (cf. Ponto 2.7.1.2.2), salvaguardando os limites legais para a realizao de trabalhos a mais, uma vez que, tratando-se de uma escola inserida da Fase Piloto do Programa de Modernizao:
() com elevada componente de experimentao e com projetos executados faseadamente, com lanamento de concursos medida que eles iam sendo dados por concludos, para cumprir os prazos estabelecidos pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, foi inevitvel que as alteraes (imprevistos, a mais ou a menos) apresentassem um volume significativo.
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33 34
Relativos aos segundos adicionais aos mencionados contratos. Resposta de 30 de maro de 2011, p. 1. 35 Optou-se, neste domnio, por manter a terminologia adotada pela PE.
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2.7.2.1 Trabalhos Resultantes de Otimizaes de Solues
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Na sequncia da remessa do Questionrio j mencionado, a PE veio, na sua resposta, reconhecer a
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Assim, ocorreram em obra significativas alteraes aos Contratos de empreitadas n.s 260 (Edifcio Existente) e 262 (Edifcio Novo), conforme se observa em seguida [Tabela 6].
Tabela 6 ALTERAES NO FORMALIZADAS CONTRATUALMENTE - OTIMIZAES DE SOLUES
Descrio dos Trabalhos Item Questionrio (IQ) Trabalhos Contratuais (a Menos) Edifcio Existente -688.108 Edifcio Novo -217.595 Trabalhos Novos (a Mais) Edifcio Existente 205.361 Edifcio Novo 64.940 Edifcio Existente -482.747 Diferenciais Edifcio Novo -152.655 Total
Alterao de revestimento dos lambris com placas de cimento prensado por pintura epoxi Portas de Madeira / Portas Corta Fogo / Portas Acsticas Recuperao de Caixilharia de Madeira Fachada Exterior do Edifcio B Revestimento de pavimentos interiores em Linleo / Vinlico Execuo de enchimentos de betonilhas - Edifcio A Revestimento de pavimentos e rodaps em epoxi Ascensor - 4 Pisos
N. 9 e 10 / 25 e 26 N. 13, 14, 15 / 29, 30, 31, 33, 34, 38 N. 12 N. 28 N. 2 / 21
-635.402
-188.382 0 -112.136 -21.278
0 -667.775 -94.051 0 -109.529 0 -1.324.289 -2.853.302
129.395 0 103.801 75.269 161.168 0 883.510
0 531.320 87.060 0 177.335 0 1.071.768 1.955.278
-58.987 0 -8.335 53.991 -41.454 -30.315 -645.503
0 -136.455 -6.991 0 67.807 0 -252.522
-58.987 -136.455 -15.325 53.991 26.353 -30.315 -898.025
N. 1 / 20 N. 17 Sub. Total Total
-202.621 -30.315 -1.529.013
Fonte: Adaptao pela Equipa da DGTC de Quadro elaborado pela Fiscalizao da Obra e remetido em Anexo s NT 6 e 7.
Por uma questo de sistematizao de anlise, optou-se por incluir na Tabela anterior a referncia ao Item do Questionrio (IQ), cuja anlise, quanto s respetivas caractersticas da alterao (materiais, qualidade, reas e preos), consta dos Pontos 2.7.3 a 2.7.6. Do total de trabalhos includos nos mencionados contratos, no montante global de 9.768.468 (cf. Tabela 2), no foram executados trabalhos contratuais no valor de 2.853.302 (Tabela 6), o que corresponde a 29,2% do preo das empreitadas que, no mbito da designada otimizao de solues, foram substitudos por trabalhos valorizados em 1.955.278. As referidas alteraes foram suportadas em oito oramentos apresentados pelo Adjudicatrio36, constando o apuramento evidenciado na Tabela 6 em quadro anexo s NT 6 e 7, de 17 de Dezembro de 2008 e 20 de abril de 2009, elaboradas pela Fiscalizao da Obra, que foram remetidas a este Tribunal apenas aps a PE ter sido confrontada com os resultados preliminares das verificaes tcnicas realizadas no mbito da presente auditoria, aquando da remessa do questionrio. De salientar que nenhuma destas alteraes resultantes das otimizaes de solues, bem como, de outros trabalhos a mais realizados e que foram compensados pelos diferenciais positivos alcanados com aquelas, foram formalizadas em adicional, o que constitui uma violao do disposto no n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99, cit. Por outro lado, a celebrao de contratos adicionais quando concretizada aconteceu em data posterior da realizao efetiva dos trabalhos, bem como, inclusivamente, dos fechos de contas (31 de Dezembro de 2008, 15 de maio e 23 de junho de 2009, relativamente aos Contratos n.s 260, 262 e 531, respetivamente) e das recees provisrias (cf. Tabela 3), o que consubstancia uma prtica desconforme com o estabelecido nos arts. 26. e 27. daquele diploma legal.
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36
Oramentos n.s 25 a 30 (todos de 25 de agosto de 2008), 31 (de 2 de setembro do mesmo ano) e 112 (de 21 de outubro).
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-286.173
-235.340
208.515
211.112
-77.658
-24.227
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De facto, luz do regime dos trabalhos a mais, no legalmente admissvel a formalizao de trabalhos adicionais quando se verifica que os mesmos j foram concretizados, e no subsiste a necessidade de realizao do objeto do contrato, verificando-se a sua impossibilidade fsica, nos termos do art. 280. do Cdigo Civil. Esta concluso corroborada no Acrdo do TC n. 45/11, 1 S/SS, de 7 de junho, a respeito de uma empreitada tambm lanada pela PE, a do 2. caneiro no cadastrado do Liceu Passos Manuel, a qual foi objeto de recusa de visto, tendo-se concludo que () conforme resulta da matria de facto dada por da Escola, tiveram incio em novembro de 2009 e terminaram em janeiro de 2010. Isto significa que o presente contrato foi celebrado recorde-se que a celebrao do contrato ocorreu em 31 de janeiro de 2011 com vista a executar uma empreitada cujas obras j estavam concludas e sem que houvesse quaisquer outras obras a realizar, no seu mbito. Deste modo, o contrato celebrado - e aqui em causa tipifica um negcio jurdico com um objeto fisicamente impossvel. Ora, a impossibilidade fsica do objeto de um negcio jurdico, torna esse negcio nulo, atento o disposto no n. 1 do art. 280. do Cdigo Civil. Exemplo evidente deste quadro de desconformidade legal prende-se com o teor das clusulas dos adicionais que impem ao Empreiteiro o reforo da cauo prestada para garantia do exato e pontual cumprimento das obrigaes assumidas, o que no concilivel com o facto dos trabalhos j terem sido realizados, e as obrigaes do Empreiteiro, a este respeito, se encontrarem cumpridas. Cumpre salientar, tambm, que, apesar da entidade afirmar, na sua resposta de 30 de maro de 2011 (p. 12), a este propsito que, () em reunies sucessivas com projetistas, empreiteiro e fiscalizao, com superviso da equipa de coordenao da PE, foram sendo estudadas solues que proporcionassem, por um lado a garantia do nvel global de qualidade e por outro a manuteno de todas as funcionalidades previstas e/ou necessrias, no foram facultados, apesar de terem sido solicitados todos os documentos respeitantes s alteraes aos projetos, as respetivas ordens escritas de execuo, projetos de alterao, ou quaisquer planos, desenhos, perfis, mapa da natureza e volume dos trabalhos e demais elementos tcnicos indispensveis para a perfeita execuo e para a realizao das medies (cf. n.s 2 e 4 do art. 26. do DL n. 59/99, cit.), inerentes quelas otimizaes. Inexiste, assim, evidncia da aprovao para a realizao dos trabalhos (a mais e a menos) por qualquer rgo ou representante da PE, bem como da existncia de ordens de execuo e de deciso por parte do Dono da Obra sobre os preos apresentados pelo Adjudicatrio para a realizao dos trabalhos no contratuais (art. 27. do DL n. 59/99, cit.)37. Com efeito, todas estas alteraes de otimizaes de solues encontram-se suportadas, apenas, numa folha, no assinada nem sequer datada, de onde consta uma tabela (que serviu de base elaborao da Tabela 6), anexa s NT 6 e 738, e nos 8 oramentos j referidos, em violao do disposto nos n.s 2 a 6 do art. 26. do DL n. 59/99, cit.
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assente na alnea S) do probatrio, as obras relativas ao caneiro, na zona do novo Pavilho Polidesportivo
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A ttulo exemplificativo, refira-se que, em resposta ao Ponto 6 Projetos de alterao e documentao de suporte, do pedido de elementos realizado em 5 de Novembro de 2010, a PE, informou, que os mesmos eram No Aplicveis no que respeita Escola D. Joo de Castro, o que muito se estranha, atendendo s alteraes to significativas ocorridas e constatadas aquando da realizao das verificaes. 38 NT estas que nem sequer versam sobre a questo das otimizaes de solues.
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Acresce que, no foi obtida evidncia da existncia de qualquer relatrio da Fiscalizao da Obra em que esta proceda avaliao da adequabilidade dos preos e medies apresentados pelo Empreiteiro nos oramentos mencionados, no obstante, tal constituir sua obrigao legal e contratual expressa. Tambm os autos de medio no refletem os trabalhos realizados em alternativa aos contratualizados, assentando o apuramento de contas nos oramentos j mencionados, em violao do disposto no art. 203. do DL n. 59/99, cit., que obriga medio de todos os trabalhos executados. Com efeito, os autos de medio, subscritos pelo Empreiteiro e pela Fiscalizao da Obra, contemplam independentemente de terem sido, ou no, executados. Assim, foram refletidos em autos de medio, faturados e pagos 2.853.302 (29,2% do valor global dos Contratos n.s 260 e 262), relativos a trabalhos contratuais que nunca chegaram a ser executados, pelo que, a despesa inerente naquele valor ilegal. Neste sentido, no pode deixar de se concluir pela violao do regime previsto nos arts. 202., 203., 205. e 207. do DL n. 59/99, cit., na medida em que estes normativos, visando o real apuramento do custo da empreitada, tm como pressuposto a medio, elaborao de conta corrente, liquidao e pagamento de trabalhos efetivamente realizados. E no sendo estes atos e documentao de suporte credveis, fica irremediavelmente prejudicado qualquer juzo de conformidade legal dos documentos de fecho de contas, com o disposto no art. 221. deste diploma, que impe uma correta determinao dos valores de medies, eventuais revises ou acertos de reclamaes, assim como trabalhos executados, a mais e a menos. Esta situao indicia, assim, a prtica de um eventual crime de falsificao de documento, previsto na al. d) do n. 1 do art. 256. do Cdigo Penal, uma vez que os autos de medio, assim como os documentos de fechos de contas das empreitadas referentes aos dois contratos mencionados no refletem a obra efetivamente realizada, nem o respetivo apuramento de contas, deles constando factos juridicamente relevantes que no tm correspondncia com a realidade. Acrescente-se, finalmente, que, os trabalhos a mais e a menos que resultaram das referidas otimizaes no decorreram de quaisquer circunstncias imprevistas, mas sim, de uma alterao de vontade do dono da obra, pelo que, a sua execuo no respeitou os requisitos legais aplicveis, em violao do disposto nos n.s 1 (Imprevisibilidade), 2 (Elementos de suporte de alteraes), 4 e 6 (Ordens de execuo) e 7 (Formalizao em Adicionais) do art. 26. do DL n. 59/99, e arts. 202., 203., 205. e 207. do mesmo diploma (Autos de medio), pelo que, a realizao das despesas em causa, no valor de 1.955.278 , ilegal. Acresce, tambm, como vem sendo salientado pelo TC (cf. Relatrios de Auditoria n. 16/2008 Cmara Municipal de Portimo, n. 44/2008 Cmara Municipal de Aljezur, n. 3/2010 Cmara Municipal de Oeiras e n. 12/2011 Municpio de Lisboa - Tnel do Marqus, todos da 1. Seco), a introduo de trabalhos adicionais de dimenso fsica e financeira relevantes, tais como os efetuados pela PE, resulta na perda de identidade da obra posta a concurso, tornando necessria a abertura de novo procedimento, atento o desfasamento existente com o que foi inicialmente projetado e contratado e o que veio a ser efetivamente executado, ao nvel, designadamente, dos materiais de revestimento dos pavimentos, das paredes interiores, dos materiais de constituio das fachadas e das caixilharias exteriores, pelo que deveria ter sido considerada a abertura de novo procedimento nos termos do art. 20. do CCP e n. 1 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit.
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os trabalhos contratuais, tendo estes sido objeto de faturao, e posteriormente, de pagamento pela PE,
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Do exposto, conclui-se pela: a) Realizao de despesas e pagamentos ilegais no montante de 2.853.302, em violao do disposto nos arts. 202., 203., 205., 207. e 221. do DL n. 59/99, cit.; b) Realizao de despesas ilegais no valor de 1.955.278, por violao do disposto nos n.s 1, 2, 4, 6 e 7 do art. 26., art. 202., 203., 205. e 207. do DL n. 59/99, cit. A responsabilidade pelas despesas ilegais recai sobre Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues dos Reis, por terem autorizado a adjudicao dos Contratos n. 260 e 262, relativamente despesas em causa em b), nos termos da al. r) do n. 1 do art. 7. dos Estatutos da PE, cabendo-lhes, tambm, estabelecer mecanismos de controlo preventivos da ocorrncia de situaes desconformes Lei, no mbito das suas competncias de acompanhamento e avaliao sistemticos da atividade desenvolvida pela empresa (al. l do mesmo art.). A responsabilidade pelos pagamentos ilegais no valor de 2.853.302 consta do Anexo 5.1. J aps a realizao da reunio de encerramento da presente auditoria, em 14 de julho de 2011, e estando o Relato de Auditoria na fase final de elaborao, a PE remeteu a este Tribunal, em 28 de setembro, quatro contratos adicionais, aos Contratos n.s 260, 262, 531 e 52239, em que fazendo referncia a situaes detetadas pelo Tribunal de Contas que no correspondiam aos trabalhos efetivamente realizados, a entidade visou regularizar e formalizar os trabalhos resultantes das otimizaes de solues, bem como, de outros trabalhos a mais realizados compensados pelos diferenciais positivos alcanados com aquelas. Este propsito de formalizao, alm de configurar uma situao de nulidade por impossibilidade do objeto do contrato, como j assinalado, insuscetvel de alterar o quadro factual e o enquadramento jurdico anteriormente expendido, assentando, apenas, nos oramentos apresentados pelo Empreiteiro, sendo destituda de outra documentao de suporte vlida. De facto, os documentos anexos aos adicionais designados de autos de medio no tm valor jurdico por no se encontrarem assinados pelos intervenientes nas medies, a que acresce o seu carcter manifestamente extemporneo, atento o decurso do tempo (trs anos) entre a realizao dos trabalhos e os designados autos de medio, pelo que no preenchem os requisitos previstos nos n.s 1 e 2 do art. 202. do DL n. 59/99, cit. Acresce que, nos termos do art. 373. do Cdigo Civil, os autos apresentados, enquanto documentos particulares da PE, carecem de ser assinados pelos seus autores, sem o que no tm qualquer valor jurdico e, consequentemente, fora probatria plena quanto aos factos neles constantes (art. 376. do mesmo diploma). Em contraditrio, os responsveis da PE apresentam um conjunto de (extensos) argumentos sobre os trabalhos denominados de otimizao de solues, que a seguir se sintetizam: Os trabalhos inerentes s otimizaes no se enquadram no conceito de trabalhos a mais ou a menos, traduzindo apenas alteraes do projeto de execuo de ambos os contratos, ao nvel dos materiais e solues tcnicas previstas, as quais no aumentaram ou diminuram as prestaes
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situao elencada em a), e enquanto membros do CA, na medida em que lhes competia autorizar as
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Os segundos adicionais a cada um destes contratos. Refira-se que o Contrato n. 522 (Arranjos Exteriores) no foi objeto de anlise no mbito das verificaes fsicas.
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contratuais, mas to s modificaram o contedo das mesmas, resultando numa reduo do seu valor global; Ainda que sujeito ao regime de controlo de custos do art. 26. do DL n. 59/99, cit., o dono da obra pode proceder a alteraes ao projeto de execuo, no mbito do poder de modificao unilateral do contrato nos termos da alnea a) do art. 180. do CPA, aplicvel data do factos, pois h a considerar o lapso temporal existente entre a conceo do projeto e o efetivo incio dos trabalhos, associado ao interesse pblico inerente execuo da obra, tendo sido respeitados os limites daquele poder, quanto ao objeto do contrato (natureza, identidade originria ou individualidade) e equilbrio financeiro; As alteraes efetuadas, por determinarem uma reduo do preo global das empreitadas, devem ser enquadradas como trabalhos a menos, pois existe () uma conexo direta e incindvel entre no execuo dos trabalhos a menos e a realizao dos (designados) trabalhos a mais, tendo estes ltimos (ou seja, os trabalhos no previstos no objeto inicial do contrato) sido realizados apenas para permitir que esse objeto fosse executado com diminuio dos custos totais para o contraente pblico, e como tal no aplicvel o regime legal previsto no artigo 26. do DL n. 59/99, cit., para a realizao de trabalhos a mais; A PE podia, em virtude do regime excecional de contratao, proceder aquisio, mediante ajuste direto, dos trabalhos de otimizao de solues dos Contratos n.s 260 e 262, por serem inferiores aos limiares das diretivas comunitrias, e no se aplicarem, luz daquele regime, as limitaes constantes dos n.s 2 a 5 do artigo 113. do CCP; Subsidiariamente, quanto violao do disposto nos n.s 2, 4 e 5 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., pela ausncia de elementos de suporte das alteraes e de ordens escritas de execuo, alega-se em primeiro lugar, que () grande parte desses elementos foram fornecidos ao empreiteiro nas reunies de obra atravs das quais as alteraes foram comunicadas, para logo se considerar que a violao destas disposies legais no consubstancia uma infrao financeira, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC, pois estas normas no se relacionam com () os processos de elaborao e execuo de oramentos, nem com as fases de assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas. Face argumentao aduzida, a fim de sustentar que os trabalhos inerentes otimizao de solues no se enquadram na figura dos trabalhos a mais, h que salientar, desde logo, que no se aceita a caraterizao dos mesmos como meras alteraes de materiais ou como resultado da adoo de solues tcnicas distintas, uma vez que esto em causa alteraes estruturantes e profundas ao projeto de execuo posto a concurso, com evidentes reflexos quanto espcie e quantidade dos trabalhos a realizar pela entidade adjudicatria. Com efeito, contrariamente ao que vem alegado pela PE, basta atentar no volume e montante de trabalhos a mais (1.955.278) e a menos (2.853.302), evidenciados na tabela 6 deste Relatrio, para se aquilatar da magnitude das alteraes concretizadas, incompatveis, alis, com o regime de empreitadas por preo global previsto nestes contratos, em que a remunerao do Empreiteiro deve corresponder realizao de todos os trabalhos necessrios ao acabamento da obra (art. 9. do DL n. 59/99, cit.), no devendo ser adotado este regime, perante a impossibilidade de uma adequada previso ou definio, em projeto, dos elementos necessrios concluso da mesma.
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O prprio cronograma financeiro junto ao contraditrio, como doc. n. 34, faz referncia expressa a um extenso conjunto de trabalhos a mais e a menos, sendo, tambm ele, elucidativo quanto natureza e amplitude das alteraes efetuadas, e quo desfasadas da realidade esto as alegaes da PE no confronto daquilo que foi a execuo das empreitadas em anlise. Nessa medida, reitera-se que o enquadramento das alteraes resultantes da aludida otimizao o da subordinao ao regime dos trabalhos a mais, pois trata-se de alteraes em obra que alteram quantitativa e qualitativamente o projeto, e a PE no deixa de corroborar este entendimento quando no seu desencadeada no quadro de uma substituio de certo tipo de trabalhos por outros, quando essa substituio tenha como resultado final um menor nmero de trabalhos realizado, foi j oportunamente reconhecida pelo Tribunal de Contas. No plano da modificao unilateral do contrato de empreitada, se certo que o dono da obra tem esta prerrogativa, nos termos legais, todavia, o seu mbito e limites, atento o princpio da estabilidade contratual, ter de obedecer, designadamente, ao regime previsto nos arts. 26. e 45. do DL n. 59/99, cit., tal como reconhece a PE, quando afirma que () tambm essas alteraes devem ficar abrangidas pelo princpio do controlo de custos, desde logo para cumprimento do disposto nas diretivas comunitrias de contratao pblica, o legislador nacional acautelou que tambm ficariam sujeitos ao teto mximo constante do artigo 45. do RJEOP. Logo, no se acompanha a empresa quando alega que () no so trabalhos a mais nem trabalhos a menos as alteraes legtimas por parte do dono da obra e que do origem () ao aumento ou diminuio de encargos resultante de alterao das caractersticas tcnicas dos materiais, sendo que o n. 6 do artigo 166. do RJEOP prev que este seja, respetivamente, acrescido ou deduzido ao preo da empreitada, uma vez que este normativo respeita a alteraes de materiais por iniciativa do Empreiteiro, nas situaes em que () julgue que as caractersticas dos materiais fixadas no projeto ou caderno de encargos no so tecnicamente aconselhveis ou as mais convenientes, situao completamente distinta da que aqui se analisa. E no se diga, como a PE, que no ocorreu qualquer aumento ou diminuio das prestaes contratualmente previstas, por efeito das designadas otimizaes, quando se verifica que em parte significativa dos trabalhos foram aplicados preos novos, ou seja, no contratuais. E a invocao do interesse pblico, enquanto fator justificativo de uma ampla modificao das prestaes contratuais, deve ser corretamente enquadrado, no valendo em termos absolutos, ao contrrio do que pretende a PE, tendo plena acuidade a propsito desta matria, citar o Acrdo do TC n. 6/2006, de 1 de Fevereiro, no sentido de que:
() A Administrao pode atuar no exerccio de poderes vinculados e no exerccio de poderes discricionrios. O poder vinculado quando a lei no remete para o critrio do respetivo titular a escolha da soluo concreta mais adequada; discricionrio quando o seu exerccio fica entregue ao critrio do respetivo titular, que pode e deve escolher o procedimento a adotar em cada caso como o mais ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma que o confere. Ou seja, s faz sentido falar em interesse pblico (ou no princpio da prossecuo do interesse pblico), como parmetro de atuao da Administrao, quando esta atua no exerccio de poderes discricionrios; quando esta atua no exerccio de poderes vinculados, o interesse pblico, como parmetro de atuao da Administrao, no adquire qualquer autonomia, uma vez que aquele se confunde com o cumprimento rigoroso dos pressupostos de facto e de direito da norma a aplicar.
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contraditrio reala que () a necessidade de se relativizar os trabalhos a mais cuja realizao tenha sido
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De tentativa em tentativa, defende-se, tambm, que as citadas otimizaes se reconduziriam, afinal, figura de trabalhos a menos, mas ressalta a evidncia que este o menos consentneo dos enquadramentos legais aplicveis s situaes em anlise, porque bem sabe a PE que aos trabalhos a mais resultantes de alteraes ao projeto, pormenorizadamente descritas neste Relatrio de Auditoria, correspondeu a supresso de trabalhos, estes sim, a menos, embora sempre no contexto do regime dos trabalhos a mais. Com efeito, a PE alega que () a anlise do cronograma fsico e financeiro que ora se apresenta permite base naquilo que se encontrava contratualmente previsto, o saldo a favor da PE, em resultado da menor valia gerada pelos trabalhos resultantes da otimizao de solues, foi posteriormente compensado com o volume global de outros trabalhos imprevistos. Quanto alegao de recurso ao ajuste direto, o regime excecional aplicvel PE previa a adoo de outros procedimentos mais abertos, como a consulta prvia ou a negociao, que no apenas o ajuste direto, pelo que ao estabelecer um regime excecional com recurso a vrios tipos de procedimento no pretendeu o legislador que o ajuste direto, o qual exclui qualquer elemento concorrencial, fosse o regime regra nos termos preconizados pela entidade. Assim, a aceitar-se a interpretao sustentada pela PE, ficaria destituda de qualquer efeito til a previso de recurso consulta ou negociao prevista naquele regime, e tal seria incompatvel com o teor do n. 2 do art. 11. do DL n. 41/2007, cit, ao exigir que deviam () os regulamentos internos da Parque Escolar, E. P. E., garantir () o cumprimento dos princpios gerais da livre concorrncia, transparncia e boa gesto, designadamente a fundamentao das decises tomadas. Sobre a concluso de que a violao do disposto no art. 26. no preenche a previso da alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC, faz-se notar que o Tribunal Constitucional no seu recente Acrdo n. 635/2011, de 20 de Dezembro40, pronunciou-se no sentido de que a violao de normas do DL n. 59/99, cit., se subsume previso da al. b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC, considerando que:
() da conjugao entre a alnea b) do n. 1 do artigo 65. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, que aprovou a Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas, de acordo com a redao introduzida pela Lei n. 48/2006, de 29 de Agosto que constitui norma sancionatria primria ou norma sancionatria remissiva e da norma extrada da conjugao entre as alneas a), b) e d) do n. 2 do artigo 48. do Decreto- -Lei n. 59/99, de 02 de Maro que assume a funo de norma sancionatria secundria ou norma sancionatria de remisso resulta, de modo claro, percetvel e prvio prtica do ato, qual a conduta que constitui o tipo de ilcito financeiro pela qual a recorrente foi sancionada.
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ainda compreender que, apesar de os pagamentos terem sido feitos, num momento inicial, apenas com
No que concerne violao do n. 7 do art. 26., remete-se a para a anlise constante do Ponto 2.7.2.2 deste Relatrio, onde tratada a matria de trabalhos imprevistos. Ainda em sede de contraditrio, a PE pronuncia-se quanto preterio das formalidades legalmente impostas medio, elaborao da conta corrente e pagamento dos trabalhos de otimizao de solues, e embora admitindo algumas falhas, e sem deixar de realar a importncia que as medies assumem nas empreitadas nos termos dos artigos 202., 203., 205., 207. e 221., atribui-lhe um valor mitigado nas empreitadas por preo global, considerando que estes normativos no foram violados, porquanto: Tratando-se de empreitadas por preo global, () independentemente de terem sido executadas quantidades distintas (para mais ou a menos) dos trabalhos inicialmente previstos, o preo ser
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Publicado no DR, II Srie, de 2 de fevereiro de 2012.
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sempre aquele que tiver sido acordado inicialmente, sendo que, aquando da liquidao e pagamento dos trabalhos efetivamente executados, a PE distinguiu consoante se tratou, respetivamente, de trabalhos contratuais, otimizao de solues, imprevistos, ou trabalhos a mais formalmente celebrados em adicionais, efetuando o controlo do que tinha, ou no, sido executado, e os valores efetivamente pagos, para efeito de compensaes futuras; Pese embora, o facto dos autos de medio refletirem apenas () os (designados) trabalhos a menos resultantes da otimizao de solues (no valor de 2.853.302,00) em vez de terem sido refletidos, nesses autos, os trabalhos de substituio efetivamente executados (no valor de 1.955.278,00) e outros trabalhos imprevistos (no valor de 898.025,00), de acordo com a PE, as finalidades visadas pelas normas respeitantes medio e pagamento das empreitadas acabaram por ser acauteladas pois, em geral, os valores pagos mensalmente ao Empreiteiro foram inferiores aos valores de trabalhos efetivamente pagos, e nas situaes em que se pagou mais do que o executado no existiram adiantamentos por se tratar de importncias devidas por trabalhos realizados em meses anteriores; Considera, ainda, que () precipitado concluir-se pela inexistncia de documentao de suporte credvel relativa ao fecho de contas, tendo em conta que os documentos existentes, no obstante no conterem os formalismos legais prescritos nas normas citadas do RJEOP, contm todos os elementos que devem constituir a conta final de uma empreitada, tal como elencados no artigo 221. do RJEOP, constituindo, assim, um registo final a posteriorstico da execuo de ambos os contratos. Reconhece, em jeito de concluso final, que () tendo sido preteridas as formalidades legalmente impostas nos artigos 202., 203., 205., 207. e 221., todos os objetivos visados por essas normas acabaram por ser efetivamente cumpridos, alm de que estava em causa a Fase 0, coincidente com a fase de instalao da PE, em que as equipas de engenharia e fiscalizao se encontravam subdimensionadas face extenso, profundidade e prazo das intervenes, devendo ser tido em conta o esforo de restituio dos trabalhos agora realizado, para assegurar a reconstituio da realidade dos factos, mediante a emisso dos autos de medio retificativos e notas de crdito/faturas. Relativamente s alegaes supra mencionadas, e centrando-nos na questo da medio de trabalhos das empreitadas em questo, existe uma divergncia de fundo entre aquilo que a PE defende como a sua () importncia mitigada na modalidade de empreitada por preo global, e a relevncia que o TC atribui a esta formalidade legal, enquanto instrumento fundamental da transparncia e efetivo controlo fsico e financeiro da empreitada. Assim, importa reiterar que, de acordo com o disposto no art. 203. do DL n. 59/99, cit., [p]roceder-se- obrigatoriamente medio de todos os trabalhos executados, ainda quando no se considerem previstos no projeto nem devidamente ordenados, e independentemente da questo de saber se devem ou no ser pagos ao empreiteiro, com periodicidade mensal (n. 1 do art. 202.), a realizar () no local da obra com a assistncia do empreiteiro ou seu representante e delas se lavrar auto, assinado pelos intervenientes, no qual estes podero fazer exarar tudo o que reputarem conveniente (n. 2 do mesmo art.), tarefa esta que incumbe Fiscalizao (al. h) do art. 180. e n. 1 do art. 182.).
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Ou seja, depreende-se com clareza das normas citadas, que a medio de trabalhos no depende do regime remuneratrio da empreitada, da previso ou no dos trabalhos executados no respetivo contrato, ou de ordem expressa da Fiscalizao nesse sentido, resultando, alis, do clausulado contratual que () a faturao ser emitida no incio do ms seguinte ao da execuo dos trabalhos com base no respetivo auto de medio, que dever de preferncia ser elaborado at ao dia 25 do ms da realizao dos trabalhos(Clusula 7.). No consubstancia, por conseguinte, uma mera irregularidade, ou o primado da forma sobre a substncia, incumprimento de uma formalidade essencial que redunda na prtica de atos ilegais. Importa notar a este respeito, que o bem jurdico protegido por estes normativos se situa no ato de pagamento de despesas assumidas em violao de preceitos que garantem a legalidade das mesmas, uma vez que os autos de medio que deviam justificar a despesa realizada no foram elaborados no momento, pela forma e com o contedo legalmente previstos, sendo por isso ilegais e, na perspetiva da legalidade financeira, no poderem justificar as autorizaes da despesa efetuadas. Neste contexto, a prtica assumida pela PE de elaborar autos de medio e proceder ao pagamento de trabalhos contratuais sem que reflitam as alteraes efetivamente executadas, violam a Lei, ainda que se alegue (aspeto que ficou por demonstrar) o controlo mensal entre o executado e o pago, remetendo para um acerto final de contas, pois esta mais uma manifestao da informalidade que a PE assume, sempre e quando, feita a aluso violao de normas legais impositivas, reforando a evidncia de que foram pagos trabalhos no executados, e mais, baseados em documentao de suporte que no espelha a realidade da execuo da obra. E a argumentao apresentada tanto mais inaceitvel, quando se pretende atribuir valor jurdico a oramentos apresentados pelo Empreiteiro, enquanto suporte a posterioristico de execuo de empreitadas para efeitos de fecho de contas, quando o art. 221. do DL n. 59/99, cit., claramente remete para documentao elaborada tempestivamente de acordo com os requisitos legais previstos no diploma. Com efeito, uma vez confrontada com as concluses do Relato de auditoria, a PE viu-se na contingncia de proceder a um conjunto de operaes e atos retificativos, sinal evidente, de que no mbito da execuo da empreitada, foram sistematicamente desconsideradas as mais elementares regras e procedimentos em matria de medio, elaborao de conta corrente, e consequente pagamento de trabalhos. Alis, a PE assume que procedeu elaborao de contas correntes paralelas, quando alega que () Conforme se pode verificar pela anlise do cronograma fsico e financeiro da obra, junto presente resposta () se evidencia que, sempre por referncia a essas rubricas, foi controlado, a um tempo, o que efetivamente foi executado/deixou de ser executado mensalmente valores que esto inscritos nos quadros correspondentes a cada um dos contratos com o ttulo Realizado, e, a outro tempo, os valores que efetivamente foram pagos valores que esto inscritos nos quadros correspondentes a cada um dos contratos com o ttulo Faturado. Nunca se deixou, porm, de controlar a diferena gerada mensalmente entre essas duas realidades (para efeitos do apuramento de eventuais compensaes futuras), tal como se pode verificar pela anlise da linha com a designao de realizado-faturado (mensal). Em suma, o contraditrio confirma a falta de transparncia na gesto das empreitadas aqui em anlise, e a ausncia de documentao de suporte credvel (autos de medio, contas correntes), por se tratar de atos sem valor jurdico.
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como parece inferir a PE, ao invocar o princpio da prevalncia da materialidade subjacente, mas o
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De tudo quanto ficou exposto, quanto aos trabalhos de otimizao de solues, em geral, e da medio de trabalhos, em particular, mantem-se o enquadramento jurdico efetuado, sendo a situao descrita suscetvel de eventual responsabilidade financeira sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC.
2.7.2.2 Trabalhos Imprevistos

No decurso da execuo das empreitadas relativas aos Contratos n. 260, 262 e 531, foram realizados trabalhos a mais, considerados pela PE como imprevistos, no valor de 2.477.022, j deduzidos de 159.483 de trabalhos a menos. Daquele total, foram objeto de formalizao contratual, mediante a celebrao de trs adicionais queles contratos (cf. Ponto 2.7.1.2.1), os trabalhos correspondentes ao valor de 1.578.997 (cf. Tabela 5 e Mapa II do Anexo 5.7). Os restantes trabalhos a mais (imprevistos), no valor de 898.025, no foram formalizados (cf. Ponto 2.7.1.2.2), tendo sido compensados com os diferenciais positivos obtidos com a designada Otimizao de solues (cf. Ponto 2.7.2.1 e Tabela 6). data da realizao das verificaes fsicas, apenas eram do conhecimento da Equipa de Auditoria os trabalhos a mais formalizados contratualmente, sendo que os no formalizados, no valor de 898.025, foram dados a conhecer pela PE, aquando da resposta ao Questionrio, em 30 de maro de 2011. Sem prejuzo do mais, importa analisar o cumprimento (ou no) pela PE dos requisitos legais para a realizao de trabalhos a mais. Com efeito, consideram-se trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido previstos ou includos no contrato, nomeadamente no respetivo projeto, consubstanciando modificaes ao objeto da empreitada, decorrentes da iniciativa do dono da obra (art. 26. do DL n. 59/99, cit.), podendo ser determinadas apenas quando se destinem realizao da mesma empreitada e se tenham tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista, desde que se verifique qualquer uma das seguintes condies: a) Quando esses trabalhos no possam ser tcnica ou economicamente separados do contrato, sem inconveniente grave para o dono da obra; b) Quando esses trabalhos, ainda que separveis da execuo do contrato, sejam estritamente necessrios ao seu acabamento. A jurisprudncia do TC tem adotado uma interpretao uniforme e consolidada do conceito de circunstncia imprevista, definindo-a como () inesperada, inopinada, de tal forma () que um decisor pblico normal, colocado na posio do real decisor no podia no devia ter previsto () [s]e a circunstncia podia e devia ter sido prevista, o que se verifica erro do decisor pblico, que decorre, de entre outros, dos Acrdos n.s 22/2006, de 21 de maro, 1 S/PL, e 14/2006, de 21 de fevereiro. Tendo como referncia o regime legal aplicvel realizao de trabalhos a mais, a jurisprudncia do TC sobre esta matria, assim como a fundamentao aduzida para a sua concretizao, procedeu-se anlise dos trabalhos identificados em cada um dos Adicionais s empreitadas do Edifcio Existente (Contrato n. 260), do Edifcio Novo (n. 262) e do Campo Desportivo Coberto (n. 531), assim como, dos que no tendo sido formalizados, constam das NT 6 e 7, da qual resultam as observaes constantes dos Pontos seguintes.
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2.7.1.2.1 Adicionais aos Contratos n. 260, 262 e 531 Edifcio Existente, Edifcio Novo e Campo Desportivo Coberto
No mbito da execuo das empreitadas relativas ao Edifcio Existente, ao Edifcio Novo e ao Campo Desportivo Coberto foram celebrados trs Adicionais aos respetivos Contratos (260, 262 e 531), no valor de 680.000, 699.593 e de 199.403, respetivamente. A desagregao de todos os trabalhos consta do Mapa II do Anexo 5.7. Atravs da celebrao, em 18 de fevereiro de 2009, do Adicional 1 (680.000) ao Contrato n. 260 (Edifcio Existente), foram formalizadas as alteraes resultantes da execuo dos trabalhos a mais (814.864) e a menos (134.864) relativos ao Reforo Estrutural daquele edifcio. Por sua vez, em 10 de agosto de 2009, foi celebrado o 1. Adicional (699.593) ao Contrato n. 262 (Edifcio Novo), tendo sido formalizadas as alteraes resultantes da execuo dos trabalhos a mais a preos contratuais (131.192) e a preos novos (568.401). Os aludidos trabalhos encontram-se suportados em 12 Propostas de Trabalhos Adicionais (PTA). Em 29 de setembro de 2009, foi outorgado o 1. Adicional ao Contrato n. 531 (Campo Desportivo Coberto), compreendendo as alteraes resultantes da execuo de trabalhos a mais, no valor global de 199.403, dos quais, 183.737 a preos no contratuais, encontrando-se os mesmos suportados em 6 PTA. No que se refere ao cumprimento dos requisitos legais para a realizao destes trabalhos a mais, concluiu-se, relativamente ao Reforo Estrutural, que as situaes diagnosticadas no Estudo de caracterizao da soluo de reforo ssmico e ensaios experimentais41 () deveriam ter sido previstas ou acauteladas nos projetos de estabilidade, devendo, igualmente, ter sido em sede de projeto a elaborao ou proposta de elaborao do estudo de caracterizao da soluo do reforo ssmico, com exceo, eventualmente, da necessidade do reforo estrutural das paredes, s detetvel aps picagem dos rebocos (RFCE, p. 2 e 3). A ausncia de estudos prvios, de natureza geolgica, geotcnica, ou outros, no mbito de empreitadas de obras pblicas, que se venham a revelar necessrios em obra, independentemente da sua obrigatoriedade, j foi analisada pelo TC, tendo-se concludo pela no imprevisibilidade das situaes analisadas, uma vez que poderiam ter sido acauteladas em sede de projeto, sendo representativos a este respeito os Relatrios de Auditoria do TC n.s 16/08, 31/08 e 46/08, da 1. S. Esta questo foi tambm analisada em sede de jurisprudncia do TC, sendo elucidativo o teor do Acrdo do TC n. 166/05, 1 S, quando refere que () os trabalhos a mais referem-se essencialmente a drenagens, eletricidade e a movimentos de terras (terraplanagens), que no foram previstas no projeto inicial e que eram necessrias ao bom acabamento, funcionalidade e objetivo da obra. () Estamos, assim, perante trabalhos que, por ab initio serem necessrios boa execuo do contrato, so o resultado de erros e omisses que podiam e deviam ter sido previstos pelo dono da obra, e que, por isso, no so suscetveis de integrarem o conceito de circunstncia imprevista e, consequentemente, de trabalhos a mais. Quanto ao Adicional ao Contrato n. 262, apesar de se reportar empreitada do Edifcio Novo, os trabalhos a mais objeto de formalizao naquele adicional respeitam tambm empreitada do Edifcio Existente.
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Estudo adjudicado pela PE ao Instituto Superior Tcnico (IST).
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Com efeito, dos 699.593 em questo naquele Adicional, 249.464 (cerca de 36%) reportam-se, no ao Edifcio Novo, mas sim ao Edifcio Existente42. Ora, este procedimento permitiu contornar a obrigatoriedade prevista no n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, cit. (realizao de estudo sobre os trabalhos a mais por entidade externa). Assim, se considerarmos os 680.000 referentes ao Adicional 1 ao Contrato n. 260, que s por si, representam 14,25% do valor inicial da empreitada (cf. Tabela 5), acrescidos dos 249.464 formalizados atravs do Adicional ao Contrato n. 262, chegamos a um valor de trabalhos a mais de 929.464, ou seja,
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16,3%. No mesmo sentido, foram considerados como trabalhos a mais ao Contrato n. 531 os referentes a [e]quipamento Desportivo campo de jogos exterior, no valor 75.158, relativos ao fornecimento, nomeadamente, de balizas de futebol de 5 e tabelas de basquetebol, bem como a realizao das marcaes de campos (PTA n. 1). Ora, estes trabalhos so referentes Empreitada de arranjos exteriores da D. Joo de Castro (Contrato n. 522 - cf. Ponto 2.4.1), que inclua, esta sim, a construo do campo de jogos exterior. A PE justificou a incluso destes trabalhos a mais na empreitada do Campo Desportivo Coberto com o () aproveitamento das sinergias, dado tratar-se de trabalhos da mesma espcie dos previstos nesta empreitada (p. 22 da resposta ao Questionrio). A Fiscalizao da Obra, por sua vez, omitiu, no seu relatrio de anlise ao PTA n. 1, que aquele equipamento respeitava empreitada de arranjos exteriores, tendo emitido parecer onde considera estar em condies de aprovao. Sobre esta matria importa salientar, desde logo, que no se vislumbram as sinergias alegadas, uma vez que o PTA apresentado pelo Empreiteiro respeita exclusivamente ao campo de jogos exterior, pelo que nada obstava sua formalizao como adicional ao Contrato n. 522 e no ao Contrato n. 531, como veio a acontecer. Assim como no pode deixar de se evidenciar que o respetivo auto de medio viola o disposto no art. 202. do DL n. 59/99, cit., na medida em que os trabalhos executados foram imputados a uma empreitada diferente daquela a que diz respeito. Acresce que o Contrato n. 522 foi celebrado pelo valor inicial de 1.049.944, tendo havido lugar celebrao de adicional para a realizao de trabalhos a mais, no valor de 149.893, ou seja, 14,3% daquele valor inicial. Assim, a formalizao destes trabalhos a mais, no valor de 75.158, atravs da sua incluso no Adicional ao Contrato n. 531, permitiu contornar o n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, cit., uma vez que o total de trabalhos a mais dos arranjos exteriores ascendeu a 225.051, o que corresponde a 18,8% do contrato inicial. Desta forma, a PE furtou-se, semelhana do que aconteceu com o Contrato n. 260, ao cumprimento do disposto naquele preceito legal, relativo ao Controlo de custos das obras pblicas, que determina que () a entidade competente para realizao da despesa inicial s poder emitir deciso favorvel realizao da nova despesa mediante proposta do dono da obra devidamente fundamentada e instruda com estudo
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PTA n.s 2, 6 e 7, referentes aos Oramentos n.s 5, 53A, 54A e 57A.
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realizado por entidade externa e independente, quando o valor dos trabalhos a mais tiver ultrapassado os 15% do valor do contrato de empreitada. Sem prejuzo do acima exposto, e quanto ao cumprimento dos requisitos legais para a realizao de trabalhos a mais conclui-se que, com exceo dos trabalhos refletidos no PTA 9 (Oramento n. 61), relativos Reparao do bastidor B2.1, no valor 75.751 (cf. Ponto 2.7.3.4), os restantes trabalhos relativos ao 1. adicional ao Contrato n. 262, no valor de 623.842, assim como os constantes do 1. adicional ao Contrato n. 531, no valor de 199.403, no so suscetveis de serem enquadrados como tal,
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por no decorrerem de uma circunstncia imprevista, uma vez que resultaram de: a) Deficincias ou no previso em Projeto (PTA n.s 1, 3, 5, 8, 10, 11 e 12 do Adicional ao Contrato n. 262)43 317.719, e (PTA n.s 1, 2, 4 e 5 do Adicional ao Contrato n. 531) - 149.145; b) Incompatibilidades entre os Projetos de arquitetura e os de especialidades (PTA n.s 2 e 4 do Adicional ao Contrato n. 262)44 223.791; c) Alteraes e adaptaes introduzidas nos projetos por vontade do dono da obra (PTA n.s 6 e 7 do Adicional ao Contrato n. 262)45 82.332. d) Trabalhos de compatibilizao com outras empreitadas conexas (PTA n.s 3 e 6 do Adicional ao Contrato n. 531)46 50.262. Face ao exposto, conclui-se que os trabalhos supra identificados, no valor de 680.000 (Contrato n. 260), de 623.842 (Contrato n. 262) e de 199.403 (Contrato n. 531) no so suscetveis de serem legalmente qualificados como trabalhos a mais, pela inexistncia de circunstncia imprevista que tenha determinado a sua realizao, nos termos do n. 1 do art. 26., cit., tendo-se verificado, igualmente, a violao das formalidades legais previstas nos n.s 2 (Elementos suporte de alteraes), 4 ( Ordens de execuo) e 7 (Formalizao extempornea de adicional) do mesmo art., e art. 202., sendo aqui aplicvel o enquadramento jurdico constante do Ponto 2.7.2.1, para o qual se remete, pelo que so ilegais, acrescendo que, atento o seu valor, a respetiva realizao deveria ter sido precedida de novo procedimento adjudicatrio nos termos do art. 20. do CCP e do n. 1 do art. 11 do DL n. 41/2007, cit., aplicveis data da realizao dos mesmos. A despesa ilegal foi autorizada por Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingos Reis, que autorizaram a celebrao dos Adicionais aos Contratos n.s 26047 (pela totalidade do seu valor de 680.000), 26248 (pelo valor de 623.842) e 53149 (199.403) e, ainda, por Paulo Grilo Farinha e Gerardo Silva Menezes, quanto aos dois ltimos contratos, todos na qualidade de membros do CA. A responsabilidade recai ainda no Diretor de Infraestruturas de Lisboa, Eng. Jos Neves, nos termos do n. 4 do art. 61. da LOPTC, interpretado de acordo com os n.s 2 e 3 do art. 67. da mesma Lei, na medida em que aceitou a fundamentao e o enquadramento jurdico da realizao dos trabalhos a mais, e props a sua ratificao superior, em moldes que consubstanciam uma soluo desconforme ao quadro legal aplicvel.
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Neste sentido os Relatrios de Auditoria do TC n.s 10/08,17/08,15/09 e 6/2010- 1 S. Veja-se a respeito da compatibilizao entre projetos, a anlise constante do Relatrio de Auditoria n. 11/2008- 1 S. 45 Sobre esta questo vide, entre outros, os Relatrios de Auditoria do TC n. 03/08, 33/08 e 4/10- 1 S 46 elucidativo sobre esta matria o Relatrio de Auditoria do TC n. 35/08- 1 S. 47 Deliberao do CA de 4 de Dezembro de 2008 (Ata 100). 48 Deliberao do CA de 23 de julho de 2009 (Ata 144). 49 Deliberao do CA de 9 de setembro de 2009 (Ata 158).
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Em sede de contraditrio, a PE argumenta que a Lei no exige a imprevisibilidade da circunstncia de que resulta a necessidade dos trabalhos a mais, bastando no ter sido prevista, e estes trabalhos, enquanto manifestao do poder de modificao unilateral dos contratos administrativos, por razes de interesse pblico, devem permitir () cobrir o dono da obra do risco de um projeto incompleto e defeituoso conferindo-lhe a possibilidade de suprir insuficincias ou corrigir erros de projeto, permitir-lhe modificar a obra em funo da evoluo das suas necessidades, assegurando assim a flexibilidade necessria realizao de um trabalho de construo, considerando excessiva a adoo de novo procedimento quando o trabalho no resulte de circunstncia imprevista como defendido pelo TC. Sem prejuzo deste entendimento, invocam-se fatores to diversos como o carter inovador da interveno, o desconhecimento das caratersticas dos edifcios, ou o contributo da comunidade escolar, que () apontavam para a eventual necessidade de reponderao de algumas das solues inicialmente colocadas nos projetos, para justificar a execuo e o enquadramento como trabalhos a mais, do conjunto das alteraes empreendidas. Ainda assim, considera, em termos genricos, que () os trabalhos a mais formalizados em adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531 resultaram de uma circunstncia imprevista, em conformidade com o pressuposto legal constante do n. 1 do artigo 26. do RJEOP. Para alm disso, as explicaes supra avanadas permitem ainda verificar que se trataram de trabalhos que no podiam ser tcnica nem economicamente separados do contrato, por tal implicar graves inconvenientes para a PE, ou, por outras vezes, por serem estritamente necessrios ao acabamento dessas empreitadas. E em concreto, empreende-se um exerccio de anlise casustica dos trabalhos a mais considerados ilegais, contestando, exceo do PTA n. 6 do Adicional ao Contrato n. 262, a concluso do incumprimento do regime previsto no n. 1 do art. 26., aduzindo relativamente aos restantes, um conjunto de circunstncias e argumentos justificativos da sua imprevisibilidade, nos termos destes normativos. Em particular, pela sua relevncia e montante financeiro, alega-se quanto ao Adicional ao Contrato n. 260, que o relatrio elaborado pelo IST () incidiu apenas sobre aspetos visveis, no tendo sido considerada () a anlise mais aprofundada da resistncia aos sismos da estrutura do edifcio, a qual, alm de no ser obrigatria por Lei, exigiria () a realizao de ensaios experimentais resistncia da estrutura, () que implicariam necessariamente um trabalho de demolies do edifcio, podendo implicar (...) um significante atrasado no lanamento do procedimento tendente contratao dos trabalhos de projeto e de empreitada, com subsequente impacto ao nvel do limitado prazo para a concluso das obras. E embora reconhecendo () a eventual convenincia de um estudo dos edifcios ao nvel da sua capacidade de resistncia ssmica tenha sido abordada logo no incio da relao de colaborao entre a PE e o IST, tendo inclusive havido contactos entre a PE e os investigadores do IST nesse sentido, no se afigurou premente, altura, a realizao do mencionado estudo atendendo a que a avaliao ssmica dos edifcios no era, data, obrigatria, e que a equipa da PE responsvel pelo desenvolvimento do Programa se encontrava a trabalhar numa verdadeira corrida contra o tempo, num contexto de elevado volume de tarefas associadas ao arranque e instalao da empresa e urgncia no arranque dos projectos e obras relativos s escolas da Fase 0 () razo pela qual aqueles primeiros contactos no tiveram sequncia imediata. No entanto, com o desenvolvimento dos projetos e o incio das empreitadas concluiu-se () pela convenincia de uma avaliao da necessidade de reabilitao ssmica, pelo menos em alguns edifcios (cujo projeto era anterior ao RSCCS de 1958), como era o caso da Escola D. Joo de Castro.
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Contradita-se, igualmente, a concluso do incumprimento do disposto nos n.s 2 e 4 do art. 26. do DL 59/99, cit., pela ausncia de ordens escritas e elementos de suporte s alteraes, alegando que () grande parte destes elementos foram fornecidos ao empreiteiro nas reunies de obra atravs das quais as alteraes foram comunicadas (cfr. atas de reunio e outros documentos trocados entre a fiscalizao e o empreiteiro, j disponibilizadas ao Tribunal ao longo da auditoria), mas, mesmo que assim no se entendesse, estas normas no se relacionam com () os processos de elaborao e execuo de oramentos, nem com as fases de assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas e, como tal, a sua violao () no consubstancia uma infrao financeira, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. No que concerne inobservncia do n. 7 do art. 26. do RJEOP, argumenta-se que a celebrao tardia dos adicionais surgiu () como uma formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia acordado informalmente e que inclua todos os trabalhos ali em causa e, por outro lado, ainda que reconhecendo a regra geral da imediatividade dos efeitos jurdicos dos atos administrativos, invoca-se a possibilidade das partes celebrarem contratos em momento posterior nos termos das normas do CPA (arts. 127., 128. e 181), atribuindo-lhe eficcia retroativa. Defende-se, neste contexto, que a expresso que () utilizada pelo n. 7 desse artigo 26. parece acomodar, precisamente, a ideia de que a formalizao no carece de ser anterior ou contempornea realizao dos trabalhos. Com efeito, a se diz que a execuo (...) dever ser formalizada o que, para alm de confirmar esse entendimento, acolhe a ideia de que a reduo a escrito mais no do que a formalizao ou conformao de uma realidade que pode ter sido anterior. Pronuncia-se ainda a PE, a final, sobre o incumprimento do n. 2 do art. 45. do RJEOP, nos termos descritos no Relato de Auditoria quanto aos adicionais aos Contrato n.s 262 e 531, analisando cada um dos trabalhos a mais, indevidamente imputados a estas empreitadas de forma a contornar aquela disposio legal, para concluir que () s uma parte muito residual desses trabalhos, e pelos motivos infra avanados, poderia, eventualmente, ter sido includo noutros contratos que no aqueles onde acabou por ser inserida e, no obstante, () o Conselho de Administrao poderia, em qualquer um dos casos, ter usado o poder discricionrio que lhe facultado pelo n. 3 do artigo 45. do RJEOP, dispensando o referido estudo. Assim, e apenas admitindo como incorreta a afetao de trabalhos num caso (PTA n. 6, Contrato n. 262), de concluir que () mesmo somando o valor da totalidade destes trabalhos (60.868,10) ao valor dos trabalhos a mais que haviam entretanto sido executados no mbito do Contrato n. 260 no valor de 680.000 conclumos que foram realizados trabalhos no valor de 740.868,10, e no de 929.464 como o Tribunal pretende, e assim () chegamos a um valor global de trabalhos a mais que representa apenas 13,44% do valor acumulado do contrato. Em termos conclusivos e sem conceder, a PE defende que, por fora do regime excecional e atentos os valores dos adicionais em causa, poderia ter adotado o ajuste direto com consulta a uma entidade, para a contratao dos trabalhos a mais em anlise, no sendo exigvel o recurso a outros procedimentos mais abrangentes e concorrenciais. Sobre o alegado, no pode deixar de se reiterar o entendimento uniforme do conceito de imprevisibilidade adotado pela jurisprudncia do TC, rejeitando a qualificao de uma circunstncia imprevista como aquela que simplesmente no foi prevista, exigindo tambm que se demonstre que no podia nem devia ter
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sido, no podendo advir da vontade de introduzir melhorias ou adaptaes ao projeto ou da necessidade de resolver deficincias e incompatibilidades por ele geradas. Como bem salienta o Acrdo do TC n 48/2006, 1 S/PL, de 27 de Julho, () Circunstncia imprevista quer aqui significar circunstncia inesperada ou inopinada, no podendo confundir-se () como impreviso pura e simples. Isto , circunstncia imprevista no pode ser, obviamente, equivalente a circunstncia no prevista. Em consonncia, no aceitvel a interpretao daquele conceito para efeitos do n. 1 do art. 26. do DL poderes de modificao unilateral do contrato pelo dono de obra, pois tal equivaleria a admitir que todo e qualquer trabalho no previsto no projeto, independentemente das razes para essa ausncia, teria sempre enquadramento no aludido artigo 26.. Ora, foi com base no entendimento do TC, constante de inmeros acrdos e Relatrios de Auditoria, que se concluiu, aps a verificao em obra e anlise da respetiva documentao de suporte, os mesmos no poderem ser considerados como trabalhos a mais, uma vez que no preenchiam o conceito de imprevisibilidade. Por essa razo, e analisando os motivos e circunstancias invocados, de forma casustica, pela PE, para justificar a realizao daqueles trabalhos no mbito dos Contratos n.s 260, 262 e 531, reitera-se no existirem quaisquer indcios que evidenciem a existncia de factos ou condicionalismos que constituam circunstncias imprevistas, com as caratersticas que lhe so atribudas pelo TC , e como tal, no alteram a concluso da ilegalidade destes trabalhos, atento o enquadramento factual e legal expresso neste Relatrio de Auditoria. Em particular, no que concerne aos trabalhos de reforo estrutural do Adicional n. 1 ao Contrato n. 260, pela sua relevncia e montante, a prpria PE que afirma a convenincia de um estudo dos edifcios ao nvel da resistncia ssmica, questo que foi avaliada em fase de realizao do projeto e abordada entre as partes, conforme se comprova pela leitura do memorando junto ao contraditrio51 (Anexo 8) que, no entanto, s em fase de obra se entendeu dever ser includa na empreitada. E a este respeito, no pode deixar de se salientar a contradio e improcedncia das explicaes aduzidas pela PE, porquanto num momento se diz que () uma vez que o Relatrio de Peritagem era omisso quanto necessidade de interveno ao nvel da estrutura, a PE estava nessa altura plenamente convicta de que tal interveno no seria, partida, precisa, razo pela qual o contrato que veio a ser celebrado com o projetista de estruturas no contemplava a eventual necessidade de reforo de estruturas, e o IST corroborar, naquele documento, que o trabalho realizado no incidia sobre aqueles aspetos52. E noutra passagem do contraditrio, se venha afirmar, em sentido divergente, que foi () decidido que no se justificava aprofundar o estudo da capacidade de resistncia do edifcio a uma eventual ao ssmica,
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A definio de trabalhos a mais retomada no art. 370., n. 1, do CCP, cuja redao em tudo semelhante deste artigo, e de acordo com Rui Medeiros perfilha tal entendimento, afirmando que () a delimitao literal dos trabalhos a mais no novo diploma no se afasta substancialmente daquela que estava acolhida no RJEOP/99 e que ainda hoje consta da Diretiva n. 2004/18/CE(), cf. Autor citado in Estudos da Contratao Pblica II (O controlo de custos nas empreitadas de obras pblicas atravs do novo regime de trabalhos de suprimento de erros e omisses e de trabalhos a mais), Coimbra Editora (2010), P. 453. 51 Neste documento consta que () O primeiro contacto entre investigadores do ICIST/IST da rea de sismologia e engenharia ssmica () e a administrao da Parque Escolar, E.P.E, em Junho de 2007, de forma a poder incluir uma componente de avaliao ssmica (e eventual reforo) no programa da Parque Escolar. Estes contactos no tiveram sequncia imediata. 52 A pginas 11 do estudo elaborado pelo IST, esclarece-se que () este estudo no inclui qualquer avaliao da segurana estrutural dos edifcios por se encontrar fora do mbito dos trabalhos de inspeo.
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n. 59/99, cit.50, assumido pela PE, e a amplitude que lhe conferida em conexo com o exerccio dos
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uma vez que a concluso do IST era () no sentido de que no havia necessidade de ser realizado um reforo estrutural do edifcio, uma vez que o mesmo no apresentava danos ao nvel da estrutura que justificassem que esta tivesse que ser objecto de uma especial interveno. Ponto assente, , assim, que a PE conhecia e previu a necessidade do estudo de caracterizao da soluo de reforo ssmico, na fase do projeto, pelo que devia constar deste, no assistindo razo empresa quando afirma que () o caso em anlise ilustra, precisamente, um caso em que muito dificilmente poderia ter sido prevista a necessidade de realizao daqueles trabalhos, sendo tambm
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irrelevante, para efeitos da presente anlise, a obrigatoriedade legal, ou no, da realizao deste estudo. Mas existe ainda um outro dado, omisso no contraditrio, mas que ajuda a compreender o porqu de no terem sido includos ab initio os trabalhos de reforo estrutural, e que se prende com a constatao de que o valor destes trabalhos (680.000), somado ao valor pelo qual a empreitada (4.770.912) veio a ser adjudicada, ultrapassar o limiar previsto na diretiva comunitria 2004/18/CE, a partir do qual no seria admissvel o recurso ao procedimento de consulta prvia ao abrigo do regime excecional, o que equivale a dizer que, caso fosse includo o reforo estrutural, a adjudicao da empreitada do edifcio existente teria de ser precedida de concurso pblico internacional, prejudicando a celeridade que a PE pretendia introduzir na realizao das empreitadas. Alm de que, e citando o Acrdo do TC n. 7/2010, 3. Seco (Cmara Municipal de Setbal) 53, () o facto de a necessidade das obras no ter sido inicialmente prevista e ter surgido mais tarde no significa que os trabalhos em causa no fossem previsveis desde o incio. Uma coisa detetar a necessidade de mais trabalhos, outra coisa o surgimento de qualquer circunstncia imprevista execuo da obra que determine a execuo desses trabalhos. Quanto matria da retroatividade, importa referir que a prpria PE que evidencia nas suas alegaes que a mesma no resulta expressamente de nenhuma das clusulas dos contratos adicionais, pelo que no releva a questo suscitada. No obstante, a jurisprudncia do TC tem sufragado um entendimento restritivo da possibilidade de atribuir efeitos retroativos a atos em matria de contratao pblica (Vide Acrdo n 14/09, 1 S/PL, de 31 de Maro). Esta posio restritiva reafirmada no recente Acrdo n.4/12, 1 S/SS, de 14 de Fevereiro, tendo como diploma de referncia o CCP, onde se conclui:
() [C]omo se sabe a regra geral em direito a de que os atos e contratos devem dispor para o futuro, admitindose como exceo a sua retroatividade. Claramente nesse sentido vai a referida disposio do CCP quando diz que pode ser atribuda eficcia retroativa quando exigncias imperiosas de direito pblico o justifiquem, e ainda desde que certas condies estejam verificadas. () Reconheceu-se existir urgncia imperiosa na aquisio de servios agora em causa, face aos prprios argumentos produzidos pelo IFAP. Mas tal urgncia resultou de uma repetida incapacidade de lanamento oportuno dos procedimentos adequados e no da observncia de cominaes jurdicas de direito pblico. Mas mesmo que se tendesse a reconhecer a existncia de tal exigncia imperiosa, a concreta retroatividade fixada face ao que acima se citou est proibida por lei e embora no lese direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, consubstancia uma restrio clara da concorrncia garantida pelo disposto no CCP relativamente formao do contrato.
s reticncias apontadas pela jurisprudncia do Tribunal em matria de retroatividade, acresce o elemento interpretativo, que claramente determina a formalizao prvia por adicional dos trabalhos a mais, e sobretudo o facto de no estarem reunidos os pressupostos justificativos da retroatividade nos termos da al. a) do n. 2 do art. 128. do CPA.
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Neste sentido, tambm, a Sentena n. 5/2010 1.S (Cmara Municipal de Vila Franca de Xira) e os Relatrios de Auditoria do TC n.s 10/08,17/08,15/09 e 6/2010- 1 S.
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Anote-se, ainda, o elemento de incerteza, falta de transparncia e opacidade que a interpretao assumida pela PE pode trazer realizao de uma obra pblica e, deste modo, linear se torna a concluso de que a celebrao dos adicionais, em momento posterior ao da realizao dos trabalhos suplementares, consubstancia a no observncia do n. 7 do art. 26. do DL n. 59/99, cit., tal como foi evidenciado no Relato de Auditoria. Sobre as alegaes atinentes violao das normas dos n.s 2 e 4 do art. 26 do DL n. 59/99, cit., e por que se trata de formalidades essenciais, no demais salientar, novamente, e nas palavras da PE, o () de suporte quando solicitados, para reafirmar o incumprimento subjacente concretizao dos trabalhos luz daqueles preceitos, pelo facto de modificaes to profundas e relevantes apenas constarem de notas tcnicas, ou ainda de oramentos apresentados pelo Empreiteiro, constantes de propostas de trabalhos adicionais. E este quadro de desconsiderao das formalidades legais supra mencionadas citadas, enquanto violao das normas que estatuem a sua obrigatoriedade, suscetvel de configurar a infrao financeira prevista na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC, remetendo-se para o enquadramento jurdico efetuado no Ponto 2.7.2.1., quanto s concluses do acrdo do Tribunal Constitucional ali citado, as quais se do aqui por reproduzidas. Com referncia concluso de que a PE contornou o disposto n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, cit., no mbito dos adicionais aos Contratos n.s 262 e 531, posta em crise em sede de contraditrio, a mesma de manter, uma vez que se discorda das explicaes apresentadas quanto imputao dos trabalhos a mais efetuada pela empresa, pelas razes j expostas, e embora se reconhea que a entidade no estava vinculada a efetuar o estudo, tal no prejudica a sua realizao, estando verificados os respetivos pressupostos de facto e de direito. Por ltimo, se certo que a PE poderia contratar os trabalhos a mais mediante ajuste direto, tambm verdade que o regime excecional de contratao prev outros procedimentos mais abertos, como a consulta a vrias entidades e a negociao, ainda que se trate de montantes abaixo dos limiares comunitrios, valendo tambm aqui, as consideraes feitas sobre esta matria na anlise ao contraditrio do mencionado Ponto 2.7.2.1, para o qual se remete. Face ao exposto, reitera-se o enquadramento jurdico efetuado, sendo esta situao suscetvel de eventual responsabilidade financeira sancionatria, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do art. 65. da LOPTC. 2.7.1.2.2 Outros Trabalhos Imprevistos
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ambiente de informalidade por que se pautou a execuo destas empreitadas, e a ausncia de elementos
Os trabalhos a mais (imprevistos) no valor de 898.025, j referidos anteriormente (cf. 2.7.2.2), encontram-se suportados por 51 oramentos54 do Empreiteiro (cf. Mapa II do Anexo 5.7), sendo que no foram remetidos a este Tribunal quaisquer autos de medio relativamente aos mesmos. Com efeito, os elementos entretanto facultados, aps a remessa do Questionrio, alm de extemporneos, uma vez que foram remetidos Equipa de Auditoria j aps a realizao das verificaes fsicas, no permitiram aferir quanto sua imprevisibilidade e/ou quanto sua justificao e correo dos respetivos valores.
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Anexos s NT 6 e 7.
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De entre as insuficincias detetadas, destacam-se a inexistncia de medies detalhadas e a no indicao da localizao exata de todos os trabalhos realizados, havendo, no raras vezes, a referncia, no discriminada, a trabalhos realizados em ambos os Edifcios (Existente e Novo). semelhana do que j ficou dito quanto s otimizaes de solues (cf. Ponto 2.7.2.1), no foram remetidas ordens escritas de alterao, projetos de alterao, ou quaisquer planos, desenhos, perfis, mapa de natureza e volume dos trabalhos e demais elementos tcnicos indispensveis para a perfeita execuo e para a realizao das medies (cf. art. 26. do DL n. 59/99, cit.), inerentes queles trabalhos
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a mais55. No mbito do contraditrio, a PE explica que () as Escolas que iriam funcionar nas instalaes da Escola D. Joo de Castro (Escola Fonseca de Benevides e CINEL) terem verificado ser necessrio proceder execuo de trabalhos a mais e imprevistos resultantes da necessidade de melhorar as condies de utilizao das instalaes, tanto ao nvel da segurana como da funcionalidade dos edifcios, e embora reconhecendo que:
() [A]s situaes verificadas integram um cenrio que a PE, de certo modo, j admitia como possvel. Com efeito, a PE e os demais visados sempre tiveram conscincia de que numa interveno to singular como esta, relativamente ao tipo e at algum desconhecimento do edifcio existente, inovao pretendida para os novos espaos escolares, nos planos pedaggico e de abertura comunidade, algumas solues de projeto teriam obrigatoriamente de ser reponderadas pelos projetistas e pela PE () por serem pertinentes para o bom funcionamento, manuteno e explorao das instalaes escolares.
Acrescenta, ainda que:

() a alternativa de considerar a contratao autnoma das vrias alteraes levaria certamente a um aumento do prazo de execuo, pela maior demora nos vrios procedimentos a realizar ao longo da obra, consequente maior tempo de execuo de trabalhos. Por fim, refere que () tendo em conta o valor da totalidade destes trabalhos ( 898.025), assistir PE a possibilidade de contratao autnoma de cada um dos trabalhos adicionais, mediante a adopo de vrios procedimentos pr-contratuais de ajuste direto.
Quanto a esta matria valem os argumentos j expendidos nos pontos 2.7.2.1 e 2.7.2.2, sobre respetivamente, a violao de formalidades essenciais e ausncia de imprevisibilidade dos trabalhos analisados no ponto anterior, que aqui se do por reproduzidos.
desconformidades entre o projetado / contratado e o efetivamente executado, relativamente aos Contratos n. 260, 262 e 531 (cf. Tabela 2 e Tabela 5). Por forma a esclarecer todas as divergncias apuradas, foi elaborado e remetido PE um Questionrio para que procedesse justificao das situaes detetadas, juntando para o efeito todos os documentos de suporte, que fundamentassem, por exemplo, as alteraes em termos de preos e quantidades. Importa salientar que os trabalhos inerentes aos referidos contratos foram medidos, faturados e pagos a 100%, no obstante a quantidade (e valor) de trabalhos contratuais que nunca chegaram a ser realizados (cf. Ponto 2.7.2 e 2.7.2.1). No contraditrio, a PE, em resultado da reavaliao que fez, manifestou a sua () discordncia () com as concluses vertidas no Relato, embora, em alguns casos, sejam reconhecidos certos erros que vo ao encontro das crticas tecidas no Relato.
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semelhana, alis, do que aconteceu relativamente s otimizaes de solues (cf. Ponto 2.7.2.1).
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Na sequncia das verificaes fsicas efetuadas D. Joo de Castro constataram-se inmeras
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DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO
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Com efeito, a PE, apresenta as sua alegaes, naquela sede, em trs categorias gerais de enquadramento: 1) Erros de Medio; 2) A relevncia de os trabalhos introduzidos durante a execuo da obra serem trabalhos de espcie diferente dos contratualmente previstos; 3) Da no sujeio dos trabalhos imprevistos e dos trabalhos decorrentes de otimizao de solues ao regime dos erros e omisses previsto no artigo 14. do RJEOP.
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Quanto primeira categoria, a PE determinou, aps a receo do Relato de Auditoria, a constituio de uma equipa composta por representantes seus, da fiscalizao e do Empreiteiro, com vista, designadamente, reavaliao das quantidades dos trabalhos por este executados, atravs da realizao de novas medies. Desta reavaliao resultou a constatao de que, de acordo com a entidade, () ocorreram erros de medio que determinaram que ao empreiteiro houvesse sido pago um valor superior quele que lhe seria devido com base numa medio correta dos trabalhos. A anlise desta matria ser feita mais adiante. No que se refere segunda categoria, e que se reconduzem, no essencial, s situaes em que foram aplicados preos novos para a realizao de trabalhos j previstos contratualmente, a entidade considera que, nas situaes apontadas, os trabalhos ou so, de facto, () de espcie diferente da prevista no contrato ou, na hiptese de tais trabalhos serem considerados da mesma espcie () para trabalhos executados em condies diametralmente diferentes das a previstas, razo pela qual se lhes aplicaram esses preos novos. Considera, ainda, a existncia de situaes que embora trabalhos de espcie j prevista em contrato foram executados em condies diferentes (n. 5 do art. 26. a contrrio sensu). Relativamente a esta ultima situao afirmou (Contraditrio da PE, p. 147) que:
Ora, como se ver, em causa esto uma srie de preos novos colocados em crise pelo Relato e que dizem respeito a trabalhos de espcie diferente de outros previstos no contrato, ou, mesmo que assim no fosse entendido, sempre teria, necessariamente, de se conceder tratar-se de trabalhos que foram executados em condies diversas das ali previstas, os quais deram origem a uma srie de sobrecustos suportados pelo empreiteiro por fora de uma situao de sobresforo comprovadamente causada por uma atuao do dono da obra em concreto, a ordem dada por este para a execuo de novos trabalhos. Nesse sentido, impe-se concluir que: sempre que os trabalhos a mais sejam de espcie diferente ou, sendo da mesma espcie, sejam executados em condies diferentes das que foram pressupostas para a elaborao dos preos unitrios constantes do contrato, implicando uma maior onerosidade para o empreiteiro, a diferena existente entre o preo contratualmente previsto e o preo novo acordado destina-se a ressarcir o empreiteiro dos sobrecustos adicionais em que incorreu com a realizao dos trabalhos a mais, seja com fundamento no artigo 27. do RJEOP, seja com base no regime compensatrio previsto no artigo 196. desse mesmo diploma.
A este respeito, cumpre salientar que da conjugao do n. 5 do art. 26. com o art. 27. do DL n. 59/99, cit., resulta que a fixao de preos novos apenas possvel naquelas situaes em que se esteja perante trabalhos de espcie diferente, no sendo defensvel a aplicao de preos novos a trabalhos da mesma espcie a executar em condies distintas, recorrendo, neste caso, uma interpretao a contrario sensu do n. 5 do art. 26., porquanto no se trata de norma excecional da qual se possa deduzir () a contrario que os casos que ela no contempla na sua hiptese seguem um regime oposto, que ser o regime regra 56. Quanto invocao do regime compensatrio previsto no art. 196. do DL n. 59/99, cit., sublinhe-se que se trata de um direito do Empreiteiro que no , obviamente, invocvel pelo Dono da Obra.
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Cf. Baptista Machado in Introduo ao Direito e ao Discurso legitimador, Almedina, Coimbra, 1999, pg. 187.
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Quanto alegada inaplicabilidade do regime dos erros e omisses aos trabalhos imprevistos e aos trabalhos decorrentes de otimizaes de solues, em virtude dos trabalhos em causa terem chegado ao conhecimento do Empreiteiro em data posterior ao prazo previsto no n. 1 do art. 14. do DL n. 59/99, cit., para apresentao de reclamao, a mesma no procede porquanto, nos termos do disposto no n. 2 do mesmo preceito, aquele poderia reclamar sobre erros e omisses cuja descoberta fosse impossvel mais cedo. A anlise dos novos elementos trazidos ao processo em sede de contraditrio ser tambm efetuada no obstante reconhecer a existncia dos alegados erros, no apresentou qualquer justificao para os mesmos. No Mapa III do Anexo 5.7, constam as divergncias apuradas entre Projetos, Contratos, Propostas do Empreiteiro e Execuo Fsica da empreitada, j tendo em considerao as alegaes da PE, bem como a posio do TC sobre as mesmas, nas situaes em que, como consequncia das alteraes efetuadas, resultou prejuzo para o Estado, por via, designadamente, da existncia de menos valias no consideradas no mbito da respetiva execuo.
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adiante em cada ponto deste Relatrio de Auditoria, cumprindo, no entanto, salientar, desde j, que a PE,
2.7.3.1 Alterao dos revestimentos dos pavimentos

Na sequncia das alteraes ao Projeto realizadas em obra no mbito das designadas otimizaes de solues57, foram substitudos vrios materiais de revestimento dos pavimentos previstos contratualmente, por revestimento de pavimentos e rodaps em epoxy, e que se apresentam em seguida [Tabela 7]58.
Tabela 7 PAGAMENTOS INDEVIDOS - ALTERAO REVESTIMENTO DOS PAVIMENTOS
Item Quest. IQ 1, 20 e 32 2 e 21 3 e 22 4 e 23
Contratos n. 260 e 262 Art. B2.4.2 B2.4.3 B2.4.4 B2.4.5 Sntese Descrio Trabalho Revestimento de pavimentos interiores em marmorite Revestimento de pavimentos interiores em linleo (valor correspondente a cerca de 20% da reas previstas) Revestimento de degraus interiores em elementos de beto pr-fabricado; Revestimento de patins em escadas interiores de beto pr-fabricado; Valor 282.934 40.644 14.908 13.619 352.105
Alterao em Obra 332.286 46.109 15.356 14.779 408.529
Valor Indevido 143.378 2.578 8.568 7.517 162.041
Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas devido ao arredondamento dos valores. Os valores considerados como indevidos foram apurados no Relato (vide tambm Tabela 11.
As alteraes verificadas nos arts. B.2.4.2 e B.2.4.3, assentam no oramento n. 31, anexo NT n. 6 cit., constatando-se que o Empreiteiro deduziu as quantidades (m2) e Preos Unitrios (PU) / m2 previstas contratualmente, e que perfazem o valor constante da Tabela anterior. Os valores considerados como indevidos resultam das seguintes situaes: a) Incremento injustificado das respetivas reas em 2.933,86m2 para o art. B.2.4.2, uma vez que, tratando-se de opo por uma alternativa ao material de revestimento previsto no projeto (e no contrato) e no tendo havido reclamao por erros e omisses, deveriam ter sido previstas as reas constantes naquele;
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As alteraes aos Art. B.2.4.4 e B.2.4.5 no foram refletidas nas otimizaes de solues, uma vez que () considerou-se que o valor resultante da alterao era idntico (cf. p. 6 e 13 da resposta ao Questionrio). 58 Os IQ n.s 1, 2, 3 e 4 referem-se ao Edifcio Existente (contrato n. 260) e as restantes ao Edifcio Novo (contrato n. 262).
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b) Aplicao de preos novos para trabalhos realizados () em contratual de 36,92/m2. Em alternativa a este preo, foram aplicados os seguintes: 44,72/m2 para aquele pavimento, acrescido de 13,92, para a execuo de rodaps (IQ n. 1 e 20); 44,72/m2 (IQ n. 2, 21 e 32); 98,37/m2 (44,72/m2 + 44,71/m2, relativo a argamassa de regularizao para assentamento em epoxy, ambos acrescidos de um custo adicional de 10%59, em virtude da execuo em degraus () ser de mais difcil execuo IQ n. 3 e 22); 89,43 (44,72/m2 + 44,71/m2, mencionados anteriormente, mas sem o acrscimo de 10% - IQ n. 4 e 23). No que se refere ao incremento no preo por m2 de 44,71, relativo argamassa de regularizao, o mesmo no tem fundamento, uma vez que, tanto o artigo contratual B2.4.6, assim com o novo artigo apresentado pelo Empreiteiro no Oramento 31 (Art. NV1 Revestimento de pavimentos interiores em
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tudo idnticos ao descrito nas
Condies Tcnicas Especificas (CTE) do Artigo B2.4.6 do Caderno de Encargos, cujo preo
argamassa epoxy (), incluindo enchimento, regularizao de base, com todos os materiais e trabalhos inerentes) j incluem a execuo das argamassas de regularizao 60.
Face aos elementos disponveis concluiu-se, assim, em sede de Relato de Auditoria, que, em resultado das alteraes ao Projeto no mbito dos Contratos 260 e 262, haviam sido realizados pagamentos indevidos no valor global de 162.041, decorrentes da aplicao de preos distintos dos contratualmente previstos para os trabalhos realizados, bem como da alterao injustificada das reas respetivas. No contraditrio, a PE discorda da anlise constante do Relato de Auditoria, quanto ao aumento injustificado das reas, tendo concludo que, de acordo com a reavaliao efetuada () o incremento das reas relacionadas com a alterao dos revestimentos dos pavimentos se limita a 146,47m2. A diferena entre a rea constante do Relato de Auditoria (2.933,86m2) e a considerada pela PE (146,47m2), deve-se a dois motivos. Por um lado, foi incorretamente considerada naquele Relato, a rea de 393,20m2 correspondente a pavimentos interiores em argamassa epxi (prevista contratualmente para o Corpo C Art. B2.4.6 -, Contrato n. 260), pelo que a rea efetivamente injustificada, em sede de auditoria, de 2.540,66m2. Por outro, a PE assumiu que, efetivamente, foi pago (.) a mais ao empreiteiro, a ttulo de revestimento de vinlico, no foi o executado, a quantia de 77.520,45 (que corresponde soma de 9.215,91 do item n. 2, e 68.304,54 do item n. 21, correspondente a uma rea total de 2.124,43 m2 ao preo unitrio de 36,49/m2 (art. B2.4.3). A PE assumiu, ainda, relativamente aos IQ n. 1, 20 e 32 (art. B2.4.2) a existncia de erros de medio contra e a favor do Empreiteiro, tendo sido, no conjunto, pagos mais 12.063,67. Relativamente aplicao de preos novos para trabalhos (e respetivos preos) que j se encontravam previstos contratualmente, a PE alegou que:
Efetivamente, o artigo B2.4.6 do contrato n. 262 () previa a aplicao, em determinada rea de pavimentos epxi auto-nivelante do tipo DEGUSSA MASTERTOP 1125, ao preo unitrio de 36,92/m2. Certo , no entanto () que o material que foi escolhido para o revestimento do pavimento durante a execuo da obra no , desde logo, o mesmo que consta do aludido artigo B2.4.6 do contrato. O revestimento que foi colocado na Escola D. Joo de Castro um pavimento em argamassa epoxi SIKAFLOOR 156 com 4mm de espessura mdia, incluindo a aplicao de pintura espessa SIKAFLOOR 261 e selagem a poliuretano SIKAFLOOR 356N.
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Considerou-se este incremento justificado face especificidade do trabalho em questo. RFCE, p. 8.
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Deve dizer-se, alis, que as caractersticas da soluo de pavimento epoxi auto-nivelante previsto em contrato, quando comparadas com as da soluo alternativa entretanto definida, revelam-se tecnicamente inferiores a estas, sendo seguro que a soluo escolhida contribuiu para manter e at melhorar a qualidade dos revestimentos para os fins a que se destinam. Esta soluo oferecia garantias de aplicabilidade s condies dos espaos em causa, de durabilidade, de estabilidade e de esttica (). s diferentes caractersticas do material em causa esto ainda associadas diferenas ao nvel do respetivo trabalho de aplicao (). [A] soluo em Sikaflor exige um maior nmero de operaes ()
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Concluindo que, resulta perfeitamente admissvel a aplicao de preos novos sendo estes () perfeitamente ajustados aos preos de mercado ento praticados. Quanto ao incremento de reas, importa salientar que, com exceo de 393,20m2, que no devia ter sido considerada no Relato de Auditoria, no se vislumbram as razes da discordncia da PE, quanto ausncia de justificao para o aumento em 2.540,66m2 da rea considerada no mbito do revestimentos dos pavimentos. Com efeito, a prpria entidade a reconhecer que (sublinhado nosso):
[A]quando da alterao do revestimento dos pavimentos de marmorite para epoxi (artigo B2.4.2) e de linleo para vinlico (artigo B2.4.3), ter sido decidido reduzir a rea prevista no contrato para ser revestida com vinlico, passando parte dessa rea a ser revestida com epoxi, com o correspetivo aumento da rea de epoxi (esta alterao, j transmitida ao Tribunal de Contas pela PE nos esclarecimentos prestados em 30.03.2011, abrange cerca de 20% da rea total prevista ser revestida com linleo, sobretudo nas zonas tcnicas e espaos com utilizao de equipamentos pesados, assim se garantindo um revestimento com maior capacidade de resistncia mecnica) a esta alterao refere-se o ponto 2.3 da ata da reunio de obra n. 24, de 07.04.2008. Sucede que, quando o empreiteiro apresentou o seu oramento para estes trabalhos (oramentos n.s 29 e 31), aumentou a rea do epoxi em funo da reduo acordada da rea de vinlico, mas no reduziu, concomitantemente, como deveria ter sido feito, a rea do vinlico. Esta duplicao parcial das reas apenas foi detetada pela PE no mbito da reavaliao conjunta com a fiscalizao e o empreiteiro, levada a cabo no mbito da preparao da presente resposta, atravs da medio dos trabalhos.
Ora, considerando a contabilizao agregada das reas dos pavimentos em causa (arts. B2.4.2 e B.2.4.3)61, a concluso a que se chega que, de facto, houve pagamento em duplicado de uma rea de 2.124,43m2 correspondente aos IQ n.s 2 e 21, seno vejamos [Tabela 8]
Tabela 8 REVESTIMENTO DOS PAVIMENTOS REAVALIAO DAS REAS
m2
(1) 1 2 20 21 32 B2.4.2 B2.4.3 B2.4.2 B2.4.3 B2.4.2 2.450,67 2.844,65 708,23 2.310,66 656,34 8.970,55
(2) 2.923,22 2.844,65 2.675,08 2.310,60 757,60 11.511,15
(3) 2.927,66 2.592,09 2.525,82 438,73 632,66 9.116,96
(4) = (3) - (1) 476,99 -252,56 1.817,59 -1.871,93 -23,68 146,41
(5) = (3) - (2) 4,44 -252,56 -149,26 -1.871,87 -124,94 -2.394,19
Assim, face reavaliao efetuada, apurou-se que houve um aumento de 146,41m2 face ao previsto no contrato, sendo que, nas alteraes efetuadas em obra, foi considerada, indevidamente, uma rea correspondente a 2.394,19m2, relativamente qual a PE vem assumir, em sede de contraditrio, a existncia de pagamentos indevidos ao Empreiteiro, no valor global de 89.584,12.
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IQ n.s 1, 2, 20, 21 e 32.
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IQ
Art.
Projeto
Alteraes em Obra / "Contas da Empreitada"
Reavaliao PE / Contraditrio
Para o Contratual
Para alteraes em Obra
reas
Variao da Reavaliao
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Face ao exposto, foroso concluir que, de facto, se verificou um aumento injustificado da rea em questo em 2.540,66m2, em grande parte por ter sido considerada em duplicado pelo Empreiteiro a rea de 2.394,19m2, sem que a Equipa de Coordenao da PE e a Fiscalizao a tenham detetado, sendo, assim, de questionar que tipo de acompanhamento e controlo foi efetuado por estas duas ultimas entidades nas empreitadas em questo, tanto mais que, no foi apresentada qualquer justificao para a ocorrncia dos denominados erros de medio. No que se refere execuo do revestimento do pavimento em argamassa em epxi, embora sejam de quanto ao trabalho que foi executado que () no existiria qualquer prejuzo para o resultado final da Obra, quer em termos de resistncia, limpeza e durabilidade, com o benefcio acrescido de se tratar de um preo contratual62. Face a tudo o que acima se exps, conclui-se que foram realizados pagamentos ilegais e indevidos no montante global de 89.58463, no mbito do revestimento dos pavimentos, relativamente aos Contratos n.s 260 e 262.
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aceitar os valores pagos, face ao alegado em contraditrio, no se pode, no entanto, deixar de considerar,
2.7.3.2 Recuperao da Caixilharia em Madeira Edifcio Existente

Conforme j constatado no Ponto 2.7.2.1, relativo s otimizaes de solues, e na sequncia das alteraes realizadas ao Projeto, que previa a substituio da caixilharia em madeira (sobre os aspetos qualitativos desta alterao cf. Ponto 2.7.7.1), procedeu-se recuperao da caixilharia existente, sem que se tenha, no mbito do apuramento de contas realizado, procedido deduo dos trabalhos contratuais (art. A2.2.5) relativos ao desmonte daquelas caixilharias, no valor de 9.118 (IQ n. 12). Assim, verificou-se a existncia de uma menor valia no refletida naquele montante. Em sede de contraditrio, a PE alegou que, no mbito da deciso de se proceder recuperao da caixilharia em madeira existente, o Empreiteiro () teve que efetuar o desmonte das folhas das janelas, transport-las para a oficina e voltar a mont-las, suportando, assim, () um custo adicional, para as () 214 unidades de vos, correspondente aos vos das janelas que foram recuperadas. Considerando que o valor contratual de 9.118 para o Art. A2.2.5, se reporta a uma quantidade de 368 unidades de vos, a PE veio a reconhecer o expresso no Relato de Auditoria, quanto existncia de uma menor valia no refletida nas contas da empreitada, que considerou ser de 5.337, e que de aceitar. Este valor resulta da multiplicao do preo unitrio para o desmonte (24,94 = 9.118 / 368 unidades) pelas 214 unidades de vos recuperados64.
2.7.3.3 Reforo estrutural do Edifcio Existente Adicional ao Contrato n. 260

Atravs da celebrao do Adicional 1 ao Contrato n. 260 foram formalizadas as alteraes resultantes da execuo dos trabalhos a mais (814.864) e a menos (134.864) relativos ao Reforo Estrutural daquele edifcio, no valor global de 680.000.
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Relatrio de Anlise do Contraditrio elaborado pelos Consultores Externos (p. 2-3). Cf. Mapa III do Anexo 5.7 (IQ n. 1, 2, 20, 21 e 32). 64 As restantes 154 unidades foram objeto de substituio por vos novos.
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No mbito destes trabalhos procedeu-se alterao dos revestimentos das paredes interiores e exteriores, de que resultaram trabalhos a mais no valor 605.630 e trabalhos a menos de 116.780, sistematizados na Tabela 9, aps apresentao de proposta pelo Empreiteiro, em 7 de Novembro de 2008, e que foi objeto de apreciao pela Fiscalizao da Obra, na sua NT 5, cit.
Tabela 9 PAGAMENTOS INDEVIDOS REFORO ESTRUTURAL DO EDIFCIO EXISTENTE
Item Quest. (IQ) 5
Adicional 1 (parcial) ao Contrato n. 260 Art. B3.2.1 Sntese Descrio Trabalho Encasque, salpisco, emboo e reboco em paredes e muros exteriores existentes, com argamassa de cal area, com acabamento areado fino, incluindo todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do Caderno de Encargos (CE) Salpisco, emboo e reboco hidrofugado em paredes exteriores, com acabamento areado fino, pronto a receber pintura, incluindo todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Pintura com tinta de Silicatos sobre paredes exteriores, revestidas a argamassa de cal area, incluindo primrio, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Salpisco, emboo e estuque em paredes interiores, completos, prontos para pintar, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE. Valor 24.750
Alterao em Obra
Valor Indevido
119.954 2.489
75.052
65
B3.2.2
7 8
B3.6.1 B3.9.2
14.957 74.583 116.780
63.726 421.914 605.594
48.769 240.396 364.216
Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas devido ao arredondamento dos valores
As alteraes consistiram na deduo dos trabalhos contratuais constantes na Tabela anterior. Relativamente aos arts. B3.2.1 e B3.2.2, tinham o mesmo preo contratual (8,77/m2), sendo que a diferena fundamental era o segundo no ter o encasque, o que significa que o Empreiteiro valorizou o encasque a preo zero, visto ter apresentado o mesmo preo para os dois artigos (eventualmente, como estratgia comercial para ganhar a consulta). Na proposta apresentada pelo Empreiteiro para a realizao do Reforo Estrutural, estes trabalhos contratuais foram substitudos pelos seguintes: encasque (8,94/m2 NV5); reboco (10,20/m2 NV9); e barramento (18,29/m2 - NV10). Ou seja, o hipottico preo contratual de 0/m2 para o encasque, transformou-se num preo (8,94/m2), em que apenas uma (encasque) das cinco parcelas (encasque, salpisco, emboo e reboco, com areado fino) do art. B.3.2.1 superior ao da totalidade das parcelas deste artigo (8,77/m2). Assim, o preo contratual de 8,77/m2 passou para 37,43/m2 com a celebrao deste adicional. Desta alterao resultou um aumento do preo global de 27.239 (contratual), para os 102.29166 (com o adicional), ou seja, de 75.052. Quanto ao art. B3.9.2, foi adotado o mesmo procedimento j mencionado para os arts. B3.2.1 e B3.2.2, mas com PU distintos. Assim, a proposta do Empreiteiro para aquele art. previa o mesmo preo contratual de 8,77/m2, tendo este sido substitudo pelos seguintes preos novos: encasque (8,94/m2 NV1); reboco (9,88/m2 NV3); e barramento (14,32/m2 NV4). Desta alterao resultou um aumento dos PU de 8,77/m2 para 33,14/m2, e um aumento do preo global de 74.583 para 314.979, ou seja, 240.396. Em todos os artigos anteriores houve alterao injustificada das reas consideradas.
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Face s alegaes apresentadas pela PE no contraditrio foi alterado o valor considerado como indevido para os Arts. B3.2.1 e B3.2.2, tendo este sido reduzido em 2.489, face ao que constava do Relato de Auditoria (77.541). 66 A soma deste valor com os 17.663 relativos execuo da malha metlica totaliza os 119.954 contantes da Tabela 9 como alterao em Obra para os Arts. B3.2.1 e B.3.2.2.
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Relativamente a estes factos, a Fiscalizao da Obra no se pronunciou sobre os incrementos injustificados verificados nas reas, tendo emitido parecer favorvel aprovao daqueles trabalhos e celebrao do adicional, considerando correta e em condies de aprovao os trabalhos, quantidades e preos unitrios apresentados pelo Empreiteiro (cf. NT 5). Por deciso das assessorias tcnicas foi decidida a colocao de uma rede de metal galvanizado, pelo preo de 35,22/m2 (paredes exteriores - NV11) e 38,05 (paredes interiores NV2), que ascendeu a 17.663 e 106.935, respetivamente.
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Em sede de esclarecimentos (p. 7), a PE apresentou as seguintes justificaes para aquelas alteraes ao contratualmente previsto:
A opo considerada, para a utilizao de outro tipo de argamassa face s previstas contratualmente, deve-se essencialmente ao facto da soluo de reforo estrutural implicar uma soluo de reboco armado, com caractersticas especficas, nomeadamente no que concerne s espessuras (necessariamente superiores) para incorporao de malha metlica estrutural, bem como para garantir resistncia mecnica compresso. As argamassas previstas contratualmente destinam-se essencialmente para fins de reabilitao com enchimentos aconselhveis de aproximadamente 2 a 3mm. As argamassas executadas e identificadas no adicional de reforo estrutural tiveram como critrio de seleo a sua resistncia mecnica, superior Classe IV, que apresentasse uma resistncia caracterstica compresso de pelo menos 6.0 MPa, apontadas como necessidade na definio dos projetistas e consultores do IST. As mesmas argamassas apresentam capacidade de enchimentos superiores s previstas contratualmente. Com a aplicao de malha metlica de reforo, verifica-se a necessidade de elaborar uma picagem mais profunda da base, para que as argamassas envolvam totalmente a malha, da resulta o acrscimo de preo para o encasque, majorado pelas caractersticas atrs descritas.
Estava previsto nos pontos A2.2.8 e A2.2.11 das Condies tcnicas especficas do Caderno de encargos a picagem e a picagem profunda at ao completo saneamento das superfcies e nos pontos B3.2.1 a execuo de encasques, salpisco, emboo e reboco, com acabamento areado fino. As Condies tcnicas especficas do Caderno de encargos no referido ponto B3.2.1 expressa que a argamassa prevista contratualmente para os encasques, SECIL -Martingana - Reabilita RBA01 dever ser aplicada em vrias camadas com espessura mxima de 25mm para a primeira camada e 20mm para as restantes e no os 2 a 3mm mencionados. Desta forma inequvoco que o C.E. prev os trabalhos necessrios at maior espessura possvel, pelo que no h acrscimo de espessura que no esteja previsto contratualmente. O que no est previsto contratualmente so argamassas da classe de resistncia IV, pois as previstas so da classe II. No entanto o custo das argamassas aplicadas da Ciarga AE- Encasque Hidrofugada, Ciarga ARIMreboco interior manual e Ciarga AREM- reboco exterior manual so significativamente mais baratas que as previstas contratualmente. Desta forma ao nvel das argamassas aplicadas ter de haver a menos valia correspondente ao custo das argamassas, aplicada aos preos contratuais e nunca a mais valia apresentada, independentemente dos mesmos estarem abaixo do preo de custo, por opo comercial do empreiteiro rumo a ganhar o Concurso. Assim s h direito nestes artigos mais valia relativa malha metlica. Ter igualmente de haver a deduo correspondente aos acertos de medies extemporaneamente efetuados, pois se corretos deveriam ter sido feitos em sede de erros e omisses, nomeadamente os artigos NV3, NV4 e NV10.
Assim, conclui-se que, a mais valia resultante destas alteraes indevida, sendo que o preo final dos trabalhos realizados nunca poderia ser superior ao previsto contratualmente, uma vez que a alterao verificada nas argamassas deveria, sim, dar lugar ao apuramento da correspondente menos valia, uma vez que as aplicadas em obra so significativamente mais baratas do que as previstas contratualmente, e isto independentemente do facto do preo contratualmente previsto poder estar abaixo do preo de custo. Relativamente ao art. B.3.6.1 (tinta de silicatos, a 5,30/m2), foi o mesmo alterado para tinta de membrana elstica para exteriores (14,91/m2), resultante da () necessidade de garantir homogeneidade dos parmetros / fachadas exteriores, em consequncia de haver zonas intervencionadas pelo reforo estrutural e zonas no intervencionadas, garantindo a uniformidade de acabamento de toda a superfcie, o
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A argumentao apresentada no vlida pelas seguintes razes (RFCE, p. 8 e 9):
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que a tinta contratualmente prevista no permitia assegurar67, tendo havido, uma vez mais, alterao injustificada das reas consideradas. A alterao efetuada resultou num aumento do preo de 48.769 (de 14.957 para 63.726). Considera-se, igualmente, que esta alterao no aceitvel, uma vez que a argumentao apresentada no vlida porque sempre teria que se ter em conta a aplicao do barramento (no contratual e vista anteriormente) que visava, exatamente, garantir a referida uniformidade. No entanto, considera-se (RFCE, p. 10) que () se tivessem sido executadas as atividades previstas a introduo da malha nas zonas objeto de reforo estrutural, o barramento seria dispensvel e a tinta igualmente a contratual. Destas alteraes resultou um prejuzo para o Estado (e para o Dono da Obra) no valor global de 364.21668. No mbito do contraditrio, a PE considera como questo prvia para anlise desta matria que () o projeto de arquitetura no contemplava trabalhos de reforo estrutural, pelo que os realizados neste domnio so automaticamente de () espcie diferente dos contratualmente previsto. Alega ainda (sublinhado nosso): a) b) [A] prpria circunstncia de o trabalho em causa se revestir de um elevado nvel de experimentao e inovao, quando comparado com a soluo prevista no projeto de arquitetura; [A] complexidade dos trabalhos realizados e a alterao significativa de condicionalismos tcnicos em que se traduziu a soluo final em face da soluo inicial, que levou alterao das argamassas previstas em projeto pois () no mostravam qualquer aptido como material de reforo estrutural, na definio de um encasque adequado, uma vez que, as () argamassas poderiam mostrar reaces qumicas adversas em contacto com as bases de aplicao, na introduo de um barramento isto porque () Para aplicao do revestimento final sobre as paredes, teria de ser garantida uniformidade do suporte, e na alterao da tinta de exteriores (para tinta de membrana elstica), uma vez que a contratual ( base de silicatos) no garantia () a impermeabilizao do reboco de suporte e no possuam o efeito de membrana que permitisse colmatar qualquer fendilhao, por mais ligeira, que ainda viesse a ocorrer. c) Assim, () a deslocalizao de tais trabalhos da esfera de um projeto de arquitetura para o mbito de um projeto de reforo estrutural altera completamente a respetiva filosofia, pelo que () os materiais empregues na realizao dos trabalhos (deverem necessariamente ser outros () com consequncias ao nvel dos respetivos custos, do tipo de mo-de-obra e equipamento necessrio; d) [A]inda que o nomen dos trabalhos, ao nvel do seu descritivo, possa ser semelhante, tal semelhana no passa de uma mera coincidncia, pois, na verdade, de outra coisa de que se trata. E isto mesmo comprovado pelo facto de os materiais empregues na realizao dos trabalhos que, admite-se, possam considerar-se (apenas) aparentemente previstos no contrato deverem necessariamente ser outros, em vista da consecuo do fim visado com o projecto. Assim, e entroncando toda a argumentao apresentada na diferente espcie dos trabalhos de reforo estrutural realizados, quando comparados com os trabalhos contratuais previstos nos Arts. B3.2.1, B3.2.2, B3.6.1 e B3.9.2 do Contrato n. 260, conclui a PE, por fim, que o preo dos trabalhos a mais em causa
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contratualmente, com a alterao unicamente das argamassas, em termos de classe de resistncia, e com
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PE, p. 7. O Relato de Auditoria indicava um valor de 366.705, que face s alegaes da PE foi corrigido para 364.216.
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deveriam (como foram) () ser objeto de acordo entre o dono de obra e o empreiteiro, no estando as partes vinculadas pelos preos previstos no contrato. Relativamente aos argumentos apresentados, importa afirmar, antes de mais, que, ao contrrio da ideia que a PE pretende fazer passar, a anlise efetuada no mbito da presente auditoria no ignorou o facto do projeto de arquitetura no prever o reforo estrutural. Com efeito, cumpre relembrar que o Adicional ao Contrato n. 260, referente quele reforo, levou ao aumento do preo da empreitada em 680.000 (diferena entre 814.864 de trabalhos a mais e 134.864 de trabalhos a menos), tendo sido decorrentes da introduo da malha metlica. A diferena de entendimento essencial reside na questo dos rebocos das paredes. Sobre esta questo e em relao aos argumentos apresentados, importa citar os Consultores Externos na sua anlise ao contraditrio apresentado pela PE:
Embora conste no articulado dos rebocos, que serviu de base ao concurso , cal area, nas condies tcnicas especficas do CE, no artigo correspondente (em que o ttulo volta a mencionar cal area), o corpo do artigo expressa inequivocamente tipos de cal hidrulica da Cecil-Martingana, logo toda a argumentao baseada no pressuposto de estar prevista cal area est errado. Alis se partirmos do princpio que era cal area, a prevista no projeto, a situao teria ainda maiores menos valias, pois os tempos de carbonatao da cal area, em camadas de 2 cm, da ordem dos oito dias pelo que tal facto implicaria custos em mo de-obra e encargos de estaleiro muito superiores aos da cal hidrulica especificada nas CTE do CE, que so similares s aplicadas, apenas variando na classe de resistncia, classe esta que em nada afeta o rendimento da sua aplicao e at o seu custo, sendo inequivocamente trabalhos da mesma espcie. No podemos deixar de voltar a sublinhar que se fossem aplicadas as argamassas em toda a superfcie e no s em faixas, com os preos contratuais acrescidos do custo do fornecimento e aplicao da malha, no teramos de recorrer ao barramento de homogeneizao de superfcies e muito menos a pinturas inadequadas, tal como se prova pela forma como se destacam do suporte. Se fosse seguida esta metodologia, o preo final seria inferior ao que indevidamente foi encontrado com a aplicao da metodologia adotada e com recurso a preos novos, que embora pudessem ser de mercado, desvirtuam o concurso em que o Empreiteiro optou por preos abaixo dos preos de custo, considerando at preo zero (0) na atividade de encasque. Contrariamente ao expresso pela PE o encasque j estava previsto com a picagem at ao osso (picagem profunda dos revestimentos () at ao completo saneamento das superfcies), picagem esta tendo como limites esse osso e as cantarias existentes. A equipa tcnica auditora mantem assim na integra o por si expresso na documentao anteriormente emitida.
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Acresce que, conforme mencionado no questionrio, a argamassa prevista contratualmente permitia a aplicao da rede metlica, sendo as especificaes do fabricante claras quanto a esta possibilidade, nomeadamente, quanto a metal galvanizado, pelo que, o argumento de que a necessidade de alterao efetuada em obra se deveu a esta necessidade, no procede. Por outro lado, no pode deixar de se sublinhar que o entendimento da PE de que no estaria vinculada aos preos previstos no contrato , tambm aqui, inaceitvel.Com efeito, independentemente dos trabalhos de reforo estrutural estarem ou no previstos no contrato celebrado, a verdade que os trabalhos de revestimento das paredes exteriores e interiores estavam neste mbito, encontrava-se, igualmente, em funo dos artigos contratuais respetivos, a execuo do reboco das paredes. Neste sentido, e face diferena significativa entre os preos contratuais e os preos novos fixados no mbito do Adicional, acima mencionado (veja-se, por exemplo o art. B.2.3.1, cujo preo passou de 8,77/m2 para os 37,43/m2), de todo incompreensvel que a PE no tenha tido estes factos em considerao na definio dos preos.
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Leia-se consulta prvia, enquanto procedimento adotado pela PE para a contratao destas empreitadas.
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considerados justificados trabalhos no valor de 209.234, como sejam, por exemplo, os custos
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S assim se compreende que o preo do encasque tenha passado de 0/m2 para 8,94/m2, como j vimos, diferena esta no justificada pela PE, em sede de contraditrio, como se pode observar na Tabela seguinte:
Tabela 10 PREOS UNITRIOS (M2) REVESTIMENTO PAREDES CONTRATUAIS VS ALTERAES EM OBRA
Contrato Art. B3.2.1 Descrio do Trabalho Encasque, salpisco, emboo e reboco em paredes e muros exteriores existentes () Total Salpisco, emboo e reboco hidrofugado em paredes exteriores () Total Salpisco, emboo e estuque em paredes interiores () Total Preo / m2 NV5 - Encasque 8,77 NV9 - Reboco
Alteraes em Obra Preo / m2 8,94 18,29 37,43 NV5 - Encasque 8,94 10,20 18,29 37,43 NV1 - Encasque 8,94 9,88 14,32 33,14 10,20
Var. (%)
8,77
326,8
B3.2.2
8,77
NV9 - Reboco NV10 - Barramento
8,77
326,8
NV4 - Barramento 8,77
277,9
Acresce que, estamos perante o mesmo artigo do mapa de quantidade de trabalhos, embora se tenha procedido sua desagregao, pelo que, ao contrrio do alegado no se trata de uma coincidncia do
nomen, mas da realizao de trabalhos contratuais.

Por ltimo, e ainda quanto ao facto do preo acordado entre a PE e o Empreiteiro ter resultado de acordo entre as partes (segundo a PE sem estarem vinculados aos preos previstos no contrato), importa salientar que, com efeito, da alterao resultou um benefcio inequvoco para aquele ltimo, face aos preos por si apresentados aquando do procedimento de contratao e que serviram de base ao contrato celebrado (e que dele fazem parte integrante). Sobre este aspeto, veja-se o afirmado no RFCE (p. 2, negrito nosso):
A situao de alterao das argamassas dos rebocos e a sua mais valia um exemplo elucidativo da metodologia empregue pelo empreiteiro, subscrita pela fiscalizao e aprovada pelo Dono da Obra de substituio de trabalhos ou materiais, apresentados a concurso a preo abaixo do seu custo real e que so substitudos por outros de preo inferior queles, agora apresentados como se de preo superior se tratassem.
2.7.3.4 Trabalhos a mais - Adicional ao Contrato n. 262 Edifcio Novo

Com a celebrao, em 10 de agosto de 2009, do 1. Adicional ao Contrato n. 262 (Edifcio Novo), foram formalizadas as alteraes resultantes da execuo dos trabalhos a mais a preos contratuais (131.192) e a preos novos (568.401), no valor global de 699.593 (cf. Mapa II do Anexo 5.7). Da anlise daqueles trabalhos e na sequncia das verificaes fsicas realizadas constatou-se a existncia de trabalhos a mais injustificados constantes dos PTA n.s 1 (IQ n. 35) e 9 (IQ n. 39), no valor de 39.285 (parte do PTA n. 1) e de 75.751 (totalidade), respetivamente. Do PTA n. 1 (Trabalhos de construo civil nos edifcios B e C) consta a execuo de Chapas em alumnio idntico s das fachadas, em peitoris e vergas de vos exteriores (39.285), cuja necessidade resulta da existncia de () um espaamento entre a fachada ventilada e a face exterior da parede de alvenaria do Edifcio B tendo-se decidido () executar o fecho desse espaamento em todo o permetro dos vos exteriores, com chapas de alumnio.
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existncia de prejuzo para o Estado, no valor de 364.216.
Face a tudo o que acima se exps, mantm-se as concluses expressas no Relato de Auditoria quanto
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NV3 - Reboco
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NV10 - Barramento
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Esta alterao surgiu na sequncia da substituio integral da Fachada Exterior do Edifcio B prevista em Projeto no mbito das otimizaes de solues70. A entidade informou a este respeito que71:
[N]em na soluo de projeto inicial, nem nesta soluo alternativa, estava includo o revestimento lateral das ombreiras, que permitisse o refechamento integral do vo para os espaos confinantes, de modo a isol-los acusticamente. Por este facto, e sendo imprescindvel o isolamento referido, foi considerado pelo projetista uma soluo atravs da utilizao de envolvimento integral do vo em chapa de alumnio que permitisse o seu refechamento integral.
Cumpre salientar que () a soluo preconizada em projeto para a fachada F.01 j previa a execuo do fecho integral pelo interior dos vos, com recurso a chapas de ao inox AISI 316 de 2mm, conforme se poder constatar nos desenhos F-02-01, F-02-02 e F-02-03 do Projeto de Arquitetura. Esta selagem entre compartimentos condio necessria para o funcionamento do sistema de fachada (RFCE, p. 20). Por este motivo, [a] soluo alternativa apresentada pelo Empreiteiro deveria responder integralmente aos pressupostos preconizados no Projeto, acima enunciados. Por este facto, considera-se que a execuo do fecho integral dos vos parte integrante dos trabalhos de execuo da fachada F-01, sendo este trabalho especfico indissocivel do conjunto de trabalhos que so necessrios execuo da fachada. Assim, conclui-se pela inexistncia de fundamento para a aprovao deste trabalho a mais, no valor de 39.285 Relativamente ao PTA n. 9, o mesmo reporta Reparao do bastidor B2.1, no valor de 75.751, que, de acordo com o respetivo Relatrio de Anlise de Trabalhos Adicionais, de 23 de outubro de 2008, elaborado pela Fiscalizao, incluiu a realizao de () vrios trabalhos de instalaes eltricas e apoios de construo civil, visando () repor os equipamentos e instalaes perdidos no incndio ocorrido naquele bastidor. A origem deste incndio deveu-se a () defeituosas instalaes eltricas, que por sua vez originaram um elevado sobreaquecimento e consequente incndio das cablagens envolventes () danificando () materiais e equipamentos, que, de acordo com a Fiscalizao, no foram da responsabilidade do Empreiteiro. Na sequncia deste incndio, e por motivos de () urgncia na resoluo e reposio das instalaes (), foi solicitado ao empreiteiro a valorizao para a respetiva reparao72. Questionada a PE sobre a responsabilidade pelo referido incndio, informou a mesma (p. 21) que, a () causa deste incndio foi imputada empresa externa, Regra, SA, responsvel pela instalao dos equipamentos ativos na Escola, fora do mbito da atuao do empreiteiro, a qual, de resto, assumiu a responsabilidade, tendo participado o incidente companhia de seguros (), processo que ainda no se encontra concludo. Da anlise dos documentos remetidos pela PE, em 30 de maro de 2011, em resposta ao Questionrio, importa ter presente que o incndio ocorreu em 4 de outubro de 2008, tendo o Empreiteiro apresentado oramento para a reparao do equipamento danificado a 15 do mesmo ms e ficado de concluir a mesma at dia 25. Por outro lado, a Regra, SA, procedeu participao do sinistro sua seguradora em 4 de Novembro, facto que comunicou PE, no mesmo dia. Ainda na sua resposta ao Questionrio, a entidade informou que este processo ainda no se encontrava concludo.
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E que no foram formalizadas contratualmente (cf. Ponto 2.7.2.1). PE, p. 19. 72 Oramento 61, de 15 de Outubro de 2008.
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Posteriormente, remeteu a PE a este Tribunal, em 28 de setembro de 2011, esclarecimentos adicionais sobre esta matria, onde informou que remeteu Regra, SA, uma carta, em 6 de maio de 2011, solicitando o pagamento dos custos associados reposio dos sistemas afetados pelo incndio, no valor mencionado, tendo aquela empresa negado qualquer responsabilidade sobre o incndio ocorrido no bastidor em causa. Em 29 de julho, a PE remeteu nova carta requerendo a reapreciao da posio daquela empresa, que no teve resposta. Face a esta situao, intentou, em 25 de agosto de 2011, uma ao administrativa comum contra aquela celebrado, requerendo uma indemnizao no montante de 75.751, ao que se encontra a correr trmites. Estes trabalhos a mais foram formalizados em 10 de agosto de 2009 e pagos, pela PE, em 29 do mesmo ms, razes pelas quais, no se compreende que a entidade no tenha desencadeado quaisquer medidas, entre outubro de 2008 e maio de 2011 (mais de 2 anos e meio), com vista ao seu ressarcimento, acrescidos dos respetivos juros, tanto mais que, passaram, entretanto, 3 anos da ocorrncia do incidente e cerca de 2 anos do seu pagamento. Face ao exposto, conclui-se que das duas situaes acima expostas resultou um prejuzo global para o Estado de 115.036. Em contraditrio, a PE informou, relativamente s [c]hapas em alumnio idntico s das fachadas, em peitoris e vergas de vos exteriores (constantes do PTA n. 1) que, sem prejuzo dos esclarecimentos dados aquando da resposta ao Questionrios (e que se encontram reproduzidos acima):
() [A] verdade que, na sequncia do trabalho da reavaliao efetuado pela Fiscalizao, no mbito do qual se assume que feita uma tentativa para reavaliar esta situao no foi possvel a esta data comprovar a fundamentao para a apresentao do trabalho a mais e por isso ter sido includo em adicional (), no resta PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta) outra soluo seno admitir que o trabalho a mais indevido. () Assim, aceita-se que houve erro de avaliao e pagamento indevido ao Empreiteiro no valor de 39.284,97.
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empresa por no assuno de responsabilidades em face do cumprimento defeituoso do contrato
Relativamente reparao do bastidor B2.1, no valor de 75.751, a PE reconheceu, no contraditrio, no ter, no perodo compreendido entre Novembro de 2008 e Maio de 2011, desencadeado () quaisquer diligncias formais no sentido de obteno do ressarcimento do aludido valor, considerando, no entanto, no poder () aceitar a concluso () de que o que () foi indevidamente pago ao empreiteiro decorreu um prejuzo para o Estado, uma vez que lhe cabia, por um lado, garantir a execuo da obra atempadamente e, por outro, porque entretanto intentou ao judicial com vista a exercer o seu direito de indemnizao, salientando () no existia qualquer prazo de caducidade para a propositura da referida ao, sem prejuzo () do prazo geral de prescrio dos direitos () de 20 anos. Sobre as alegaes apresentadas, importa sublinhar que no introduziram quaisquer elementos ou factos novos relevantes para a anlise da situao em apreo. No entanto, no se pode deixar de salientar que o argumento apresentado para a inexistncia de prejuzo para o Estado resultante do facto de terem passado cerca de 2 anos e meio at que a PE desenvolvesse algum procedimento com vista ao seu ressarcimento, dado que o prazo para o fazer seria de 20 anos, , de todo, inaceitvel, e incompatvel com uma gesto pblica que se quer diligente. Face ao exposto, mantm-se na integra as concluses atrs relatadas, quanto existncia de um prejuzo global para o Estado de 115.036, em resultado das duas situaes acima descritas, dos quais 39.285 reconhecidos pela PE no contraditrio.
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2.7.3.5 Trabalhos a mais - Adicional ao Contrato n. 531 Campo Desportivo Coberto
Atravs da celebrao, em 29 de setembro de 2009, do 1. Adicional ao Contrato n. 531 (Campo Desportivo Coberto), foram formalizadas as alteraes resultantes da execuo de trabalhos a mais, no valor global de 199.403, dos quais, 183.737 a preos no contratuais. Os mencionados trabalhos encontram-se suportados em 6 PTA cf. Mapa II do Anexo 5.7. No PTA n. 4 (Vlvula de 3 vias motorizada para controlo de depsito AQS; Quadro AVAC Solar), no valor 27.150, foram includos 7.434 (39%) para Apoios de Construo Civil (IQ n. 42).
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Questionada a entidade sobre a razoabilidade daquele valor, uma vez que se tratava apenas de montagem de equipamento, afirmou esta que (p. 22):
Os apoios de construo civil tm uma valorizao de 39% porque houve extrema necessidade de adaptar as novas instalaes tcnicas/passagem de instalaes, em paredes de elevada espessura de alvenaria de pedra, que por sua vez traduziu-se em trabalhos bastante morosos, sem recurso a mquinas, para se evitar possveis danos em instalaes e equipamentos j montados, assim como em todas as infraestruturas embebidas nas paredes.
Face aos esclarecimentos
prestados, e uma vez que no foram remetidos quaisquer elementos que
entidade remetesse, em sede de contraditrio, a sua decomposio, que deveria incluir o plano de furaes do executado com as respetivas dimenses. No mbito do contraditrio, a PE veio trazer ao processo novos elementos, com vista a suprir a ausncia de fundamentao e justificao para aquele trabalho a mais, reconhecendo uma menos valia indevidamente paga ao Empreiteiro no valor de 4.934. Com efeito, alegou que:
No obstante a alterao, fornecimento e montagem da vlvula e quadro indicados incluir, em artigo prprio, o valor respeitante aos necessrios trabalhos de construo civil, necessrios montagem daqueles equipamentos, a Fiscalizao, ouvida sobre este assunto, declara que feita, presente data, uma avaliao sobre o que poderia ter sido o apoio de construo civil para os trabalhos em causa (), estima-se um valor na ordem dos 2.500 . Existe, por isso, uma diferena entre o valor faturado que, aps o tempo que decorreu de cerca de 3 anos, no se consegue identificar mas podem ter resultado de algumas condies especficas da execuo do trabalho. () Em face desta posio da Fiscalizao, conclui-se que o valor antes aceite e aprovado para Apoios de Construo Civil elevado, considerando, pela decomposio de preo que se apresenta na referida ficha, que o valor devido seria de 2.500,00. Justifica-se, por isso, a no aceitao do valor de 7.434,40, em linha com o que consta do Relato, devendo ser considerado, em sua substituio, o valor de 2.500,00 , concluindo-se, por conseguinte, que o pagamento indevido ao Empreiteiro ascendeu a 4.934,40.
Face aos esclarecimentos prestados considera-se de aceitar o valor apresentado pela PE, dado ter existido um pagamento em excesso ao Empreiteiro de 4.934.
2.7.4
OUTRAS ALTERAES AO PROJETO
Ainda em resultado das verificaes efetuadas e alm das desconformidades j abordadas, constataramse outras situaes em que, face insuficincia dos elementos que sustentam as alteraes ocorridas, no foi possvel aferir da correo dos clculos relativos quelas alteraes. Em sede de Relato de Auditoria, solicitava-se PE que remetesse, na fase de contraditrio todos os documentos / informaes necessrias ao esclarecimento das situaes constantes dos Pontos seguintes, o que veio a fazer.
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demonstrem o afirmado, conclui-se no Relato pela no aceitao do valor de 7.434, a menos que a
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Como questo prvia, importa sublinhar que a PE na sua resposta, afirma que, () ainda que no acompanhando grande parte das crticas que so tecidas no Relato, concluiu, em resultado da reavaliao e remedio dos trabalhos inerentes s situaes constantes dos Pontos seguintes, () terem sido pagos ao Empreiteiro, em alguns casos, valores superiores queles que lhe deveriam ter sido pagos, no montante total de 104.684. 2.4.1.1 Revestimento de tetos interiores em gesso cartonado acstico O Projeto previa a execuo em determinados espaos do Edifcio Existente e do Edifcio Novo de revestimento de tetos interiores em gesso cartonado acstico (art. B4.5.3 e B5.5.3 Corpo B), pelo valor global de 75.443 e de 27.731 (IQ n. 11 e 27). Constatou-se durante a execuo da empreitada a necessidade de alterao () aps a identificao da dificuldade de acessibilidades s instalaes mecnicas e eltricas previstas acima do teto falso, cuja soluo de projeto, limitava futuras operaes relacionadas com a manuteno dos equipamentos, tendose recorrido, em alternativa, a uma soluo () em painis de chapa perfurada73 (PU de 62,50/m2). No obstante considerar-se que a alterao realizada constitui uma melhoria face soluo de Projeto, () no se compreende os fundamentos da no aplicao do preo unitrio do artigo contratual B4.5.4 (34,92), visto que o material aplicado em obra (bandejas em alumnio liso e perfurado) idntico, conforme se poder constatar pelo descrito nas CTE de CE, sendo que o preo proposto pelo Empreiteiro para a realizao das referidas alteraes foi de 62,50/m2, ou seja, traduz um empolamento injustificado de 27,58/m2 (RFCE, p. 11). Acresce que, relativamente s quantidades se constatou um aumento nas mesmas de 1.129,07m2 para 1.632,66m2, o que, atendendo a que se tratou, apenas, de uma alterao / substituio de materiais constitui um aumento injustificado. No entanto, e uma vez que a documentao de suporte (NT 6 - Oramento n. 15) no discrimina por empreitada os trabalhos realizados, nem apresenta medies detalhadas, no foi possvel estabelecer a relao entre os trabalhos contratuais e os de substituio executados e, consequentemente, aferir sobre a correo dos clculos efetuados. No mbito do contraditrio, a PE, considerou, no que se refere aplicao de preo novo a trabalhos em tudo idnticos aos relativos ao art. B.4.5.4, que:
[A] soluo aplicada, no obstante utilizar materiais idnticos e, consequentemente, traduzir-se num trabalho de espcie idntica quele que se encontrava previsto contratualmente, teve necessariamente de ser executada em moldes distintos. E isto porque a nova soluo, diferentemente da preconizada em projeto, implicou a implementao de um sistema de encaixe e pivot, que permite o rebatimento das placas a 90, ficando as mesmas suspensas, o que para alm de facilitar o acesso aos equipamentos, assegura condies de segurana adicionais aos utilizadores uma vez que as placas ficam presas no pivot em caso de o teto ser mexido em resultado de manuseamentos indevidos, ou mesmo a queda das mesmas em caso de impactos, melhorando a segurana dos utentes da escola.
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Relativamente justificao para o aumento nas reas para a execuo dos tetos interiores (Arts. B4.5.1, B4.5.3 e B4.5.4), respeitante aos Contratos n.s 260 e 262, a PE assumiu, no seguimento da reavaliao dos trabalhos realizados, que efetuou com a Fiscalizao e o Empreiteiro no mbito do contraditrio, que foi paga indevidamente, a este ltimo, a quantia de 31.065, correspondente a 503,59m2 no executados.
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PE, p. 9.
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Face aos esclarecimentos prestados, consideram-se justificados os preos adotados, na medida em que o trabalho executado, de revestimento de tetos interiores, configura natureza distinta da inicialmente prevista, sendo de aceitar, igualmente, os resultados da remedio efetuada, pelo que, tambm aqui, ocorreu um pagamento indevido ao Empreiteiro de 31.065, conforme assumido pela PE. 2.4.1.2 Aparelhos de iluminao O Empreiteiro apresentou, em fevereiro de 2008, para aprovao pelo Projetista e pela Fiscalizao, as armaduras do tipo A1, propondo um material da mesma marca e referncia indicada no Projeto, o que veio a acontecer em maro, relativamente aos aparelhos de iluminao completamente equipados (IQ n. 16 - art. 5.), no valor global de 13.873. Posteriormente, e cerca de 7 meses depois daquela aprovao, o Empreiteiro veio submeter uma alternativa ao anteriormente proposto, alegando dificuldades de aprovisionamento, a qual foi aprovada pela Fiscalizao. De acordo com a PE (p. 11), a Fiscalizao () efetuou, data, as diligncias necessrias confirmao das dificuldades de aprovisionamento identificadas pelo Empreiteiro, bem como avaliao comparativa das caractersticas tcnicas das duas solues, no tendo sido apurado diferencial que justificasse a apresentao de menor valia. Face ao exposto, conclui-se que74 da alterao realizada resultou um prejuzo para o Estado (Dono da Obra), uma vez que a alternativa proposta pelo Empreiteiro apresenta um valor de mercado inferior ao previsto contratualmente, sem que tenha havido a deduo de qualquer menos valia. Em contraditrio a PE confirmou a concluso constante do Relato de Auditoria, considerando, ao contrrio do entendimento da Fiscalizao, que:
A PE entende, porm, que sendo a potncia das armaduras fornecidas efetivamente inferior s que se encontravam previstas no contrato deveria ter sido feita uma anlise de mercado com vista a apurar qual o preo praticado para o fornecimento dos aparelhos de iluminao adquiridos. Ora, verificadas as caractersticas do novo aparelho e feita uma prospeo de mercado, apurou-se que atualmente o preo unitrio de aquisio do novo aparelho de 50 por unidade, sendo que o preo unitrio do aparelho contratual de 300 por unidade, tendo sido fornecidos e montados cinquenta aparelhos. Deste modo, havendo de facto uma diferena (significativa) entre o custo de cada um dos tipos de armadura, correspondente a 250 por unidade, deveria ter sido deduzida uma menor valia no valor de 12.500,00, razo pela qual a PE considera que este montante foi pago indevidamente ao empreiteiro.
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Atento o exposto, conclui-se ter sido indevidamente pago ao Empreiteiro o montante de 12.500. 2.4.1.3 Revestimento de paredes exteriores com sistema de zinco com junta agrafada Na sequncia da alterao fachada exterior do Edifcio B prevista em Projeto (Contrato n. 262), em resultado das otimizaes de solues (cf. Ponto 2.7.2.1) e da consequente necessidade de uniformizao da soluo arquitetnica da empena (PE, p.14), no foram executados os trabalhos contratuais relativos ao revestimento de paredes exteriores com sistema de zinco com junta agrafada, tendo, em alternativa, sido aplicado revestimento a painis metlicos do tipo ALUCOBOND nas empenas nascente e poente do Edifcio B e reboco pintado75 na fachada sul do mesmo edifcio, acima da cobertura do Edifcio A (IQ n. 24), sem que tenha havido lugar ao apuramento de qualquer menos valia, pelo que, foi faturado na totalidade o valor contratual de 97.765.
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E independentemente de no se compreender quais os motivos que levaram s alegadas dificuldades de aprovisionamento ao fim de 7 meses aps a aprovao da matria. 75 No contraditrio a PE afirmou que a soluo adotada foi de cappoto e no de reboco pintado.
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Segundo a entidade, a faturao da totalidade do valor contratual deveu-se ao facto do zinco com junta agrafada ter preo equivalente ao revestimento de painis metlicos em chapa tipo ALUCOBOND. Ora, a justificao apresentada apenas esclarece a substituio ocorrida nas empenas nascente e poente do Edifcio B onde se verificou a substituio de revestimento de preo equivalente, o que no acontece com a fachada sul do mesmo edifcio em que o revestimento previsto contratualmente (zinco) foi substitudo por reboco pintado, sendo que deveria ter havido lugar respetiva menos valia. No mbito desta auditoria, e uma vez que da documentao fornecida Equipa de Auditoria no constam menor valia. No mbito do contraditrio, a PE informou que a alterao ocorrida em obra foi:
() No mbito da assistncia tcnica ao projeto foi proposta uma alternativa soluo da fachada principal prevista em projeto para o Edifcio Novo (Corpo B). A exceo foi precisamente a fachada Sul, acima da cobertura do Edifcio Existente (Corpo A), onde foi aplicada uma soluo de cappotto e no de reboco pintado, como referido no Relato., que foi () faturada em obra ao preo de 103,08 por m2, correspondente ao valor do revestimento com sistema de junta agrafada. Sucede, porm, que, na sequncia da reavaliao efetuada pela Fiscalizao ao nvel do preo da soluo alternativa, tendo por base os valores praticados no mercado na presente data, constatou-se que o custo para a soluo de revestimento com cappotto de 50,00 por m, sendo assim significativamente inferior ( 53,08 m) ao preo do sistema de zinco de junta agrafada ( 103,08 por m). A par desta anlise, procedeu-se a uma nova medio das reas executadas, tendo-se confirmado que no houve qualquer variao ao nvel das quantidades contratualmente previstas para o artigo substitudo (artigo B3.5.1), correspondente a 527,66 m.
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as medies detalhadas do projeto de execuo de Arquitetura, no foi possvel apurar o valor daquela
A PE reconheceu, assim, conforme constava do Relato de Auditoria, a existncia de uma menor valia que no havia sido deduzida nas contas da empreitada, e que, face anlise efetuada no contraditrio, valorizou em 28.008, que, em consequncia, foi indevidamente paga ao Empreiteiro. 2.4.1.4 Traado das condutas UTA/UEX e rede de gua quente e retorno No mbito do 1. Adicional ao Contrato n. 262 (Edifcio Novo) , celebrado em 10 de agosto de 2009, foram formalizadas as alteraes resultantes da execuo dos trabalhos a mais suportados por 12 PTA (cf. Mapa II do Anexo 5.7). Do PTA n. 2, apresentado pelo Empreiteiro, em 24 de abril de 2008, e apreciado pela Fiscalizao em 30 de maio, constam a realizao de trabalhos a mais inerentes alterao ao traado das condutas UTA/UEX, no valor de 167.133. Para garantir o funcionamento do sistema foi apresentado, ainda, o PTA n. 7, de 21.464. Foi, tambm, apresentado o PTA n. 4, relativo Rede de gua quente e retorno desde a central trmica at cozinha e dos traados de tubagem do circuito de guas quentes sanitrias da cobertura at central trmica, no valor total de 56.659. Da anlise destes PTA, constatou-se, relativamente primeira situao, que no foram deduzidos queles trabalhos a mais quaisquer trabalhos a menos pelas condutas, grelhas de fachada e apoio de furaes, faturadas contratualmente e que foram anuladas por esta alterao (IQ n. 36).
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No segundo caso, [o] trabalho em causa resulta da soluo encontrada pelo Projetista para resolver a falta de interligao entre a Caldeira de produo de gua quente da Cobertura e os depsitos permutadores acumuladores de guas quentes da Central do Piso 1(produo de gua quente da Cozinha e produo de gua quente de balnerios), tendo sido () faturada a Caldeira de 100KW inicialmente prevista para apoio produo de gua quente para a Cozinha e Balnerios, bem como as parcelas de apoio referentes aos trabalhos no executados na sequncia da alterao efetuada (IQ n. 37). Sobre esta matria, a PE (p. 20) afirmou que, relativamente ao traado das condutas:
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Os trabalhos a menos das condutas previstas contratualmente foram refletidos nas quantidades de condutas apresentadas no adicional, de igual modo se procedeu, e refletiu nos apoios de construo civil apresentados no adicional os trabalhos previstos contratualmente referentes s grelhas de fachada e s furaes.
No que se refere rede de gua:

O objeto dos trabalhos apresentados para o adicional n. 1 PTA 04, resulta de um pedido de esclarecimento apresentado pelo empreiteiro, onde constata que apesar de estar previsto um sistema de aquecimento com recurso a caldeira na cobertura, o mesmo no estava a ser aproveitado para a soluo de guas quentes de alimentao da cozinha e rede sanitria. Aps anlise pela equipa projetista, esta definiu uma nova soluo que envolveu uma alterao ao sistema que permitia a sua maior eficincia energtica, sem recurso caldeira. Importa esclarecer que o artigo previsto contratualmente (artigo 23 Rede de Gs) inclua no s a caldeira, mas tambm a instalao de depsito e trabalhos associados, tendo estes sido efetuados, pelo que no poderia ser deduzido na integra este artigo, tendo sido refletido no oramento do adicional acima referido, o balano dos custos associados.
As justificaes apresentadas no so de aceitar, uma vez que no s no foram deduzidos os trabalhos previstos contratualmente, de forma transparente, atravs da sua incluso nos PTA n.s 2 (e/ou, eventualmente, 7) e 4, como nem sequer foi apresentada qualquer valorizao para os mesmos 76. Acresce que, na sequncia dos trabalhos inerentes ao PTA n. 4, no foi instalada a caldeira contratualizada, faturada e paga, nem os rgos de proteo e manobra. Em sede de contraditrio, a PE, reconheceu, uma vez mais, o expresso no Relato de Auditoria quanto existncia de menores valias no abatidas nas situaes descritas, considerando que tal se deveu existncia de erros na () contabilizao dos trabalhos a mais e a menos aprovados, dado que no foram tidos em conta os trabalhos suprimidos, nem () cabalmente deduzida a caldeira. Em resultado, foram indevidamente pagos ao Empreiteiro 33.111.
2.7.5
PEDESTAIS DE APOIO COM REGULAO MILIMTRICA
O Contrato n. 262 (Edifcio Novo) previa a realizao do trabalho de Revestimento de pavimentos em lajetas de beto pr-fabricadas, na cobertura do Edifcio B, sobre apoios plsticos () (Art. B2.1.1 - Corpo B), pelo valor de 63.717. O Projeto de Arquitetura estabelecia os pedestais de apoio fossem com regulao milimtrica de altura, por forma a garantir o nivelamento de 0% da superfcie final, tendo-se constatado, aquando das verificaes fsicas, em Obra, que foram aplicados apoios simples no regulveis em altura, o que impediu o nivelamento da superfcie final (IQ n. 19). Solicitados esclarecimentos sobre esta questo, a PE informou, na sua resposta de 30 de maro:
() Por lapso, s agora detetado, no foi verificado pela Fiscalizao a substituio efetuada pelo empreiteiro relativa aplicao de apoios simples para as lajetas em vez dos apoios regulveis previstos. Informamos que, no mbito da garantia da obra do Empreiteiro, iremos enviar ofcio ao mesmo a solicitar a regularizao da situao em conformidade com o contratualmente estabelecido, protestando juntar o correspondente comprovativo.
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Nos elementos remetidos ao TC em 28 de setembro de 2011, a entidade afirma que, aps enviado ofcio em 1 de abril ao Empreiteiro para que precedesse substituio dos apoios aplicados em obra por apoios
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Nos documentos facultados, nem pela PE nos esclarecimentos prestados
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regulveis, este afirmou que aqueles cumpriam os requisitos contratuais. Com vista resoluo desta questo, foi realizada, em 11 de maio, nova verificao fsica, com a presena de representantes da PE, da empresa de fiscalizao e do Empreiteiro, tendo constatado que os apoios aplicados em obra obedeciam s especificaes constantes do caderno de encargos, tendo remetido fotografias dos mesmos 77. Relativamente a estes esclarecimentos, o Consultor Externo do TC afirmou que:
Confirmamos que os apoios colocados em obra no cumprem as exigncias de regulao milimtrica em altura, assim como no garantem o nivelamento a 0% do topo superior dos pedestais. Importa referir que o tipo de material especificado pelo projetista no Caderno de Encargos, do tipo FINQUEPEDESTAIS-BUXOS rene as caractersticas tcnicas de regulao milimtrica em altura, ajustando-se superfcie e garante ainda um perfeito nivelamento a 0% do topo superior dos pedestais, caractersticas que os aplicados no garantem, tal como se constatou em obra, visto que as superfcies esto empenadas. De referir ainda que o tipo de material especificado pelo projetista tem qualidade e caractersticas tcnicas muito superiores ao aplicado em Obra, o que em qualquer caso para ser aceite o aplicado teria de ter sido objeto de uma menor valia substancial.
No Relato de Auditoria, esta situao encontrava-se pendente de regularizao por parte da PE. No contraditrio, afirmou que:
Na sequncia do trabalho da reavaliao e remedio efetuado pela fiscalizao, confirmou-se que, efetivamente, os apoios colocados cumprem o exigido no caderno de encargos, quanto ao material e possibilidade de regulao, mas no permitem, no entanto, uma regulao milimtrica. A este respeito, a fiscalizao sustenta que essa falta de regularizao afigura-se ser muito pouco relevante, uma vez que as lajetas tm junta aberta com algum afastamento, o que permite que eventuais desalinhamentos de poucos milmetros de pavimento no interfiram com o seu bom desempenho. Foi por essa razo, alis, que, aquando da colocao das lajeias, no foi possvel detectar qualquer diferena ao nvel da regulao. A PE entende por isso que esse aspeto no compromete a soluo aplicada, devendo manter-se os pedestais de apoio aplicados. Porm, a PE e a fiscalizao reconhecem que os apoios com ajuste ao milmetro, por se tratar de um sistema com rosca, tem o inconveniente de, ao fim de algum tempo, calcinar com os detritos e poeiras depositados, comprometendo a possibilidade de ajuste. Tendo em conta essa desvantagem, a fiscalizao fez uma consulta de mercado e constatou que o preo de venda ao pblico dos apoios aplicados de 0,8 por unidade, o que para a rea em causa (630,18 m), estimando-se a necessidade de 2,5 unidades por m, corresponde a um valor total de 1.260,36 [( 0,8 x 2,5 un) x 630,18 m]. De igual modo, foi efetuada uma prospeo de mercado para apurar qual o preo praticado no fornecimento dos apoios do tipo previsto no Contrato, tendo sido apurado que esse preo corresponde, atualmente, a 2,5 por unidade, pelo que, tendo em conta as reas em causa e a necessidade de 2,5 unidades por m, corresponde a um valor total de 3.938,63 [( 2,5x2,5 un) x 630,18 m]. Nesta medida, a PE entende ser de manter os pedestais de apoio aplicados, mas tendo presente, no entanto, que o custo da soluo adotada inferior ao da soluo prevista no contrato e que foi paga ao empreiteiro, conclui ter sido pago indevidamente ao empreiteiro a quantia de 2.678,27 ()
Face ao exposto, conclui-se pela existncia de pagamentos indevidamente efetuados ao Empreiteiro no valor de 2.678.
2.7.6
PAGAMENTOS INDEVIDOS NO MBITO DA EXECUO DAS EMPREITADAS
As desconformidades apuradas nos Pontos 2.7.2.1 a 2.7.5 para alm de consubstanciarem a realizao de despesas e de pagamentos ilegais relativas a trabalhos a mais e a menos resultantes quer da otimizao de solues, em violao do disposto nos arts 26., 202., 203., 205. e 207. do DL n. 59/99, cit., (Ponto 2.7.2.1), quer de trabalhos imprevistos, parte dos quais integram os adicionais aos Contratos ns 260, 262 e 531, em violao do disposto no art. 26. do citado diploma legal (Ponto 2.7.2.2) e que por tal so suscetveis de eventual responsabilidade financeira sancionatria (cf. relatado nos respetivos pontos), evidenciam tambm a existncia de pagamentos indevidos.
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Que alis, coincidem com os constatados aquando das verificaes realizadas pela Equipa de Auditoria (cf. Relatrio Fotogrfico - Anexo 5.2).
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Dispe o n. 4 do art. 59. da LOPTC que [c]onsideram-se pagamentos indevidos para efeito de reposio os pagamentos ilegais que causarem dano para o errio pblico, incluindo aqueles a que corresponda contraprestao efetiva que no seja adequada ou proporcional prossecuo das atribuies da entidade em causa ou aos usos normais de determinada atividade. De facto, nos casos em apreo o pagamento das despesas causou prejuzo ao errio pblico, consubstanciado, em sntese, nas seguintes situaes: a) Incremento injustificado das reas consideradas para trabalhos realizados no mbito da alterao aos b) No considerao de menores valias decorrente das alteraes ao projeto efetuadas em obra (Pontos 2.7.3.2, 2.4.1.2, 2.4.1.4 e 2.7.5 ); c) Maiores valias injustificadas e incremento ilegtimo das reas consideradas no mbito do reforo estrutural do Edifcio Existente (Ponto 2.7.3.3); d) Trabalhos a mais injustificados e sem fundamento e trabalhos a mais cuja responsabilidade pertence a terceiros no mbito do Adicional ao Contrato n. 262 (Ponto 2.7.3.4 e 2.4.1.3); e) Trabalhos a mais injustificados e sem fundamento no mbito do Adicional ao Contrato n. 531 (Ponto 2.7.3.5) Nas situaes relatadas nos mencionados Pontos 2.7.3.1 a 2.7.5 evidencia-se a existncia de dano para o errio pblico, pela ausncia de contraprestao efetiva adveniente dos pagamentos a que deram origem pelo que estes so ilegais e indevidos () pois no correspondem a obrigaes jurdicas de carcter sinalagmtico validamente constitudas e tuteladas pela Ordem Jurdica. No configurando por isso contrapartidas idneas, no mbito das referidas relaes jurdicas subjacentes aos pagamentos () Ou seja, da relao jurdica subjacente ao pagamento em causa no (resulta) uma complexidade intraobrigacional que (constitua) causa legtima do pagamento () (Acrdo do TC n. 2/2006 3. Seco). De notar que relativamente s situaes que no foram objeto de apuramento no mbito do Relato de Auditoria (Pontos 2.4.1.1 a 2.4.1.4 e 2.7.5) e em que foi reconhecido pela PE, em sede de contraditrio, terem ocorrido pagamentos indevidos ao Empreiteiro, os mesmos acrescem aos apurados naquele Relato, com as correes decorrentes dos factos aduzidos em contraditrio, conforme se apresenta no quadro seguinte [Tabela 11]:
Tabela 11 PAGAMENTOS INDEVIDOS SNTESE
Pontos Relato 2.7.3.1 2.7.3.2 2.7.3.3 2.7.3.4 2.7.3.5 2.7.4.1 2.7.4.2 2.7.4.3 2.7.4.4 2.7.6 Relatrio 2.7.3.1 2.7.3.2 2.7.3.3 2.7.3.4 2.7.3.5 2.7.4.1 2.7.4.2 2.7.4.3 2.7.4.4 2.7.5 IQ 1 a 4, 20 a 23 e 32 12 5a8 35 e 39 42 11 e 27 16 24 36 e 37 19 Total 657.845 Pagamentos Indevidos Relato 162.041 9.118 364.216 115.036 7.434 PE 89.584 5.337 29.757 39.285 4.934 31.065 12.500 28.008 33.111 2.678 276.260 Relatrio 89.584 5.337 364.216 115.036 4.934 31.065 12.500 28.008 33.111 2.678 686.471
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Divergncias (Relatrio / PE) 0 0 334.460 75.751 0 0 0 0 0 0 410.211
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Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas devido ao arredondamento dos valores
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Esta Tabela foi alterada em relao do Relato de Auditoria, na sequncia das alegaes apresentadas pela PE em contraditrio.
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revestimentos dos pavimentos e revestimento de tetos interiores (Pontos 2.7.3.1 e 2.4.1.1);
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Os pagamentos indevidos no valor total de 686.471 so da responsabilidade dos membros do CA identificados no Anexo 5.1, atento o disposto no n. 1 do art. 61. da LOPTC, sendo as situaes suscetveis de constituir eventual responsabilidade financeira reintegratria nos termos dos n.s 1 e 4 do art. 59. da LOPTC. Esta responsabilidade, recai, ainda, quanto aos valores indevidos apurados nos Pontos 2.7.3.3, 2.7.3.4 e 2.7.3.5, no valor total de 484.186, no Diretor de Infraestruturas de Lisboa, Eng. Jos Neves, ao abrigo do n. 4 do art. 61. da LOPTC, que dispe que esta responsabilidade pode incidir () nos funcionrios ou administradores, no esclaream os assuntos da sua competncia de harmonia com a lei, na medida em que props para ratificao superior a formalizao daqueles trabalhos, assumindo uma soluo que no est de harmonia com a Lei. Conforme j visto anteriormente, a PE, em sede de contraditrio, veio reconhecer, em resultado da reavaliao por si efetuada em conjunto com a Fiscalizao da Obra e o Empreiteiro, () terem ocorrido, no mbito da execuo das empreitadas relativas execuo das obras de modernizao da Escola D. Joo de Castro, algumas situaes em que efectivamente foram pagos ao empreiteiro montantes que no lhe eram devidos, seja com base em erros de medies (o que ascende a 188.853,57), seja com fundamento na considerao, indevida, dos preos unitrios aplicados ( 87.405,56). Em suma, o montante global em causa cifra-se em 276.259,13, no mbito dos Contratos n. 260, 262 e 531, dos quais 168.897 referentes s situaes analisadas nos Pontos 2.7.3 a 2.7.3.579. A diferena essencial entre a posio assumida pela PE e a constante deste Relatrio de Auditoria reside no reforo estrutural do Edifcio Existente (Ponto 2.7.3.3), onde apenas assume a existncia de pagamentos indevidos no valor de 29.75780. Relativamente aos Pontos 2.7.3.1, 2.7.3.2, 2.7.3.4 e 2.7.3.5, a PE assumiu a existncia de pagamentos indevidos no valor de 139.141, que coincidem com a posio contante deste Relatrio, com exceo da parte do Ponto 2.7.3.4 referente reparao do bastidor B2.1, em que considera no ter existido qualquer pagamento indevido. E em consequncia, a PE informa que reclamou junto do Empreiteiro os 276.260, tendo, para o efeito, procedido emisso de notas de dbito neste montante, acrescido de juros de mora, sem que esteja evidenciado o efetivo pagamento daquele montante.
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agentes que, nas suas informaes para os membros do Governo ou para os gerentes, dirigentes ou outros
2.7.7
ASPETOS QUALITATIVOS DAS ALTERAES AO PROJETO
Das modificaes ao Projeto e aos Contratos n. 260 e 262 (no formalizadas) efetuadas em obra, resultantes das j mencionadas otimizaes de solues (cf. 2.7.2.1), consta a Recuperao de Caixilharia em Madeira (260) e as alteraes nas Portas de Madeira / Portas Corta Fogo / Portas Acsticas (260 e 262), que originaram um diferencial de -58.987 e 101.885, constante do apuramento de contas realizado (cf. Tabela 6). De acordo com a PE estas alteraes tiveram o () intuito de reduo de custos sem penalizar os pressupostos de projeto (p. 10).
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Os restantes 107.362, reportam-se aos Pontos 2.7.4 a 2.4.1.4 (104.684) e 2.7.5 (2.678). No obstante a PE ter indicado, nas suas alegaes, este montante, no mbito da anlise efetuada do contraditrio, e seguindo o raciocnio daquela entidade apenas se conseguiu chegar ao valor de 29.720 (cf. Pontos respetivos no Mapa III do Anexo 5.7), existindo assim uma diferena materialmente irrelevante de 37..
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Por forma a evitar que, futuramente, se verifiquem as situaes descritas nos dois Pontos seguintes, recomenda-se PE que controle de forma mais rigorosa a qualidade da obra realizada, garantindo, assim, que todos os pressupostos de projeto so efetivamente respeitados pelos Empreiteiros. 2.7.7.1 Recuperao de caixilharia de madeira Edifcio Existente O projeto de execuo de Arquitetura previa a substituio integral dos vos existentes em madeira no Edifcio Existente, pelo valor contratual de 215.806 (Art. B5.5.1). Os novos vos seriam () constitudos por perfiz de madeira laminada de pinho austraco, do tipo Gaulhofer, incluindo vidros duplos de 24mm de espessura e ferragens do sistema do fabricante (RFCE, p. 11). Por deciso da PE, e no mbito das otimizaes de solues, no foi efetuada a substituio daqueles vos (exceto quanto a alguns), tendo-se procedido, ao invs, recuperao dos existentes, invocando uma reduo de custos sem penalizar os pressupostos do projeto. Os trabalhos a menos resultantes desta alterao foram de 188.382 (a diferena, de 27.424, para o valor total contratualizado, refere-se a vos efetivamente substitudos), e os trabalhos a mais inerentes recuperao mencionada, de 129.395, o que resultou numa menor valia de 58.987. De acordo com a PE (p. 10), esta deciso foi tomada () aps a realizao de diversos ensaios de estanquicidade e acsticos que provaram a possibilidade de reparao. No obstante o acima afirmado pela entidade, as visitas efetuadas permitiram constatar, desde logo, que, () comparando as caractersticas tcnicas da soluo de projeto () com o proposto e executado em obra, constata-se que os pressupostos de projeto foram penalizados em todos os aspetos, sendo que, aquelas ofereciam () caractersticas trmicas, acsticas, de estanquidade, durabilidade e manuteno manifestamente superiores (RFCE, p. 11) s executadas, sendo que a () qualidade de execuo da recuperao dos vos existentes manifestamente deficiente. Das deficincias constatadas, e patentes no Relatrio Fotogrfico (que constitui o Anexo 5.2), destacam-se as seguintes: Ferragens de fecho e manobra inoperantes; Empenos em folhas fixas e mveis; Desalinhamentos dos elementos que constituem a caixilharia; Funcionamento de folhas mveis com prises nos peitoris/soleiras; e Destacamento das pinturas de esmalte.
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Este facto incompreensvel se tivermos em conta a afirmao da PE de que a () qualidade das madeiras dos vos existentes ofereciam boas garantias de conservao e condies de recuperao (PE, p. 10) Assim, considerando a menor valia de 58.987 resultante, com os benefcios que a soluo prevista no projeto (e contratualizada) traria para a escola, questionvel se esta alterao deveria ter sido realizada, e, a consumar-se (como veio a acontecer), deveria ter havido lugar a uma menor valia consideravelmente superior, atendendo qualidade do resultado alcanado, em termos, nomeadamente, da sua durabilidade e caractersticas trmicas e acsticas.
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Importa no esquecer que os preos novos para a reparao correspondiam a cerca de 70% do preo contratual para o fornecimento e montagem de vo novos, valor este, manifestamente exagerado, atendendo qualidade das reparaes efetuadas e s deficincias acima mencionadas. Saliente-se que o estado da caixilharia aquando das visitas realizadas (apenas 2 anos aps a concluso da interveno) permite antever elevados custos de reparao das mesmas ao longo do seu perodo de vida til. Refira-se, por ltimo, que, caso as deficincias ou deterioraes sejam imputveis ao Empreiteiro, atento o s reparaes necessrias e, se necessrio, acionar as garantias previstas no contrato. No mbito do contraditrio, a PE deu conta que perante as crticas tecidas procedeu avaliao das situaes apontadas, () tendo constatado a existncia de algumas anomalias e deficincias de execuo, mas apenas em 5,3% do total de vos de madeira que foram recuperados pelo empreiteiro, o que evidencia a expresso muito pouco significativa da crtica construda a este propsito no Relato. Informou ainda, ter solicitado ao Empreiteiro, em 17 de novembro de 2011, a correo das deficincias apontadas. Relativamente a esta matria, e independentemente do alegado, cumpre salientar que as deficincias constatadas in loco, pela Equipa da DGTC e pelos Consultores Externos aquando das verificaes fsicas realizadas D. Joo de Castro, so superiores quela percentagem. Com efeito, o aspeto geral das caixilharias recuperadas era consonante com as deficincias apontadas acima, patentes, alis, nas imagens 9 a 11 e 22 a 26 do Relatrio Fotogrfico (cf. Anexo 5.2). 2.7.7.2 Portas de madeira / Portas corta fogo / Portas acsticas Edifcio Existente e Edifcio Novo Estava previsto em projeto a execuo de vos (IQ n. 13, 29 e 3381, art. B5.9.1), vos com atenuao acstica e para-chamas (IQ n. 14, 30 e 3482) e vos corta fogo (IQ n. 15 e 3183) com abertura de batente, folhas e aros de madeira, tendo sido executado, em alternativa, no mbito das otimizaes de solues, aros e guarnies em MDF84. No conjunto, as alteraes nos vos correspondentes a estes artigos resultaram numa menor valia total de 76.491. No obstante aquela poupana, constatou-se, na sequncia das visitas efetuadas, que () a existncia de folhas de porta sem encabeos em madeira macia e/ou em aglomerado de madeira, bem como a aplicao de aros e guarnies em MDF nas zonas hmidas no garantem de todo a qualidade e durabilidade expectvel num empreendimento desta natureza, em que a solicitao ao qual estes elementos esto sujeitos muito intensa85. Com efeito, e conforme pode observar-se no Relatrio Fotogrfico (cf. Anexo 5.2), aps cerca de 2 anos da concluso das obras, constata-se, de facto, um acentuado (e prematuro) estado de degradao dos materiais em reas como a cozinha, sendo evidente a desadequao do material aplicado. Em contraditrio, a PE veio defender a opo tomada, afirmando que, em resultado da avaliao por si efetuada s anomalias apontadas, constatou que estas se verificavam num nmero muito reduzido de
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Arts. B5.9.1, B5.9.1 (Corpo B) e B5.9.1 (Corpo C), respetivamente. Arts. B5.9.3, B5.9.3 (Corpo B) e B5.9.3 (Corpo C). Arts. B5.10.1 e B5.10.1 (Corpo B).
Medium Density Fiberboard material derivado de madeira.

RFCE, p. 13.
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prazo de garantia previsto na clausula 11. do Contrato, dever o dono da obra notific-lo para proceder
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portas, localizadas essencialmente na zona da cozinha (alis como referido no Relato de Auditoria), tendo, semelhana do que fez para as caixilharias, solicitado ao Empreiteiro a correo daquelas. Tambm aqui, as Imagens 14 a 21 do Relatrio Fotogrfico (Anexo 5.2) no deixam dvidas sobre o que ficou evidenciado.
2.7.8
MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS
Face a tudo o que ficou dito nos Pontos anteriores, importa avaliar o cumprimento pela PE, de acordo com regime legal vigente (DL n. 59/99, cit.), das normas e procedimentos de monitorizao, gesto e controlo das empreitadas relativas s obras de modernizao da D. Joo de Castro. Sobre esta matria importa, desde logo, afirmar que as empreitadas relativas aos Contratos n. 260 e 262, em particular, se pautaram pela informalidade e, nalgumas situaes, pela falta de transparncia e de rigor, seno vejamos:
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para os trabalhos resultantes das otimizaes de solues, que representaram trabalhos a mais e a menos, de 1.955.278 e de 2.853.302, respetivamente. Os trabalhos contratuais equivalentes ao valor de 2.853.302, foram medidos, faturados e pagos, pela PE, no obstante nunca terem sido realizados, equivalendo, os mesmos, a cerca de 1/3 do total dos Contratos n.s 260 e 262.
2.7.1.2.2) dos quais 898.025 no foram formalizados contratualmente, nem objeto de medio atravs da elaborao do correspondente auto;
Anlise extempornea dos trabalhos a mais e celebrao de Adicionais aos Contratos em data
posterior dos fechos de contas e das recees provisrias;
Inexistncia de evidncia da prvia aprovao pelo dono da obra para a realizao de trabalhos a
mais e trabalhos a menos, e de ordens de execuo dos mesmos; A PE, na sua resposta ao Questionrio, afirmou, relativamente aos procedimentos adotados durante a execuo das obras de modernizao na D. Joo de Castro que:
() No obstante reconhecer-se a existncia de situaes que no estrito cumprimento formal podem no ser consideradas as mais ajustadas, o certo que houve sempre a preocupao em atingir o objetivo visado - a concluso da obra, acautelando o interesse pblico face s dificuldades evidenciadas.
s situaes acima expostas, h que acrescer as j analisadas nos Pontos 2.7.3.1 a 2.7.6, que resultaram na realizao de pagamentos ilegais e indevidos no valor de 686.471. A formalizao posteriori de trabalhos a mais, bem como a sua no formalizao, tem implicaes sobre diferentes aspetos, nomeadamente no domnio financeiro. Antes de mais, o procedimento de fazer constar em autos de medio trabalhos contratuais que nunca chegaram a ser executados e que so, posteriormente, objeto de faturao pelo Empreiteiro e pagamento pela PE contraria as mais elementares regras definidas pela lei para a contratao pblica e para a execuo de empreitadas.
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Realizao de outros trabalhos a mais no valor de 2.477.022 (cf. Pontos 2.7.2.2,
2.7.1.2.1
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Inexistncia de autos de medio e de formalizao contratual, mediante a celebrao de adicional,
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de salientar, ainda, que a no pronuncia ou tomada de deciso (formal e documentada) pelo dono da obra sobre os novos preos de trabalhos a mais, apresentados pelo Empreiteiro, nos termos do n. 1 do art. 27.86, e que atingiram o valor de 4.432.300 87, resultou numa aceitao, e consequente renncia negociao, numa matria to relevante como seja a definio dos preos, que tem evidentes reflexos no custo das empreitadas, tanto mais que est em causa a realizao de despesa pblica que se encontra vinculada aos princpios da economia, eficincia e eficcia. Tambm a aplicao de preos novos mais elevados para trabalhos a mais cuja espcie e condies
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j se encontravam previstas contratualmente violou o n. 5 do art. 26., cit. Face ao exposto, conclui-se que a gesto e controlo pela PE das empreitadas em apreo se pautou pela informalidade, falta de transparncia e de rigor, que, conforme demonstramos nos Pontos 2.7.3 a 2.7.6, trouxe prejuzos financeiros para o Estado. Por outro lado, caracterizou-se, ainda, pelo incumprimento generalizado das normas legais que regem as empreitadas de obras pblicas, designadamente, do n. 1 do art. 17., n.s 1, 2, 4, 5 e 7 do art. 26., n. 1 do art. 163., al. l) do art. 180., e arts. 202., 203., 205. e 207. do DL n. 59/99, cit. No mbito do contraditrio, a PE reconheceu que a sua atuao () foi, de fato, pautada pela inobservncia de alguns formalismos legais, justificando a mesma com a urgncia na concluso das obras da Fase 0 do Programa. Considerando, no entanto que (sublinhado nosso):
[A] verdade que nem todos os formalismos elencados () foram efetivamente incumpridos. o caso da formalizao dos trabalhos a mais no valor de 898.025 - que, ainda que em data posterior dos fechos de contas, veio efetivamente a ocorrer e das ordens escritas e elementos de suporte da realizao desses mesmos trabalhos e dos trabalhos resultantes da otimizao de solues - que, diversamente do que suposto pelo Relato a que ora se responde, existiram e foram, numa primeira fase, tacitamente aceites pela fiscalizao e pelo dono de obra, aceitao essa a qual veio mais tarde a ser expressa com a emisso das correspondentes notas tcnicas. E, mesmo nos casos em que o cumprimento dos formalismos foi dispensado, a realidade que a PE no deixou, ainda assim, de garantir o cumprimento dos objetivos visados pelas normas das quais resultam tais formalismos. Foi o que sucedeu com os autos de medio efetuados, os quais, apesar de no refletirem integralmente aquilo que, em cada ms, foi executado pelo empreiteiro, reproduziram sempre, para efeitos de pagamento, os trabalhos contratualmente previstos, e foram sempre acompanhados de paralelas contas correntes mensais que, essas sim, iam espelhando os trabalhos efetivamente realizados. Ou seja, sem prejuzo da PE ter pago mensalmente os trabalhos contratualmente previstos, no deixou de controlar a diferena que mensalmente ia resultando dessas duas realidades, e, a final, no deixou de garantir que no fosse pago nada mais do que o realizado, sem prejuzo dos erros de medio j referidos e de que no tinha conscincia.
Das alegaes apresentadas cumpre, desde logo, salientar a assuno pela PE do que ficou evidenciado no Relato de Auditoria quanto ao facto dos autos de medio no refletirem os trabalhos efetivamente realizados pelo Empreiteiro. Por outro lado (e este constitui um elemento novo), a PE afirma existirem contas correntes da empreitada paralelas, o que demonstra existirem indcios da eventual prtica do crime de falsificao de documentos, tal como se evidenciou em sede de relato de auditoria e que, agora, na sequncia do contraditrio da entidade, ganham acrescida relevncia e acuidade, pelo que no podem deixar de se reiterar as possveis imputaes de natureza criminal que esta questo suscita.
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O prazo de 15 dias, podendo ser alargado em mais 15 dias, caso o dono da obra comunique ao empreiteiro a necessidade de mais prazo. 87 Valor correspondente soma dos trabalhos a mais resultantes das otimizaes (1.955.278) e os imprevistos (2.477.022), este ltimo j deduzido de trabalhos a menos.
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Ainda assim, a PE considera que, face quele acompanhamento e sem prejuzo do que considera ser o incumprimento de meras formalidades, tal no significou () falta de transparncia e de rigor na gesto das referidas empreitadas. No obstante as alegaes apresentadas, a realidade de facto que foi possvel apurar no mbito da auditoria demonstra, isso sim, que a forma como as obras de modernizao da D. Joo de Castro foram realizadas se pautou pelo incumprimento dos normativos relativos s empreitadas de obras publicas, mormente o DL n. 59/99, cit., aplicvel data dos factos.
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No querendo repetir tudo o que acima se exps, importa, contudo dar um exemplo bastante demonstrativo e que constitui de alguma modo uma sntese do que se disse, se no vejamos. Os autos de medio das empreitadas refletem trabalhos contratuais, independentemente de terem sido executados ou no, tendo sido facultados Equipa de Auditoria da DGTC como espelhando a obra realizada. Confrontada com a existncia de divergncias entre o contratualizado e o efetivamente executado, aquando da remessa pela Equipa da DGTC do Questionrio relativo D. Joo de Castro, a PE veio reconhecer a existncia de inmeras alteraes efetuadas em obra que no haviam sido objeto de formalizao contratual. Com vista a sanar esta situao procedeu celebrao, em Setembro de 2011, de contratos adicionais, juntando alegados autos de medio juridicamente irrelevantes cf. Ponto 2.7.2.1. Posteriormente, face s concluses constantes do Relato de Auditoria no que se refere aos aumentos injustificados das reas consideradas para determinados trabalhos, a PE veio reconhecer a existncia do que designou de erros de medio dos trabalhos realizados, que incluram, designadamente, reas consideradas em duplicado (cf. Ponto 2.7.3.1). Ora, de tudo o que acima fica exposto, apenas se pode reiterar a concluso j vertida no Relato de Auditoria quanto falta de transparncia e de rigor, da qual resultaram prejuzos para o Estado.
2.7.9
ANLISE DA ATUAO DA FISCALIZAO DA OBRA
Escola D. Joo de Castro em Lisboa. Para a adjudicao daqueles servios, a entidade procedeu ao lanamento de uma consulta prvia a trs fornecedores, tendo aqueles sido adjudicados Gesbau, Lda.88, em 10 de maio de 2007, pelo valor contratual inicial de 191.132 (s/IVA). O valor final do contrato ascendeu a 261.502, em virtude da celebrao de adicional no montante de 70.370. O CE do concurso (parte integrante do contrato) especifica que, no mbito do acompanhamento, controlo e administrao de obra, a fiscalizao dever: Controlar e registar diariamente os trabalhos contratuais realizados, os trabalhos a mais, a menos e imprevistos, tendo em vista a quantificao dos valores oramentais; Elaborar mensalmente os autos de medio da obra, que devero ser fechados at dia 22 (vinte e dois) do ms a que respeitam e apresentados PE impreterivelmente at dia 25 (vinte cinco);
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88
Passou a Sociedade Annima em Dezembro de 2009 e a designar-se GESBAU Engenharia e Gesto, SA.
E s c o l a
Lanamento de Concursos, Gesto e Fiscalizao das Empreitadas de Reabilitao e Modernizao da
A PE recorreu prestao externa de servios para a realizao do Acompanhamento de Projeto,
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Determinar os pagamentos devidos mensalmente ao Empreiteiro, elaborando o respectivo auto de situao a apresentar na data a referida; Elaborar a conta-corrente da obra segundo as normas legais em vigor, bem como as previses mensais da evoluo dos pagamentos a efectuar ao Empreiteiro, submetendo-os aprovao da PE; Controlar e apreciar as facturas emitidas pelo Empreiteiro, propondo, fundamentadamente, a sua satisfao ou a sua rejeio; Propor atempadamente, aps a respectiva anlise, a aprovao de novos preos dos trabalhos a mais; Assegurar atempadamente a necessria autorizao da PE com vista execuo de trabalhos no contratualmente previstos, atravs da elaborao de informaes detalhadas, esclarecedoras e fundamentadas, relativas natureza de cada assunto, contendo a justificada quantificao de encargos, quando envolvidos. Face aos resultados da auditoria realizada s obras de modernizao da D. Joo de Castro e que constam dos pontos anteriores, importa analisar o trabalho efetuado por esta empresa. Salienta-se, desde j, que esta anlise assenta exclusivamente nos documentos disponibilizados pela PE, pelo que se limita apreciao dos mesmos, e tem como pressuposto que foram facultados Equipa de Auditoria todos os documentos produzidos pela Gesbau, SA, no mbito dos servios por si prestados de fiscalizao daquelas empreitadas. Assim, a anlise tem por base os Relatrios Mensais de Fiscalizao, as Atas de Reunies de Obra (facultadas), os Autos de Medio dos trabalhos contratuais e de trabalhos a mais e a menos formalizados, os Relatrios de Anlise dos PTA (formalizados), as NT n. 5, 6 e 7. Mais uma vez se reafirma que, no que se refere a esta escola, no foi remetida a este Tribunal, no obstante Projetistas. Na sequncia da anlise efetuada, e atentas as obrigaes legais da fiscalizao a quem incumbe vigiar e verificar o exato cumprimento do projeto e suas alteraes, do contrato, do caderno de encargos e do plano de trabalhos (art. 180. do DL n. 59/99, cit.), bem como as contratuais (Caderno de encargos), importa questionar a sua atuao quanto aos seguintes aspetos: ter sido expressamente solicitada, qualquer correspondncia trocada entre Empreiteiro/Fiscalizao, Dono da Obra/Fiscalizao e Dono da Obra/Empreiteiro e de cada um com os
E s c o l a r -
Elaborao de autos de medio de onde constam trabalhos contratuais que no foram executados,
e que atingiram o montante de 2.853.302 (cf. Ponto 2.7.2.1);
No elaborao de autos de medio relativos aos trabalhos realizados em substituio dos

contratuais, no mbito das otimizaes de solues, no valor de 1.955.278, e relativos aos designados por imprevistos, no montante de 898.025 (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.1.2.2);
No submisso atempada, para efeitos de autorizao da PE, de trabalhos adicionais aos contratos,
acompanhados de informao fundamentada sobre a sua natureza e encargos deles resultantes.
Inexistncia de parecer e proposta de aprovao sobre preos novos de trabalhos a mais, no

formalizados contratualmente ou formalizados posteriori;
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Elaborao da conta corrente de empreitada considerando trabalhos no realizados e omitindo outros resultantes de alteraes ao projeto, cuja faturao foi posteriormente apresentada pelo Empreiteiro para pagamento;
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No remessa de proposta, devidamente fundamentada, conducente rejeio de faturas emitidas
pelo Empreiteiro, quando esto em causa trabalhos cuja concretizao em obra no ocorreu;
Inexistncia de parecer sobre alteraes / incrementos s reas, por parte do Empreiteiro, nos seus
oramentos, relativas a artigos contratuais, em que se procedeu a substituies de materiais. Em sede de contraditrio, a Gesbau, Lda, veio alegar, em sntese, o seguinte:
A equipa de fiscalizao ser () subdimensionada para a dimenso da obra, uma vez que o contrato
de prestao de servios celebrado com a PE previa que a mesma () fosse constituda por 1 (um) adaptao de edifcios existentes bem como a construo de edifcios novos, sendo esta uma das 4 (quatro) primeiras obras da Fase 0;
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Fiscal de Construo Civil e 1 (um) Chefe de Fiscalizao, e compreendia () a reabilitao e
ou em conjunto ou por diretiva do dono da Obra; No que se refere elaborao de autos de medio de onde constam trabalhos no realizados, afirmou, apenas, que a conta corrente da empreitada foi elaborada considerando trabalhos no realizados de acordo com prtica implementada durante a obra relativamente elaborao e aprovao dos autos de medio. Relativamente inexistncia de autos de medio para os trabalhos relativos s otimizaes de solues e aos imprevistos, considerou que (sublinhado nosso), [e]mbora todos os trabalhos realizados fossem objeto de controlo de medies atempadamente, a formalizao dos respetivos autos de medio () s pode ocorrer aps a formalizao dos Contratos Adicionais pela PE, que ocorreu em Setembro de 2011. Por fim, e sobre os aumentos de reas injustificados, considerou que [a]pesar de data da anlise sobre alteraes / incremento de reas ter havido documentao produzida sobre o assunto, no conseguimos encontrar no nosso arquivo documentos que possam fazer uma reconstituio da referida anlise. Face aos esclarecimentos prestados, importa destacar, pela gravidade que assumem, alguns aspetos. Com efeito, relativamente medio de trabalhos no executados, considera-se que a alegada prtica implementada totalmente inaceitvel luz dos princpios da transparncia e da legalidade que devem reger as empreitadas de obras pblicas. Por outro lado, a alegao de que os autos de medio dos trabalhos relativos otimizaes de solues e outros trabalhos imprevistos que totalizaram 2.853.302, apenas puderam ser formalizados aps a celebrao dos adicionais de Setembro de 2011, no procede, uma vez que em causa est a ausncia de medio de todos os trabalhos, nos termos do art. 203. do DL n. 59/99, cit., independentemente da sua formalizao em adicional ao contrato, sendo aquela uma competncia da fiscalizao. Ademais, importa relembrar que aqueles adicionais, entretanto celebrados, apenas o foram em resultado das concluses resultantes da presente auditoria, sendo expetvel que, se assim no fosse, no viriam a ser celebrados. Por ltimo, note-se que, por tudo o que j se disse, bem como pela assuno pela PE, no mbito do contraditrio, da existncia de erros de medio e considerao indevida de preos unitrios aplicados nas obras da D. Joo de Castro, no se vislumbra que tipo de anlise ter sido efetuada pela fiscalizao
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[A]s decises sobre as questes mais relevantes relacionadas com as empreitadas, foram tomadas
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no decurso da empreitada (sobre a qual diz no ter documentos), sendo evidentes as deficincias da sua atuao. J a PE, em contraditrio, justificou a ocorrncia daquelas situaes com as particularidades da Fase 0 do Programa e com o facto de, data, no se ter um conhecimento da complexidade e do nmero de tarefas para as quais a Fiscalizao foi contratada. Acrescentou, por fim, que () quanto pretensa inexistncia de parecer da fiscalizao sobre as alteraes/incrementos de reas, por parte do Empreiteiro, nos seus oramentos, relativos a artigos (), no tendo, no entanto, concretizado as inexatides apontadas. Alis, esta afirmao acaba por ser, de certa forma, contrariada, pela incapacidade assumida pela Gesbau, Lda., em reconstituir a anlise que diz ter feito, mas relativamente qual no tem documentos. Com efeito, a prpria PE, no remeteu, em contraditrio, os pareceres, que se considerou nesta auditoria no existirem. Face ao exposto, no pode deixar de se dizer que a atuao da Fiscalizao da Obra, a cargo da Gesbau, Lda., ficou manifestamente aqum das suas obrigaes contratuais, tendo, neste sentido, responsabilidade pela ocorrncia das situaes detetadas nesta auditoria. Assim, recomenda-se PE maior exigncia ao nvel do cumprimento das obrigaes contratuais das empresas de fiscalizao.
E s c o l a r
contratuais, em que se procedeu substituio de materiais, a afirmao contida no Relato no exata
3 VISTA DO MINISTRIO PBLICO

Foi dada vista do processo ao Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, nos termos e para os efeitos do n. 5 do art. 29. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
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4 DECISO
Pelo exposto, os Juzes do Tribunal de Contas decidem, em subseco da 2. Seco, o seguinte: 1) Aprovar o presente relatrio nos termos da al. a) do n. 2 do art. 78. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto; 2) Notificar os Ministros de Estado e das Finanas e da Educao e Cincia, os anteriores Ministros atual CA, com o envio de cpia do relatrio; 3) Remeter o relatrio e respetivo processo ao Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, nos termos e para os efeitos do n. 4 do art. 29., n. 4 do art. 54., n. 2 do art. 55. e n. 1 do art. 57., todos da Lei n 98/97, de 26 de agosto; 4) No prazo de 120 dias, dever o atual CA da Parque Escolar informar o Tribunal sobre o seguimento dado s recomendaes formuladas; 5) No prazo de 30 dias, dever a Parque Escolar, comprovar a este Tribunal que as situaes a que se reportam os Pontos 2.7.7.1 e 2.7.7.2 deste Relatrio de Auditoria foram efetivamente corrigidas pelo Empreiteiro; 6) No prazo de 30 dias, dever a Parque Escolar remeter os comprovativos do efetivo pagamento pelo Empreiteiro, dos montantes por si considerados indevidamente pagos, no valor total de 276.260, bem como dos respetivos juros; 7) Aps as notificaes e comunicaes necessrias, divulgar em tempo oportuno o Relatrio pelos rgos de comunicao social e pela Internet; Emolumentos: J foram cobrados no mbito do Relatrio de Auditoria n. 9/2012 2. Seco.
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de Estado e das Finanas e da Educao, os membros do CA da PE, constantes do Anexo 5.4, e o
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5 ANEXOS 5.1 EVENTUAIS INFRAES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES
PONTO VOL./FLS. PROC. DESCRIO DA SITUAO E MONTANTES Despesas e pagamentos ilegais resultantes do fracionamento da despesa relativa s empreitadas de remodelao do Edifcio Existente, do Edifcio 2.5.2 III e IV 233 - 591 Novo e do Campo Desportivo Coberto, e no adoo de um nico procedimento para a totalidade da despesa, designadamente o concurso pblico internacional ou limitado com publicao de anncio. Despesas ilegais: 11.268.466 Pagamentos ilegais: 11.268.466 Despesas e pagamentos ilegais decorrentes da no V 599 - 609 VI a VIII 835 1.456 2.7.2.1 V 592 - 834 VI a VIII 835 1.456 realizao de trabalhos contratuais medidos, faturados e pagos. Despesas ilegais: 2.853.302 Pagamentos ilegais: 2.853.302 Aqueles trabalhos vieram a ser posteriormente substitudos no mbito das otimizaes de solues por outros valorizados em 1.955.278, que resultaram em despesas ilegais provenientes da adjudicao por ajuste direto de trabalhos a mais no enquadrveis no respetivo regime, desrespeito de formalidades legais exigidas para a realizao destes trabalhos e no adoo de novo procedimento de contratao. Despesas ilegais: 1.955.278 N. 1, 2, 4, 6 e 7 do art. 26., e arts. 202., 203., 205. e 207, do DL n. 59/99, e 2 de maro. Art. 20. do DL n. 18/2008, de 29 de janeiro. N. 1 do art. 11. do DL n. 41/2007, de 29 de agosto. Arts. 202., 203., 205. 207. e 221. do DL n. 59/99, de 2 de maro. Autorizao das despesas: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingos Reis Autorizao dos pagamentos: Joo Sintra Nunes (2.853.302), Teresa Valssassina Heitor (1.689.869), Jos Domingos dos Reis (1.226.113). Autorizao das despesas: No existe evidncia da despesa ter sido autorizada. Todavia, os membros do CA Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingues dos Reis, so de igual modo responsveis pela respetiva despesa, nos termos da al. l) e r) do n. 1 do art. 7. dos Estatutos da Parque Escolar. N. 2, do art. 16. do DL n 197/99, de 8 de junho, e n. 4 do art 53. do DL n. 59/99, de 2 de maro, e al. a) do n. 2 do art. 48. conjugado com o n. 2 do art. 52., do mesmo diploma. Autorizao das despesas: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingos dos Reis. NORMAS VIOLADAS RESPONSVEIS RESPONSABILIDADE
SANCIONATRIA
Al. b) do n. 1 do art. 65. da Lei n. 98/97, de Autorizao dos pagamentos: 26 de agosto. Joo Sintra Nunes (11.268.466), Teresa Valsassina Heitor (4.421.938), Jos Domingos dos Reis (6.043.818) e Paulo Grilo Farinha (1.499.998).
Al. b) do n. 1 do art. 65. da Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
77 / 96 R e l a t r i o P a r c e l a r d e A u d i t o r i a O b r a s d e M o d e r n i z a o R e a l i z a d a s p e l a P a r q u e E s c o l a r E s c o l a S e c u n d r i a D . J o o d e C a s t r o .
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PONTO
VOL./FLS. PROC.
DESCRIO DA SITUAO E MONTANTES Despesas e pagamentos ilegais resultantes da realizao de trabalhos a mais que no se enquadram no respetivo regime, designadamente por no resultarem de circunstncias imprevistas,
NORMAS VIOLADAS
RESPONSVEIS
RESPONSABILIDADE
SANCIONATRIA
2.7.2.2 a 2.7.1.2.2
III e IV 233 - 591
bem como, pelo desrespeito de formalidades legais exigidas para a sua realizao. Despesas ilegais: 1.503.246 1. Adicional ao Contrato n. 260: 680.000. 1. Adicional ao Contrato n. 262: 623.842. 1. Adicional ao Contrato n. 531: 199.404 Pagamentos ilegais: 1.503.246
N. 1, 2, 4 e 7 do art. 26., e art. 202., do DL n. 59/99, e de maro. Art. 20. do DL n. 18/2008, de 29 de janeiro. N. 1 do art. 11. do DL n. 41/2007, de 29 de agosto.
Autorizao das despesas: Adicionais aos Contratos n. 260 e 262: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor e Jos Domingos Reis Adicional Contrato n. 531: Joo Sintra Nunes, Teresa Valsassina Heitor, Jos Domingos Reis, Geraldo Saraiva de Menezes e Paulo Grilo Al. b) do n. 1 do art. Farinha. 65. da Lei n. 98/97, de Outros responsveis pela despesa: Eng. Jos Neves, enquanto Diretor de 26 de agosto. Infraestruturas de Lisboa. Autorizao dos pagamentos: Joo Sintra Nunes (879.404), Teresa Valssassina Heitor (879.404), Jos Domingos dos Reis (1.503.246), Geraldo Saraiva de Menezes (199.404) e Paulo Grilo Farinha (823.246).
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PONTO VOL./FLS. PROC. Pagamentos DESCRIO DA SITUAO E MONTANTES indevidos por ausncia de NORMAS VIOLADAS RESPONSVEIS RESPONSABILIDADE
SANCIONATRIA REINTEGRATRIA
contraprestao efetiva, resultantes de: a) Incremento injustificado das reas consideradas para trabalhos realizados, no mbito da alterao aos revestimentos dos pavimentos e dos tetos interiores (89.584 - Ponto 2.7.3.1 e 31.065 - Ponto 2.4.1.1 ); b) No considerao de menores valias decorrentes de alteraes ao projeto efetuadas em obra (5.337 - Ponto 2.7.3.2, 12.500 2.7.3 A 2.7.5 2.7.6 (sntese) II 156 232 XI 1820 1974 Ponto 2.4.1.2, 33.111 - Ponto 2.4.1.4 e 2.678 Ponto 2.7.5); c) Maiores valias injustificadas e incremento ilegtimo das reas consideradas no mbito do reforo estrutural a e mais do Edifcio Existente e sem cuja (364.216 - Ponto 2.7.3.3); d) Trabalhos fundamento injustificados a trabalhos mais N. 1, 2, 4, 5 e 7 do Art. 26., do DL n. 59/99, 2 de maro. Autorizao das despesas: Joo Sintra Nunes (686.471), Teresa Valsassina Heitor (686.471), Jos Domingues dos Reis (686.471) Geraldo Saraiva de Menezes (153.081), Paulo Grilo Farinha (153.081), Al. b) do n. 1 do art. Outros responsveis pela despesa: 65. da Lei n. 98/97, de Eng. Jos Neves, enquanto Diretor de 26 de agosto. Infraestruturas de Lisboa (484.186). Autorizao dos pagamentos: Joo Sintra Nunes (573.968), Teresa Valsassina Heitor (573.968), Jos Domingos dos Reis (686.471), Geraldo Saraiva de Menezes (112.297) e Paulo Grilo Farinha (227.333).
N. 1 e 4 do art. 59. e n.s 1, 3 e 4 do art. 61. Lei n. 98/97, de 26 de agosto.
responsabilidade pertence a terceiros no mbito do Adicional ao Contrato n. 262 (115.036 Ponto 2.7.3.4 e 28.008 - Ponto 2.4.1.3); e) Trabalhos a mais injustificados e sem fundamento no mbito do Adicional ao Contrato n. 531 (4.934 - Ponto 2.7.3.5) Total de pagamentos ilegais e indevidos: 686.471.
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5.2 RELATRIO FOTOGRFICO 13 DE JANEIRO DE 2011
1- Ferragem de fecho inoperante em janela de madeira recuperada (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
2- Ferragem de fecho inoperante em janela de madeira recuperada (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
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3- Aspeto da ferragem de manobra em janela de madeira recuperada (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
4- Ferragem danificada em caixilharia de alumnio (cf. Ponto 2.7.2.1).
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5- Suportes para lajetas flutuantes em desacordo com o especificado em Caderno de Encargos (cf. Ponto 2.7.5)
6- Suportes para lajetas flutuantes em desacordo com o especificado em Caderno de Encargos (cf. Ponto 2.7.5).
7- Aspeto geral de uma rea de circulao.
8- Estado de conservao das esquinas dos lambris das circulaes. Este dano verifica-se em diversos pontos.
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9- Destacamento das pinturas nas caixilharias exteriores de madeira que foram alvo de recuperao (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
10- Empeno (corrigido com cunhas) em caixilharias exteriores de madeira que foram alvo de recuperao (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1 ).
11- Empeno (corrigido com cunhas) em caixilharias exteriores de madeira que foram alvo de recuperao (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
12- Luminria aplicada em obra e referenciada no Ponto 2.4.1.2.
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13- Aspeto da zona tcnica situada na cobertura do novo edifcio (Corpo B).
14- Imagens elucidativas da qualidade e durabilidade das carpintarias interiores (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.2).
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22- Destacamento das pinturas nas caixilharias exteriores de madeira que foram alvo de recuperao (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
23- Destacamento das pinturas nas caixilharias exteriores de madeira (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
24- Destacamento das pinturas e empeno nas caixilharias exteriores de madeira (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
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25- Destacamento das pinturas e empeno nas caixilharias exteriores de madeira (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
26- Destacamento das pinturas e fissurao nas caixilharias exteriores de madeira (cf. Pontos 2.7.2.1 e 2.7.7.1).
27- Destacamento e empolamento das pinturas exteriores no edifcio existente (cf. Ponto 2.7.3.3).
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31- Oxidao prematura em caixilharias metlicas no Piso 5 e acabamento deficiente do reboco e pintura dos aros.
32- Oxidao prematura em caixilharias metlicas no Piso 5 e acabamento deficiente do reboco e pintura dos aros.
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33- Destacamento e empolamento das pinturas dos lambris das circulaes.
34- Aspeto geral de uma zona de circulao.
35- Vista do Edifcio Existente (Corpo A).
36- Vista dos novos edifcios (Corpos B e C).
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5.3 EMOLUMENTOS
No so devidos emolumentos, uma vez que foram fixados no Relatrio da Auditoria Parque Escolar, Orientada ao Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (Relatrio n. 9/2012 2. Seco).
5.4 MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAO 2007 A 2010

Cargo Presidente Nome Joo Miguel Dias Sintra Nunes (*) Teresa Frederica Tojal de Valsassina Heitor (*) Jos Rui Azedo Domingues dos Reis (*) Vogais Gerardo Jos Sampaio da Silva Saraiva de Menezes (**) Paulo Joo Grilo Farinha (*)
(*) Cessaram funes em 09/03/2012, por renncia (**) Cessou funes em 28/02/2011, por renncia.
Perodo 05/03/2007 a 31/12/2010 05/03/2007 a 31/12/2010 05/03/2007 a 31/12/2010 01/05/2009 a 31/12/2010 01/05/2009 a 31/12/2010
reas Funcionais Jurdica; Projetos Especiais; Contratao; Infraestruturas (Coordenao Geral, Apoio Tcnico e Instalaes Especiais) Avaliao e Monitorizao; Conceo e Acompanhamento de Projetos Comunicao e Imagem; Inovao e Desenvolvimento; Sistemas de Informao Infraestruturas do Norte, Centro, Lisboa e Sul; Planeamento Administrativa e Financeira; Recursos Humanos; Servios e Logstica
5.5 ORGANIZAO DO PROCESSO

Volume I II Relato de Auditoria Relatrio Final do Consultor Externo D. Joo de Castro Contratos de Empreitada n. 85, 95, 112, 260, 262 e 531 (inclui contratos, adicionais, fechos de contas, autos de medio e contas correntes); Fracionamento; Contrato da Fiscalizao da Obra e Adicional Notas Tcnicas n.s 5, 6 e 7. Pedidos de Trabalhos Adicionais (PTA) Questionrio, enviado em 18 de maro de 2011, e respetiva resposta da PE, de 30 de maro de 2011 (e documentao anexa) Aditamento, de 28 de setembro de 2011, resposta de 30 de maro; Contraditrio, Relatrio de Anlise Consultor Externo e Anteprojeto de Relatrio Documentos que integra Fls. 1 155 156 232
III a IV V VI a VIII IX e X XI
233 591 592 834 835 1.456 1.457 1.820 1.821 -
5.6 FICHA TCNICA

Coordenao Geral/Superviso Auditora Coordenadora Maria da Luz Carmezim Pedroso de Faria
Licenciatura em Economia
Direo da Equipa Auditora Chefe Anabela Santos (a partir de 1 de janeiro de 2011)
Licenciatura em Direito
Equipa de Auditoria Lus Filipe Ferreira da Mota Tcnico Verificador Superior 1. Classe
Licenciatura em Organizao e Gesto de Empresas

Nuno Miguel Martins Lopes Tcnico Verificador Superior 1. Classe
Licenciatura em Direito
Consultores Externos Souza Medeiros Gesto e Fiscalizao de Projectos e Obras, Lda
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5.7 MAPAS ANEXOS
MAPA I PEDIDOS DE ELEMENTOS / ESCLARECIMENTOS COLABORAO DOS SERVIOS
Pedido de Elementos Pedido Inicial Meio / Via Correio Eletrnico Data Pedido 05-11-2010 Data Resposta 17-11-2010 22-11-2010 Observaes Entrega de parte (1.) dos elementos solicitados (suporte informtico); Entrega de parte (2.) dos elementos solicitados (suporte informtico). Aps a entrega destes elementos subsistia documentao em falta; Em 10-12-2010 ainda se encontravam pendentes elementos relativos ao Pedido Inicial e tinha havido lapso no envio de informao relativamente ao Contrato n. 305; Envio de alguns Boletins de Aprovao de Materiais (BAM) em falta e Relatrios de No Conformidade; Envio de parte (3.) dos documentos solicitados no Pedido Inicial (peas dos projetos postos relativos s empreitadas, etc.). At esta data ainda no tinham sido remetidos todos os documentos solicitados em 05-112010, por razes que se prendiam, segundo a prpria PE, com as dificuldades em os "localizar" isto apesar das "diligncias desenvolvidas";
Ponto de situao relativo ao Pedido Inicial e pedido de BAMs e no Conformidades
Correio Eletrnico
10-12-2010 30-11-2010 17-12-2010
Ponto de Situao relativo aos elementos solicitados e remetidos Ponto de Situao relativamente comunicao por correio eletrnico de 20-12-2010 Ponto de Situao relativo a pedidos anteriores e pedido de documentos especficos
Correio Eletrnico Correio Eletrnico Correio Eletrnico
20-12-2010 04-01-2010 04-01-2010
12-01-2011 Na sequncia da verificao fsica escola D. Joo de Castro e aps identificao de problemas nos documentos enviados anteriormente, muitas das vezes incompletos e/ou no devidamente patenteados (peas escritas e desenhadas postas a concurso, etc.); 27-01-2011 Envio de documentao em suporte papel e magntico. De entre os documentos remetidos pela PE constavam os 39 PTA relativos escola Passos Manuel; Alguns dos elementos solicitados haviam j sido includos no Pedido Inicial (trabalhos a mais, erros e omisses, fechos de contas), de 5 de Novembro de 2010, mas a informao prestada at esta data no estava completa; Remetidos esclarecimentos e documentos que at ento nunca tinham sido dados a conhecer aos elementos da equipa de auditoria e consultores externos, referentes a trabalhos a mais e a alteraes de projeto ("otimizaes") que no foram formalizados atravs de contrato adicional; Aditamento ao Ofcio de 30-03-2011.
Pedido de Elementos Ponto de situao relativo a todos os pedidos anteriores e notificao para envio de documentos em falta no prazo de 5 dias teis Pedido de Elementos (trabalhos a mais, erros e omisses, fecho de contas, licenciamentos dos projetos de segurana contra incndios)
Correio Eletrnico
14-01-2011
Correio Eletrnico
02-03-2011
18-03-2011
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Questionrio sobre a escola D. Joo de Castro
Ofcio Protocolo
30-03-2011 18-03-2011
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Ofcio
20-01-2011
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Tribunal de Contas
MAPA II TRABALHOS A MAIS (FORMALIZADOS E NO FORMALIZADOS CONTRATUALMENTE) CONTRATOS N. 260, 262 89 E 531
Contrato
Adicional N.
Oramento Empreiteiro Data 04-11-2008
Relatrio Anlise Trab. Adicionais N. PTA Data
Descrio dos Trabalhos
Valor
Ref. Doc.
260
N. 1 - 680.000 (19-01-2009)
68
Reforo estrutural do edifcio existente; Sub Total (1)
680.000 680.000 97.202 167.133 120.165 25.078 882 950 452 497 860 9.734 31.581 890 59.978 21.464 33.193 75.751 6.359 35.936 11.491 699.593 75.158 11.849 33.944 27.150 34.989 16.315 199.404 1.578.997 39.075 16.320 38.427 125.361 542 517 642 377 3.389 2.188 1.168 521 4.149 1.712
NT n. 5 (18/11/2008)
3 5 8 20 33A 39 41 42 262 N. 1 - 699.593 (10-08-2009) 44 35A 32 53A 54A 57A 59A 61 63A 66A 83A 74 80A 88A 531 N. 1 - 199.404 (29-09-2009) 97 e 108 114 A 117 A
19-04-2008 24-04-2008 02-05-2008 04-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 01-09-2008 04-08-2008 04-09-2008 04-09-2008 09-10-2008 09-10-2008 15-10-2008 17-10-2008 03-11-2008 26-12-2008 20-02-2009 27-02-2009 12-03-2009 04 e 05/03/2009 23-03-2009 28-03-2009
1 2 3 4 5 5 5 5 5 5 4 6 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6
30-06-2008 30-05-2008 08-06-2008 16-09-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 16-09-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 23-10-2008 07-11-2008 07-11-2008 10-01-2009 04-03-2009 12-03-2009 25-03-2009 26-03-2009 06-04-2009 06-04-2009
NT n. 7 (20/04/2009)
Sub Total (2) Equipamento Desportivo - Campo de Jogos Exterior; Iluminao e tomadas na Central Trmica e Sala das Bombas; Ligao rede de incndio da Escola Rainha D. Amlia Central de Incndio da Escola D. Joo de Castro; Vlvula de 3 vias motorizada para controlo de depsito AQS; Quadro AVAC Solar; Redes vedao - Pavilho Gimnodesportivo; Redes vedao entre escolas; Sub Total (3) Total Trabalhos a Mais (deduzidos de Trabalhos a Menos) formalizados contratualmente 135 136 137 15 21 22 23 24 34 36 40 43 45 37 30-11-2007 19-03-2008 20-03-2008 24-06-2008 04-08-2008 04-08-2008 04-08-2008 05-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 22-08-2008 01-09-2008 Abertura de vos em paredes de pedra e execuo de moldura de beto armado com selagem de vares epoxi; Prticos para ensaios IST de paredes existente; Ligao de lajes entre o edifcio existente e o novo; Troca de iluminrias e alterao de tetos falsos acsticos e metlicos; Alteraes na Arq. na IS A3.16; Alteraes na Arq. na IS A2.24; Alteraes na Arq. nas IS A1.05 / 06; Alteraes na Arq. nas IS A1.11 / 12; Alterao 0 da coluna AF3 p/ colocao alimentao de guas nos laboratrios Piso 4 Alterao da localizao carretis; Nova prumada RL3; Alterao rede esgotos nas IS A2.24, A3.16, A1.06, A1.11, A1.12, A2.16, C3.07 e C3.14.; Alterao prumada pluviais Corpo C por cima cozinha; Rede de guas e esgotos nos laboratrios;
260 e 262
Trabalhos a Mais No Formalizados Contratualmente
NT n. 6 (17/12/2008)
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Este Mapa inclui apenas os trabalhos a mais e a menos designados pela PE de imprevistos (cf. Ponto 2.7.2.2), no incluindo os resultantes da otimizao de solues (cf. Ponto 2.7.2), que constam da Tabela 6.
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Trabalhos de construo civil nos Edifcios B e C; Alterao do traado das condutas da rede de AVAC; Reparao dos equipamentos existentes na escola, assim como o fornecimento do restante equipamento novo; Rede de gua quente e retorno da Central Trmica at Cozinha; Rede de guas para o laboratrio oficinal, no Piso 2 do Edifcio C na sala C2.32; nova prumada de esgoto RL4 para os laboratrios do Piso 4; Instalao de nova prumada de esgoto RL2 para os laboratrios do Piso 4; Instalao de nova prumada de esgoto RL1 para os laboratrios do Piso 4; Instalao de nova prumada de esgoto para o laboratrio oficinal, no Piso 2 do Edifcio C na sala C2.32; Rede da rede de guas e esgotos da cozinha; Instalao da tubagem do circuito de aquecimento; Grelhas de passagem nas paredes e portas cortafogo; Complementos de aros e guarnies, nas portas interiores; Instalao de equipamentos para os quadros eltricos associados aos novos ventiladores; Fornecimento e instalao de central telefnica Panasonic; Reparao do bastidor B2.1; Estruturas da Pala dos Edifcio dos Antigos Alunos; Estores interiores na fachada Norte do Edifcio B; Guardas em Ao Inox Muro Corpo C
NT n. 6 (17/12/2008)
NT n. 6 (17/12/2008)
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Tribunal de Contas
Contrato
Adicional N.
Oramento Empreiteiro Data 03-09-2008 09-10-2008 12-11-2008 23-12-2008 17-10-2008 03-11-2008 10-11-2008 13-11-2008 15-12-2008 14-01-2009 15-01-2009 15-01-2009 19-01-2009 26-01-2009 26-01-2009 03-02-2009 03-02-2009 11-02-2009 11-02-2009 12-02-2009 25-02-2009 02-03-2009 05-03-2009 10-03-2009 20-03-2009 19-03-2009 19-03-2009 28-03-2009 28-03-2009 23-03-2009 23-03-2009 02-04-2009 06-04-2009 03-04-2009 06-04-2009 08-04-2009 06-05-2009
Relatrio Anlise Trab. Adicionais N. PTA Data
Descrio dos Trabalhos Chamin de expulso e admisso de ar; Gesto Tcnica; Ventiladores WC e recolocao beirado Corpo A; Guardas em Ao Inox - Corredor Corpo B e Passadio; Pavimento metlico dos Ductos Tcnicos; Estores interiores - Piso 1 Laboratrios Corpo A; Grelhas sumidouras Corpo C; Molas areas com guia deslizante; Mestragem - SISAF; Molas Areas Refeitrio / Rosetas dos Ductos; Estores interiores - Sala Prof. Joo Santos / Pelculas; Alterao dos Carretis; Demolio do muro da Escola Rainha D. Amlia; Sanca metlica - Sertectos; Aplicao de vidros nas divisrias acsticas; Iluminao e tomadas Cobertura Edif. A; Iluminao Ductos Tcnicos; Restante equipamento cozinha; Alteraes do Corpo C / Posto Transformao; Guarda proteo do vo aVE-36 - Piso 3; Cacifos e bancos em resinas fenlicas; Instalaes Eltricas - CINEL; Proteo do QE - Cozinha; Chapa metlica - Cobertura sobre Portaria Corpo C; Acabamentos da entrada principal (Piso 3); Diversos trabalhos de AVAC; Espaos letivos exteriores B1.09 e B1.12; Localizao e posicionamento das instalaes eltricas; Diversos trabalhos de compatibilizao nova arquitetura; Ligao Esc. Rainha D. Amlia ao PT; Alteraes de beto no Pavilho Gimnodesportivo; Pintura paredes exteriores - Antigo Pavilho Desportivo; Diversos trabalhos de guas e esgotos; Diversos trabalhos na sala Associao de Pais; Caleiras pr-fabricados de beto - Lado Poente; 3 Bancos Exteriores - Beto; Diversos trabalhos de Inst. Eltricas; Total dos Trabalhos a Mais" (deduzidos de Trabalhos a Menos) No Formalizados Contratualmente Total dos Trabalhos a Mais (alm dos resultantes das otimizaes de solues)
Valor 13.553 28.695 3.553 13.977 5.678 3.350 21.597 7.693 12.684 2.139 2.057 8.268 318 5.712 6.079 7.675 952 5.483 154.466 648 9.647 59.258 1.306 9.988 11.621 15.856 14.470 30.773 44.482 8.619 14.148 12.334 4.283 1.474 3.246 3.773 113.783 898.025
Ref. Doc.
46 52A 71 82 62 67 70 72 81 93 87 94 84 98 99 79A 100 69B 106 111 75C 113 116 118 109 A 119 120 90B 91B 121 122 129 128 131 134 130 133
2.477.022
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NT n. 7 (20/04/2009)
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Tribunal de Contas
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MAPA III CLCULOS RELATIVOS AOS PAGAMENTOS INDEVIDOS

Ponto Empreitada IQ N PROPOSTA CONCURSO / CONTRATO Especialidade Artigo Designao do Trabalho Unid. Arquitetura B2.4.2. Qt. 2.450,67 PU () 82,68 Total 202.621 Faturado 100% RELATO DE AUDITORIA (1) ALTERAES EM OBRA (2) Qt. 2.923,22 PU () 44,72 Total 130.726 REAVALIAO PE CONTRADIT. PU Qt. Total () 2.927,66 44,72 130.925 PARQUE ESCOLAR CONTRADIT. (3) -199 POSIO FINAL TC RELATRIO AUDITORIA -199
Remodelao do Edifcio Existente Remodelao do Edifcio Existente Remodelao do Edifcio Existente Remodelao do Edifcio Existente Remodelao do Edifcio Existente
2.7.3.1
Arquitetura
B2.4.3.
Arquitetura
B2.4.4.
Arquitetura
B2.4.5.
Arquitetura
B3.2.1
Remodelao do Edifcio Existente Remodelao do Edifcio Existente
Arquitetura
B3.6.1
Arquitetura
B3.9.2
B4.5.1.
B4.5.3.
Remodelao do Edifcio Existente
11
Arquitetura B4.5.4.
Revestimentos de pavimentos interiores em marmorite, completo, com todos os trabalhos e materiais inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento em pavimentos interiores em linleo, completo, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de degraus interiores em elementos de beto pr-fabricado, completo, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de patins em escadas interiores em elementos de beto pr-fabricado, completo, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Encasque, salpisco, emboo e reboco em paredes e muros exteriores existentes, com argamassa de cal area, com acabamento areado fino, incluindo todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Pintura com tinta de Silicatos sobre paredes exteriores, revestidas a argamassa de cal area, incluindo primrio, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Salpisco, emboo e estuque em paredes interiores, completos, prontos para pintar, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE. Revestimento de tetos interiores em gesso cartonado liso, incluindo estrutura de suporte e remates, prontos para pintar, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de tetos interiores em gesso cartonado acstico, incluindo estrutura de suporte e remates, prontos para pintar, com todos os materiais e trabalhos e inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de tetos interiores em painis de chapa perfurada, incluindo estrutura de suporte e remates, completos, metalizados e pintados, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE
m2
40.248
m2
2.844,65
39,42
112.136
100%
1.422
2.844,65
36,49
103.801
2.592,09
36,49
94.585
9.216
9.216
m2
31,88
95,50
3.045
100%
1.750
31,88
89,43
2.851
31,88
95,50
3.045
m2
46,83
82,41
3.859
100%
2.130
46,83 1.162,70
89,43 8,94 10,20 18,29
4.188 10.395 13.761 78.136
46,83 1.162,70 1.349,10 3.647,23
82,41 8,94 10,20 18,29
3.859 10.395 13.761 66.708
0 0 0 11.428
m2
2.822,12
8,77
24.750
100%
75.052
1.349,10 4.272,04
75.052
m2
2.822,12
5,30
14.957
100%
48.769
4.274,04
14,91
63.726
2.820,03
14,91
42.047
21.679
48.769
8.251,80 m2 8.504,38 8,77 74.583 100% 240.396 10.608,88 9.524,60 m2 815,04 31,37 25.568 100% 815,04
8,94 9,88 14,32 31,37
73.771 104.816 136.392 25.568
8.251,80 13.225,88 7.955,53 790,99
8,94 9,88 14,32 31,37
73.771 130.672 113.923 24.813
0 -25.856 22.469 754 754 240.396
m2
1.417,57
53,22
75.443
100% NO APURADO
962,02
53,22
51.199
635,73
53,22
33.834
17.365
17.365
m2
401,50
34,92
14.020
100%
0,00
34,92
0,00
34,92
Fornecimento e aplicao de teto falso metlico com sistema de encaixe do tipo "GAB ON", com estereotomia definida pelo projetista, nomeadamente de um dos lados da iluminao composta por 2 placas fechadas seguidas de placa perfurada com l de rocha sobre a mesma e do outro lado da iluminao definiu-se apenas placas fechadas em todo o cumprimento
Alterao em Obra (soluo distinta da contratual):
1.207,39
62,50
75.462
1.207,39
62,50
75.462
2.7.4.1
2.7.3.3
Tribunal de Contas
____________________________________________________________
POSIO FINAL TC RELATRIO AUDITORIA Ponto Empreitada IQ N PROPOSTA CONCURSO / CONTRATO Especialidade Artigo Designao do Trabalho Unid. Qt. PU () Total Faturado RELATO DE AUDITORIA (1) ALTERAES EM OBRA (2) Qt. PU () Total REAVALIAO PE CONTRADIT. PU Qt. Total () PARQUE ESCOLAR CONTRADIT. (3)
Remodelao do Edifcio Existente
12
Arquitetura
B5.5.1
unid.
368
24,9
9.178
100%
9.118
368
24,94
9.178
154
24,94
3.841
5.337
5.337
Remodelao do Edifcio Existente Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo
16
Instalaes Eltricas
Art. 5
unid.
NO APURADO
50
300,00
15.000
50
50,00
2.500
12.500
12.500
19
Arquitetura
B2.1.1 (Corpo B) B2.4.2 (Corpo B) B2.4.3 (Corpo B) B2.4.4 (Corpo B) B2.4.5 (Corpo B)
Revestimento de pavimentos em lajetas de beto pr-fabricadas, na cobertura do Edifcio B, sobre apoios plsticos, completo, incluindo todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE. Revestimentos de pavimentos interiores em marmorite, completo, com todos os trabalhos e materiais inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento em pavimentos interiores em linleo, completo, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de degraus interiores em elementos de beto pr-fabricado, completo, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de patins em escadas interiores em elementos de beto pr-fabricado, completo, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE
Pedestais de apoio com regulao milimtrica
NO APURADO
3.939
Custo da soluo adotada inferior da soluo prevista no contrato
1.260
2.678
2.678
20
Arquitetura
m2
708,23
82,68
58.556
100%
93.482
2.675,08
44,72
119.630
2.525,82
44,72
112.955
6.675
6.675
2.7.3.1
21
Arquitetura
m2
2.310,6 0
39,42
91.084
100%
1.155
2.310,60
36,49
84.314
438,73
36,49
16.009
68.305
68.305
22
Arquitetura
m2
124,22
95,50
11.863
100%
6.818
124,22
89,43
11.109
124,22
95,50
11.863
23
Arquitetura
m2
118,43
82,41
9.760
100%
5.387
118,43
89,43
10.591
118,43
82,41
9.760
Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo
24
Arquitetura
B3.5.1 (Corpo B)
Revestimento de paredes exteriores com sistema de zinco com junta agrafada, incluindo todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE
m2
NO APURADO
527,66
103,08
54.391
527,66
50
26.383
28.008
28.008
B4.5.1. Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo
Revestimento de tetos interiores em gesso cartonado liso, incluindo estrutura de suporte e remates, prontos para pintar, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de tetos interiores em gesso cartonado acstico, incluindo estrutura de suporte e remates, prontos para pintar, com todos os materiais e trabalhos e inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Revestimento de tetos interiores em painis de chapa perfurada, incluindo estrutura de suporte e remates, completos, metalizados e pintados,
m2
129,05
22,63
2.920
100%
129,05
22,63
2.920
342,66
22,63
7.754
-4.834
-4.834
27
Arquitetura B4.5.3 (Corpo B) B4.5.4.
NO APURADO m2 521,07 53,22 27.731 100% 249,05 53,22 13.254 0,00 53,22 0 13.254 13.254
m2
117,81
38,41
4.525
100%
117,81
38,41
4.525
0,00
38,41
4.525
4.525
Vo exteriores, com folhas e aros de madeira, envidraados, de diversas dimenses e caractersticas, completos, incluindo pr-aros, aros, ferragens, fechaduras, remates, selagens, pintura e outros, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE Aparelhos de iluminao completamente equipados, incluindo lmpadas e todos os acessrios de funcionamento, fixao, suspenso, etc., com as caractersticas indicadas no C.E. Tipo A1
2.7.4.1
2.7.4.3
2.7.5
2.7.4.2
2.7.3.2
Tribunal de Contas
____________________________________________________________
POSIO FINAL TC RELATRIO AUDITORIA Ponto Empreitada IQ N PROPOSTA CONCURSO / CONTRATO Especialidade Artigo Designao do Trabalho Unid. Qt. PU () Total Faturado RELATO DE AUDITORIA (1) ALTERAES EM OBRA (2) Qt. PU () Total REAVALIAO PE CONTRADIT. PU Qt. Total () PARQUE ESCOLAR CONTRADIT. (3)
Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo
32
Arquitetura
B2.4.2 (Corpo C) + B2.4.6 (Corpo C) ADICIO NAL 1 PTA N. 01 ADICIO NAL 1 PTA N. 02 ADICIO NAL 1 PTA N. 04 ADICIO NAL 1 PTA N. 09 ADICIO NAL 1 PTA N. 01 ADICIO NAL 1 PTA N. 04
Fornecimento e aplicao de teto falso metlico com sistema de encaixe do tipo "GAB ON", com estereotomia definida pelo projetista, nomeadamente de um dos lados da iluminao composta por 2 placas fechadas seguidas de placa perfurada com l de rocha sobre a mesma e do outro lado da iluminao definiu-se apenas placas fechadas em todo o cumprimento Revestimentos de pavimentos interiores em m2 263,14 82,68 21.756 100% marmorite, completo, com todos os trabalhos e materiais inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE + Pavimentos interiores em argamassa epoxi, incluindo enchimento de m2 393,20 36,92 14.517 100% pavimento, regularizao da base, com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes deste C.E. Chapas em alumnio idntico s das fachadas, em peitoris e vergas de vos exteriores.
Alterao em Obra (soluo distinta da contratual):
425,27
62,50
26.579
425,27
62,50
26.579
9.648
757,60
44,72
33.880
632,66
44,72
28.293
5.587
5.587
Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo Construo do Campo Desportivo Coberto Construo do Campo Desportivo Coberto
35
Arquitetura
39.285
210,35
186,76
39.285
"Trabalho a mais" considerado indevido. "Erro de avaliao". Trabalhos no executados no suprimidos nas contas da empreitada (Contraditrio PE, p. 231) Erro de contabilizao por no deduo de caldeira no fornecida
0,00
39.285
39.285
36
Climatizao
Alterao do traado das condutas UTA/UEX
2.7.4.4
NO APURADO
"Trabalhos" vrios
28.225
28.225
28.225
37
guas e Esgotos
Rede de gua quente e retorno desde a central trmica at cozinha e dos traados de tubagem do circuito de guas quentes sanitrias da cobertura at central tcnica
NO APURADO
Supresso de caldeira
4.886
4.886
4.886
39
Instalaes Eltricas
Reparao do bastidor B2.1.
75.751
75.751
2.7.3.5
41
Arquitetura
Equipamento Desportivo - Campo de Jogos Exterior Vlvula de 3 vias motorizada para controlo de depsito AQS/Quadro AVAC Solar "Apoios de construo civil" Valor considerado excessivo, conforme Relato
42
AVAC / AQS
7.434 657.845
7.434
2.500
4.934 276.223
4.934 686.471
(1) O valor considerado como indevidos em sede de Relato de Auditoria para o IQ n. 5 (art. B3.2.1) foi reduzido em 2.489, face s alegaes da PE no contraditrio, pelo que o total apresentado nesta coluna passou de 660.334 para os 657.845. As situaes consideradas como "NO APURADO" referem-se aos casos em que no havia sido possvel, at realizao do Relato de Auditoria, face insuficincias dos elementos de suporte s referidas alteraes, concluir sobre a correo dos clculos efetuados pela PE, por via, designadamente, da inexistncia de medies detalhadas, ou indicao da localizao exata dos trabalhos realizados; (2) Estas alteraes refletem as concluses das verificaes fsicas realizadas e constantes do Relato de Auditoria e, complementarmente, as assumidas pela PE em sede de contraditrio; (3) Pagamentos considerados indevidos pela PE no contraditrio;
Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas por questes de arredondamento dos valores
com todos os materiais e trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do CE
2.7.3.4
2.7.3.4
2.7.3.1
Tribunal de Contas
5.8 CONTRADITRIO
Relativamente a este item e dada a extenso das alegaes (247 pginas) remetidas pela PE, a que acrescem as respostas do atual Ministro da Educao e Cincia e da Secretria de Estado do Tesouro e Finanas, bem como, da empresa responsvel pela Fiscalizao da Obra, as mesmas, para efeitos de notificao, constaro em formato eletrnico (suporte CD).
E s c o l a r -
96 / 96
E s c o l a
O b r a s
d e
M o d e r n i z a o
R e a l i z a d a s
p e l a
P a r q u e
RESPOSTA DA PARQUE ESCOLAR, E.P.E.
AO
RELATO DE AUDITORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
AUDITORIA S OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO FASE 0 (PILOTO) DO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO
(Processo n. 24/10 AUDIT DA V)
12 DE DEZEMBRO DE 2011
PLANO DA RESPOSTA
PARTE A CONSIDERAES PRVIAS I. CONTEXTUALIZAO DA ESCOLA D. JOO DE CASTRO NA FASE 0 DO PROGRAMA II. A INTEGRAO NA ESCOLA D. JOO DE CASTRO DE DUAS INSTITUIES DE ENSINO COMO
FACTOR ACRESCIDO DA COMPLEXIDADE
III. AS VICISSITUDES OCORRIDAS NO DECURSO DA EMPREITADA A NECESSIDADE DE UM

PROJECTO DE REFORO ESTRUTURAL E O SEU IMPACTO NA OBRA
IV. A RELEVNCIA, NO MBITO DAS OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA D. JOO DE CASTRO,

DO PRINCPIO JURDICO DA PREVALNCIA DA MATERIALIDADE SUBJACENTE AOS FORMALISMOS LEGALMENTE IMPOSTOS
V. A PREPARAO DA PRESENTE RESPOSTA
PARTE B OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS AO MODO COMO A PE CONDUZIU AS OBRAS DE MODERNIZAO NA ESCOLA D. JOO DE CASTRO SUSCEPTVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA
I.
INFRACES
SUSCEPTVEIS
DE
DESENCADEAR
RESPONSABILIDADE
FINANCEIRA
SANCIONATRIA
1. FRACCIONAMENTO DA DESPESA PBLICA 1.1 Da no sujeio da PE ao disposto nos n.s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho 1.2 A no violao pela PE do disposto no n. 4 do artigo 53. do RJEOP e a insusceptibilidade de essa norma fundar responsabilidade financeira sancionatria dos administradores da PE
1.3 A inexistncia de qualquer fraccionamento ilegal da despesa e a no violao do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 48. e no n. 2 do artigo 52. do RJEOP a) Contratos n.s 260 e 262: a verificao de um critrio material de escolha do procedimento pr-contratual a urgncia na execuo das obras b) Contrato n. 531: a aplicao do critrio geral do valor ao contrato 2. ILEGALIDADES RELACIONADAS COM OS TRABALHOS A MAIS FORMALIZADOS EM
ADICIONAIS AOS CONTRATOS N.S 260,
262 e 531:
2.1. Da verificao do requisito legal relativo imprevisibilidade dos trabalhos a mais a) Consideraes introdutrias b) Do preenchimento do requisito referente circunstncia imprevista c) Das circunstncias que estiveram na base do adicional ao Contrato n. 260 d) Das circunstncias que estiveram na base do adicional ao Contrato n. 262 i. PTA n. 1 - Trabalhos de construo civil dos edifcios B e C ii. PTA n. 2 - Alterao do traado de condutas UTA /UEX do sistema de Climatizao iii. PTA n. 3 Reparao e instalao de equipamentos de cozinha iv. PTA n. 4 - Rede de gua quente e retorno da central trmica at cozinha- traado de tubagem do circuito AQS v. PTA 5 - Rede de abastecimento e drenagem para laboratrios e cozinha vi. PTA 6 - Grelhas de passagem nas paredes/portas corta-fogo e alteraes aos aros e guarnies das portas interiores vii. PTA 7 - Instalaes de equipamentos para quadros elctricos associados aos novos ventiladores viii. PTA 8 - Fornecimento e instalao central telefnica ix. PTA 10 - Estrutura da Pala dos Antigos Alunos x. PTA 11 - Estores interiores fachada Norte do corpo B xi, PTA 12 - Guardas em ao inox Muro do Corpo e) Das circunstncias que estiveram na base do adicional ao Contrato n. 531 i.PTA 1 Equipamento desportivo ii.PTA 2 Iluminao e tomadas na central trmica e sala de bombas
iii.PTA 3 Ligao da Rede de incndio da ES Rainha D. Amlia centra de incndio da Es D. J. Castro iv.PTA 4 Vlvula de 3 vias motorizada para controlo do depsito AQS / Quadro AVAC Solar v.PTA 5 Redes vedao Pavilho Gimnodesportivo vi.PTA 6 Vedaes entre Escolas f) [Concluses 2.2. Da violao das formalidades legais previstas nos n.s 2, 4 e 7 do artigo 26. do RJEOP 2.3. Da violao do n. 2 do artigo 45. do RJEOP a) b) c) Dos trabalhos includos no adicional ao Contrato n. 262 Dos trabalhos includos no adicional ao Contrato n. 531 Concluses
2.4. Da pretensa no adopo do procedimento pr-contratual aplicvel para a contratao desses trabalhos 2.5. Dos demais trabalhos imprevistos que no foram objecto de formalizao, no configurados como infraco financeira 3. DOS TRABALHOS RESULTANTES DA OPTIMIZAO DE SOLUES 3.1. Do (errado) enquadramento da modificao contratual introduzida e, consequentemente, da no aplicao do regime de realizao de trabalhos a mais a) b) Consideraes preliminares Da no sujeio destes trabalhos ao regime dos trabalhos a mais i. Da introduo de alteraes ao projecto, no quadro de uma legtima e vlida modificao unilateral dos contratos de empreitada de obras pblicas ii.Da instrumentalidade dos trabalhos a mais para a reduo do preo global c) Em consequncia: da inexistncia de qualquer infraco financeira pela (alegada) violao dos n.s 1, 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP, do artigo 19. do CCP e do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 29 de Agosto d) Subsidiariamente: da verificao dos pressupostos dos trabalhos a mais e da irrelevncia de outras (alegadas) vicissitudes apontadas como infraces financeiras
3.2. Da no verificao das condies objectivas para a imputao de responsabilidade financeira pela (alegada) violao das regras de medio e pagamentos dos trabalhos resultantes da optimizao de solues a) b) c) d) e) f) Consideraes introdutrias Dos objectivos visados pelas regras de medio de obras pblicas Da importncia (mitigada) das medies na modalidade de empreitada por preo global Da conformidade das condutas adoptadas com o bem jurdico que as Consequentemente: do afastamento das infraces financeiras, luz Da alegada prtica de um crime de falsificao de documento normas em questo visam proteger do princpio da prevalncia da materialidade subjacente
4. SUBSIDIARIAMENTE: DA EXISTNCIA DE INFRACO CONTINUADA
II. INFRACES
SUSCEPTVEIS
DE
DESENCADEAR
RESPONSABILIDADE
FINANCEIRA
SANCIONATRIA E REINTEGRATRIA
1. CONSIDERAES GERAIS DE ENQUADRAMENTO DAS DIVERSAS OBSERVAES CRTICAS

TECIDAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
a) b) c)
Erros de medio A relevncia de os trabalhos introduzidos durante a execuo da obra serem trabalhos de espcie diferente dos contratualmente previstos Da no sujeio dos trabalhos imprevistos e dos trabalhos decorrentes de optimizao de solues ao regime dos erros e omisses previsto no artigos 14. do RJEOP
2. DA NECESSIDADE DE PRODUO DE PROVA PERICIAL 3. RESPOSTA ESPECIFICADA A CADA UMA DAS CRTICAS APONTADAS SUSCEPTVEIS DE
DESENCADEAR RESPONSABILIDADE SANCIONATRIA E REINTEGRATRIA
3.1. Alteraes dos revestimentos dos pavimentos 3.1.1 Incremento injustificado de reas a) b) Erros de medio A aplicao do novo revestimento dos pavimentos (epoxi) configura um trabalho de espcie diferente
c) a) b) 3.2.
Aspectos a submeter prova pericial requerida Trabalho de espcie diferente do trabalho previsto no artigo B2.4.6 Quesitos a submeter a prova pericial
3.1.2 Aplicao de preos novos
No considerao da menor valia decorrente da recuperao da caixilharia em madeira a) b) Erro de medio Quesitos a submeter a prova pericial
3.3. Reforo estrutural do edifcio existente 3.3.1. Questo prvia: os trabalhos de reforo estrutural como trabalhos de espcie diferente a) b) a) b) c) a) b) c) 3.4.2 3.4.2 3.5. Em geral Quesitos a submeter a prova pericial O encadeamento lgico subjacente ao raciocnio do Tribunal de Contas A lgica da PE: preos novos como decorrncia de os trabalhos serem trabalhos de espcie diferente Quesitos a submeter a prova pericial O erro de medio As quantidades no contexto de trabalhos de espcie diferente Quesitos a submeter a prova pericial Existncia de trabalhos a mais injustificados e sem fundamento Existncia de trabalhos a mais cuja responsabilidade pertence a terceiros Trabalhos a mais injustificados no mbito do adicional ao contrato n. 531 3.3.3. Alterao injustificada de reas
3.3.2. Aplicao de preos novos mais elevados
3.4. Trabalhos a mais relativos ao contrato n. 262
4. A SITUAO ESPECFICA DOS PAGAMENTOS QUE SE RECONHECE TEREM SIDO INDEVIDOS:

INEXISTNCIA DE PREJUZO PARA A PE
5. CONCLUSES INTERCALARES III. A NO VIOLAO DO DEVER DE DILIGNCIA IV.DA INEXISTNCIA DE CULPA
V. SITUAES CARENTES DE ESCLARECIMENTO 1. INTRODUO 2. RESPOSTA ESPECIFICADA A CADA UMA DAS SITUAES APONTADAS 2.1 REVESTIMENTO DE TECTOS INTERIORES EM GESSO CARTONADO ACSTICO 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 Aplicao de preos novos Incremento injustificado das reas Documentao a remeter com a presente resposta No deduo da menor valia decorrente da alterao dos aparelhos de iluminao Documentao a remeter com a presente resposta REVESTIMENTOS DAS PAREDES EXTERIORES COM SISTEMA DE ZINCO COM JUNTA
AGRAFADA
APARELHOS DE ILUMINAO
2.3.1 2.3.2 2.4 2.4.1 2.4.2
No deduo da menor
valia
decorrente da alterao do
revestimento da fachada sul do Edifcio B do Contrato n. 262 Documentao a remeter com a presente resposta No considerao de menores valias Documentao a remeter com a presente resposta TRAADO DAS CONDUTAS
PARTE C OBSERVAES CRTICAS DO TC MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS, E FISCALIZAO DAS OBRAS 1. 2. MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS FISCALIZAO
PARTE D OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS AOS ASPECTOS QUALITATIVOS DAS ALTERAES AO PROJECTO
PARTE E SITUAO PENDENTE DE REGULARIZAO
PARTE G CONSIDERAES CONCLUSIVAS
PARTE A CONSIDERAES PRVIAS I. CONTEXTUALIZAO DA ESCOLA D. JOO DE CASTRO NA FASE 0 DO PROGRAMA 1. Uma cabal compreenso do decurso das obras de modernizao levadas a cabo pela Parque Escolar, E.P.E. (que de ora em diante se apelida de PE) na Escola D. Joo de Castro em Lisboa no prescinde da respectiva contextualizao na Fase 0 do Programa de Modernizao do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundrio (doravante, o Programa), aprovado pela Resoluo de Conselho de Ministros n 1/2007, de 3 de Janeiro. Se, no mbito da auditoria levada a cabo pelo Tribunal de Contas PE, orientada ao Programa, cuja resposta foi apresentada pela PE em 10 de Outubro de 2011, era j importante conhecer todo o circunstancialismo gentico do Programa e a complexa misso que foi cometida PE, bem como as dificuldades que foram sendo colocadas a esta entidade pela significativa ambio do Programa quer em termos qualitativos, quer quanto ao timing projectado para a sua implementao , na presente auditoria, em que est em causa uma escola integrada na Fase 0 do Programa e sendo essa escola a Escola D. Joo de Castro, cujas idiossincrasias constituram um factor de complexificao acrescida, ganha ainda maior acuidade a tomada em considerao de todos os factores que desempenharam um papel altamente condicionador do desenvolvimento da Fase 0 do Programa. No se pretendendo repetir nesta sede a caracterizao geral do Programa e do respectivo circunstancialismo gentico, informao que j foi transmitida ao Tribunal de Contas e que a PE se dispensa de aqui caracterizar , remetendo, a esse respeito, para a resposta j apresentada, em especial, para a respectiva Parte I , tem, contudo, nesta sede, todo o interesse focar a lente na Fase 0 do Programa, para se explicitar mais detalhadamente os condicionamentos sentidos e as dificuldades experienciadas pela PE nesse perodo. 2. Como sabido, a requalificao e a modernizao das instalaes da Escola Secundria D. Joo de Castro, em Lisboa, foi integrada na designada Fase Piloto, ou Fase 0, do Programa, a qual determinava a concretizao das quatro intervenes piloto at ao incio do ano lectivo de 2008/2009.
A PE foi, por seu turno, criada atravs do Decreto-Lei n 41/2007, de 21 de Fevereiro, tendo iniciado a sua actividade no incio de Maro do mesmo ano, a partir da nomeao da respectiva administrao ocorrida atravs da Resoluo n. 8-A/2007, de 5 de Maro1. Bem se v, portanto, que a Fase 0 do Programa, em que se inscreve a Escola D. Joo de Castro, correspondeu, nas suas diversas sub-fases preparao, projecto e execuo das obras , fase de instalao e de organizao interna da PE, em que estavam ainda em fase de definio e respectiva normalizao e implementao uma srie de procedimentos, bem como criao de reas tcnicas de apoio aos sectores de investimento. Deve frisar-se, alis, que se, nesta fase, alguma inobservncia de formalismos legais ocorreu, tal facto deveu-se apenas circunstncia de, atendendo urgncia das obras associadas Fase 0, a PE sempre ter dado primazia, nesse perodo, execuo das obras e ao cumprimento da Resoluo do Conselho de Ministros que aprova o Programa em detrimento de uma correcta formalizao das aces que empreendia, situao que, conforme o Tribunal de Contas pde j constatar, foi progressiva e significativamente melhorada nas fases seguintes. De resto, a prpria evoluo das equipas afectas gesto e fiscalizao dos contratos de empreitada mostra o respectivo subdimensionamento na Fase 0 e o subsequente alargamento ao longo das sucessivas fases o nmero mdio de colaboradores a equipa na Fase 0 era de 2,6, na Fase 1 passou para 4,08 e na Fase 2 aumentou para 5,09. Com efeito, para alm desse desafio organizativo interno, a administrao da PE enfrentou, logo quando iniciou funes, o objectivo fixado na referida Resoluo do Conselho de Ministros de a interveno nas escolas que integram a Fase 0 concluda no incio do ano lectivo 2008/2009. Como no poderia deixar de ser, a administrao da PE teve conscincia de que a colocao em marcha de todas as aces e medidas adequadas ao cumprimento desse prazo se perfilava com carcter de urgncia, tendo presente a preocupao de seleco dos projectistas em vista da adjudicao dos projectos de execuo das obras. Concomitantemente, sempre foi inteno da administrao da PE que a concretizao do Programa viesse a apresentar-se, seja do ponto de vista tcnico, seja cientfico, como um marco no parque escolar nacional, traduzindo intervenes de estar
Deve notar-se, alis, que o Conselho de Administrao da PE era originariamente constitudo por trs elementos: o Eng. Joo Miguel Dias Sintra Nunes, a arquitecta Teresa Federica Tojal de Valsassina Heitor e o Dr. Jos Rui Azedo Domingues dos Reis. S em 2009, na sequncia da alterao dos estatutos da PE pelo Decreto-Lei n. 83/2009, de 2 de Abril, que permitiu que o conselho de administrao da PE passasse a integrar dois a quatro vogais, foram nomeados administradores, pela Resoluo n. 12/2009, de 15 de Maio, o Eng. Gerardo Jos Sampaio da Silva Saraiva Menezes e o Dr. Paulo Grilo Farinha.
10
requalificao e modernizao de edifcios bem executadas e encerrando solues adequadas e sustentveis. Nessa linha de preocupaes, a PE investigou os modelos e resultados obtidos em experincias internacionais semelhantes, apercebendo-se de que o sucesso deste tipo de iniciativas depende do modelo de desenvolvimento de actividades de investigao de suporte preparao do Programa de Modernizao - cfr. memorando de enquadramento dos procedimentos de contratao para as obras referentes s EscolasPiloto, datado de 30.04.2007 e objecto de aprovao pelo Conselho de Administrao em 03.05.2007 (cfr. DOCUMENTO N. 1). Ao mesmo tempo, era conhecido o estado de degradao do parque escolar nacional, seja ao nvel fsico-construtivo, seja ambiental, seja funcional, e havia a conscincia da ausncia de registos adequados e fiveis sobre os edifcios escolares nacionais, conforme se evidenciou na anterior resposta apresentada ao Tribunal de Contas, o que necessariamente dificultava o trabalho de elaborao de projectos de requalificao e modernizao. Assim se compreende a grande preocupao da PE em envolver universidades e instituies de carcter cientfico em todo o processo: desde a avaliao das patologias definio de regras e normas especficas para determinadas reas, ao acompanhamento e monitorizao das solues em obra e, finalmente, na criao de um esprito crtico construtivo face a eventuais adaptaes da legislao e normativos tcnicos em vrias reas. neste contexto que foi iniciado pela PE um processo de experimentao, no mbito das reas do Desempenho Energtico, dos Sistemas Energticos de Climatizao e das Caractersticas de Comportamento Trmico em Edifcios, Acstica, Estudo sobre Novos Laboratrios, Segurana e Modernizao Tecnolgica das escolas e Espaos oficinais, em colaborao prxima com a Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto, o Instituto Superior Tcnico e o Gabinete de Estatsticas e Planeamento de Educao do Ministrio da Educao, entre outros, processo que tem como misso subjacente proceder a uma efectiva reabilitao das instalaes escolares e identificar boas prticas a replicar e erros a evitar durante o processo de generalizao. (cfr. o referido memorando). Em causa estava, portanto, reunir esforos e conhecimentos de todas as entidades nacionais para que fosse gizado um plano de interveno nas escolas adequado funo dos edifcios, avanado, visando contribuir efectivamente para a melhoria da educao nacional, e sustentvel, em termos de configurar uma interveno fsica duradoura. A PE tinha conscincia que a execuo de um programa desta envergadura era uma tarefa pioneira em Portugal e que a participao no Programa era um verdadeiro mundo novo que se abria diante de todos quantos nele eram chamados a participar,
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desde os projectistas, aos acadmicos e investigadores que foram chamados a coparticipar na definio das opes tcnicas de base, aos empreiteiros, aos fiscais de obra e aos prprios gestores. Todo esse processo de experimentao foi, evidentemente, muito exigente, quer em termos tcnicos, pela inovao e complexidade das matrias, quer em termos de capacidade de gesto da PE, enquanto entidade coordenadora de todos os estudos e da actuao de todas estas entidades envolvidas. 3. Nesta perspectiva, logo cerca de 15 dias aps o incio da actividade da PE, foi celebrado um Protocolo de Colaborao com o Instituto Superior Tcnico (em 19 de Maro de 2007), tendo como objecto principal a identificao das reas de colaborao entre PARQUE ESCOLAR e IST, para actividades de investigao e/ou prestao de servios de consultoria tcnico cientfica especializada, bem como a regulamentao do correspondente regime de contratao e relacionamento institucional. (cfr. DOCUMENTO
N.
2). Protocolo de cariz idntico veio a ser outorgado com a Faculdade de Engenharia da
Universidade do Porto e este tipo de colaborao veio a ser estendido Universidade do Minho, Universidade de Aveiro, Faculdade de Cincias e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa e Faculdade de Cincias e Tecnologia da Universidade de Coimbra, medida que se tornava necessrio aprofundar o grau de especializao associado a cada uma das instituies, bem como em funo da progressiva penetrao no territrio nacional das intervenes da PE e do consequente incremento do nmero de intervenes e disperso geogrfica das mesmas. O objectivo era, pois, definir e conceber a melhor e mais adequada estratgia de interveno, que condicionasse todas as aces de implementao do Programa, sobretudo ao nvel da elaborao dos projectos de execuo das obras de modernizao. 4. No caso particular das obras de requalificao da Escola Secundria D. Joo de Castro, foi celebrado, ao abrigo do Protocolo celebrado com o IST, o Contrato de Prestao de Servios n 7/021/CA/C, de 18 de Maio de 2007, com o IST/ICIST, para a realizao de peritagens s anomalias existentes nas Escolas D. Dinis e D. Joo de Castro, nas reas das Estruturas, Acabamentos, Redes elctricas, de guas e gs e ainda de arranjos exteriores, abrangendo, na anlise de cada Escola Secundria, a realizao de uma inspeco detalhada s respectivas instalaes, bem como a elaborao de um relatrio contendo a caracterizao das anomalias detectadas, sua localizao, suas causas provveis e indicao de trabalhos de reparao/manuteno a realizar (cfr. DOCUMENTO N. 3).
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As concluses do Relatrio de Peritagem, datado de 22 de Junho de 2007, referem, enquanto sntese das principais anomalias, que o principal problema do corpo principal da escola consiste na falta de estanqueidade da cobertura inclinada, em particular nas suas zonas perifricas. Esta situao conduz s anomalias mais importantes no interior do edifcio, que ocorrem sobretudo no 3 andar, em tectos e paredes exteriores dos compartimentos perifricos. Estas manifestaes consistem sobretudo em infiltraes, descasques de tintas e rebocos, manchas de humidade e colonizao biolgica. (cfr. ponto 4.29 do DOCUMENTO N. 4). Foi com base neste trabalho prvio que foram celebrados com os projectistas os contratos de prestao de servios para elaborao dos projectos. Em 15 de Junho de 2007, foi celebrado, com a GB Arquitectos, Lda., contrato de prestao de servios para a elaborao do projecto de arquitectura de toda a escola (cfr. DOCUMENTO N. 5). Em 27 de Julho de 2007, foi celebrado entre a PE e a BETAR um contrato para a realizao do projecto de fundaes e estruturas e o projecto de demolies para a modernizao da Escola D. Joo de Castro (cfr. contrato de prestao de servios n. 07/045/CA/C, junto como DOCUMENTO N. 6), o qual deveria ser executado de acordo com o Programa Preliminar de arquitectura fornecido pela PE. Para alm destes projectos foram ainda elaborados para a Escola D. Joo de Castro os seguintes projectos de especialidades: (i) Rede de guas e esgotos; (ii) Instalaes elctricas e comunicaes; (iii) Climatizao; (iv) Segurana integrada; (v) Rede de gs, atravs de contratos celebrados com diferentes projectistas em 27 de Junho de 2007 (juntos como DOCUMENTO N. 7). 5. A Fase 0 constituiu, portanto, uma fase muito peculiar do Programa. Factores determinantes dessa peculiaridade foram, desde logo, os apertados calendrios de concretizao definidos no Programa, a complexidade tcnica associada s intervenes e o prprio cariz inovatrio e ambicioso do Programa. Igualmente condicionador foi a prpria criao da PE num contexto em que o incio da execuo do Programa era j urgente, o que determinou que a instalao da empresa, a definio de procedimentos e regras internas, a organizao estrutural e humana e o estabelecimento de reas tcnicas de apoio aos sectores de investimento fossem sendo realizados medida em que esses mesmos plos organizativos eram chamados a produzir resultados e a agir. Esta circunstncia dificultou muito seriamente, durante o primeiro ano e meio de actividade da PE, a correcta calendarizao e o rigor processual pretendido pela administrao da PE em matria de procedimentos de gesto contratual.
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Acresce, enfim, que, como se deixou afirmado na resposta j apresentada ao Tribunal de Contas pela PE em Outubro ltimo, a Fase 0 do Programa sempre foi perspectivada como uma fase de recolha de experincias e de teste de modelos e solues, os quais seriam, aps anlise, alargados e generalizados a todas as escolas do Programa includas na fases seguintes. Tratava-se, como j se disse, de testar primeiro para consolidar depois. Esta perspectivao da Fase 0 veio, alis, a ser confirmada pela realidade dos factos, tendo sido ao longo da execuo das obras nas escolas dessa Fase que pde ser integralmente conhecida a respectiva complexidade e o respectivo grau de profundidade, circunstncia que determinou, no raras vezes, a necessidade de intervenes mais extensas do que se encontrava contratualmente previsto. A Escola D. Joo de Castro um bom exemplo da peculiaridade que caracterizou a Fase 0 do Programa e, muito particularmente, do ltimo factor referido associado ao aprofundamento da extenso das intervenes a realizar ao longo da prpria execuo das empreitadas.
II. A INTEGRAO NA ESCOLA D. JOO DE CASTRO DE DUAS INSTITUIES DE ENSINO

COMO FACTOR ACRESCIDO DA COMPLEXIDADE
6. A acrescer s dificuldades da respectiva integrao na Fase 0 do Programa, avulta ainda um outro factor de complexidade especfico da Escola D. Joo de Castro. Como se sabe, a Escola D. Joo de Castro encontrava-se devoluta desde Julho de 2006, tendo sido decidido pelo Ministrio da Educao integrar no respectivo edifcio duas instituies escolares que ministrassem cursos da mesma valncia, embora com objectivos diferentes, devendo uma delas ser uma escola secundria pblica e outra uma escola protocolada com o Instituto de Emprego e Formao Profissional. Esta opo poltica configurava uma situao singular, sem paralelo na histria da educao e formao profissional em Portugal. A escola secundria pblica escolhida foi a Escola Secundria de Fonseca Benevides, que estava a funcionar num edifcio situado na zona de Alcntara e que se encontrava bastante degradado. A outra entidade escolhida foi o Centro de Formao Profissional da Industria Electrnica (CINEL). 7. Seguindo as orientaes da tutela, procurou-se, na elaborao das bases programticas do projectos e, bem assim, em alguns detalhes j em fase de projecto, maximizar a futura utilizao partilhada dos espaos a criar.
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Nesse sentido, houve que conciliar diferentes exigncias de funcionamento de parmetros de ensino e de requisitos dos equipamentos a utilizar de forma a que os espaos projectados pudessem ser utilizados pela duas instituies. Foram, desde logo, identificados espaos que pelas suas caractersticas seriam partilhados sem exigncias acrescidas, como o caso do refeitrio e bar, sala de alunos, biblioteca e espaos desportivos. Os espaos administrativos, incluindo a papelaria e reprografia, teriam de conferir a independncia necessria ao facto de serem duas instituies com diferentes direces e tutelas diferentes, criando dificuldades acrescidas na localizao dos espaos a afectar a cada instituio. Ao nvel dos espaos lectivos, por se tratar de duas escolas com cursos profissionais, fundamentalmente na rea da electrnica e electricidade, a incidncia de espaos oficinais muito superior, conferindo um maior grau de complexidade nos projectos de arquitectura e de especialidades, acrescido da necessidade de lhes conferir a polivalncia necessria possibilidade de poderem ser utilizados por ambas as instituies. Atendendo excepcionalidade do programa funcional que acolheu, o projecto desta escola teve, pois, um grau de complexidade acrescida no s ao nvel da distribuio e dimensionamento dos espaos, mas tambm ao nvel das diversas instalaes, situao que no ocorreria no caso de ser uma nica escola, em que as necessidades e projectos se desenvolvem a partir do programa funcional elaborado com uma nica direco.
III. AS VICISSITUDES OCORRIDAS NO DECURSO DA EMPREITADA A NECESSIDADE DE UM

PROJECTO DE REFORO ESTRUTURAL E O SEU IMPACTO NA OBRA
8. Como se dizia, a Escola D. Joo de Castro um bom exemplo da peculiaridade que caracterizou a Fase 0 do Programa, muito particularmente ao nvel do cariz experimental que envolveu a preparao das obras nas escolas abrangidas, sujeitas posteriormente a permanente aprofundamento durante a sua prpria execuo. Na verdade, a execuo das obras de modernizao na Escola D. Joo de Castro sofreu diversas vicissitudes, sobretudo relacionadas com a necessidade de introduzir alteraes ao projecto de arquitectura de forma a que a interveno na Escola D. Joo de Castro contemplasse o reforo estrutural dos edifcios, que no estava previsto no projecto de execuo que serviu de base aos contratos de empreitada. As obras de modernizao da Escola D. Joo de Castro, em Lisboa, foram levadas a cabo atravs da realizao de oito empreitadas, seis das quais se encontram listadas na
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tabela 2 da pgina 7 do Relato. Dali apenas no constam a empreitada designada Empreitada de Arranjos Exteriores da Escola D. Joo de Castro e a empreitada designada Empreitada de execuo de trabalhos para instalao do CINEL Centro de Formao Profissional da Industria e Electrnica, na Escola Secundria D. Joo de Castro, em Lisboa. Mas foi ao nvel da empreitada n. 260, isto , a que se dedicou remodelao do edifcio existente, que as maiores vicissitudes ocorreram. 9. O trabalho desenvolvido previamente ao incio da execuo da empreitada no apontava para a necessidade de reforo estrutural do edifcio. As observaes contidas no relatrio de peritagem do IST, j referido, que vieram a ser acomodadas nas solues de projecto, no indiciavam a existncia de anomalias na estrutura dos edifcios existentes, das quais resultasse a necessidade de interveno. Efectivamente, a avaliao realizada pelo IST em 2007, anterior contratao dos projectistas, incidiu apenas sobre os aspectos visveis do edifcio2, no tendo sido, nesse quadro, identificados quaisquer danos na estrutura do edifcio que justificassem a necessidade de efectuar intervenes na estrutura. Pode, assim, dizer-se que o IST no verificou sequer, nesse contexto, a resistncia da estrutura s aces ssmicas, verificao essa que implicaria necessariamente um trabalho de inspeco ao nvel estrutural bastante intrusivo, com picagens de revestimento at base, carotagens e eventual demolio parcial de alguns elementos, no sendo para tanto suficiente uma anlise visual do edifcio. Acresce que a no incluso dessa verificao no trabalho de peritagem inicial solicitado ao IST nada tem de irregular ou de incorrecto. Desde logo, a legislao e a regulamentao em vigor no obrigavam anlise estrutural das construes existentes sujeitas a obras de remodelao em termos de resistncia aos sismos. Apenas em 2010 passaram a existir disposies sobre a matria, atravs da Resoluo Assembleia da Repblica n 102/2010, de 11 de Agosto, relativa Adopo de medidas para reduzir riscos ssmicos. certo que, logo no incio da relao de colaborao entre a PE e o IST, foi abordada a convenincia de um estudo dos edifcios na rea da ssmica, tendo havido
Cfr., nesse sentido, o que se escreve na Introduo do referido Relatrio de Peritagem: Esta peritagem tem como objectivo caracterizar as anomalias principais visveis nos componentes dos edifcios, nomeadamente na estrutura, acabamentos e redes elctricas, de gua e gs e ainda as anomalias nos arranjos exteriores. Do mesmo, refere-se no mesmo relatrio, a propsito dos Princpios de actuao: Refere-se finalmente que este estudo no incluiu qualquer avaliao da segurana estrutural dos edifcios, por tal se encontrar fora do mbito dos trabalhos de inspeco.
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contactos entre a PE e os investigadores do IST dessa rea, mas esses contactos estavam orientados para o enquadramento geral do problema no Programa e para a preparao de eventuais formas de colaborao. Atendendo a que a avaliao ssmica dos edifcios no era obrigatria, ao elevado volume de tarefas associadas ao arranque e instalao da empresa e urgncia no arranque dos projectos e obras relativos s escolas da Fase 0, a referida possibilidade de colaborao no foi, de incio, considerada prioritria para efeitos da Fase 0, razo pela qual aqueles primeiros contactos no tiveram sequncia imediata. Assim, uma vez que o relatrio de peritagem no se pronuncia sobre a necessidade de interveno na estrutura, a qual, como se disse, no resultava da mera anlise visual dos edifcios, sem realizao de demolies, o contrato que veio a ser celebrado com o projectista de estruturas tambm no o contempla. Nos termos deste contrato, a interveno sobre as estruturas do actual edifcio ser mnima, estipulando que, de uma maneira geral, as intervenes estruturais nos edifcios existentes limitar-se-o reposio das condies de apoio ou de reforo de vo, sempre que se verifique a supresso de qualquer elemento de suporte. Neste quadro, ficou expressamente excludo do objecto do contrato a eventual necessidade de reforo de estruturas, a retro-anlise ou verificao das condies existentes ou a tambm eventual reconverso de reas do edifcio para usos substanciais diferentes ou mais gravosos do que os previstos na sua concepo original. Coerentemente, o projecto de estruturas, da responsabilidade da BETAR, que foi entregue em 25 de Setembro de 2007, no fazia qualquer referncia ao reforo estrutural devido s aces ssmicas, por no fazer parte do contrato e por, data, nada ter sido detectado que o determinasse. 10. Em paralelo com o desenvolvimento dos projectos e o incio das empreitadas, a PE foi desenvolvendo outras aces de colaborao com as instituies universitrias com quem tinha celebrado protocolos de colaborao, em particular com o IST/ICIST, na rea de reabilitao ssmica de edifcios. Com o incio dos trabalhos nas obras piloto e a constatao da necessidade de aumentar a profundidade das intervenes, avanando-se progressivamente para uma requalificao integral, percebeu-se que no faria sentido, em termos de gesto pblica, deixar de fora a reabilitao ssmica, fosse por razes financeiras, fosse por razes tcnicas e de segurana. Efectivamente, atendendo a que qualquer reabilitao ssmica envolve trabalhos destrutivos e trabalhos construtivos, apresentando necessariamente um impacto, maior ou menor, na arquitectura e restantes instalaes, bem como na utilizao das instalaes durante o perodo das obras de reforo ssmico, o custo deste trabalho
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isoladamente considerado sempre muito superior comparativamente sua integrao em obras de reabilitao em curso. Da referida colaborao resultou que a PE, em conjunto com os investigadores de ssmica do Ncleo de Engenharia Ssmica e Sismologia do IST/ICIST, considerasse que era aconselhvel proceder-se a uma avaliao da necessidade de reabilitao ssmica dos edifcios, pelo menos daqueles cujo projecto era anterior ao primeiro regulamento ssmico portugus, Regulamento de Segurana das Construes contra os Sismos (RSCCS), de 1958. Sendo esse o caso da Escola D. Joo de Castro e estando ainda as respectivas obras em curso, numa fase ainda compatvel com adaptaes de projecto, definiu-se esta escola como o primeiro caso de estudo. Efectivamente, o edifcio original da Escola D. Joo de Castro foi construdo em 1949 e o respectivo tipo de soluo estrutural (estrutura com paredes de alvenaria portante, interiores em blocos de beto e exteriores em alvenaria de pedra) e estado de conservao do edifcio e, bem assim, as alteraes introduzidas pelo novo programa arquitectnico poderia no apresentar a resistncia estrutural e ssmica suficiente para cumprir as exigncias da regulamentao estrutural em vigor (o RSAEEP - Regulamento de Segurana e Aces para Estruturas de Edifcios e Pontes, de 19833) cfr. memorando elaborado pelo IST, a pedido da PE, em Novembro de 2011, junto como DOCUMENTO N. 8. Como se escreve no mesmo memorando, esta percepo intensificou-se nos contactos e visitas obra da Escola D. Joo de Castro, ocorridos durante o ms de Janeiro de 2008, altura em que a obra de demolies estava j realizada e tinha permitido identificar a extenso, natureza e estado de conservao dos elementos estruturais. Efectivamente, s com as demolies foi possvel constatar que o edifcio tinha algumas fragilidades, as quais no eram visveis atravs de uma mera visita obra e de que o IST no se poderia aperceber aquando do trabalho inicial para preparao dos projectos, cujas concluses ficaram vertidas no j referido relatrio de peritagem. Com as demolies, detectou-se que a supresso e/ou alterao, de acordo com a nova arquitectura, das paredes existentes tidas como secundrias (no resistentes), de acordo com a interpretao do projecto original do edifcio, iria provocar a fragilizao do edifcio. Esta informao consta do ponto 1.1. das Consideraes gerais da Memria Descritiva e Justificativa do Projecto de Reforo Estrutural da BETAR, junta como DOCUMENTO N. 9: A necessidade, ou oportunidade, de realizao destes reforos, surge no decorrer da obra inicialmente, apenas de remodelao no caso destas construes existentes ao se
Note-se ainda que a actual regulamentao estrutural, o RSAEEP, encontra-se em transio para a regulamentao europeia (eurocdigos estruturais), ainda mais exigente no que diz respeito s condies de segurana estrutural ssmica de construes escolares.
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verificar, por um lado, algumas discrepncias entre o definido no projecto original deste edifcio e o objecto construdo e, por outro lado, alguma fragilizao que a supresso e/ou alterao de alguns elementos tidos, por interpretao do projecto, como secundrios iria provocar no edifcio, no seu todo. Tomada conscincia do estado do edifcio e, atendendo ao seu respectivo uso, caracterizado por uma elevada densidade de ocupao mdia e por uma importncia acrescida do ponto de vista de proteco civil, a deciso de proceder a um estudo estrutural da Escola D. Joo de Castro tornou-se incontornvel. Era o valor da segurana dos bens e da comunidade escolar que a impunha e, bem assim, a prpria poltica de proteco civil, de acordo com as qual os edifcios pblicos devem funcionar em locais de segurana para abrigo, socorrismo e apoio populao em caso de catstrofes. Nesta linha de preocupaes, fundamental, perante a ocorrncia de sismos e outras catstrofes naturais, que os edifcios estejam dimensionados de forma a que, mesmo na iminncia de runa, com a sua consequente deteriorao, os seus ocupantes possam ser evacuados sem correrem risco de vida a segurana da comunidade educativa e da populao em geral no dever ser afectada no caso de ocorrerem deformaes excessivas ou colapsos nos elementos de construo sujeitos a tais solicitaes. Percebeu-se, pois, que, com um pouco mais de esforo financeiro e com solues construtivas relativamente simples, era possvel conferir ao edifcio uma significativa melhoria no seu comportamento, quando solicitado por uma aco ssmica. 11. Nesta perspectiva, a PE celebrou, em 28 de Maro de 2008, um contrato com o IST/ICIST com base em proposta de 21 de Janeiro de 2008, nos termos do qual o IST se obrigava perante a PE a prestar servios de assessoria anlise e verificao da segurana ssmica das construes e definio de eventuais medidas de reforo estrutural da Escola D. Joo de Castro, envolvendo (i) assessoria cientfica e tcnica obra, que inclui a participao em reunies de obra, a pesquisa, estudo e definio de solues de reabilitao e reforo ssmico, e emisso de relatrios bimensais, (ii) ensaios experimentais (de carga e de identificao modal) com a emisso de relatrio descrevendo as condies de ensaio e resultados e (iii) desenvolvimento, calibrao e anlise de modelo numrico do edifcio, incluindo a emisso de relatrio com a identificao das zonas crticas da estrutura avaliando a segurana ssmica do edifcio reforado. (cfr. DOCUMENTO N. 10). Deve ter-se presente que a avaliao da capacidade ssmica de construes com estrutura em alvenaria e a quantificao da resistncia das solues de reforo eram reas ainda relativamente pouco exploradas do ponto de vista tcnico e cientfico, o que justificou a necessidade de preparao de estudos computacionais e experimentais
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especficos para o caso em estudo (cfr. o referido memorando, junto como DOCUMENTO N. 8). A soluo de reforo ssmico do referido edifcio da Escola D. Joo de Castro teve, pois, na sua base estudos fundamentados na experincia dos intervenientes e em resultados constantes na literatura cientfica e tcnica, nacional e internacional. Da execuo desse contrato resultou um trabalho conjunto entre o IST, a PE e o prprio projectista a Betar. A administrao da PE, numa lgica de correcta gesto dos dinheiros pblicos, deu instrues no sentido de serem encontradas solues em obra, em acordo com os projectistas e sem retirar funcionalidades ao edifcio, no sentido de minimizar os impactos econmicos dos trabalhos de reforo estrutural. Mas foram vrios os elementos condicionadores deste trabalho. Desde logo, a circunstncia j referida e que condicionou igualmente o trabalho inicialmente desenvolvido pelo IST, o qual culminou na delimitao do mbito da interveno que veio a ficar concretizada nos projectos de execuo elaborados para a interveno na Escola D. Joo de Castro de no existirem quaisquer elementos que permitissem caracterizar as paredes da estrutura, do ponto de vista das suas caractersticas mecnicas e resistentes. Um segundo elemento muito condicionador desse trabalho conjunto foi o facto de as obras de interveno na Escola D. Joo de Castro j se encontrarem em curso, o que obrigava a encontrar uma soluo que aproveitasse o mais possvel os projectos existentes e se pudesse acomodar ao trabalho que j ia sendo executado. Sendo certo que o projecto de fundaes e estruturas no previa, como se disse, qualquer trabalho de reforo estrutural em termos de aco ssmica, e o projecto de arquitectura referia a picagem de paredes, pelo interior e pelo exterior, para realizao de novo reboco e pintura, as partes sempre pretenderam encontrar uma soluo de reforo estrutural eficaz, de custos relativamente reduzidos e, tanto quanto possvel, compatvel com o faseamento dos trabalhos inicialmente programados. Neste contexto, a soluo encontrada, que ter ficado definida no incio de Fevereiro de 20084, traduz uma soluo inovadora e o mais conservadora possvel da estrutura existente. Consistiu numa variante da soluo de reboco armado, demolio dos rebocos existentes (em grande parte degradados e alterados), encasque, aplicao de rede de metal galvanizado distendido (tipo Espinhao 20/25), revestida com um reboco com caractersticas resistentes (CS IV, resistncia mnima compresso de 6 MPa). Fazia tambm parte da soluo adoptada o grampeamento das camadas de reforo e a sua amarrao aos pisos (cfr. o j referido memorando, junto como DOCUMENTO N. 8).
Nesse sentido, milita o e-mail enviado pelo projectista em que prope a soluo de reforo de paredes com reboco armado, datado de 14 de Fevereiro de 2008 (DOCUMENTO N. 11). Esta ideia tambm partilhada com o IST, conforme se pode ler no referido memorando.
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Efectivamente, minimizando as alteraes ao trabalho previsto no projecto de arquitectura, [o] reforo estrutural de paredes surge como um aproveitamento desse trabalho, com um mnimo de perturbao no projecto de execuo, uma vez que a incluso de novos elementos estruturais que fossem dimensionados para assegurar um melhor comportamento da estrutura aos sismos, desprezando os existentes, se revela, partida, como mais oneroso, impossvel de integrar numa arquitectura totalmente definida e compatibilizada com edificao existente e sistemas a construir (tinha sido concedida nessa base) e, no geral, descaracterizador dessa mesma edificao (cfr. Nota Tcnica Justificativa do Esquema Implementado para Reforo de Paredes, elaborada pelo projectista de estruturas, a BETAR, datada de 11 de Novembro de 2011, junta como DOCUMENTO N. 12, para a qual se remete, para efeitos de uma comparao exaustiva entre a soluo adoptada de aproveitamento do projecto existente com as solues tradicionais alternativas). Por outras palavras, a soluo escolhida baseou-se no reforo dos elementos verticais existentes, no caso as paredes interiores e exteriores, alterando as caractersticas especficas da argamassa de reboco, duplicando as camadas, integrando entre as mesmas uma rede de metal, nas duas faces, a toda a altura das paredes e localizada em planta nas zonas de cunhais e nos membros, entre as janelas, sendo essa rede interligada s lajes do pavimento, para funcionamento conjunto da estrutura do edifcio (soluo genericamente designada reboco armado). Nas paredes interiores, a soluo de reforo adoptada em todas as paredes interiores ao longo dos corredores e nas paredes transversais. Nas paredes exteriores, a opo foi limitar o reboco armado zona dos cunhais e nos membros entre as janelas. O cariz experimental e altamente cientfico deste trabalho , ainda, reforadamente demonstrado pela prpria circunstncia de o projectista de estruturas se ter integrado na equipa de anlise ssmica do IST e de ter elaborado o Projecto de alterao para reforo estrutural sem cobrana de quaisquer honorrios (cfr. carta de entrega do projecto PE junta como DOCUMENTO N. 13). 12. Definida a soluo, importava ainda test-la atravs de ensaios experimentais de comprovao da soluo adoptada com vista a garantir a sua eficcia, uma vez que o desvio dos resultados experimentais relativamente ao esperado (e constante na literatura) poderia levar necessidade de uma posterior adaptao e/ou aumento da extenso dos elementos a reforar. Os aludidos ensaios decorreram em duas fases, a primeira das quais em meados de Maro de 2008 e a segunda em Maio de 2008. Tratando-se de uma soluo de caractersticas experimentais, as concluses dos testes e ensaios foram sendo transmitidas equipa de projecto e PE, tendo permitido a confirmao e o ajustamento da soluo de reforo inicialmente concebida. Paralelamente,
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foram sendo dadas indicaes em obra pelo projectista, em consonncia com os investigadores do IST/ICIST. O projecto do reforo estrutural, entregue pela BETAR PE em 23 de Junho de 2008, corresponde efectivamente ao resultado do trabalho de colaborao entre o projectista e os investigadores do IST/ICIST, incorporando os resultados dos testes, ensaios e aferio de solues resultantes do trabalho que estava a ser executado. As concluses dos estudos e dos ensaios experimentais realizados vieram a ser traduzidas em relatrios em Outubro5 e Dezembro de 20086. De acordo com as concluses do ltimo relatrio produzido, a realizao das aces de reforo conduz a uma melhoria muito significativa das condies de segurana do edifcio, compatibilizandoas com as exigncias impostas pelo RSAEEP para estruturas novas, e, por outro lado, revela-se bastante eficiente do ponto de vista econmico, uma vez que no adoptou as solues tradicionais de reforo estrutural, que teriam implicado introduo de novas estruturas internas, muito condicionadoras e intrusivas na arquitectura, com custos muito elevados e fortes impactos no prazo de concluso dos trabalhos (cfr. DOCUMENTO N. 14). Conseguiu-se, assim, encontrar uma soluo segura, econmica e pouco intrusiva relativamente aos projectos concursados, tal como era inteno das partes envolvidas neste processo. 13. Naturalmente, a elaborao deste projecto de reforo estrutural trouxe consequncias em termos da execuo da obra e ao nvel dos respectivos custos. A tomada de conscincia acerca da necessidade dos trabalhos de reforo estrutural no pde, atendendo a todos os condicionalismos envolventes, determinar a suspenso da obra, que no podia parar. Consignada a empreitada de remodelao do edifcio existente em 10 de Maro de 2008, deram-se incio aos trabalhos contratados incluindo picagens de paredes. Conforme se escreve na Nota Tcnica da BETAR, j referida, [s]em dados concretos data de execuo de rebocos, uma vez que decorriam os estudos para a sua completa validao e a obra no poderia parar, a abordagem ao problema - na definio das zonas onde seria aplicvel, a extenso das mesmas, as caractersticas
Trata-se do relatrio ICIST EP N 29/08, intitulado Assessoria na Reabilitao Ssmica do Edifcio da Escola D. Joo de Castro, em Lisboa. Caracterizao da soluo de reforo ssmico e ensaios experimentais, da autoria de Proena, Jorge Miguel; Gago, Antnio e Cardoso, Joaquim. Trata-se do relatrio ICIST EP N N 73/08, intitulado Assessoria na Reabilitao Ssmica do Edifcio da Escola D. Joo de Castro, em Lisboa. Avaliao da Resistncia Ssmica do Edifcio atravs de Modelos de Elementos Finitos, da autoria de Gago, Antnio S. e Proena, Jorge M..
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mnimas dos materiais a aplicar
e sua forma de aplicao - teria naturalmente um
carcter conservativo, sob pena de, no final, resultar intil ou inconsequente, os trabalhos realizados. Em obra, foram tomadas medidas de adaptao do inicialmente projectado, necessrias para garantir um bom desempenho e correcta aplicao dessas mesmas medidas. A actividade de rebocos de reforo estrutural foi iniciada em 26 de Maro de 2008, na sequncia da aprovao pela Fiscalizao da soluo de rebocos de paredes a adoptar no mbito do reforo estrutural (PAE n13/500/A de 13/500/A, junta como DOCUMENTO N. 15). A execuo em obra do projecto de reforo estrutural implicou vrias alteraes em termos do contrato de empreitada celebrado. a) Para alm da introduo de trabalhos novos no previstos inicialmente, directamente associados ao reforo estrutural, esses trabalhos determinaram ainda a necessidade de outros trabalhos, como foi o caso dos trabalhos adicionais de AVAC. b) Tambm em termos de prazo de execuo da empreitada, a introduo dos trabalhos de reforo estrutural no foi indiferente. Graas a estes e a outros trabalhos entretanto surgidos, a empreitada teve uma prorrogao de prazo, passando o termo da empreitada de 10 de Setembro de 2008 para 31 de Dezembro de 2008, data na qual foi, efectivamente, realizada a respectiva recepo provisria. A PE no ignorou, logo aquando da tomada da deciso de introduzir os reforo estrutural na obra j em curso, que os mesmos teriam implicaes no prazo de concluso da obra. Por essa razo, desde o incio do processo de estudo do reforo estrutural, teve a preocupao de encontrar uma soluo que provocasse os menores impactos possveis no andamento dos trabalhos, sejam impactos directos (resultantes da morosidade na sua realizao e dos trabalhos encadeados de arquitectura e instalaes tcnicas) sejam indirectos (associados a profundas alteraes na prpria adaptao da distribuio funcional dos espaos, com necessidade de rever outras reas do projecto global). Merc desse esforo, a PE conseguiu que o edifcio remodelado fosse disponibilizado ainda em Setembro de 2008, no tendo sido comprometido o incio do novo ano escolar na Escola D. Joo de Castro. Como estava previsto, a Escola Secundria Fonseca Benevides transferiu-se das suas antigas instalaes em Alcntara para as novas instalaes no incio do novo ano lectivo, tendo ficado por concluir apenas alguns pequenos trabalhos, adaptaes pontuais instalao do CINEL, afinaes e ensaios de equipamentos, mas que no comprometeram o normal arranque da actividade lectiva da Escola Fonseca Benevides. A nica consequncia directa desta prorrogao do prazo teve a ver com a maior
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morosidade na realizao pelo empreiteiro dos referidos trabalhos em falta, que apenas puderam ser realizados em perodos fora do horrio escolar, de forma a no comprometer o normal andamento da actividade escolar. A parte do edifcio destinada ao CINEL, no obstante as obras estarem concludas no arranque do ano lectivo, apenas veio a ser ocupada progressivamente a partir do incio de 2009, em consequncia de um conjunto de trabalhos solicitados por esta instituio, de pequenas adaptaes dos espaos interiores, de forma a garantir total flexibilidade e adaptabilidade aos cursos a ministrar (que podem variar de ano para ano) e aos equipamentos de que dispunham. c) Outra consequncia dos trabalhos de reforo estrutural foi, como no podia deixar de ser, o respectivo impacto financeiro no custo total da obra. Em geral, a execuo do projecto de reforo estrutural implicava um acrscimo de custos de cerca de 680.000. Tendo em vista o controlo dos custos de investimento do Programa, a PE, com vista a minimizar o impacto financeiro do projecto de reforo estrutural, optou por levar a cabo um trabalho de reviso total dos projectos e do contratos de empreitada, procurando, na medida do possvel, substituir os materiais e as solues previstas por outros menos onerosos, da tendo resultado um conjunto de alteraes aos contratos de empreitada que, na altura, foi designado de optimizao de solues. Esta optimizao de solues que se reflectiu nos contratos de empreitada n. 260 e 262 traduziu-se, em geral, em diversas supresses de trabalhos e tambm em alguns trabalhos novos e determinou uma reduo de custos da obra em 898.025. 14. Para alm dos trabalhos de reforo estrutural, e independentemente destes, outros trabalhos houve cuja necessidade se fez sentir durante a execuo da obra da Escola D. Joo de Castro. Trata-se de trabalhos novos no mbito do contrato n. 262 (adicional no valor de 699.593) e do contrato n. 531 ( 183.737), que sero adiante detalhadamente referidos.
IV. A RELEVNCIA, NO MBITO DAS OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA D. JOO DE CASTRO, DO PRINCPIO JURDICO DA PREVALNCIA DA MATERIALIDADE SUBJACENTE AOS
FORMALISMOS LEGALMENTE IMPOSTOS
15. Ao longo do Relato a que ora se responde, o Tribunal de Contas vem imputar PE e aos demais visados, em sede de responsabilidade financeira sancionatria, a
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violao de um conjunto de normas cujo contedo prescritivo, nas mais das vezes, apela ao cumprimento de determinadas formalidades legais. certo que, no obstante tratar-se de meros formalismos, os mesmos tm naturalmente em vista a proteco de determinados bens jurdicos intimamente ligados ao princpio da prossecuo do interesse pblico, como sejam o princpio da transparncia e outros valores associados boa gesto dos dinheiros pblicos. Sucede que a descrio das circunstncias que estiveram na base do no cumprimento dessas exigncias formais que se far ao longo da presente resposta demonstrar que, mesmo nos casos em que essa inobservncia efectivamente ocorreu, os princpios e valores que se pretendem proteger com a imposio dessas mesmas formalidades no deixaram de ser acautelados pela PE e demais visados, designadamente por, como veremos, estes terem materializado de outro modo a salvaguarda do interesse defendido pelas formalidades preteridas. Com efeito, tal como demonstraremos no captulo seguinte a propsito de cada uma das infraces em que est em causa a preterio de formalidades legais, verifica-se uma situao de falta de lesividade substancial das normas cuja violao lhes imputada. 16. nesta sede que tem inteira propriedade falar-se na imperiosa necessidade de atenuar o desvalor usualmente associado inobservncia de uma formalidade legalmente cominada com a invalidade e convocar, em consequncia, a aplicao da designada teoria das formalidades no essenciais e do correlato mecanismo de teleolgica degradao da invalidade em irregularidade. , hoje em dia, pacfico o entendimento de acordo com o qual as formalidades mesmo as legalmente impostas no se encontram todas no mesmo plano, pelo que a inobservncia de umas ou de outras no tem necessariamente a mesma garantia sancionatria, o que naturalmente significa que nem todas so igualmente relevantes nesse domnio. Deste modo, por forma a contrariar o progressivo exacerbamento do formalismo dos procedimentos no direito administrativo portugus, tm sido introduzidas vlvulas de escape para mitigar as consequncias da sua inobservncia. A teoria das formalidades essenciais e no essenciais constitui um bom exemplo da flexibilizao referida, uma vez que permite desvalorizar o rigor das exigncias formais da lei e dos regulamentos atravs da ideia de que nem todas as formalidades tm no procedimento o mesmo carcter essencial7.
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros procedimentos de adjudicao administrativa, 1998, pp. 92 e ss..
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17. Esta construo da jurisprudncia8 e doutrina9 nacionais assenta numa concepo instrumental da forma, assumindo-a como juridicamente vlida apenas enquanto necessria para a consecuo dos objectivos que teleologicamente a determinaram. Por isso mesmo, vai intencionalmente votada a mitigar as desproporcionadas ou inadequadas consequncias resultantes da preterio das regras e exigncias formais, nos casos de notria inocuidade procedimental ou decisria do incumprimento de formalidades legais ou regulamentares. De acordo com esta concepo, uma formalidade essencial (cuja preterio conduz em princpio invalidade do acto) degrada-se em no essencial (em mera irregularidade, portanto, sem afectar a validade do acto), quando, num determinado caso, a sua omisso no tenha impedido a consecuo dos objectivos ou valores jurdicos que ela se destinava a servir, realizados por outra via10. A este respeito, note-se que j MARCELLO CAETANO ensinava, a propsito de formalidades directamente impostas pelo legislador Administrao, que, aparte os casos em que a lei declare essenciais ou no essenciais as formalidades, devem considerar-se como no essenciais: a) as formalidades preteridas ou irregularmente praticadas quando, apesar da omisso ou irregularidade, se tenha verificado o facto que elas se destinavam a preparar ou alcanado o objectivo especfico que mediante elas se visava produzir; b) as formalidades meramente burocrticas prescritas na lei com o intuito de assegurar a boa marcha interna dos servios11. Nestes casos, defendia MARCELLO CAETANO que, embora se descortinasse uma irregularidade na prtica do acto, esta no afectaria a sua validade nem a sua eficcia. Ao nvel da jurisprudncia, recuando aos primrdios da dcada de setenta do sculo passado, encontra-se a ideia de que (...) as formalidades exigidas por lei salvo quando nesta se declare o contrrio ou assim deva concluir-se presumem-se essenciais, envolvendo a sua preterio um vcio de forma que afecta de ilegalidade o acto
Cfr., a ttulo ilustrativo, o Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 20.02.1986 (in Acrdos Doutrinais, n. 303, pg. 364), no qual o Tribunal salienta que irrelevante a falta de cumprimento de formalidades quando tenham sido alcanados os objectivos que com elas se visava atingir; cfr.,. igualmente, os Acrdos mais recentes do Supremo Tribunal Administrativo, de 04.11.2003 (processo n. 1888/02) e de 07.06.2006 (processo n. 1260/05), ambos disponveis em www.dgsi.pt. Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, pps. 416 e ss.; VIEIRA DE ANDRADE, Validade (do acto administrativo, Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VII, p. 584. Cfr. RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios gerais da contratao pblica, in: Estudos da Contratao Pblica - I.., cit., pp. 110-111. Cfr. in Manual de Direito Administrativo, I, pp. 471 e 472.
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administrativo, invalidando-o (...)12. Ainda durante a mesma dcada, comeou a desenhar-se com alguma nitidez uma evoluo no negligencivel que, na sua essncia, perdurou at actualidade. De acordo com o Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Fevereiro de 1975, para alm dos casos em que a prpria lei declarasse no essencial uma determinada formalidade, assim deveria ser considerada aquela quando, apesar da respectiva inobservncia, fosse atingido o resultado almejado com a sua previso: (...) todas as formalidades impostas pela lei se devem considerar como essenciais, salvo nos casos de disposio em contrrio e naqueles em que, apesar da omisso de formalidade ou de irregularidades na sua prtica, se tenha atingido o resultado que com ela se pretendia obter13. Embora com outra formulao, o mesmo raciocnio subjaz ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Junho de 1976: as formalidades preteridas ou irregularmente praticadas, quando, apesar da omisso ou irregularidade, se tenha verificado o facto que elas se destinavam a preparar ou alcanado o objectivo especfico que, mediante elas, se visava produzir, deixam de ser essenciais (...)14. Durante a dcada de oitenta, a orientao jurisprudencial descrita manteve-se no essencial e o mesmo se pode afirmar em relao s dcadas seguintes, at aos dias de hoje. 18. Neste quadro, dever assentar-se que, se a desconsiderao de uma formalidade implicar a inobservncia dos princpios que esto na base da formalidade exigida, haver ofensa de uma regra essencial; no caso contrrio, a inobservncia (formal ou substantiva) do quadro legal dever ter-se por no essencial. Nestes segundos casos, como refere PAULO OTERO, o acto irregular um acto susceptvel de produzir todos os seus efeitos prototpicos, sem embargo de ser o resultado de uma actividade desenvolvida em termos contrrios legalidade15.
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Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de Novembro de 1972 (in Acrdos Doutrinais, n 136, p. 635). Correlativamente, escreveu-se no Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 8 de Novembro de 1974 (in Acrdos Doutrinais, n 163, p. 1029), que (...) s essencial a formalidade prescrita na lei (...). In Acrdos Doutrinais, n 163, p. 918. In Acrdos Doutrinais, n 180, p. 1573. Cfr. tambm o j mencionado Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de Novembro de 1978 (in Acrdos Doutrinais, n 204, p. 1466), onde se explica que, como sabido, o processo administrativo uma sucesso de actos e factos tendentes formao da vontade administrativa, ou seja, a deciso final. Tais actos e factos chamam-se formalidades, que podem ou no ser essenciais (...). Cfr. in Legalidade e Administrao Pblica, Coimbra, 2003, pp. 969 e ss..
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Isto significa, no fundo, que a essencialidade de uma formalidade a que a entidade adjudicante se encontra adstrita tem de ser descortinada em cada caso concreto luz dos mencionados princpios fundamentais: Se da sua inobservncia resultou a violao daqueles princpios, a ilegalidade insuprvel; Se o interesse material protegido pelos princpios foi assegurado, no obstante a inobservncia concreta da regra que os corporizava, a conduta no deve ser sancionada com esse fundamento. 19. Pois bem, como veremos de seguida, no caso concreto, os interesses e valores em jogo foram materialmente salvaguardados pela PE e os demais visados, verificando-se circunstncias que retiram no caso concreto essencialidade s normas que prescrevem o cumprimento das formalidades preteridas, e cuja violao est aqui em causa. Com efeito, uma vez que os objectivos visados com as imposies legais das formalidades em causa vieram a concretizar-se por outras formas, a imputao PE e aos demais visados de responsabilidade financeira sancionatria seria uma deciso que se revelaria contrria teoria das formalidades no essenciais e ao princpio da prevalncia da materialidade subjacente que dela emana. Por essa razo, a PE e os demais visados entendem dever aplicar-se, nas situaes concretamente identificadas no captulo subsequente, a vlvula de escape supra descrita, devendo, nesses termos, o Tribunal de Contas concluir pela irrelevncia do no cumprimento dos formalismos exigidos por essas normas e, bem assim, afastar a imputao de responsabilidade financeira sancionatria.
V. A PREPARAO DA PRESENTE RESPOSTA 20. Notificados do Relato a que se responde, a PE deu de imediato incio a um trabalho de anlise do respectivo contedo. Facilmente se apercebeu da complexidade das matrias tratadas e, bem assim, da dificuldade que a leitura do Relato suscitava, mesmo a quem havia estado envolvido no processo de gesto das obras de modernizao da Escola D. Joo de Castro, atendendo ao tempo entretanto decorrido e aos trabalhos, de algum modo semelhantes, entretanto desenvolvidos nas restantes escolas do Programa. Igualmente imediata foi a percepo de que a reconstituio do processo das obras da Escola D. Joo de Castro implicava o envolvimento de entidades distintas, no podendo limitar-se participao dos administradores e outros colaboradores internos da
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PE. Todos quantos de algum modo participaram nas decises (difceis) relacionadas com a escola e que acompanharam o processo da sua execuo teriam necessariamente que ser ouvidos, para que no termo do prazo concedido para a resposta, a PE e os demais visados tivessem reunido todos os elementos necessrios a uma tomada de posio sria e firme sobre todas as questes, dvidas e crticas levantadas no Relato. Acresce ainda, no sendo este um factor menos importante, que no Relato so imputadas pessoalmente aos administradores da PE e ao Director de Infra-estruturas de Lisboa a prtica de infraces susceptveis de desencadear responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, sendo que, no caso desta ltima, as responsabilidades em causa podem ascender a 660.000. Trata-se, como se intui, de matria muito sria, na qual, alm de tudo o mais, se joga o bom nome, a reputao e o prestgio dos visados, bem como o respectivo patrimnio pessoal e das suas Famlias. 21. Em face de tamanha seriedade e gravidade, a PE e os demais visados no prescindiram de encetar um trabalho srio que lhes permitisse defender o seu bom nome, reputao e patrimnio e, bem assim, a prpria imagem da PE. A metodologia adoptada para o efeito, ao longo da preparao da presente resposta, assentou na constituio de equipas dedicadas a uma reavaliao dos processo das obras em causa, seja do ponto de vista tcnico, abrindo uma discusso sobre as solues adoptadas, seja do ponto de vista fsico, em termos de confirmao no local do objecto contratado, seja ao nvel administrativo, em vista da reunio de toda a documentao relevante, seja, finalmente, do ponto de vista jurdico-legal, em termos de avaliao da conformidade legal da conduta adoptada pela PE data da prtica dos factos que lhes vm imputados. A este respeito, assume relevncia a deliberao do Conselho de Administrao da PE, de 3 de Novembro de 2011, na qual foi deliberado iniciar-se uma srie de diligncias relacionadas com o Relato (cfr. DOCUMENTO N. 16). Foram enviadas cartas ao empreiteiro e fiscalizao, em 17 e 18 Novembro de 2011, respectivamente, solicitando uma apreciao das observaes crticas formuladas pelo Tribunal quanto obra da Escola D. Joo de Castro cfr. DOCUMENTOS. N.S 17 e 18 e foram obtidas as respectivas respostas em 23 DOCUMENTOS N.S 19 e 20). Desse trabalho resultou, em grande medida, a discordncia da PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta) com as concluses vertidas no Relato, embora, em alguns casos, sejam reconhecidos certos erros que vo ao encontro das crticas tecidas no Relato, sem que, contudo, se admita que tais erros comportem as consequncias que no Relato lhes so imputadas. da explicitao dessa divergncia que se curar de ora em diante. e 25 de Novembro de 2011 (cfr.
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PARTE B OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS AO MODO COMO A PE CONDUZIU AS OBRAS DE MODERNIZAO NA ESCOLA D. JOO DE CASTRO SUSCEPTVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA
I.
INFRACES SANCIONATRIA
SUSCEPTVEIS
DE
DESENCADEAR
RESPONSABILIDADE
FINANCEIRA
1. FRACCIONAMENTO DA DESPESA PBLICA

22. A primeira infraco susceptvel de desencadear responsabilidade financeira que imputada PE no Relato diz respeito a um alegado fraccionamento de despesa com vista no sujeio da celebrao de trs contratos respeitantes Escola D. Joo de Castro a procedimentos concursais. Trata-se, segundo o Tribunal, dos contratos de Remodelao do edifcio existente (n. 260), Acabamento e instalaes especiais do edifcio novo (n. 262) e Construo do Campo Desportivo Coberto (n. 531), celebrados na sequncia de trs procedimentos de consulta prvia adoptados ao abrigo do disposto no artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, sendo certo que a soma dos valores de qualquer dos referidos contratos implicaria, luz da normao aplicvel, a adopo de um procedimento concursal. O Tribunal sustenta, em suma, que as trs empreitadas se integram no projecto de remodelao e ampliao da Escola D. Joo de Castro (pp. 10 e 11), operando em funo de um mesmo conjunto construtivo, no revestindo, portanto, qualquer carcter autnomo que justificasse a sua separao em contratos separados. Em reforo desta sua posio de princpio, o Tribunal invoca, ainda, que os procedimentos relativos aos contratos n.s 260 e 262 se iniciaram (20 e 27 de Dezembro de 2007, respectivamente) e desenvolveram de forma paralela (adjudicaes em 21 e 28 de Fevereiro de 2008 e celebrao de contratos em 7 e 10 de Maro de 2008), o mesmo tendo ocorrido quanto execuo das obras (consignaes em 10 e 12 de Maro e concluso em 31 de Dezembro de 2008). J quanto empreitada Construo do Campo Desportivo Coberto, o Tribunal, desvalorizando o facto de o procedimento ter sido lanado cerca de meio ano depois (29.07.2008), considera que o desfasamento temporal no significativo ou de molde a afastar a concluso da concomitncia das intervenes (cfr. pginas 11 e 12), porque,
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depreende-se do raciocnio, as obras vieram a decorrer paralelamente s dos outros edifcios. Com base nestes pressupostos, o Tribunal considera que, quando se lanaram os procedimentos relativamente aos edifcios, poderia ter sido igualmente lanado o procedimento relativo ao campo desportivo, porque o projecto era o mesmo e estava pronto desde Novembro, entendendo, por conseguinte, que a PE, ao cindir o contrato em trs procedimentos distintos, dando origem a trs contratos, actuou com o propsito de se subtrair ao regime legal aplicvel, violando o disposto no n. 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, no n. 4 do artigo 53., na alnea a) do n. 2 do artigo 48., conjugado com o n. 2 do artigo 52., todos do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro (doravante RJEOP). 23. Certo , porm, que a PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) no concordam com o enquadramento factual e normativo conferido pelo Tribunal de Contas matria acabada de descrever, entendendo antes, com os fundamentos que de imediato se passam a expor, que no ocorreu qualquer fraccionamento ilegal de despesa, no tendo ocorrido a violao de qualquer das normas legais referidas e no havendo, por conseguinte, qualquer razo para imputar aos administradores da PE a prtica de qualquer infraco financeira. Acresce que, no que especificamente respeita susceptibilidade, aventada pelo Tribunal de Contas, de as violaes legais apontadas PE poderem determinar a responsabilidade financeira sancionatria da respectiva administrao, no deve deixar de ponderar-se que em causa est a aplicao de direito sancionatrio, pelo que a matria co-envolve a ponderao e a verificao de todas as garantias que o direito sancionatrio postula em favor do agente alegadamente infractor. Concretamente, o accionamento da norma de responsabilidade vertida no artigo 65., n. 1, alnea b), da LOPTC depende da verificao do tipo objectivo acolhido na respectiva previso e que corresponde violao de normas sobre a elaborao e execuo dos oramentos, bem como da assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas ou compromissos. A mera leitura desta norma evidencia tratar-se de um tipo remissivo, reflectido numa previso (secundria) correspondente violao da previso de uma norma (dita primria) de cariz impositivo cuja aplicao convocada pelo caso concreto, tendo, assim, subjacente um juzo de ilegalidade sobre determinada conduta, entendida como a sua desconformidade com um parmetro legal aplicvel. Neste quadro, a verificao da responsabilidade financeira sancionatria postula a verificao, por referncia a cada um desses tipos primrios impositivos, do cumprimento das garantias que a sua especfica natureza exige.
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1.1
Da no sujeio da PE ao disposto nos n.s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho
24. Para sustentar a sua posio, o Tribunal de Contas vem referir que de acordo com o n. 1 do art. 16. do Decreto-Lei n. 197/99. cit., proibido o fraccionamento da despesa com a inteno de a subtrair s regras de contratao previstas no diploma (...)16, invocando a violao desta norma pela PE. A verdade, porm, que no pode ser assacada aos administradores da PE qualquer responsabilidade financeira sancionatria com base na violao do aludido preceito legal. 25. As normas resultantes, respectivamente, dos n.s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, de um lado, e do artigo 22. do CCP, do outro, no se confundem entre si, contrariamente ao que parece pressupor o Relato. Com efeito, apesar de ambas corresponderem a regras especficas destinadas a prevenir a ciso artificial de prestaes contratuais, a primeira tem em vista obstar ao defraudamento das regras de competncia para a realizao de despesas pblicas, ao passo que a segunda se destina a evitar o defraudamento das regras de escolha de procedimentos pr-contratuais. Por outras palavras, enquanto os n. s 1 e 2 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, pretendem salvaguardar a eficcia prtica do regime de autorizao de despesas, o artigo 22. do CCP visa proteger o regime de contratao pblica. esse o pressuposto fundamental que resulta, de modo inequvoco, da interpretao comparativa do i) artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, por um lado, e do ii) artigo 22. do CCP, por outro lado: apesar de serem frequentemente confundidas pela doutrina jusadministrativa resultando no raras vezes em solues jurdicas erradas e irracionais , as regras de proibio de fraccionamento da despesa pblica e as regras de diviso de prestaes contratuais em lotes artificiais reportam-se a realidades totalmente diversas. Como se viu, as primeiras destinam-se a impedir a fraude ao regime jurdico de distribuio de competncias para a autorizao de despesas pblicas; as segundas destinam-se a proteger o efeito til das regras de escolha dos procedimentos de formao de contratos pblicos.
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Cfr. p. 12 do Relato.
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Por isso, tratando-se de realidades diversas, nada impede que a ciso artificial de prestaes contratuais implique, num determinado caso, a violao da proibio de fraccionamento da despesa sem, com isso, violar as regras de diviso em lotes, tal como, inversamente, possvel que a ciso artificial de prestaes contratuais desrespeite o artigo 22. do CCP sem incorrer na violao do regime de autorizao de despesas pblicas. Os dois regimes so portanto autnomos e independentes.17. 26. No tocante regra destinada proibio do fraccionamento da despesa pblica, cabe, desde j, esclarecer que a mesma no se aplica PE, em virtude da sua natureza de entidade pblica empresarial. Nos termos do disposto na alnea a) do artigo 2. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 Junho, as matrias respeitantes ao regime de realizao de despesa aplicam-se aos organismos pblicos dotados de personalidade jurdica, com ou sem autonomia financeira, que no revistam natureza, forma ou designao de empresa pblica (o destacado da PE). Sendo a PE uma empresa pblica e, por conseguinte, estando abrangida pela segunda parte da alnea b) do artigo 2. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, verificase que no se encontra sujeita ao regime de realizao e autorizao de despesa, constante dos artigos 16. a 22. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho. 27. Em todo o caso, repare-se que a prpria leitura dos artigos 16. e seguintes do Decreto-Lei n. 197/99 evidencia, vista desarmada, que o legislador teve em vista unicamente a Administrao Pblica em sentido orgnico-formal tradicional. Da a referncia, no mbito da Administrao central, a directores-gerais ou equiparados ou a ministros. No seria aceitvel que, estando em causa uma entidade pblica empresarial que no se dissolve no Estado e tem garantido um importante espao de autonomia, incluindo no plano oramental e financeiro , os respectivos rgos fossem, margem de qualquer regra estatutria, condicionados na sua actuao pela necessidade de aprovao de despesas pela administrao estadual. Com efeito, nos termos do disposto na alnea r) do n. 1 do artigo 8. dos Estatutos da PE, aprovados pelo Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, compete ao conselho de administrao, para alm do exerccio de todos os poderes de gesto que no estejam reservados a outros rgos, em especial: tomar providncias necessrias conservao do patrimnio afecto ao desenvolvimento da sua actividade e a autorizar as
17
Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Temas de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pgina 333 (nota de rodap 326).
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despesas inerentes, tal como previstas no plano de investimentos (o destacado , mais uma vez, da PE). Por seu turno, esse plano de investimentos aprovado pelo Ministro das Finanas e pelo Ministro da Educao, que so quem exerce os poderes de tutela, nos termos do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 29. do RJSEE. No existe, portanto, qualquer limite realizao de despesa, a no ser o montante global previsto no referido plano de investimentos para a implementao do Programa. Conclui-se, assim, que no poderia, em qualquer caso, ser imputada PE e aos membros do respectivo Conselho de Administrao a prtica de qualquer infraco financeira com fundamento na violao do referido preceito legal, uma vez que este no tem aplicao no contexto da PE.
1.2
A no violao pela PE do disposto no n. 4 do artigo 53. do RJEOP
28. Independentemente da demonstrao, a que se proceder brevemente, de que no ocorreu, in casu, qualquer fraccionamento ilegal de despesa, conveniente deixar, desde j, assinalado que se encontra afastada a violao pela PE do contedo prescritivo do n. 4 do artigo 53. do RJEOP, bem como a imputao de qualquer responsabilidade financeira sancionatria com base no incumprimento desse mesmo preceito legal. 29. Deve comear por notar-se que, em face do disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC, o apuramento (objectivo) da responsabilidade financeira em causa compreende, necessria e cumulativamente, os seguintes momentos: a) Identificao das normas hipoteticamente violadas e do respectivo contedo prescritivo; b) Identificao e recorte das condutas sob escrutnio e da sua desconformidade com os parmetros delimitados nos termos da alnea anterior, configuradora da respectiva ilegalidade; c) Imputao dessas condutas ao agente, atribuindo o facto (acto) ao agente como seu, ou, por outras palavras, o estabelecimento da relao causal da aco ou omisso do agente com os efeitos ou resultados do facto constitutivo de responsabilidade (a imputatio facti). Para efeitos do preenchimento do momento a que se refere a alnea a) anterior, deve sublinhar-se que a norma hipoteticamente violada o n. 4 do artigo 53. do RJEOP proscreve a ciso de obras e contratos com o propsito de os subtrair aplicao do regime estabelecido nos nmeros precedentes. O regime estabelecido nos nmeros antecedentes desdobra-se, por sua vez, em duas regras diferentes: (i) quando uma obra
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se encontrar dividida em vrios lotes, sendo cada um deles objecto de um contrato, o valor de cada lote deve ser tido em considerao para efeitos de clculo do valor global da obra (n. 1) e (ii) quando o valor global do lotes igualar ou ultrapassar os limiares a que se refere o n. 2 do artigo 52., a obrigao de envio de anncio para o Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias aplica-se a todos os lotes. Essencial, pois, para haver violao do n. 4 do artigo 53. que a separao dos contratos haja ocorrido com o propsito de violar estas duas regras. Mas , justamente, ao nvel do momento especificado na alnea b) anterior que logo se d pela falha do encadeamento lgico necessrio para a afirmao da violao pela PE do referido n. 4 do artigo 53.. Tendo presente o contedo prescritivo dos n.s 1 e 2 do artigo 53., facilmente se percebe que a conduta alegadamente ilegal imputada PE no Relato no se reconduz violao do sentido prescritivo de qualquer desses dois nmeros. A conduta ilegal que imputada PE no Relato , em suma, o fraccionamento da despesa relativa s empreitadas de remodelao do Edifcio Existente, do Edifcio Novo e do Campo Desportivo Coberto, e no adopo de um nico procedimento para a totalidade de despesa, designadamente o concurso pblico ou limitado com publicao de anncio (cfr. Anexo 4 ao Relato, ponto 4.1, p. 49, sendo o destacado da autoria da PE), uma vez que, segundo o Tribunal, o objecto das trs empreitadas no pode deixar de ser tido como comum, na medida em que estas estavam integradas num nico projecto de arquitectura, tendo sido concedidas em trs procedimentos de contratao distintos, que respeitam mesma obra de modernizao e remodelao da D. Joo de Castro.18. Do confronto entre este desenho da conduta alegadamente ilegal e o contedo prescritivo das normas apontadas como violadas por essa mesma conduta percebe-se claramente uma evidente dessintonia entre ambos, isto , a conduta descrita como ilegal no se apresenta desconforme s regras invocadas como violadas. A conduta reputada ilegal tem que ver com a no adopo de um nico procedimento para a contratao de todas as obras relativas Escola D. Joo de Castro, enquanto das regras constantes do n.s 1 e 2 do artigo 53. do RJEOP no decorre qualquer obrigao de adopo de um nico procedimento, nem sequer de um determinado tipo de procedimento: Por um lado, o n. 1 do artigo 53. refere-se ao clculo do valor global da obra, e nem sequer ao valor estimado do contrato, sendo certo que este segundo conceito que usado como referncia para efeitos da
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determinao do procedimento pr-contratual aplicvel, nos termos previstos no artigo 48. do RJEOP. Por outro lado, o n. 2 do mesmo preceito refere-se a uma formalidade de tramitao do concurso pblico, se e quando este procedimento seja aplicvel, no sendo, porm, esta norma que determina os casos em que esse procedimento deve ser utilizado. V-se, portanto, que a conduta apontada PE como ilegal no Relato no configura qualquer violao do n. 4 do artigo 53. do RJEOP. 30. Neste estdio da exposio da posio da PE relativamente matria que o Tribunal de Contas designou de fraccionamento ilegal da despesa segundo a qual a celebrao das vrias empreitadas pela PE deveria ter sido objecto de um nico procedimento de concurso pblico ou de concurso limitado com publicao de anncio, o que, no tendo sido o caso, configura um fraccionamento ilegal da despesa , a demonstrao da impossibilidade jurdica de violao pela PE das normas que, de acordo com o prprio Tribunal de Contas, probem o fraccionamento da despesa com a inteno de a subtrair s regras de contratao pblica (o artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99 e o n. 4 do artigo 53. do RJEOP) quanto basta justificar a reviso, pelo Tribunal, das suas concluses, relativamente matria descrita no ponto 2.5.2 do Relato, a qual, de acordo com o raciocnio do Tribunal, susceptvel de desencadear a responsabilidade financeira sancionatria da administrao da PE.
1.3
A inexistncia de qualquer fraccionamento ilegal da despesa e a no violao do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 48. e no n. 2 do artigo 52. do RJEOP
31. Sem prejuzo das consideraes tecidas nos pontos 1.1 e 1.2 anteriores segundo as quais no pode sequer equacionar-se a violao pela PE do disposto no n. 1 do art. 16. do Decreto-Lei n. 197/99 e no n. 4 do artigo 53. do RJEOP nem, muito menos, a imputao de qualquer responsabilidade sancionatria com base no incumprimento dessas normas, normas estas que, de acordo com a construo do Tribunal, sustentam a alegada infraco consubstanciada no fraccionamento ilegal de despesa , importa, contudo, refutar a posio do Tribunal no sentido de que a PE violou o disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 48. e no n. 2 do artigo 52. do RJEOP quando contornou o recurso ao procedimento de concurso pblico internacional
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previsto na alnea a) do n. 2 do artigo 48., conjugado com o n. 2 do artigo 52. (cfr. pgina 12 do Relato). Mesmo olhando o problema apenas desta perspectiva, emerge, com relativa facilidade, se se tiver presente o contexto j referido na Parte A. desta resposta, que em causa no est qualquer fraccionamento ilegal da despesa, nem qualquer incumprimento do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 48. e no n. 2 do artigo 52. do RJEOP. Explique-se detalhadamente por que assim .
a) Contratos n.s 260 e 262: a verificao de um critrio material de escolha do procedimento pr-contratual a urgncia na execuo das obras 32. conhecido o enquadramento jurdico-legal aplicvel PE em matria de contratao pblica, o qual vem, alis, descrito nas pginas 8 e 9 do Relato. Com relevncia data da abertura dos procedimentos em apreo, avulta o RJEOP, em particular o disposto no artigo 48., aplicvel em geral contratao de empreitadas e concesso de obras pblicas, bem como o Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, que criou a PE e aprovou os seus estatutos, em cujo n. 1 do artigo 11. se estabelece que [a] contratao de empreitadas de obras pblicas e a aquisio de bens e servios, sob qualquer regime, cuja estimativa de custo global do contrato, no considerando o IVA, seja inferior aos limites previstos para aplicao das directivas comunitrias sobre contratao pblica, podem realizar-se, at 31 de Dezembro de 2007, com recurso aos procedimentos por negociao, consulta prvia ou ajuste directo19. Com estas normas especiais pretendeu-se, como sabido, desonerar a PE do cumprimento do regime legal de contratao pblica que, por determinao do legislador nacional, seja mais exigente do que a normao comunitria, prevendo-se, por conseguinte, que, at ao valor dos limiares das directivas comunitrias, a PE livre de optar entre um daqueles procedimentos, no ficando sujeita, pois, aos limites que da legislao nacional decorrem, em matria de escolha do procedimento pr-contratual, mesmo para contratos abaixo dos limiares comunitrios. 33. O que acaba de dizer-se deixa evidente que o regime excepcional de contratao pblica contido no Decreto-Lei n. 41/2007 no tem como efeito afastar a
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A vigncia do regime consagrado nesta norma foi prorrogada at 31 de Dezembro de 2008, atravs do Decreto-Lei n. 25/2008, de 20 de Fevereiro. Idntica previso foi mantida no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, que aprovou as medidas excepcionais de contratao pblica, aplicveis PE, no mbito da implementao do Programa de Modernizao do Parque Escolar (cfr. artigo 5.).
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aplicao PE da totalidade do regime contido no RJEOP, para l do critrio de escolha dos procedimentos segundo o valor estimado do contrato quando este seja inferior aos limiares comunitrios. O que se pretende frisar , justamente, que PE so plenamente aplicveis, por fora do disposto no n. 1 do artigo 48. do RJEOP, os comummente designados critrios materiais de escolha do procedimento, previstos nos artigos 122., 134. e 136. do RJEOP, de entre os quais avulta, com especial relevncia para o caso concreto, o disposto no artigo 136. que permite o recurso ao ajuste directo, independentemente do valor estimado do contrato a celebrar. No obstante o Tribunal de Contas no tenha aceite, no Relato, a explicao dada, durante a auditoria, pela PE (enquadrando os procedimentos em causa nos referidos critrios materiais de escolha do procedimento), a verdade que inegvel que se encontram verificados in casu os respectivos pressupostos e requisitos. A PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) esto convictos de que, na sequncia da demonstrao mais detalhada e detida a que de seguida se proceder acerca da verificao dos aludidos critrios, o Tribunal de Contas no hesitar em conceder na inexistncia de qualquer fraccionamento ilegal da despesa a propsito da celebrao dos trs contratos de empreitada em apreo. 34. Em causa est, concretamente, o critrio consagrado na alnea c) do n. 1 do artigo 136. do RJEOP, que estabelece que pode ser adoptado o ajuste directo [n]a medida do estritamente necessrio quando, por motivos de urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pelo dono da obra, no possam ser cumpridos os prazos exigidos pelos concurso pblico, limitado ou por negociao, desde que as circunstncias invocadas sejam, em caso algum, imputadas ao dono da obra. O preceito acabado de citar encerra em si mesmo vrios requisitos perfeitamente autonomizveis entre si, conforme vem sendo, alis, sublinhado pela doutrina e jurisprudncia, em particular, a jurisprudncia do Tribunal de Contas. Exige-se, portanto: (i) urgncia imperiosa; (ii) resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante; (iii) as circunstncias invocadas no sejam (em caso algum) imputveis entidade adjudicante; (iv) o contrato seja celebrado na medida do estritamente necessrio. Analise-se, detalhadamente, cada um destes requisitos, aplicando-os aos casos dos contratos n.s 260 e 262. 35. Comece-se, desde logo, pelo requisito da urgncia imperiosa. A urgncia tem a ver com casos em que a Administrao se v confrontada com situaes factuais de perigo iminente e actual que ameace a satisfao de certo interesse
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pblico ou a satisfao prioritria de certos interesses pblicos e imperiosa quando uma urgncia categrica, a que no pode deixar de acorrer-se com rapidez20. Como referem MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, em obra recente, dedicada j ao Cdigo dos Contratos Pblicos, embora, no que respeita norma em apreo no haja diferenas relevantes relativamente ao RJEOP, [a] urgncia imperiosa sobretudo uma urgncia temporal, certo, mas tambm uma urgncia provocada pelos interesses em jogo: verdade que no so s atendveis aqui interesses comunitrios valiosos, como a ordem pblica, a sade, a segurana pblica e imperativos de interesse geral mas qualquer interesse pblico (...)21. O prazo imposto pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007 e a necessidade de as obras estarem concludas no incio do ano lectivo 2008/2009, o que o mesmo que dizer em incio de Setembro de 2008, constitui, portanto, data da abertura dos procedimentos em causa, uma condio integradora de uma situao de urgncia imperiosa. A PE no tinha alternativa seno a de tudo fazer para assegurar que as obras de modernizao nas escolas integradas na Fase 0 estivessem concludas naquela data. Trata-se, pois, de uma urgncia categrica a que no pode deixar de acorrer-se. Considerando que o prazo de execuo da obra (cfr. clusulas quarta dos contratos de empreitada e, bem assim, do ponto 10. do Programa de Consulta de cada um dos procedimentos) era de 180 dias de calendrio, o que corresponde a 6 meses, a execuo do contrato tinha de iniciar-se, o mais tardar, em incio de Maro. Este prazo de execuo era um prazo fixo imposto no caderno de encargos, e no submetido concorrncia, portanto, o qual constitua, alis, como vem sendo assumido pela PE, um prazo apertado para a concluso da obra, indiciando, tambm ele, a grande urgncia existente quanto execuo do contrato e concluso da empreitada a tempo do incio do ano lectivo. Nesta base, a situao em apreo configura, indiscutivelmente, uma situao de urgncia imperiosa. 36. No que diz respeito imprevisibilidade da situao que determinou a urgncia, cumpre referir que o Tribunal de Contas vem entendendo, de forma pacfica, constante e
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Cfr. JORGE ANDRADE DA SILVA, Cdigo dos Contratos Pblicos Comentado e Anotado, Almedina, 2008, p. 123 e 124; no mesmo sentido, cfr. acrdo n. 4/2005, 1 seco (Plenrio) de 22 de Fevereiro de 2005. Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (com a colaborao de Miguel Neiva de Oliveira), Concursos e Outros Procedimentos de Contratao Pblica, Almedina, Coimbra, 2011, p. 755.
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uniforme, que esto em causa situaes que surgem de forma inopinada e que um normal decisor no seja capaz de prever e prevenir (imprevisibilidade objectiva)22. O caso concreto reveste-se de contornos especficos que importa no descurar, sob pena de uma aplicao cega e formalista do referido requisito. que, quando a situao que determinou a urgncia surgiu, a PE no existia sequer nem, muito menos, a respectiva administrao estava em funes, pelo que no pode, em rigor, aferirse da imprevisibilidade da situao da urgncia, pois, neste caso, ela anterior prpria existncia jurdica da entidade decisora. certo que o Programa foi aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro. Mas a PE s foi criada em 21 de Fevereiro de 2007, pelo DecretoLei n. 41/2007, que aprovou igualmente os respectivos estatutos, e a administrao da PE apenas veio a ser nomeada em 5 de Maro de 2007, atravs da Resoluo n. 8-A/2007. Isto significa, portanto, que, quando iniciou funes, a administrao da PE teve de enfrentar o objectivo fixado na referida Resoluo do Conselho de Ministros de a interveno nas escolas que integram a fase 0 ter de estar concluda no incio do ano lectivo 2008/2009. Este factor, que traduz, como se viu j, uma situao de urgncia imperiosa, apresentou-se PE de modo externo e de forma inelutvel. Tratou-se, pois, de uma circunstncia externa e com a qual a administrao da PE se deparou aquando do incio das respectivas funes, sem que, portanto, a pudesse prever. A natureza dos dados em jogo nesta situao exige que relevante, para este efeito, no seja tanto, neste caso concreto, o juzo de imprevisibilidade acerca da situao de urgncia, uma vez que a circunstncia j existia aquando da criao da PE e do incio de funes da respectiva administrao, mas sim a sua inelutabilidade. E sobre este prisma no pode haver, portanto, qualquer dvida. 37. Mas a estes requisitos acrescem ainda outros. o caso, desde logo, daquele que impe que a situao de urgncia impedisse o cumprimento dos prazos inerentes aos procedimentos de concurso pblico, concurso limitado ou concurso por negociao. Trata-se de um requisito que exige uma simulao dos prazos relacionados com os procedimentos concursais, em vista da demonstrao, com base num juzo de prognose pstuma, de que no era possvel tramitar e concluir at final de Fevereiro um procedimento de tipo concursal, de forma a que a execuo do contrato pudesse comear no incio de Maro. Como se refere no Relato, a deciso de abertura dos procedimentos, a que se referem os contratos n.s 260 e 262, datam de 20 e 27 de Dezembro de 2007,
22
Cfr. acrdo n. 118/2007 e acrdo n. 16/08 do Tribunal de Contas, disponveis em www.tcontas.pt.
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respectivamente, pelo que , justamente, a partir dessa datas que deve avaliar-se a verificao do aludido requisito, isto , a essas datas que o referido juzo de prognose pstuma deve referir-se. sabido que (i) os prazos para apresentao das propostas terminaram em 22 de Janeiro de 2008, que (ii) os contratos n.s 260 e 262 foram outorgados, respectivamente, em 7 e 10 de Maro de 2008, (iii) na sequncia de adjudicaes em 21 e 28 de Fevereiro de 2008, (iv) tendo as respectivas consignaes ocorrido em 10 e 12 de Maro de 2008, datas em que se iniciou a contagem do prazo de execuo da obra, que terminaria, por conseguinte, no incio de Setembro de 2008. 38. Vejamos, pois, se semelhante resultado poderia ter sido alcanado caso se tivesse adoptado um concurso pblico com publicidade internacional. E a primeira e, desde logo, decisiva, evidncia de que a adopo do concurso pblico nunca teria permitido a celebrao dos contratos em incio de Maro tem que ver com o prprio prazo mnimo de apresentao das propostas que o legislador fixa no regime do concurso pblico. Efectivamente, o artigo 83. do RJEOP, por fora do disposto nos respectivos n.s 2 e 4, determina que o prazo para apresentao de propostas no pudesse ter sido inferior a 52 dias, no se aplicando in casu as circunstncias previstas no n. 3 do mesmo preceito. Na verdade, ainda que no houvesse sido estabelecido um preo base dos contratos, inegvel que a considerao dos valores estimados das empreitadas relativas aos contratos n. 260 e 262 era superior aos limiares comunitrios previstos no n. 2 do artigo 52. do mesmo diploma legal. Ora, contado esse prazo a partir de 20 de Dezembro de 2007, data da abertura do primeiro procedimento, constata-se que o prazo para apresentar propostas nunca poderia terminar antes de 15 de Fevereiro de 2008. Mas um outro factor determina que a considerao dessa data no seja, ainda assim, realista: que no deve esquecer-se que o concurso pblico iniciase com a publicao de um anncio, nos termos previstos no artigo 52. do RJEOP, sendo certo que o prazo para apresentao das propostas (os referidos 52 dias) s poderia contar-se a partir do dia seguinte ao da publicao do anncio no Dirio da Repblica, nos termos do disposto no n. 6 daquele preceito legal. Sendo sabido que entre a tomada da deciso de contratar e o envio do respectivo anncio para publicao e a prpria publicao do Dirio da Repblica medeia sempre um perodo de tempo no despiciendo (deve ainda considerar-se que, de acordo com o n. 5, essa publicao no pode efectuarse antes do envio do mesmo anncio para publicao no Jornal Oficial das Comunidades Europeias), o qual, na vigncia do RJEOP, nunca era inferior a 7 dias, mesmo aps o pagamento (sendo certo que, na maior parte dos casos, esse perodo era de 9 dias, tendo havido situaes em que foi mesmo superior), legtimo considerar-se que o referido
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prazo nunca teria iniciado a respectiva contagem antes do dia 28 de Dezembro de 2007. Nestes termos, ficcionando a publicao no dia 28 de Dezembro de 2007, constata-se, de modo mais realista, que as propostas poderiam ser apresentadas at ao dia 18 de Fevereiro de 2008. Ora, nessa data, como se sabe, fazendo um comparativo com a opo que efectivamente foi adoptada, estava j a PE a dois dias de emitir a deciso de adjudicao da proposta num dos contratos, tendo a deciso de adjudicao sido emitida, no outro caso, dez dias depois (28 de Fevereiro). Acresce que, nos termos da tramitao legalmente prevista para o concurso pblico, no primeiro dia til seguinte ao termo do prazo de apresentao de propostas, deve ocorrer um acto pblico do concurso, ao qual so inerentes todas as garantias e vicissitudes procedimentais que lhes esto associadas, como a apresentao de reclamaes e recursos, com a possibilidade de suspenso do acto pblico (cfr. artigos 85. e seguintes do RJEOP). Mais: aps a abertura das propostas, teria de ocorrer uma fase de avaliao da capacidade financeira, econmica e tcnica dos concorrentes, com a elaborao do relatrio fundamentado a esse respeito, contendo as deliberaes tomadas, as quais podem, naturalmente, ser objecto de reclamao, a qual tem efeito suspensivo (cfr. artigo 98.). Se bem que no exista um prazo fixado para a durao desta fase, evidente que a mesma comportaria sempre algum tempo, apontando-se, como razovel, pelos menos uns 7 dias. A essa fase seguir-se-ia a fase de anlise das propostas, nos termos do disposto no artigo 100. e seguintes, pelo que nunca se conseguiria ter uma adjudicao, j pressupondo uma tramitao muito ritmada e sem qualquer demora por parte da PE, antes dos meados de Maro, e o contrato j s seria celebrado em Abril (tendo em conta as formalidades de prestao de cauo e de estabilizao da minuta do contrato). E isto, evidentemente, no pressuposto de que no seriam apresentadas reclamaes ou recursos, os quais, como sabe, tm efeito suspensivo (cfr. n. 7 do artigo 98. e artigo 99.). Em face deste quadro, compreende-se a deciso tomada de no adopo de um concurso pblico. Desde logo, a data mais favorvel na qual se poderia considerar que, na sequncia de um concurso pblico, a obra pudesse estar concluda (isto , meados de Outubro), j no permitia, por si s, dar cumprimento ao disposto na mencionada Resoluo do Conselho de Ministros. Ademais, a prpria considerao dessa data assentava no pressuposto de que o procedimento de concurso pblico decorreria na normalidade, sem reclamaes e recursos hierrquicos e tutelares que suspendessem os efeitos das decises tomadas e impedissem a normal prossecuo do procedimento.
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Fica, pois, evidenciado que a adopo de um concurso pblico para a celebrao do contrato de empreitada para a remodelao do edifcio existente e do edifcio novo no permitiria acorrer situao de urgncia imperiosa em causa isto , necessidade de concluso da obra no incio do ano lectivo 2008/2009. 39. Centre-se agora a nossa anlise no j num concurso pblico, mas no concurso limitado com publicao de anncio, o qual se decompe, como sabido em duas fases verdadeiramente autnomas, a da qualificao dos concorrentes e a da apresentao de propostas pelos candidatos que hajam sido previamente qualificados. De acordo com o disposto no n. 4 do artigo 123., o prazo para recepo de pedidos de participao no podia ser inferior a 37 dias, contados igualmente do dia seguinte ao da publicao no Dirio da Repblica, e o prazo para apresentao de propostas na segunda fase, no poderia ser inferior a 40 dias. No se ignora, contudo, o disposto no artigo 126. que regula a figura dos designados concursos urgentes e permite que os referidos prazos de apresentao de pedidos de participao e de propostas sejam reduzidos para 15 e 10 dias, respectivamente. Partindo desta possibilidade legal, poder-se-ia supor que os pedidos de participao poderiam ser apresentados at 14 de Janeiro de 2008. Recebidos esses pedidos, a PE avaliaria a capacidade tcnica e econmica dos candidatos e elaboraria um relatrio fundamentado que submeteria a audincia prvia dos candidatos (cfr. artigo 124.) durante o prazo de 10 dias. Mesmo admitindo a no sujeio a audincia prvia (de acordo com o artigo 103. do CPA ex vi artigo 101. do RJEOP), essa anlise fundamentada e respectiva notificao aos interessados
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demoraria
sempre,
razoavelmente, 5 dias, isto , at 21 de Janeiro de 2008 . Nos termos dos n.s 5 e 6 do artigo 124., os candidatos preteridos disporiam do prazo de 5 dias teis para apresentar reclamao, dispondo a entidade adjudicante do mesmo prazo para se pronunciar (processo que poderia ficar concludo em 28 de Janeiro, caso no fosse apresentada qualquer reclamao, ou, sendo-o, apenas no dia 4 de Fevereiro). No podia, pois, no aludido exerccio de prognose pstuma realizado em final de Dezembro de 2007, contar-se que o convite para apresentao de propostas poderia ser enviado antes de 4 de Fevereiro de 2008. Esse prazo para apresentao de propostas, no cenrio do concurso urgente (10 dias), portanto, no terminaria antes do dia 14 de Fevereiro de 2008. Sucede, contudo, que, no obstante a possibilidade abstracta de o prazo de apresentao de propostas poder ser reduzido, nessas circunstncias, para 10 dias, essa possibilidade conferida pelo legislador, no afasta, evidentemente, a obrigao que
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Est a atender-se a que o termo destes prazos ocorreria, de acordo com o calendrio de 2008, em dias no teis.
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decorre da lei de o prazo para apresentao das propostas ser fixado de harmonia com o volume a complexidade da obra (cfr. n. 1 do artigo 83. do RJEOP). Ora, no caso concreto, atendendo justamente ao volume e complexidade da obra posta a concurso, no podia, nem devia, ser fixado um prazo de apresentao de propostas to curto, devendo dar-se aos concorrentes a possibilidade de elaborar a sua proposta durante, pelo menos, 40 dias. Com efeito, embora o prazo concedido na empreitada n. 262 tenha sido de 32 dias (o prazo inicial foi de 25 dias, mas foi depois prorrogado em 7 dias, na sequncia de pedido de prorrogao apresentado por um dos concorrentes), a verdade que no pode desconsiderar-se o facto de, no cenrio em que se raciocina, se tratar de um contrato global para as empreitadas n.s 260 e 262, no estando em jogo j dois procedimentos para duas empreitadas separadas, pelo que o volume e a complexidade da obra global agora considerada aconselhariam um prazo de apresentao de propostas mais longo. Ora, contados 40 dias desde o dia 4 de Fevereiro, verifica-se que o prazo de apresentao das propostas teria terminado em 17 de Maro de 2008. A data de 17 de Maro de 2008 como termo do prazo de apresentao de propostas suficiente para demonstrar que a adopo de um concurso limitado com publicao de anncio, mesmo seguindo uma tramitao urgente, no permitiria ter a obra concluda no incio de ano lectivo de 2008/2009. Efectivamente, tendo presente que a tramitao subsequente do concurso limitado a partir dessa data igual do concurso pblico, j analisada supra, e que, a propsito do concurso pblico, no qual o prazo para apresentao das propostas teria terminado em 18 de Fevereiro de 2008, se concluiu pela inadequao desse procedimento para acorrer situao de urgncia, facilmente se conclui, por maioria de razo, que, no plano do concurso limitado, em que as propostas poderiam ser apresentadas at mais tarde, o objectivo de concluso da obra no incio do ano lectivo 2008/2009 tambm no seria atingido. 40. A faltar fica ainda, para o preenchimento do requisito em anlise, a anlise procedimental na perspectiva do concurso por negociao e do concurso limitado sem publicao de anncio. De acordo com o disposto no artigo 133. do RJEOP, o concurso por negociao rege-se, com as devidas adaptaes, e at fase de qualificao dos candidatos, pelas disposies aplicveis ao concurso limitado com publicao de anncio, cabendo ao dono da obra a gesto das fases subsequentes do processo, com excepo da prestao da cauo e da celebrao do contrato, que seguiro tambm as regras constantes naquela modalidade de concurso. Sucede que esta liberdade de conformao do procedimento a partir de determinado momento que conferida entidade adjudicante pelo legislador, no tem, no caso
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concreto, grande utilidade, uma vez que, pelas razes relacionadas com o prprio volume e complexidade da obra, nunca o prazo de apresentao de propostas poderia ser inferior aos referidos 40 dias. Assim, o termo do prazo de apresentao das propostas coincidiria com a data indicada supra a propsito do concurso limitado com publicao de anncio 17 de Maro de 2008 , pelo que, a partir dessa data, a margem de liberdade conformadora de que a entidade possa dispor j irrelevante tendo em conta o objectivo em causa. Isto , a tramitao prpria do concurso por negociao at esse momento apresentao das propostas j quanto basta para mostrar a inadequao desse procedimento para garantir que a obra pretendida fique concluda no incio do ano lectivo 2008/2009. 41. Enfim, o concurso limitado sem publicao de anncio. O RJEOP admite uma segunda modalidade de concurso limitado, que se diferencia pela ausncia de publicao de anncio. O procedimento inicia-se tambm pelo envio de um convite a, pelo menos, cinco entidades. O prazo mnimo para apresentao das proposta de 5 dias e, quanto ao mais, aplica-se a tramitao do concurso pblico (cfr. artigos 122. a 124.). Considerando-se um prazo de 40 dias para apresentao de propostas a contar da data do envio do convite no procedimento relativo ao contrato n. 260, isto , 21 de Dezembro de 2007, constata-se que as propostas poderiam ter sido apresentadas at ao dia 30 de Janeiro de 2008. Posteriormente a esta data haveria que dar cumprimento s restantes regras do concurso pblico, relativas fase da avaliao das propostas, adjudicao, cauo e celebrao do contrato, j referidas supra. A PE no pode deixar de reconhecer que as vinculaes legais respeitantes a esta modalidade de concurso limitado seriam susceptveis de permitir acorrer situao de urgncia em causa, ainda que, celebrando-se um nico contrato, fosse razovel estender o prazo de apresentao de propostas para alm dos 32 dias que concedeu efectivamente no mbito do procedimento relativo ao contrato n. 260 (por a complexidade e o volume da obra serem maiores), o que levaria a considerar os referidos 40 dias, que, por sua vez, determinaria que o prazo terminasse justamente uma semana depois (30 de Janeiro de 2008) do dia em que efectivamente ocorreu (22 de Janeiro de 2008), em virtude da desagregao em dois contratos. Simplesmente, o procedimento que a PE adoptou corresponde, em termos materiais, ao concurso limitado sem publicao de anncio previsto no RJEOP. Seno veja-se: (i) Tal como no como concurso limitado sem publicao de anncio, a PE seleccionou entidades e enviou-lhes um convite para apresentao de proposta, no tendo procedido publicao de anncio (cfr. n. 1 do artigo 130. do RJEOP);
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(ii) As entidades seleccionadas e a quem foi enviado o convite foram cinco, justamente o nmero mnimo de entidades a convidar no mbito dos concursos limitados, nos termos do disposto no n. 3 do artigo 121.; (iii) Os concorrentes foram notificados do relatrio preliminar de avaliao, para efeitos de audincia prvia (cfr. DOCUMENTOS n.s 21 e 22); (iv) Foi produzido um relatrio final e emitida deciso de adjudicao (cfr. DOCUMENTOS n.s 23 e 24); (v) O adjudicatrio prestou cauo; (vi) Os contratos foram outorgados de acordo com o regime legal. A designao que a PE atribuiu ao procedimento consulta prvia justifica-se pelo facto de ser um dos procedimentos especficos previstos no n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, que a PE muito frequentemente aplicava, sendo igualmente um dos procedimentos pr-contratuais tpicos no mbito dos contratos de aquisio de bens e servios (cfr. Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho). Reconhece-se, pois, que o facto de o legislador utilizar frequentemente designaes diferentes, consoante as matrias em causa, para os vrios procedimento pr-contratuais que prev foi fonte de alguma confuso em termos de nomenclatura dos procedimentos, muito embora, materialmente, no haja sido violado qualquer preceito legal, nem postos em causa qualquer dos interesses e princpios subjacentes s regras de contratao pblica. Esta leitura da designao dada pela PE aos referidos procedimentos pr-contratuais , de resto, a nica compatvel com o princpio jurdico da prevalncia da materialidade subjacente, a que j se aludiu, em termos de enquadramento geral da matria objecto do Relato. Destarte, conclui-se, sem margem para qualquer discusso, que: O procedimento que a PE poderia, luz do RJEOP, adoptar para celebrar o contrato seria o concurso limitado sem publicao do anncio, em funo da situao de urgncia em causa [ao abrigo da alnea c) do n. 1 do artigo 136. do RJEOP]; Esse foi o procedimento que foi efectivamente adoptado pela PE.
42. Aqui chegados, patente que o percurso necessrio para demonstrar a inexistncia de qualquer fraccionamento ilegal da despesa no est ainda concludo. H ainda que analisar se a situao de urgncia em causa, a que foi necessrio acorrer atravs do concurso limitado sem publicao de anncio, , ou no, imputvel PE. O juzo sobre a inimputabilidade da situao de urgncia PE tem que ver, como consabido, com a culpa da entidade adjudicante na criao das circunstncias que consubstanciam a urgncia que justifica o concurso limitado por prvia qualificao, ao abrigo do preceito a que nos temos vindo a referir. Tem sido entendido que no
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necessrio que tenha havido m f por parte da entidade adjudicante, sendo suficiente, para a verificao da imputabilidade, que a sua conduta tenha sido negligente24. Entendese que h imputabilidade ao decisor pblico quando a impossibilidade de cumprimento dos prazos exigidos pelos concursos pblicos, limitado e por negociao se devem a inrcia da entidade adjudicante25. Importa, por conseguinte, apurar se o facto de, em 20 e 27 de Dezembro de 2007, se poder concluir que para a concluso da obra em incio de Setembro de 2008, no havia j tempo para tramitar um dos procedimentos concursais previstos na lei , de algum modo, imputvel PE. seguro que qualquer procedimento tendente celebrao do contrato de empreitada no podia ser iniciado sem que os respectivos projectos estivessem concludos. Efectivamente, nos termos do disposto no artigo 62. do RJEOP, o procedimento concursal no poderia iniciar-se sem que estivesse definido e concludo o projecto de execuo da obra a realizar. a) E esses projectos, necessrios ao lanamento dos procedimentos, s ficaram concludos em Dezembro de 2007 e no antes, ao contrrio do que avanado no prprio Relato do Tribunal de Contas. Relativamente data de Novembro referida pelo Tribunal, supe-se que a mesma se refira data registada nas legendas de todos os desenhos includos nos Projectos de Execuo de Arquitectura dos diversos edifcios (Edifcio Existente e Edifcios novos), onde registado Novembro de 2007, sem referncia a dia. Este registo na legenda de um ms e ano usado pelos projectistas como referncia ao momento em que a execuo do desenho est em curso, sem entrar no detalhe do momento de incio e concluso do mesmo, razo pela qual aquele registo no pode ser relevado para efeitos de data de concluso e entrega do desenho em causa. Efectivamente, os projectos de execuo relativos aos edifcios (existente e novos B e C) s ficaram concludos em Dezembro de 2007. Veja-se melhor. No que toca ao edifcio existente, Edifcio A: a) O projecto de arquitectura foi entregue em 15 de Novembro de 2007; b) O projecto de execuo de fundaes e estruturas dos Corpos A e B foi entregue em 26 de Setembro de 2007; c) O projecto de climatizao (corpos A e B) foi entregue em 15 de Novembro de 2007;
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Cfr. acrdo n. 1/04 do Tribunal de Contas. Cfr. acrdo n. 16/08 do Tribunal de Contas.
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d) O projecto de Instalaes Elctricas e Comunicaes (corpos A e B) foi entregue em 15 de Novembro de 2007, tendo sido, no entanto, entregues elementos complementares em 5 de Dezembro de 2007; e) O projecto de guas e esgotos (corpos A, B, C) foi entregue em 15 de Novembro de 2007; f) O projecto de gs (corpos A, B, C) foi entregue em 28 de Novembro de 2007. V-se, portanto, que antes de 5 de Dezembro de 2007 no se podiam dar os projectos por concludos, para efeitos do lanamento do procedimento pr-contratual tendente concluso da empreitada (cfr. documentos junto como DOCUMENTO N. 25). No que toca aos edifcios novos (B e C): a) Projecto de execuo de arquitectura dos Corpos B e C: entregue em 4 de Dezembro de 2007; b) Projecto de execuo de fundaes e estruturas do Corpo C: entregue em 14 de Dezembro de 2007; c) Projecto de climatizao (corpo C): entregue em 4 de Dezembro de 2007; d) Projecto de instalaes elctricas e comunicaes (corpo C e elementos complementares dos corpos A e B): entregue em 5 de Dezembro de 2007; e) Projecto de guas e esgotos (corpos A, B e C): entregue em 15 de Novembro de 2007; g) Projecto de gs (corpos A, B, C): entregues em 28 de Novembro de 2007. No que respeita aos edifcios novos, decorre, portanto, do exposto que apenas em 15 de Dezembro de 2007 os projectos ficaram concludos na sua totalidade cfr. documentos juntos como DOCUMENTO N. 26. E da resulta que os referidos procedimentos no poderiam ter sido lanados antes, pois, uma vez concludos os projectos que lhes serviriam de base, era necessrio concluir as peas do procedimento, o que, evidentemente, tomou ainda o seu tempo. Efectivamente, aps a entrega do ltimo projecto para cada edifcio, a PE tinha necessidade de, pelo menos, duas semanas para lanamento do procedimento, o que inclua a verificao interna dos elementos dos projectos e concluso das peas do procedimento. Neste contexto, no pode, nem deve, deixar de ser ponderado o elevado volume de trabalho que impendia sobre a PE, bem como a complexidade, e a novidade, de todas as tarefas que o envolviam. Como se pode verificar, o lanamento do procedimento do corpo A (edifcio existente) atrasou em cerca de 3 semanas, devido entrega das especialidades, em particular dos elementos complementares ao projecto de instalaes elctricas, que apenas foram entregues em 5 de Dezembro. Foi, alis, esta a razo que determinou que
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existisse apenas um perodo de uma semana de diferena entre o incio dos procedimentos para os corpos B e C (Edifcios Novos), cujo ltimo projecto foi entregue em 14 de Dezembro (Fundaes e Estruturas). b) Acresce que o facto de os projectos apenas terem ficado concludos em Dezembro de 2007 no de modo algum imputvel PE. E para a devida e cabal compreenso deste aspecto h trs elementos verdadeiramente essenciais, a que j se aludiu, em jeito de consideraes prvias a esta resposta, que no podem perder-se de vista: (i) a especificidade e complexidade das obras em causa, (ii) o cariz experimental e modelar da Fase 0 do Programa, em que se insere a Escola D. Joo de Castro e, como componente transversal a todo este processo, (iii) a complexa misso que, nesse contexto, a PE foi chamada a desempenhar. Como referido, a PE desenvolveu todo um processo preparatrio e prvio contratao dos projectos, envolvendo investigadores universitrios, de forma a que o mbito dos projectos de interveno das escolas fosse o mais adequado possvel. Todo esse processo preparatrio que foi, como se disse, realizado em parceria com as entidades universitrias em vista da definio da abordagem mais correcta e adequada ao Programa e, em particular, s obras de modernizao a realizar na Fase 0, que depois serviriam de modelo para as restantes fases do Programa , no permitiu que a PE estivesse em condies de iniciar a contratao dos projectistas para a elaborao dos projectos relativos a estas escolas antes de meados de Junho de 2007, quando se conclua o trabalho realizado pelo IST e que, culminou, alis, com a emisso de um relatrio de peritagem em 22 de Junho de 2007. Note-se, alis, que o projecto de arquitectura foi contratado em 15 de Junho de 2007 e o projecto de demolies e estruturas em 27 de Julho de 2007. Deve frisar-se que o contrato para elaborao do projecto de arquitectura teve de ser antecedido da elaborao do programa preliminar provisrio, da peritagem ao estado dos edifcios existentes pelo IST, da recolha da informao existente nos arquivos do Ministrio da Educao e da seleco e consulta do arquitecto, actividades que ocorreram entre Maro de 2007 (incio da actividade da empresa) e 15 de Junho de 2007, ou seja, ao longo de cerca de 3 meses - o que, considerando ainda a juventude da empresa, no pode considerar-se que pudesse ter sido mais clere. Conforme se referiu j, os contratos de especialidade para a interveno na Escola D. Joo de Castro, onde se inclui o Projecto de Demolies, Fundaes e Estruturas contratado BETAR, ocorreram todos na mesma data em 27 de Julho de 2007, por ser a data posterior data de entrega, pelo projectista de arquitectura, do Programa Preliminar Definitivo conforme estabelecido no contrato relativo ao Projecto de Arquitectura (cfr. DOCUMENTO N. 6 j referido), a entrega deste Programa tinha como data limite o dia 16 de
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Julho de 2007 , documento que serviu de base aos diversos contratos respeitantes aos projectos de especialidade. Foi, pois, a necessidade de haver um Programa Preliminar executado pela Arquitectura que impossibilitou a celebrao dos contratos de especialidades numa data mais prxima quela em que foi contratado o projecto de arquitectura. verdade que, em cumprimento dos contratos celebrados com os projectistas, os projectos em causa deveriam ter sido entregues bem antes de Dezembro de 2007, pese embora um eventual incumprimento do contrato imputvel aos projectistas no pudesse, em qualquer caso, ser imputado PE, para os efeitos em apreo. De acordo com a clusula quarta do contrato celebrado com a GB Arquitectos, Lda. (cfr. DOCUMENTO N. 5 j referido), eram vrios os prazos acordados para entrega do projecto, uma vez que este seria entregue no apenas em fases sucessivas, mas tambm em partes distintas. A ltima parte do projecto, com relevncia para efeitos dos contratos n.s 260 e 262, deveria ser entregue at ao dia 1 de Outubro de 2007, embora, efectivamente, s tenha ficado concludo com a entrega que ocorreu em 4 de Dezembro de 2007. Certo , contudo, que no foram aplicadas multas por incumprimento de prazos, pelo facto de, durante a elaborao do projecto, ter havido da parte da PE a necessidade de efectuar diversos ajustamentos ao programa de interveno, com reflexos nos prazos de execuo do projecto, fruto da fase em que a escola se inseria (Fase piloto) e dos ajustamentos ao programa de espaos solicitados pelas Direces das duas instituies escolares que foram acompanhando a elaborao do projecto. Tambm de acordo com a clusula quarta do contrato celebrado com a Betar (cfr. DOCUMENTO N. 6 j referido), eram vrios os prazos acordados para entrega do projecto, sendo que, com relevncia para efeitos dos contratos n.s 260 e 262, os projectos deveriam ser entregues at ao dia 17 de Setembro de 2007 (projecto de fundaes e estruturas do edifcio novo, corpo B) e at 1 de Outubro de 2007 (edifcio a recuperar, corpos A e C). Como se disse, o projecto de execuo de Fundaes e Estruturas do Edifcio Novo (corpo B), incluindo a interveno no edifcio existente (corpos A), foi entregue em 26 de Setembro de 2007, o que significa que o foi apenas 9 dias aps o termo do prazo contratual. O projecto de execuo de Fundaes e Estruturas do corpo C, a integrar na Empreitada de Acabamentos do Edifcio Novo, foi entregue em 14 de Dezembro de 2007, isto , cerca de dois meses e meio depois da data devida (1 de Outubro de 2007). Contudo, este atraso deveu-se ao facto de haver necessidade de compatibilizar o projecto de estruturas deste edifcio (corpo C) com a soluo final de arquitectura, que s veio a ocorrer com a concluso do projecto de arquitectura em 4 de Dezembro de 2007, projecto que se atrasou pelas razes acima referidas (o projecto de
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arquitectura onde estava includo este corpo deveria, contratualmente, ter sido concludo em 1 de Outubro de 2007). Em face do exposto, no custa reconhecer que a situao de urgncia em causa no , de modo, algum, imputvel PE. 43. Por fim, recorde-se ainda que os motivos de urgncia imperiosa resultantes de circunstncias imprevisveis s so atendveis, para efeitos de admissibilidade do recurso ao ajuste directo, se o objecto deste se contiver dentro dos limites do estritamente necessrio ao fim em vista26. Na situao em apreo, pode dizer-se que o requisito em anlise no assume especial relevncia, uma vez que a urgncia a que importava acorrer exigia a concluso da totalidade da obra no incio do ano lectivo 2008/2009, no sendo, pois, possvel, contratar apenas parte da obra com o intuito de satisfazer o fim em vista. Deve, portanto, considerar-se, sem qualquer dvida, que o requisito se encontra preenchido in casu. 44. Aqui chegados, compreende-se agora que no pode proceder o argumento constante do Relato de que a PE teve a inteno de, atravs do lanamento de trs procedimentos autnomos, evitar o lanamento de concurso pblico internacional para estas obras (cfr. pgina 14 do Relato), posio que o Tribunal no poder manter uma vez conhecidos detalhadamente os contornos especficos que estiveram na base da contratao das empreitadas da Escola D. Joo de Castro, em Lisboa. Efectivamente, fica agora demonstrado que, diferentemente do que o Tribunal pressups no Relato, se verificaram os requisitos legais que, com base na urgncia, justificam a preterio de um procedimento concursal, pelas entidades adjudicantes. Trata-se, pois, como vem sendo assinalado pela doutrina e pela jurisprudncia, em especial a jurisprudncia do Tribunal de Contas, de uma situao em que a entidade adjudicante, verificada a existncia de uma situao de urgncia que no lhe imputvel, deve ponderar com respeito pelo princpio da proporcionalidade aquilo de que deve prescindir, em termos de concorrncia, para ganhar em termos de agilidade na consecuo dos objectivos.27. Ora, em face da necessidade de dar cumprimento ao previsto na Resoluo n. 1/2007 e atendendo a todas as circunstncias envolventes da situao em apreo, a PE, em resultado do juzo de ponderao que levou a cabo entre, por um lado, o valor da
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Cfr. Acrdos n. 16/08 e n. 05/05, do Tribunal de Contas. Cfr. acrdo n. 4/2005 (Plenrio), de 22 de Fevereiro de 2005.
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concorrncia e, por outro lado, os especiais condicionamentos que lhe eram impostos, optou, no estrito cumprimento das normas legais aplicveis e em observncia dos comandos emanados dos princpios gerais de direito adjudicatrio, por convidar 5 entidades para apresentarem proposta para a realizao das obras na Escola D. Joo de Castro, em Lisboa, no sacrificando totalmente o valor da concorrncia em nome da situao de especial urgncia a que tinha que acudir. 45. Atingida esta concluso, dela se infere automaticamente que, havendo fundamento para a preterio de um procedimento concursal com fundamento num critrio material a urgncia , no h qualquer violao do disposto na alnea a) do n. 2 do artigo 48. e no n. 2 do artigo 52. do RJEOP, no podendo, consequentemente, falar-se de fraccionamento ilegal da despesa. Por outras palavras, enquadrada a contratao das empreitadas da Escola D. Joo de Castro no domnio de um critrio material de escolha do procedimento pr-contratual em causa, no h que falar em fraccionamento ilegal da despesa, deixando de assumir qualquer relevncia o nmero de procedimentos pr-contratuais lanados pela entidade adjudicante com esse objectivo, bem como o valor estimado associado a cada contrato. Efectivamente, o regime do fraccionamento ilegal da despesas assenta na preocupao de evitar que as entidades adjudicantes fraccionem o montante global da despesa a despender em diferentes contratos e procedimentos com vista a no se submeterem ao procedimento pr-contratual que seria aplicvel caso o valor estimado de todos esses contratos fosse somado. A partir do momento em que fica esclarecido que o valor das empreitadas contratadas pela PE no releva para efeitos de escolha do procedimento pr-contratual a aplicar, a considerao de um fraccionamento ilegal de despesa fica completamente fora de cogitao. Isto mesmo resulta, de resto, expressamente evidenciado na letra do preceito que, no CCP, consagra a referida preocupao, que d, assim, relevncia literal a um dos pressupostos materiais de aplicao do regime tal como o mesmo vinha sendo entendido. Trata-se, como se sabe, do artigo 22. do CCP, no qual claramente previsto que o respectivo mbito de aplicao se limita escolha do ajuste directo, do concurso pblico ou do concurso limitado por prvia qualificao nos termos do disposto nos artigos anteriores, isto , de acordo com o critrio geral de escolha dos procedimentos adjudicatrios, que leva em conta o valor do contrato, e j no de acordo com os critrios materiais de escolha, os quais vm, precisamente, previstos nos artigos seguintes. Isto mesmo , alis, como no poderia deixar de ser, expressamente evidenciado pela doutrina que sobre esta norma j se pronunciou, quando elege, como um dos pressupostos de aplicao da norma, que denomina de pressuposto procedimental, a exigncia de os
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contratos formalmente autnomos serem antecedidas de procedimento adoptados com fundamento na j referida regra geral de escolha do procedimento (cfr. artigos 18. a 21. do CCP ou norma especial aplicvel, como sucede no caso do presente Estudo) e no em razo de um dos critrios materiais que justificam a adopo desses procedimentos (cfr. artigos 23. a 28. do CCP)28. 46. Uma ltima palavra apenas para explicar por que razo foram lanados dois procedimentos, e no um, para a contratao da execuo das duas empreitadas referidas. As linhas que se seguem no servem, em todo o caso, como complemento argumentativo para afastar, juridicamente, a posio do Tribunal de Contas no Relato, a qual fica refutada com base nas consideraes antecedentes, que so, para tanto, suficientes como se viu, graas entrada em cena de um dos critrios materiais de escolha do procedimento, totalmente irrelevante quantos procedimentos e quantos contratos foram adoptados e celebrados pela PE, desde que o tipo procedimental escolhido, para cada um dos procedimentos que antecedem esses contratos, esteja autorizado pela norma legal que consagra o critrio material aplicvel29. Trata-se apenas de deixar claro ao Tribunal a razo, prtica, que est na base desse modo de actuao, para que no restem dvidas sobre a inexistncia de qualquer inteno de no sujeio s regras legais aplicveis e de postergao dos princpios gerais de direito adjudicatrio. A explicao em causa reside, como se intui das consideraes antecedentes, no ritmo de concluso dos projectos e na concomitante necessidade de dar incio aos procedimentos de contratao o mais cedo possvel. A opo pelo respectivo lanamento em separado permitia imprimir a mxima celeridade ao processo. Certo que o atraso na entrega dos projectos das especialidades relativos ao edifcio existente, em particular, do projecto de Instalaes Elctricas e Comunicaes (entregue inicialmente em 15 de Novembro de 2007, mas que sofreu ajustamentos com a juno de elementos complementares em 5 de Dezembro de 2007, fazendo atrasar o lanamento da consulta) o qual se deveu necessidade, entretanto detectada, de compatibilizao com o projecto de Arquitectura, que, por sua vez, tinha sofrido
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Cfr. JOO AMARAL E ALMEIDA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Temas de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pp. 334 e 335. De resto, deve frisar-se que nem o artigo 22. do CCP obriga as entidades adjudicante a adjudicar no mesmo contrato as prestaes contratuais susceptveis de constiturem objecto de um s, deixando entidade adjudicante a liberdade de escolher entre celebrar um nico contrato ou vrios, apenas impondo que o procedimento pr-contratual a adoptar tenha em conta a soma dos valores de todos os contratos.
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rectificaes resultantes de ajustes nos programas funcionais que ocorreram durante a execuo do mesmo acabou por adiar o lanamento desse procedimento, aproximando-o da data em que foi lanado o procedimento para o edifcio novo, o qual estava, originariamente, mais atrasado. Em face desta circunstncia, foi ainda ponderado o lanamento de um nico procedimento e de um procedimento concursal. Porm, tendose percebido que a opo por um concurso colocaria em causa os prazos constantes da Resoluo do Conselho de Ministros que aprova o Programa, optou-se por manter a metodologia inicial de lanar os procedimentos medida que os projectos fossem ficando concludos, assim se beneficiando em termos de celeridade. V-se, portanto, que o facto a que o Tribunal de Contas atribui tanta relevncia o de o objecto das trs empreitadas em causa se encontrar inserido no mesmo conjunto construtivo, por todas as empreitadas estarem abrangidas pelo mesmo Projecto de Execuo Edifcio A, B e C, no mbito do Projecto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa no desempenha, afinal, no caso em apreo, qualquer papel decisivo para efeitos da escolha do procedimento aplicvel ou para a deciso de diviso da obra em vrios contratos. Alis, dir-se- ainda, a esse respeito, que um projecto nico perfeitamente compatvel com um projecto de execuo faseada, desde que, evidentemente, o projecto seja como era o caso - divisvel em partes autnomas. Relevante que o estudo prvio, qui o anteprojecto, equivalente ao processo de licenciamento, seja executado no incio, de forma a evitar disfuncionalidades e incongruncias entre as vrias partes do projecto, mas nada impede que, posteriormente, a entrega dos projectos de execuo seja faseada.
b) Contrato n. 531: a aplicao do critrio geral do valor ao contrato 47. Mas falta ainda enquadrar juridicamente a contratao pela PE da empreitada n. 531, relativa ao Campo Desportivo Coberto, que o Tribunal de Contas faz igualmente abranger pelo juzo de ilegalidade a que nos vimos referindo, considerando que a no celebrao desta empreitada mediante concurso pblico ou concurso limitado com publicao de anncio configura, tambm ela, um fraccionamento ilegal de despesa, em violao dos j referidos artigo 16. do Decreto-Lei n. 197/99, n. 4 do artigo 53., alnea a) do n. 2 do artigo 48. e no n. 2 do artigo 52., todos do RJEOP. 48. O encadeamento lgico percorrido pelo Tribunal para enquadramento desta empreitada no raciocnio, j exposto, aplicvel aos contratos n.s 260 e 262, o seguinte:
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(i) [E]mbora a proximidade de datas e simultaneidade das situaes relativas ao procedimento e execuo desta empreitada no seja to evidente, o desfasamento temporal existente no significativo de molde a afastar a concluso da concomitncia das intervenes, considerando que o procedimento foi lanado seis meses depois (29 de Julho de 2008), e as obras vieram a decorrer, paralelamente queles edifcios (cfr. pp. 11 e 12 do Relato); (ii) O Projecto de Execuo Edifcio D (Espao Desportivo Coberto) tambm se insere no Projecto de Remodelao e Ampliao da Escola D. Joo de Castro, Lisboa e encontrava-se concludo em Novembro de 2007 (cfr. p. 12 do Relato), (...) pelo que, quando a entidade procedeu ao lanamento dos procedimentos com vista contratao das empreitadas do Edifcio Existente, do Edifcio Novo e do Campo desportivo Coberto, deveria ter realizado, nos termos legais, um nico procedimento (cfr. p. 12 do Relato); (iii) A somar o montante relativo ao Pavilho Desportivo Coberto (1.499.998) a qualquer dos valores das duas outras empreitadas, (...) seria sempre ultrapassado o limiar comunitrio o que obrigaria a Parque Escolar a lanar um concurso pblico internacional, razo pela qual a entidade procedeu sua autonomizao relativamente s duas outras consultas, uma vez que nenhuma outra razo a justifica, tanto mais que, quando do lanamento destas consultas em 20 e 27 de Dezembro de 2007, j se encontrava na posse do projecto de arquitectura daquele campo desportivo (cfr. p. 12 do Relato). 49. A leitura das ilaes do Tribunal de Contas j depois de explicitado o critrio que presidiu escolha do procedimentos aplicveis contratao das empreitadas n. 260 e 262 deixa patente que as mesmas se arvoram em pressuposto errado isto , no pressuposto de que a escolha do procedimento de contratao para as outras duas empreitadas foi o critrio geral do valor estimado do contrato. Se, como se deixou afirmado e demonstrado, as referidas duas empreitadas foram celebradas na sequncia de procedimento escolhido em funo da urgncia, a empreitada agora em apreo no tinha, nem podia, como se ver, ser considerada no mbito do mesmo contexto especfico em que foram enquadradas as outras duas. Com efeito, se, relativamente quelas se verificava o pressuposto da urgncia, nos termos j expostos, o mesmo no se verificava relativamente a este contrato, o qual se referia a uma obra cujo prazo de execuo era mais curto (45 dias), conforme decorre da clusula quarta do contrato celebrado (cfr. DOCUMENTO N. 27, que ora se junta).
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Acresce que, considerando que o Campo Exterior Coberto, era um equipamento para ser partilhado com a escola Rainha Dona Amlia (isto mesmo resulta da proposta para deliberao de autorizao do procedimento, datada de 28.07.2008, junta como DOCUMENTO N. 28) e que o projecto de interveno nesta escola s ficou concludo em Abril de 2008 e que havia a conscincia de que este projecto poderia ter implicaes no projecto entretanto concludo para o Campo Exterior Coberto, optou-se pelo lanamento do procedimento para essa empreitada depois de concludo o projecto de interveno na escola Rainha Dona Amlia. Por essas razes, o procedimento de adjudicao foi aberto mais tarde (em 29 de Julho de 200830) e, atendendo ao respectivo valor (inferior ao limiar das directivas comunitrias), em causa estava a escolha de um de entre os procedimentos prcontratuais previstos no n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, a saber, o procedimento por negociao, a consulta prvia ou o ajuste directo. 50. Em face desse enquadramento legal aplicvel contratao desta empreitada, emerge, com intuitiva facilidade, a concluso de que a PE poderia, ao abrigo do disposto no n. 1 do artigo 11. do referido Decreto-Lei n. 41/2007, ter adoptado o ajuste directo, em vez da consulta prvia, para a celebrao do contrato em causa, uma vez que o respectivo valor fica aqum dos limiares comunitrios. Com efeito, o facto de o procedimento adoptado ter sido designado ajuste directo no assume relevncia para este efeito, uma vez que, materialmente, na economia do n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, o que foi efectivamente adoptado foi uma consulta prvia, na medida em que foram convidadas 5 entidades. Podendo adoptar um ajuste directo, com convite apenas a uma entidade, a PE optou por adoptar um procedimento mais amigo da concorrncia, tendo seleccionado tambm cinco entidades a convidar, a quem enviou as cartas convite, com o que gerou um ambiente de concorrncia no mercado em causa que no teria ocorrido caso tivesse adoptado o procedimento de ajuste directo, isto , caso tivesse seleccionado uma nica entidade a quem convidar para apresentao de proposta.
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O facto de os convites apenas terem sido enviados em 13 de Novembro de 2008 deveu-se ao facto de se ter verificado, aps a concluso do projecto da escola Rainha Dona Amlia, que haveria a necessidade de compatibilizar a rede de esgotos pluviais e domsticos existentes entre as duas escolas com o projecto do Campo Desportivo Coberto, trabalho que foi solicitado ao projectista de guas e esgotos (Grade Ribeiro, Estudos, Projectos e Consultores, Lda.), sendo certo que s em 17 de Setembro de 2008 foi entregue o projecto de Desvio da vala (esgotos pluviais) e do colector (esgotos residuais domsticos) existentes entre o liceu D. Joo de Castro e a Escola Secundria Rainha Dona Amlia, elaborado pelo Grade Ribeiro, Estudos, Projectos e Consultores, Lda (cfr. documento comprovativo de entrega que se junta como DOCUMENTO N. 29).
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E este um aspecto que no deve ser subestimado, pois certo que a escolha pela PE do procedimento de consulta prvia, num cenrio em que lhe era permitido adoptar o ajuste directo (no sentido de convite a uma nica empresa), configura uma boa opo em termos de gesto pblica e em termos de favorecimento da concorrncia, bem para l do que lhe era exigido pelo direito positivo. 51. Fica, portanto, demonstrado que a observao crtica do Tribunal quanto ao fraccionamento ilegal de despesa no tem razo de ser, uma vez que a actuao adoptada pela PE encontra respaldo na lei. Acresce que, como se viu, ainda que assim no fosse, no poderia ser imputada aos administradores da PE a prtica de qualquer infraco financeira, susceptvel de desencadear responsabilidade sancionatria.
2.
ILEGALIDADES RELACIONADAS COM OS TRABALHOS A MAIS FORMALIZADOS EM

ADICIONAIS AOS CONTRATOS N.S 260,
262 e 531
2.1 Da verificao do requisito legal relativo imprevisibilidade dos trabalhos a mais a) Consideraes introdutrias 52. Aps anlise dos trs primeiros adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531, relativos, respectivamente, ao Edifcio Existente, ao Edifcio Novo e ao Campo Desportivo Coberto, conclui o Tribunal de Contas que a grande maioria dos trabalhos a includos no enquadrvel no regime jurdico dos trabalhos a mais, na medida em que nenhum deles resultante de circunstncias imprevistas31. Com efeito e no que diz respeito ao Adicional 1 ao Contrato n. 260, considera o Tribunal que as situaes diagnosticadas no Estudo de caracterizao da soluo de reforo ssmico e ensaios experimentais, (...) deveriam ter sido previstas ou acauteladas nos projectos de estabilidade, devendo, igualmente, ter sido em sede de projecto a elaborao ou proposta de elaborao do estudo de caracterizao da soluo do reforo ssmico, com excepo, eventualmente, da necessidade de reforo estrutural das paredes, s detectvel aps picagem dos rebocos32.
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Cfr. p. 25 do Relato. Cfr. p. 23 do Relato.
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Nesse sentido, considera o Relato que os trabalhos que se vieram a revelar necessrios realizar para efeitos do Reforo Estrutural do Edifcio Existente podiam e deviam ter sido previstos nos referidos estudos, razo pela qual no podem ser considerados imprevisveis, o que, no entendimento do Tribunal, conduz necessria concluso de que no se encontra preenchido o conceito de circunstncia imprevista33. No que concerne aos demais dois contratos (Contratos n.s 262 e 531), entende tambm o Tribunal que, com excepo dos trabalhos reflectidos no PTA9 (Oramento n. 61), relativos reparao do bastidor B2.1, no valor de 75.751, nenhum dos restantes trabalhos relativos ao 1. adicional ao contrato n. 262, no valor de 623.842, assim como os constantes do 1. adicional ao contrato n. 531, no valor de 199.403, susceptvel de ser legalmente qualificado como trabalhos a mais por no decorrerem de uma circunstncia imprevista nos termos em que a mesma [no entendimento do Tribunal] configurada pelo n. 1 do artigo 26. do RJEOP34. Isto porque, no entendimento do Tribunal, o simples facto desses trabalhos resultarem de (i) deficincias ou no previso em projecto, (ii) incompatibilidades entre os Projectos de arquitectura e os de especialidades, (iii) alteraes e adaptaes introduzidas nos projectos por vontade do dono da obra e (iv) trabalhos de compatibilizao com outras empreitadas conexas35, mais do que suficiente para no poderem ser considerados trabalhos resultantes de circunstncias imprevistas. A PE tem, todavia, uma perspectiva diferente daquela que a sustentada pelo Relato a que ora se responde pelos motivos que se passam a explicar.
b) Do preenchimento do requisito referente circunstncia imprevista 53. Tendo em conta o elenco dos requisitos previstos no artigo 26. do RJEOP, cuja verificao cumulativa pressuposto da possibilidade de aplicao do regime dos trabalhos a mais a previstos, importa desde logo dar nota que o projecto de Relato no pe em causa a verificao dos requisitos elencados nas alneas a) e b) desse mesmo preceito, isto , (i) que os trabalhos em causa se destinam realizao da mesma empreitada e (ii) que estes no podem ser tcnica ou economicamente separados do contrato, sem inconveniente grave para o dono da obra, ou sendo separveis, que so estritamente necessrios concluso da obra adjudicada.
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Cfr. pp. 23 e 24 do Relato. Cfr. p. 25 do Relato. Cfr. p. 25 do Relato.
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Efectivamente, conforme resulta evidente do Relato que constitui objecto da presente pronncia, o Tribunal de Contas centra a sua ateno to somente no alegado no preenchimento do requisito referente ao facto dos trabalhos a mais deverem ter-se tornado necessrios na sequncia de uma circunstncia imprevista, razo pela qual a presente resposta se restringir demonstrao do cumprimento desse requisito, assumindo a PE como certa e inquestionvel a verificao, in casu, dos demais requisitos. 54. Conforme se deixou anunciado supra, na base da tese sustentada no Relato a que ora se responde est a ideia, h muito defendida pelo Tribunal, de que uma circunstncia imprevista s pode ser algo inesperado, inopinado, de tal forma (...) que um decisor pblico normal, colocado na posio do real decisor no podia [nem] devia ter previsto (...). Se, ao invs, a circunstncia podia e devia ter sido prevista, o que se verifica erro do decisor pblico36. Segundo o Tribunal, a lei no se basta, portanto, com acontecimentos imprevistos, ou seja, que simplesmente no foram previstos, exigindo, antes, que tais acontecimentos se revelem imprevisveis, isto , que resultem de factos insusceptveis de serem previstos por um dono de obra normalmente diligente37. Numa palavra, tem o Tribunal entendido que s pode considerar-se circunstncia imprevista factos ou ocorrncias relacionadas com a execuo da obra e que um agente normalmente diligente no estava em condies de prever antes do lanamento do concurso38, excluindo, assim, as situaes de correco de erros evitveis, bem como de alteraes de vontade do dono da obra que modificou o projecto posto a concurso e donde resultou um aumento dos trabalhos39. O exigente preenchimento do conceito em anlise tem como pano de fundo a ideia de que os trabalhos a mais devem ser verdadeiramente excepcionais, no s porque traduzem um aumento de custos no previsto aquando da autorizao da despesa, mas tambm porque representam uma grave distoro s regras da concorrncia40. Assim, tem o Tribunal de Contas entendido que no se pode falar em circunstncia imprevista em relao aos trabalhos que decorram de alteraes que o dono de obra resolveu introduzir [no decurso da] empreitada41, ainda que sejam consequncia de uma
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Cfr. p. 22 do Relato; Destaques nossos. Cfr. Acrdos n.s 8/04 e 6/04. Cfr. Acrdo n. 17/05. Cfr. Acrdos do Tribunal de Contas n. 34/05 e 149 /05. Cfr. Acrdo do Tribunal de Contas n. 8/04. Cfr. Acrdos n.s 181/06 e 36/06.
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opo do dono da obra sobre a melhor forma de satisfazer o interesse pblico que com o produto da obra se pretenda realizar42. 55. So conhecidas as crticas que a doutrina vem formulando a propsito daquele que tem sido o entendimento defendido por o Tribunal quanto ao conceito de circunstncia imprevista. Com efeito, consensual a ideia de que lei no exige a imprevisibilidade da circunstncia de que resulta a necessidade dos trabalhos, bastandose com o facto [desta] no ter sido prevista43, razo pela qual se tem entendido que a tese sufragada pelo Tribunal de Contas demasiado restritiva. Desde logo porque tal entendimento no se coaduna com o simples e inegvel facto de que os trabalhos a mais so, na verdade e em larga medida, uma manifestao, no domnio das empreitadas de obras pblicas, do poder de modificao unilateral dos contratos administrativos por razes de interesse pblico. Com efeito, a realizao de uma obra pblica uma operao demasiado importante para que o dono da obra se encontre definitivamente vinculado pelo plano inicial44. O poder de modificao unilateral, alm de cobrir o dono da obra do risco de um projecto incompleto e defeituoso - conferindo-lhe a possibilidade de suprir insuficincias ou corrigir erros de projecto - , permitir-lhe modificar a obra em funo da evoluo das suas necessidades, assegurando assim a flexibilidade necessria realizao de um trabalho de construo. Ponto que, num e noutro casos, assim proceda satisfao, nas melhores condies, do interesse pblico subjacente obra45. Como evidente, no se quer com isto dizer que o referido poder de modificao unilateral seja ilimitado. Bem sabemos que no . Com efeito, e ao contrrio do que sucede com a possibilidade de introduo de alteraes no contrato civil de empreitada, na empreitada de obras pblicas essas alteraes s podem ser feitas se forem necessrias para a realizao do interesse pblico subjacente obra e se se contiverem dentro dos limites previstos no artigo 45. do RJEOP. Todavia, o que no se aceita que o Tribunal de Contas lhe pretenda acrescentar um requisito, numa espcie de interpretao correctiva da lei, que, para alm de no ter
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Cfr. Acrdo n. 02/06. Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, Almedina, Coimbra, 2006, p. 95. Neste mesmo sentido, entre outros, RUI MEDEIROS, O controlo de custos nas empreitadas de obras pblicas, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, II, Coimbra, 2010, pp. 461 e ss. e ANA GOUVEIA MARTINS, A modificao e os trabalhos a mais nos contratos de empreitadas de obras pblicas, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, II, Coimbra, 2010. Cfr. RUI MEDEIROS, ob. cit., p. 457. Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, ob. cit. p. 93.
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qualquer acolhimento no elemento literal de interpretao, facilmente contrariado pelos elementos histrico e sistemtico. 56. Conforme j se referiu, o referido poder de modificao unilateral existe para que, precisamente, a obra pblica possa ser modificada j no decurso da sua execuo, de modo a apresentar as caractersticas e funcionalidades mais adequadas e convenientes para a sua utilizao pela comunidade. Nesse sentido, impe-se que, ao contrrio daquilo que tem sido feito pelo Tribunal de Contas, que seja procurado um equilbrio entre os dois princpios aqui conflituantes por um lado, a defesa da concorrncia mediante a abertura de um novo procedimento pr-contratual, e, por, outro, essa garantia de que a obra possa ser objecto de alteraes -, buscando-se uma soluo que passe pela cedncia mtua e recproca de ambos, na justa medida46. Ora, em sentido inverso quele que tem sido o entendimento do Tribunal de Contas quanto ratio legis que est por trs do artigo 26., vrios autores consideram que o legislador j fez a referida ponderao, tendo entendido que, ainda que com um prejuzo moderado do princpio da concorrncia, se justifica viabilizar a execuo de obras imprevistas e necessrias consecuo da empreitada, sendo indiferente se a circunstncia imprevista podia ou no ter sido prevista em data anterior adjudicao. Nesse sentido, afigura-se excessivo exigir, como o Tribunal de Contas tem exigido, a tramitao de um novo procedimento, com as inerentes consequncias ao nvel da paralisao dos trabalhos, atrasos na concluso da obra pblica, eventual pagamento de uma indemnizao por maior onerosidade ao empreiteiro inicial e todos os custos associados abertura de um novo procedimento apenas porque no ocorreu uma circunstncia imprevista, no sentido de facto inesperado, termo que apela a factos que no podem ser esperados ou previstos, ou seja, imprevisveis e, nessa medida, factos inevitveis e no imputveis ao contraente pblico. Com efeito, tal traduzir-se-ia em negar o ius variandi no mbito das empreitadas de obras pblicas e, simultaneamente, ao erigir a imprevisibilidade como pressuposto dos trabalhos a mais, em decalcar uma condio de aplicao da teoria da impreviso, cujo rigor s se compreende luz da sua natureza excepcional47. Mas mais do que a negao do ius variandi no mbito das empreitadas de obras pblicas, a tese que vem sendo sustentada pelo Tribunal no tem qualquer correspondncia na letra do n. 1 do artigo 26. do RJEOP e facilmente contrariada pelo
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Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit. p. 101. Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, p. 102; Com itlico no original.
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elemento sistemtico de interpretao. O prprio argumento histrico aponta no mesmo sentido. 57. Com efeito, o elemento literal no aponta para a exigncia de uma imprevisibilidade mas antes para a ideia de que basta que a circunstncia que deu causa aos trabalhos no tenha sido concretamente prevista pelo dono de obra, embora, eventualmente, previsvel48. O sentido corrente que na Lngua Portuguesa conferido palavra imprevisto aquele facto que acontece de forma sbita ou extraordinria, sem que se espere; que no se previu, ao passo que imprevisvel j deve ser entendido como o facto que no se pode calcular; antever; que no se pode prever49. Assim e a menos que se demonstre que o legislador no quis utilizar o referido termo no seu sentido corrente, procedendo-se, assim, a uma interpretao correctiva do preceito em anlise , circunstncia imprevista deve, simplesmente, ser entendida como aquela que no foi prevista50. Por outras palavras, numa interpretao conforme ao elemento literal, no resulta que a circunstncia imprevista, na sequncia da qual se tornou necessria a execuo da obra, tivesse que ser imprevisvel aquando da adjudicao da empreitada. 58. Em segundo lugar, numa interpretao sistemtica do RJEOP, notrio que, ao contrrio do que sucede com o n. 1 do artigo 26., em vrios outros preceitos do mesmo diploma o legislador quis diferenciar as situaes de mera previsibilidade das situaes de efectiva previso, tendo manifestado o cuidado de utilizar um termo ou outro consoante o tipo de matria em questo. Veja-se, por exemplo, a alnea c) do n. 1 do artigo 136. a propsito da possibilidade de recurso ao ajuste directo ou o artigo 198. que regula o regime da alterao das circunstncias , nos quais o legislador quis, de forma clara, estabelecer requisitos mais exigentes do que aqueles que so determinados no mbito do regime jurdico dos trabalhos a mais, utilizando, por isso, o termo imprevisvel. Do mesmo modo, no colhe este entendimento tambm face do CCP, no qual so considerados claramente, para este efeito, trs nveis diferentes e com significado
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Cfr. neste sentido, ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit, pp 100 e ss.; JORGE ANDRADE SILVA, ob. cit. pp. 94 e 95; PEDRO ROMANO MARTINEZ/JOS MARAL PUJOL, Empreitada de obras pblica, Almedina, 1995, p. 55. Cfr. Dicionrio da Lngua Portuguesa Contempornea da Academia das Cincias de Lisboa, Verbo, Vol. II, pg. 2047. Cfr. n. 5 do artigo 14. das Regras de Legstica na Elaborao de Actos Normativos pelo XVII Governo Constitucional, aprovadas pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 64/2006 de 4 de Maio de 2006, que aprova o Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional, e publicadas no Anexo II desta, em vigor data de publicao do CCP, nos termos do qual as palavras devem ser utilizadas no seu sentido corrente, sem prejuzo da utilizao de terminologia tcnica, quando tal se mostre indispensvel ou aconselhvel.
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substancialmente distinto: i) a circunstncia imprevista (que releva, designadamente, para os servios a mais - artigo 454.); ii) a circunstncia imprevisvel (artigo 312.); e iii) a urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante que no lhe sejam, em caso algum, imputveis [artigo 24., n. 1, alnea c)]. , por isso, evidente que, se o legislador tivesse pretendido sujeitar a possibilidade de realizao de trabalhos a mais ao exigente crivo da imprevisibilidade, teria certamente utilizado a expresso circunstncias imprevisveis, que, como se viu, veio a introduzir noutros contextos normativos daquele mesmo RJEOP. Tanto assim que o prprio Tribunal de Contas, quando discute a admissibilidade do ajuste directo nas empreitadas com fundamento em urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis, afirma que, neste caso, a lei no se reporta a acontecimentos imprevistos ou seja, que simplesmente no foram previstos , mas sim a acontecimentos imprevisveis , ou seja, que no possvel prever. Por conseguinte, acontecimentos imprevisveis, neste sentido, so factos insusceptveis de serem previstos por um dono de obra normalmente diligente51. Nesse sentido, guiado pelos comandos hermenuticos do n. 1 do artigo 9. do Cdigo Civil, o intrprete est forado a concluir que o legislador soube exprimir com correco o seu pensamento, e que, portanto, a utilizao da expresso imprevista corresponde sua vontade real e consciente, tendo sido, por isso, intencional e propositada. E, assim sendo, da norma legal submetida a interpretao no pode seno extrair-se que to-somente necessrio que as circunstncias ocorridas e determinantes da necessidade de realizao de trabalhos a mais no tenham sido previstas, independentemente da questo de saber se o podiam ter sido ou da (eventual) imputabilidade da sua no previso entidade adjudicante questes habitualmente reconduzidas temtica da previsibilidade (ou no) das mencionadas circunstncias. 59. Por fim, o prprio elemento histrico, aponta para uma direco diversa daquela que tem sido defendida pelo Tribunal. Efectivamente, importa ter presente que a redaco da norma sobrevm, grosso modo, desde o Decreto-Lei n. 235/86, de 18 de Agosto, tendo sido integralmente mantida pela actual redaco do n. 1 do artigo 370. do CCP. Nesse sentido, fosse a imprevisibilidade da circunstncia um pressuposto e, atenta a relevncia dessa exigncia e conhecida interpretao restritiva do Tribunal, j o legislador o teria esclarecido, numa das sucessivas alteraes do quadro regulatrio do regime jurdico das empreitadas de obras pblicas.
51
Cfr. Acrdo n. 4/2006.
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60. Em suma, para alm da leitura demasiado exigente do conceito de circunstncia imprevista no encontrar apoio na letra do n. 1 do artigo 26. e ser contrariada pelos elementos histrico e sistemtico de interpretao, representa ainda uma negao do ius variandi no mbito das empreitadas de obras pblicas, na medida em que conduz a que s situaes de caso fortuito ou de fora maior habilitariam o contraente pblico a ordenar trabalhos a mais, quando, na verdade devem bastar necessidades novas ou causas supervenientes, ainda que estas fossem em abstracto previsveis e esperadas, mas no tenham sido previstas52. Por essas razes, justifica-se a adopo de uma viso dinmica e funcional do mecanismo dos trabalhos a mais e do carcter imprevisto das circunstncias que a eles do lugar. Isto sob pena de os mesmos no serem operativos quando so necessrios e de, por conseguinte, conduzirem ao arrepio da inteno legislativa de consagrao desta possibilidade a uma completa cristalizao das possibilidades de realizao dos mesmos. Nesse sentido, a referncia contida no n. 1 do artigo 26. do RJEOP possibilidade de realizao de trabalhos a mais em virtude de uma circunstncia imprevista deve, portanto, ser interpretada nesta conformidade, no podendo servir de pretexto para recusar Administrao a possibilidade de ajustar o contedo das prestaes de obras pblicas s novas e/ou reponderadas exigncias de interesse pblico. Assim, deve entender-se que os trabalhos so a mais porque so trabalhos cuja quantidade ou espcie no foi prevista, mas cuja execuo se tornou premente, em momento posterior abertura do procedimento pr-contratual, pela emergncia de novas necessidades ou por causa tcnicas supervenientes53. 61. Ora, foi precisamente isso o que sucedeu nos trabalhos que estiveram na base dos adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531. Com efeito, a necessidade de realizao da grande maioria desses trabalhos a mais teve a sua origem no contexto peculiar em que foram executadas as empreitadas relativas Escola Secundria D. Joo de Castro. Foram vrios os factores que desde cedo apontavam para a eventual necessidade de reponderao de algumas das solues inicialmente colocadas nos projectos. Desde logo o desconhecimento das caractersticas concretas do edifcio existente, mas tambm o carcter de inovao que se pretendia ver implementado nos novos espaos escolares, quer no plano pedaggico, quer ao nvel da prpria abertura da escola comunidade.
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Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit. p.102. Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, idem.
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Nesse sentido, sempre se assumiram como relevantes para efeitos dessa reponderao os contributos que seriam recebidos pelos prprios responsveis da escola, cujo envolvimento directo nas empreitadas se quis privilegiar, de forma a tornar a escola o mais adequada possvel s necessidades especficas dos seus destinatrios. Como j seria de esperar e se considera desejvel, na sequncia desse envolvimento acabaram por resultar exigncias adicionais que no puderam deixar de ser consideradas, por serem pertinentes para o bom funcionamento, manuteno e explorao das instalaes escolares, bem como para a melhoria das condies de utilizao das instalaes, tanto ao nvel da segurana como da funcionalidade do edifcio, melhorias essas cuja necessidade de realizao, em muitos casos, s foi de facto possvel ser detectada j em pleno decurso da execuo das empreitadas. 62. Como evidente, o interesse pblico a que a obra se destina a prosseguir no pode ser sacrificado, pelo que sempre se teve conscincia que, em qualquer caso, se os trabalhos adicionais no fossem admitidos em funo da falta de um dos pressupostos habilitantes, o interesse pblico postularia a abertura do procedimento pr-contratual adequado para que fossem adjudicados esses trabalhos por um novo contrato. Nesse sentido, dados os valores de cada um desses adicionais e considerando o regime excepcional de contratao pblica de que era beneficiria a PE, a opo que sempre esteve em cima da mesa foi a possibilidade de contratao autnoma de cada um dos trabalhos adicionais, mediante a adopo de vrios procedimentos pr-contratuais de ajuste directo possibilidade essa absolutamente vivel em termos jurdicos e certamente muito mais resistente s crticas que pudessem ser apresentadas pelo Tribunal de Contas ou o enquadramento desses trabalhos no regime dos trabalhos a mais. Tendo presentes os anunciados objectivos de celeridade de concluso das empreitadas, entendeu-se que se justificaria enquadrar esses trabalhos no referido regime dos trabalhos a mais. Com efeito, s a contratualizao rpida desses trabalhos conseguiria assegurar o cumprimento dos traados prazos finais de execuo das empreitadas, na medida em que s assim se evitaria a necessidade de suspenso (ainda que parcial) dos trabalhos, e do subsequente prolongamento dos prazos intercalares de execuo dos mesmos. De igual forma, essa era a via que, em termos globais, menos custos acarretaria para o errio pblico, designadamente porque sempre se poderiam aproveitar as vantagens tcnica e econmica associadas ao facto de os trabalhos poderem ser executados pelo mesmo adjudicatrio, evitando-se o pagamento de eventuais indemnizaes ao empreiteiro por aumento do prazo de execuo das empreitadas.
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Em sntese, ponderadas as vantagens e os inconvenientes de uma ou outra soluo, a PE acabou por privilegiar aquela que, ainda que mais exposta a criticas, lhe parecia absolutamente segura do ponto de vista jurdico, em detrimento daquela que poderia comprometer o cumprimento do objectivo ltimo destas empreitadas: a entrada em funcionamento da escola no ano lectivo 2008/2009. 63. Ora, com base no que acima se deixou dito, completado com a enunciao de que adiante se dar conta com a descrio das circunstncias que estiveram na base de cada um dos trabalhos adicionais aos referidos, possvel afirmar que todos os trabalhos a mais includos nos adicionais aos Contratos n.s 260,262 e 531 resultam de circunstncias que, de facto, no foram previstas aquando da adjudicao dos contratos de empreitada, mas que se tornaram entretanto necessrias em funo da evoluo da execuo das empreitadas e se justificaram por motivos de interesse pblico, pelo que renem todos os requisitos elencados no n. 1 do artigo 26. do RJEOP. 64. Em todo o caso, e embora no se concorde com a acepo restritiva do Relato pelos motivos que ora se deixaram enunciados, tal entendimento no deixar, porm, de ser tido em considerao no mbito da presente resposta, pelo que a pergunta que, na presente sede, se impe agora fazer consiste em saber se, data do lanamento dos procedimentos de consulta prvia tendentes formao dos Contratos n.os 260, 262 e 531, poderiam (ou no) ter sido antevistos os factores que, mais tarde, acabaram por conduzir necessidade de se alterar o projecto inicial e de, nessa medida, se executarem os trabalhos complementares previstos nos adicionais a esses mesmos contratos. Nessa medida, importa atentar s circunstncias concretas que rodearam cada um dos referidos trabalhos, por forma a que, a final, se possa confirmar ou infirmar as acusaes constantes do Relato a que ora se responde.
c) Das circunstncias que estiveram na base do adicional ao Contrato n. 260 65. Para que melhor se compreenda o contexto em que surge a necessidade de realizao dos trabalhos a mais que integraram o primeiro adicional ao Contrato n. 260, importa revisitar as circunstncias j referidas nas consideraes prvias desta resposta, em especial no seu ponto III. e que, como se ver, foram determinantes para a deciso de realizao desses trabalhos ter ocorrido j em pleno decurso das obras de reabilitao da Escola Secundria D. Joo de Castro.
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Conforme j se referiu, quando o Conselho de Administrao da PE iniciou as suas funes, viu-se desde logo confrontado com a necessidade de cumprir o objectivo fixado na Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro, a interveno nas escolas que integram a fase 0 dever estar concluda at ao incio do ano lectivo 2008/2009, o que o mesmo que dizer at o incio do ms de Setembro de 2008. Impunha-se por isso que, no apertado prazo de pouco mais de 18 meses, a PE fosse capaz de garantir a execuo de uma srie de empreitadas de elevada complexidade, sendo certo que, para que essa execuo pudesse ser iniciada o mais rapidamente possvel, se afigurava premente a contratao dos projectos estruturadores da interveno a realizar nas escolas objecto dessas empreitadas. A concretizao desse objectivo foi bastante dificultado pelas diversas circunstncias j mencionadas, relacionadas com a prpria complexidade das obras, o cariz experimental e modelar da Fase 0 do Programa, bem como com a prpria fase de instalao da PE que decorria em simultneo. No obstante essa conjuntura difcil, o Conselho de Administrao da PE, como se disse, tendo-se inteirado das experincias internacionais semelhantes, julgou pertinente desenvolver um processo preparatrio e prvio contratao dos projectistas, envolvendo investigadores universitrios, de forma a que o mbito dos projectos de interveno das escolas fosse o mais adequado e completo possvel. Como se referiu, todo este processo decorreu, numa primeira fase, entre Maro e Junho de 2007, tendo culminado com a emisso de um Relatrio de Peritagem elaborado pelo IST em 22 de Junho desse mesmo ano. A avaliao que precedeu a elaborao desse relatrio incidiu apenas sobre aspectos visveis do edifcio, no tendo, nesse quadro, sido identificados quaisquer danos na respectiva estrutura que justificassem a necessidade de realizao de uma interveno a esse nvel (cfr. introduo ao referido Relatrio de Peritagem junto como DOCUMENTO N. 4). De fora do estudo ento levado a cabo pelo IST ficou, efectivamente, a anlise mais profunda do grau de resistncia aos sismos da estrutura do edifcio, uma vez que, tal como anteriormente referido, a anlise do comportamento aos sismos dos edifcios a reabilitar no era obrigatria, sendo at a apenas um tema em permanente agenda, mas raramente concretizado. Importa notar que a deciso de passar a incluir a anlise ssmica sistemtica em reabilitao de edifcios, tomada aquando a implementao do Programa de Modernizao das Escolas Secundrias, foi pioneira em Portugal, tendo a Escola D. Joo de Castro constitudo o primeiro caso de estudo. E em relao s anomalias visveis que foram detectadas por aquele Instituto, nenhuma conduzia necessidade premente de verificao dessa concreta resistncia, apenas conduzindo a reforos estruturais pontuais.
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Com efeito, para que a referida anlise mais profunda pudesse ter sido nessa fase efectuada, teria sido necessria a realizao de ensaios experimentais resistncia da estrutura, ensaios esses que implicariam necessariamente um trabalho de demolies do edifcio, sendo que, data, a execuo de tais demolies ter-se-ia afigurado absolutamente incompatvel com a urgncia na contratao dos trabalhos de projecto da empreitada e teria um elevado impacto ao nvel do j limitado prazo para a concluso das obras, uma vez que a execuo desses trabalhos prospectivos nunca poderia ser integralmente realizada em prazo inferior a 2 meses. Mais concretamente, o trabalho a executar passaria pelo levantamento estrutural aos elementos estruturais existente no sentido de confirmar/ajustar e complementar o projecto original disponvel do edifcio existente, com o recurso a trabalhos de prospeco e recolha de amostras para caracterizao dos elementos estruturais existentes. Trata-se de um trabalho que obriga execuo de picagem e remoo de materiais constituintes dos elementos estruturais em nmero que permita a caracterizao da totalidade do edifcio, com execuo de carotagens e eventual demolio localizada de elementos, sendo portanto bastante intrusivo. Para a avaliao e caracterizao dos materiais constituintes, so realizados ensaios em laboratrio ou no local. Na situao em causa, por os elementos estruturais verticais serem paredes de alvenaria, os ensaios teriam de ser efectuados no local, obrigando a um trabalho complementar de construo civil no isolamento de troos de parede existentes onde seriam efectuados os ensaios de caracterizao da sua resistncia mecnica (ensaios que foram efectuados sobre a coordenao do ICIST). Aps a concluso do levantamento estrutural, e realizado o modelo estrutural do edifcio, feita a anlise ssmica, resultando desta anlise as necessidades de reforo que, depois, so vertidas para o projecto de estruturas. Por aqui se v que a realizao de todo o trabalho associado ao levantamento estrutural a ser efectuado antes da realizao do projecto de interveno na escola provocaria uma atraso claro na execuo dos projectos e consequentemente no lanamento das consultas e contratao das empreitadas. 66. A este respeito importa alis referir que, ao contrrio do que sugerido no Relato a que ora se responde54, a realizao, nessa fase, de estudos de natureza geolgica ou geotcnica no teria detectado a necessidade de reforo estrutural do edifcio mais tarde constatada, na medida em que este tipo de estudos no incidem sobre a estrutura do edifcio acima do solo. Mesmo no caso do edifcio novo, repare-se que no
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foram realizados estudos geotcnicos porque os elementos de caracterizao do solo no projecto original (poos de sondagem) eram suficientemente esclarecedores: rocha basltica fendida, mas no decomposta, a cerca de 1 metro de profundidade (cfr. Memria descritiva do Projecto de Execuo das Fundaes e Estrutura dos Corpos A e B, que ora se junta como DOCUMENTO N. 30). Em sntese, considerando os resultados contidos no Relatrio de Peritagem que, recorde-se, no tendo como objecto a anlise ssmica, no apontava para a necessidade de reforo estrutural do edifcio por anomalias evidentes e ponderados os inconvenientes que uma anlise mais profunda da estrutura da edificao poderia implicar para a concluso atempada das obras, o Conselho de Administrao decidiu prosseguir com o normal desenvolvimento do processo de contratao dos projectistas, tendo na altura julgado pertinente no solicitar ao IST que procedesse a uma anlise resistncia da estrutura s aces ssmicas. 67. Conforme j se referiu anteriormente, a no incluso dessa verificao no mbito do Relatrio de Peritagem solicitado ao IST nada tem de irregular ou incorrecto do ponto de vista tcnico-legal. Desde logo porque a legislao e a regulamentao aplicvel s obras de remodelao das construes existentes no obrigavam anlise estrutural dos edifcios para efeitos da verificao da respectiva resistncia aos sismos, sendo que apenas em 2010 foi aprovada a Resoluo da Assembleia da Repblica n. 102/2010, de 11 de Agosto, relativa Adopo de medidas para reduzir riscos ssmicos. Mas, mais do que isso, no existiam quaisquer danos visveis ao nvel da estrutura que aconselhassem a realizao imediata de um estudo mais ambicioso. Embora seja certo que a eventual convenincia de um estudo dos edifcios ao nvel da sua capacidade de resistncia ssmica tenha sido abordada logo no incio da relao de colaborao entre a PE e o IST, tendo inclusive havido contactos entre a PE e os investigadores do IST nesse sentido55, tais contactos estavam orientados para o enquadramento geral desse problema no mbito do Programa e no para um ou mais especficos edifcios e para a preparao de eventuais formas de colaborao nesse campo. De resto, (i) atendendo a que a avaliao ssmica dos edifcios no era, data, obrigatria, (ii) e que a equipa da PE responsvel pelo desenvolvimento do Programa se encontrava a trabalhar numa verdadeira corrida contra o tempo, num contexto de elevado volume de tarefas associadas ao arranque e instalao da empresa e urgncia no arranque dos projectos e obras relativos s escolas da Fase 0, a referida possibilidade de
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Cfr. Memorando elaborado pelo IST, a pedido da PE, em Novembro de 2011, junto como DOCUMENTO. N. 8.
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colaborao no se supunha premente para efeitos de arranque da Fase 0, razo pela qual aqueles primeiros contactos no tiveram sequncia imediata. Nesse sentido, uma vez que o Relatrio de Peritagem era omisso quanto necessidade de interveno ao nvel da estrutura, a PE estava nessa altura plenamente convicta de que tal interveno no seria, partida, precisa, razo pela qual o contrato que veio a ser celebrado com o projectista de estruturas no contemplava a eventual necessidade de reforo de estruturas. Coerentemente, o projecto de estruturas, da responsabilidade da BETAR, que foi entregue em 25 de Setembro de 2007, no fazia qualquer referncia ao reforo estrutural devido s aces ssmicas, por no fazer parte do contrato e por, data, nada ter sido detectado que o determinasse. Por aqui se percebe por que que, ao contrrio do que sugerido pelo RFCE no qual o Relato se fundamenta, no faz qualquer sentido afirmar-se que as situaes diagnosticadas no Estudo de caracterizao da soluo de reforo ssmico e ensaios experimentais, (...) deveriam ter sido previstas ou acauteladas nos projectos de estabilidade, devendo, igualmente, ter sido em sede de projecto a elaborao ou proposta de elaborao do estudo de caracterizao do reforo ssmico. 68. Sucede que, como j se deu nota, em paralelo com o desenvolvimento dos projectos e o incio das empreitadas, a PE foi desenvolvendo outras aces de colaborao com as instituies universitrias com quem tinha celebrado protocolos de colaborao, em particular com o IST/ICIST, na rea de reabilitao ssmica de edifcios, motivadas tambm pela constatao, j decorrente do incio dos trabalhos nas obras piloto, da necessidade de aumentar a profundidade das intervenes. Em resultado da aludida colaborao, concluiu-se, como tambm j se disse, pela convenincia de uma avaliao da necessidade de reabilitao ssmica, pelo menos em alguns edifcios (cujo projecto era anterior ao RSCCS de 1958), como era o caso da Escola D. Joo de Castro. 69. Apesar de todas as j enunciadas limitaes que envolveram o caminho que conduziu soluo ento encontrada, a verdade que esta se revelou bastante eficiente do ponto de vista econmico, uma vez que, sem perder de vista a qualidade ao nvel da segurana do edifcio, acabou por no ser baseada nas solues tradicionais de reforo estrutural, que teriam implicado introduo de novas estruturas internas, muito condicionadoras e intrusivas na arquitectura, com custos muito elevados e fortes impactos no prazo de concluso dos trabalhos (cfr. DOCUMENTO N. 13). Conseguiu-se, assim, encontrar uma soluo segura, econmica e pouco intrusiva relativamente aos projectos concursados, tal como era inteno das partes envolvidas neste processo.
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Por outro lado, no pode deixar de realar-se que, mesmo com uma prorrogao de prazo pelo meio, acabou por ser possvel realizar os trabalhos necessrios implantao dessa soluo sem que a obra j programada tivesse que ser suspensa, tendo o edifcio remodelado sido disponibilizado ainda em Setembro de 2008, no tendo sido comprometido o incio do novo ano escolar. 70. Este foi o contexto que envolveu o caminho ento seguido pela PE e que justifica que, numa primeira fase, no se tenha decidido estudar a possibilidade de interveno sobre a estrutura do edifcio, melhorando o seu comportamento aco ssmica, e, mais tarde, se tenha adoptado uma deciso diversa da primariamente tomada, aproveitando as sinergias que, nesse campo, se encontravam com a possibilidade de desenvolvimento de uma soluo no muito intrusiva na obra em curso, mas introduzindo claros benefcios no produto final. Repare-se que, data em que foi decidido que no se justificava aprofundar o estudo da capacidade de resistncia do edifcio uma eventual aco ssmica, tal deciso no foi tomada de nimo leve, tendo sido baseada numa consciente anlise de risco nessa altura efectuada e que tinha como alicerce a concluso do IST no sentido de que no havia necessidade de ser realizado um reforo estrutural do edifcio, uma vez que o mesmo no apresentava danos ao nvel da estrutura que justificassem que esta tivesse que ser objecto de uma especial interveno. Havia, pois, a convico, nessa data, que a estrutura no iria carecer de uma interveno mais profunda, razo pela qual se encontrava previsto apenas um trabalho de normal revestimento de arquitectura, de custos relativamente reduzidos e compatvel com o diagnstico at ento efectuado. Atenta a urgncia imprimida pela Tutela para a concluso das obras referentes Escola D. Joo de Castro, evidente que no fora as demolies terem denunciado o referido estado de conservao do edifcio, os trabalhos de empreitada desta escola teriam seguido os trmites inicialmente fixados, no sendo realizado nenhum reforo especial ao nvel da estrutura do edifcio e prosseguindo a colaborao com o IST ao nvel do reforo ssmico apenas quanto s demais escolas includas no Programa cujas obras de execuo ainda no se tivessem iniciado. S com o incio dos trabalhos de demolio que se mostrou verdadeiramente possvel tomar conhecimento do verdadeiro estado de conservao da estrutura original do edifcio, tendo esse conhecimento precipitado a necessidade de realizao de um estudo tendente ao apuramento da eventual interveno a esse nvel.
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71. A alternativa opo que acabou por ser tomada pela PE seria a de ignorar esta situao, e remeter para mais tarde leia-se, depois de concludas todas as obras ento em curso a eventual contratao de uma nova empreitada destinada especificamente execuo dos trabalhos de reforo estrutural. Como evidente, tal opo representaria, a final, um maior gasto dos dinheiros pblicos, para alm de poder colocar em causa a segurana da comunidade escolar. Acresce que, em parte, os trabalhos de reboco e pintura entretanto realizados seriam, com aquela opo, integralmente desaproveitados e teriam de ser realizadas com novas demolies, sendo certo que tudo isto seria executado com o ano lectivo j em curso. Ou seja, das duas uma: ou a PE aproveitava a circunstncia de a obra ainda no se encontrar concluda para nela incorporar os trabalhos necessrios execuo do reforo estrutural, ou, seguindo a exigente interpretao que a propsito do preenchimento do conceito de circunstncia imprevista tem sido seguido pelo Tribunal, pura e simplesmente fechava os olhos necessidade de realizao desse trabalho, remetendo assim para segundas npcias a avaliao da possibilidade de realizao desses trabalhos. 72. Resulta assim evidente que a PE agiu com a diligncia e zelo exigveis neste tipo de empreitadas, tendo procurado assegurar que os projectos apresentados incidiriam e levariam em conta as principais anomalias existentes na estrutura do edifcio. Nesse sentido, a no ser que tivessem sido realizadas as referidas demolies e ensaios prvios na estrutura do edifcio, o estado em que se encontrava a estrutura muito dificilmente poderia ter sido conhecido antes do lanamento da consulta prvia. Todavia, e como vimos, data em que foram realizados os primeiros trabalhos de anlise levados a cabo pelo IST, tal revelava-se invivel ou de muito difcil concretizao, uma vez que poderia implicar um significante atrasado no lanamento do procedimento tendente contratao dos trabalhos de projecto e de empreitada, com subsequente impacto ao nvel do limitado prazo para a concluso das obras. Conforme o Tribunal tem recentemente reconhecido, circunstncia imprevista pode no ser apenas aquela que no podia ter sido prevista, mas tambm aquela que, sendo passvel de ser prevista, s muito dificilmente o poderia ter sido56. Ou seja, numa perspectiva ligeiramente mais flexvel, o prprio Tribunal de Contas acaba por admitir a possibilidade de poderem ser tambm qualificados como trabalhos a mais aqueles que resultem de circunstncias que s muito dificilmente e com enormes custos poderiam ser conhecidos antes do lanamento do procedimento pr-contratual.
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Cfr. Acrdo n. 17/05.
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Ora, pelos motivos acima enunciados, resulta evidente que o caso em anlise ilustra, precisamente, um caso em que muito dificilmente poderia ter sido prevista a necessidade de realizao daqueles trabalhos, razo pela qual resulta evidente que os trabalhos a mais previstos no adicional em apreo decorrem de factores que muito dificilmente podiam ter sido previstos aquando do lanamento do procedimento de consulta prvia que esteve na base do Contratos n. 260.
d) Das circunstncias que estiveram na base do adicional ao Contrato n. 262 (i) PTA n. 1 - Trabalhos de construo civil dos edifcios B e C 73. Os trabalhos em causa no referido PTA so os referentes (i) ao revestimento em grelhas metlicas do casinhoto na cobertura do Edifcio B, (ii) aplicao de chapas de alumnio na fachada norte do Edifcio B, (iii) ao fornecimento e aplicao de sanca de remate metlica e (iv) ao fornecimento e montagem de chapa Zincor e execuo dos remates necessrios em gesso cartonado, incluindo pinturas e todos os trabalhos inerentes. Os referidos trabalhos resultam, por um lado, (i) da necessidade de adaptao de vrias solues do projecto s condies locais, e, por outro lado, (ii) da identificao de solues que garantam maior eficcia.
(i.1) Revestimento em grelhas metlicas do casinhoto na cobertura do Edifcio B 74. Comeando pelos trabalhos de revestimento em grelhas metlicas do casinhoto na cobertura do Edifcio B, cabe esclarecer que, apesar do referido casinhoto j se encontrar contemplado no projecto de arquitectura como o local onde deveriam ser instalados os equipamentos de AVAC, a verdade que, como ainda no era conhecido o concreto tipo de equipamentos que a seriam albergados, achou-se que se justificava um revestimento simples desse casinhoto, julgando-se no haver necessidade de qualquer proteco especial dos mesmos. Todavia, j em fase de execuo da obra, a PE constatou que o casinhoto do Edifcio B, nomeadamente a Central Tcnica, que serviria para albergar o referido equipamento, no apresentava condies, do ponto de vista tcnico e funcional, para o
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acolhimento desses concretos equipamentos, motivo pelo qual entendeu que se justificava um revestimento especial desse espao, atravs da colocao das referidas chapas de alumnio. Considerando a necessidade de aferir no local as condies de exposio ao vento, de forma a efectuar uma correcta proteco dos equipamentos, a PE considera que se impe concluir que muito dificilmente poderia ser exigvel ao projectista de arquitetcura que na elaborao do projecto fosse contemplada esta soluo. (i.2) Aplicao de chapas de alumnio na fachada norte do Edifcio B 75. Quanto aos trabalhos de aplicao de chapas de alumnio na fachada norte do Edifcio B, cumpre referir que a necessidade de realizao dos mesmos surgiu pelo facto de se ter constatado, j em obra, haver um espaamento entre a fachada ventilada e a face exterior da parede de alvernaria do Edifcio B, que carecia de ser preenchido. Nesse sentido, em conjunto com os projectistas decidiu-se executar o fecho desse espaamento em todo o permetro dos vos exteriores, com chapas de alumnio. Embora no projecto inicial se tenha considerado que o refechamento dos vos j se encontrava razoavelmente garantido com a soluo geral de revestimento da fachada, a verdade que, depois de integralmente concluda a execuo dessa fachada, se verificou haver um ligeiro espaamento que carecia de ser resolvido, uma vez que melhoraria as condies de acstica entre os espaos confinantes de salas de aulas.
(i..3) Fornecimento e aplicao de sanca de remate metlico 76. No que diz respeito ao fornecimento e aplicao de sanca de remate metlica, importa dar nota que a necessidade de realizao desses trabalhos resultou do facto de se ter revelado necessrio alterar o traado das condutas de ar condicionado - pelos motivos que adiante se daro conta em pormenor , o que teve como consequncia directa que algumas dessas condutas passassem a localizar-se em cotas inferiores aos tectos falsos. Por essa razo, definiu-se, em conjunto com os projectistas, que deveria ser aplicada uma sanca metlica capaz de ocultar as tubagens do ar condicionado, as quais, por fora dessa alterao de traado, passaram a estar vista.
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(i.4) Fornecimento e montagem de chapa Zincor e execuo dos remates necessrios em gesso cartonado 77. Por fim, importa referir que a necessidade de realizao dos trabalhos de fornecimento e montagem de chapa Zincor e de execuo dos subsequentes remates necessrios, teve a sua origem na circunstncia de se ter verificado existir um escorrimento de guas provenientes da chuva no tecto falso sobre a portaria e passagem do refeitrio, que acabou por danificar as placas de gesso cartonado e manchar a pintura circundante. Tal escorrimento tem a sua base no facto de a interseco do tecto falso com o revestimento em pedra da parede exterior ser muito prximo da face exterior da parede, proximidade essa que na altura em que foi realizado o projecto no se afigurava problemtica, mas que, com o aparecimento das primeiras chuvas, acabou por se revelar inadequada. Surgiu, assim, a necessidade de implementar uma soluo resistente e com bastante durabilidade que pudesse por cobro a esse fenmeno, tendo-se concludo que a aplicao de uma chapa metlica em toda a periferia do tecto falso era a mais adequada. Para aplicao dessa chapa foi necessrio fazer o corte das placas de gesso cartonado existentes, aplicar a estrutura metlica, refazer o tecto falso e executar o acabamento da pintura, o que justifica o conjunto de trabalhos apresentado para a execuo destas tarefas. A proximidade inicialmente projectada a que normalmente utilizada neste tipo de projectos, sendo que essa s susceptvel de poder revelar-se inconveniente depois de concretamente testada no edifcio, isto , depois de averiguado o comportamento deste em face da chuva e do vento, o que permite compreender por que razo muito dificilmente seria previsvel a existncia de algum problema com a referida proximidade.
(ii) PTA n. 2 - Alterao do traado de condutas UTA /UEX do sistema de Climatizao 78. No que concerne aos trabalhos de alterao de condutas UTA /UEX do sistema de Climatizao cabe evidenciar o seguinte. Conforme resulta do projecto de climatizao inicial, o traado das condutas UTA/UEX do sistema de AVAC implicava a abertura de inmeros negativos de grande dimenso em elementos estruturais do edifcio existente, designadamente em paredes de
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alvenaria de pedra, que comprometiam a capacidade resistente destas s aces ssmicas. data em que esse projecto foi idealizado, no estava previsto a anlise de comportamento s aces ssmicas do edifcio. Com esta anlise realizada e tendo em ateno a soluo encontrada, depressa se percebeu que a manuteno do traado original das condutas poderia contribuir para uma maior fragilizao estrutural do edifcio que se pretendia preservar, motivo pelo qual, se impunha um reequacionamento do previsto. Nesse sentido, aps reunio com os projectistas para avaliao das vrias solues possveis para fazer face aludida situao, ficou acordado que seria estudada e posteriormente apresentada uma soluo que pudesse evitar a referida fragilizao, tendose ento concludo que, no sendo vivel a execuo dessas condutas sem a realizao dos mencionados negativos, a melhor soluo passaria pela prpria alterao do traado das condutas de forma a que o mesmo pudesse ser o menos intrusivo possvel para a estrutura. Em conjunto com o empreiteiro foi ento efectuada uma anlise pormenorizada do traado das condutas, tendo-se conseguido efectuar algumas alteraes que at acabaram por dar origem a uma reduo significativa das quantidades inicialmente previstas pelo empreiteiro quanto a uma srie de artigos contratuais, nomeadamente na quantidade de condutas. Ou seja, a necessidade de alterao do traado dessas condutas acabou por ser mais uma das consequncias que resultaram do facto de se ter constatado, s aps demolies, que as paredes da estrutura existente apresentavam um imprevisto estado de degradao. Pelas razes j explicadas, data em que foi delimitado o traado inicial no era previsvel que as estruturas viessem a apresentar as debilidades mais tarde constatadas, motivo pelo qual o traado inicial se apresentou to prximo das paredes de alvenaria de pedra.
(iii) PTA n. 3 Reparao e instalao de equipamentos de cozinha 79. Conforme resulta do Caderno de Encargos que precedeu o contrato n. 262, no se encontravam previstos no objecto deste contrato quaisquer trabalhos de fornecimento e montagem dos equipamentos de cozinha. Com efeito, embora estivesse prevista a construo de uma cozinha no edifcio novo, a perspectiva inicial da PE era adquirir esses trabalhos atravs de um procedimento pr-contratual autnomo de fornecimento de bens, atravs do qual seriam adquiridos equipamentos totalmente novos para equipar essa cozinha. Na base dessa ideia inicial estava a circunstncia de os equipamentos existentes
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na antiga cozinha da Escola Secundria D. Joo de Castro aparentarem estar em elevado grau de degradao, o que justificava a aquisio de elementos integralmente novos. Todavia, j no decurso da execuo da empreitada referente ao edifcio novo, a empresa Senha Gesto, Qualidade e Consultadoria em Alimentao, Lda. - consultora da PE na rea da qualidade e da alimentao acabou por avaliar a possibilidade de recuperao dos antigos equipamentos, com a perspectiva de os mesmos poderem ser reaproveitados e incorporados no edifcio novo. Na sequncia dessa avaliao, chegou essa empresa concluso que, desde que devidamente reparados e afinados de modo a garantir o bom funcionamento e durabilidade dos mesmos, tais equipamentos poderiam perfeitamente ser recuperveis. Perante este novo enquadramento, e depois de ponderados os custos de recuperao em face dos custos que poderiam resultar da aquisio de equipamentos totalmente novos, chegou-se concluso que a opo pelo reaproveitamento dos equipamentos antigos se afigurava muito mais vantajosa em termos de poupana para o errio pblico, motivo pelo qual foi adoptada esta nova alternativa. 80. Para o efeito, foi ento traado um plano de aproveitamento desses equipamentos, o qual contemplava a realizao, entre outras, das seguintes tarefas: (i) desmontagem dos equipamentos existentes na antiga cozinha da Escola Secundria D. Joo de Castro, (ii) depsito e viglia do equipamento desmontado, (iii) recuperao e manuteno dos equipamentos desmontados, a adaptao e montagem de todos os equipamentos e (iv) o teste e verificao da funcionalidade dos equipamentos. Tendo a avaliao especializada da possibilidade de reaproveitamento desses equipamentos ocorrido em fase posterior celebrao do Contrato n. 262, resulta evidente que a incluso dessas tarefas no objecto inicial desse contrato se afigurava absolutamente imprevisvel. Por outro lado, verificando-se que estes trabalhos no se encontravam previstos no mbito do Contrato n. 262, dada a janela de oportunidade de recuperao entretanto aberta e as interligaes com as infra-estruturas que ento se executavam (quer no edifcio novo, quer no edifcio existente), entendeu-se que seria muito vantajoso que tais trabalhos fossem includos no mbito da empreitada do edifcio novo. Isto porque, no s essa era a via que melhor podia garantir que no existiriam atrasos e inconvenientes decorrentes da execuo simultnea dos trabalhos da empreitada e desses novos trabalhos na mesma obra, como essa era a forma que melhor evitaria a necessidade de suspenso dos trabalhos at que o contrato adicional fosse celebrado e entrasse em execuo, razo pela qual se considerou conveniente a sua incorporao no Contrato n. 262.
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(iv) PTA n. 4 - Rede de gua quente e retorno da central trmica at cozinha- traado de tubagem do circuito AQS 81. Aps reanlise do previsto no projecto de climatizao e no projecto de rede de abastecimento de guas, verificou-se que nenhum deles contemplava a construo de uma rede de gua quente e retorno desde a central trmica at cozinha e ao traado de tubagem do circuito de guas quentes sanitrias da cobertura at central trmica. Conforme sabido, o projecto de gs previa o aquecimento da gua da escola atravs da central trmica com recurso a caldeira. Por seu turno, o projecto de AVAC previa a possibilidade de aquecimento do ar do edifcio com recurso a uma bomba de calor. J em obra surgiu a oportunidade de interligar essas duas infra-estruturas, de modo a que fosse possvel encontrar uma soluo que permitisse reduzir os custos de operao, designadamente atravs do reaproveitamento da central trmica da cobertura. Com efeito, verificou-se que se poderia retirar maior partido da central trmica da cobertura de AVAC se fosse efectuada uma ligao entre esta e a referida caldeira, assim se alcanando uma reduo significativa dos consumos energticos do edifcio em fase de explorao. Consultados os projectistas dos referidos projectos de especialidade e realizada uma srie de reunies conjuntas entre estes, a PE e o empreiteiro, foram definidos os trabalhos a realizar para alcanar esse fim. Essa possibilidade de interligao no se encontrava contemplada nos pressupostos que estiveram na base dos projectos de especialidade do edifcio novo, uma vez que s com o decurso dos trabalhos acabou por ser possvel concluir que tal interligao era efectivamente vivel e facilmente exequvel.
(v) PTA 5 - Rede de abastecimento e drenagem para laboratrios e cozinha 82. Este trabalho surge pela necessidade verificada de instalao de novas tubagens das redes de abastecimento e drenagem e respectivas ventilaes para o laboratrio oficinal C2.32 e para os laboratrios de piso 4, que no estavam previstas no respectivo projecto inicial e foram consideradas imprescindveis para o normal funcionamento da escola e segurana dos alunos.
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(vi) PTA 6 - Grelhas de passagem nas paredes/portas corta-fogo e alteraes aos aros e guarnies das portas interiores (vi.1) Grelhas de passagem nas paredes corta-fogo 83. No que toca aos trabalhos de alteraes das grelhas de passagem nas paredes/portas corta-fogo, cabe esclarecer que a necessidade de realizao de tais alteraes s surgiu depois de transmitido, pelo fornecedor, que estava a ser encontrada uma enorme dificuldade na obteno das garantias de certificao das portas junto da entidade certificadora, pelo facto destas contemplarem as referidas grelhas inseridas em portas corta-fogo. Com efeito, o previsto inicialmente no projecto de arquitectura era a aplicao de grelhas intumescentes com grelhas de ocultao nas portas interiores corta-fogo. Sucede que a entidade certificadora das portas corta-fogo comeou a levantar dvidas quanto compartimentao dessas portas pelo facto destas inclurem no seu interior as mencionadas grelhas. Aps anlise conjunta entre a PE e o projectista, concluiu-se que, por forma contornar a inesperada dificuldade de certificao dessas portas, essas grelhas deveriam ser retiradas do interior das portas corta-fogo e ser implementadas nas paredes adjacentes s referidas portas, assim se garantindo, quer a devida compartimentao da porta, quer o efeito esttico desejado pelo projectista. Uma alterao deste tipo muito dificilmente poderia ter sido prevista no projecto inicial, uma vez que a mesma exigiria que o projectista conhecesse com detalhe os requisitos de certificao deste tipo de portas, conhecimento esse que muito dificilmente lhe pode ser exigido. (vi.2) Complementos de aro e guarnies 84. Este mais um dos trabalhos que surge como decorrncia das alteraes que se revelaram ser necessrias introduzir no projecto inicial de arquitectura ao nvel do reforo estrutural das paredes interiores e da alterao dos revestimentos das mesmas. Isto porque, em face dessas alteraes, surgiu a necessidade de realizao dos j referidos trabalhos resultantes das optimizaes de solues, designadamente, para o que aqui nos interessa, dos trabalhos de alterao dos revestimentos das paredes e dos lambris inicialmente previstos com placas de cimento prensado por pintura epoxi. Ora, essa alterao do tipo de revestimento implicou a necessidade de colocao dos referidos
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aros e guarnies no envolvimento do vo, de modo a que, dessa forma, pudesse ser dado o aspecto arquitectnico desejado pelo projectista, e, ao mesmo tempo, permitisse proteger o vo da porta que serve de passagem aos alunos para entrada nas salas de aulas, de forma a responder aos requisitos apresentados de qualidade, durabilidade e funcionalidade. Nesse sentido, o fundamento legitimador da imprevisibilidade destas alteraes o mesmo que j foi apresentado para os trabalhos relativos ao reforo estrutural do edifcio.
(vii) PTA 7 - Instalaes de equipamentos para quadros elctricos associados aos novos ventiladores 85. Estas instalaes para quadros elctricos, resultam da alterao das condutas das UTA / UEX do projecto de climatizao, trabalho referido acima (alterao do traado de condutas UTA/UEX), correspondendo aos circuitos de potncia de alimentao associados aos novos ventiladores. Pelos motivos j enunciados, tanto estes trabalhos como os da alterao do traado das condutas, de que, alis, aqueles so consequncia directa, no poderiam ter sido considerados no projecto inicial.
(viii) PTA 8 - Fornecimento e instalao central telefnica 86. Em virtude de os trabalhos contratualizados para o Contrato n. 262 no contemplarem o fornecimento e instalao de uma central telefnica, e pelo facto de se ter verificado a sua necessidade, foi solicitado ao empreiteiro que apresentasse uma proposta para o fornecimento e montagem de uma central para o normal funcionamento do edifcio. Aquando da execuo dos projectos, no estava claro a forma como iria ser definida a gesto do edifcio pelas duas instituies, se seria uma gesto nica ou de forma independente, situao que tinha reflexo na modalidade a adoptar para a gesto das comunicaes, uma nica central de comunicaes ou centrais de comunicao independentes. No tendo sido considerada em fase de projecto, pelas razes atrs definidas, s em fase de obra e tomando conhecimento que a gesto do edifcio iria ser efectuada de forma global, com uma nica central de comunicaes, foi possvel definir qual o tipo de central e suas caractersticas/ especificaes. .
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(ix) PTA 10 - Estrutura da Pala dos Antigos Alunos 87. A necessidade de execuo deste trabalho surgiu pelo facto de a fachada sul do edifcio C ser excessivamente exposta luz solar, tendo sido definida a aplicao de uma pala em estrutura metlica, de forma a melhorar as condies trmicas e lumnicas no interior, reduzindo os custos energticos em fase de explorao e melhorando as condies de iluminao natural. Esta necessidade surgiu durante a execuo dos trabalhos, sendo que s nessa altura podia ter sido efectivamente constatada. A necessidade de execuo de um elemento de sombreamento dos vos de janela, que se pretendeu com a aplicao da pala, resultou do facto de, com a construo do edifcio em causa, ter sido possvel verificar que a soluo de proteco dos vos que o projecto previa, no era suficiente para evitar a incidncia solar nos vos em causa e consequente desconforto trmico e de excesso de luminosidade dos espaos interiores.
(x) PTA 11 - Estores interiores fachada Norte do corpo B 88. Em virtude dos trabalhos contratualizados no mbito do Contrato n. 262 no contemplar o fornecimento e montagem de estores ou outro tipo de ocultao luminosidade da fachada norte do corpo B, foi definido que a soluo desta questo seria resolvida com a instalao de uma soluo de estores interiores. Embora essa fachada esteja orientada a norte, sem exposio solar directa, verificou-se que, com a utilizao de meios audiovisuais (designadamente os contemplados no Plano Tecnolgico de Educao definido pela Tutela), a luminosidade afectava o funcionamento das aulas, necessitando de obscurecimento. Como se referiu, no estando a fachada exposta ao sol, julgou-se que no seria necessrio dot-la dos referidos equipamentos, razo pela qual essa necessidade no se encontrava prevista no projecto inicial. Efectivamente, a mesma s foi perceptvel com a efectiva utilizao dos espaos, o que, s por si, nos parece esclarecedor que de facto no podia ter sido prevista.
(xi) PTA 12 - Guardas em ao inox Muro do Corpo C 89. A necessidade deste trabalho resulta do facto de se ter constatado que se impunha garantir uma medida adicional de segurana, no sentido de prevenir e limitar o
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apoio sobre o peito do muro revestido em pedra de forma a controlar o risco de quedas em altura. Assim, em virtude de a empreitada includa no Contrato n. 262 no contemplar os trabalhos desta natureza, e aps anlise conjunta com o projectista, foi definido a colocao de guardas em inox. Tratam-se de trabalhos imprevistos, decorrente da solicitao efectuada pela prpria Escola, j no decurso da realizao da empreitada, que visou proporcionar uma segurana acrescida face ao que se encontrava preconizado em projecto e que s localmente e no momento acabou por poder ser perceptvel. Apesar das guardas definidas no projecto se encontrarem com a altura regulamentar, a Escola, considerando que estes espaos teriam grande fluxo de alunos com idade diferenciada, onde por vezes ocorrem aces normais para a idade mas inconscientes do ponto de vista da segurana, solicitou que se considera-se um reforo da altura preconizada. Ponderados os interesses em questo, a PE entendeu que se justificava incluir esse trabalho adicional mo mbito da empreitada, tendo sido solicitado ao projectista a sua interveno, tendo desta resultado a colocao das referidas proteces em inox.
e) Das circunstncias que estiveram na base do adicional ao Contrato n. 531 90. Por ltimo, no que toca aos trabalhos a mais integrados no adicional ao Contrato n. 531, importa demonstrar que se trataram todos eles, semelhana do que ocorreu nos trabalhos resultantes dos adicionais aos Contratos n.s 260 e 262, de circunstncias no apenas imprevistas como tambm que dificilmente poderiam ter sido previstas em fase anterior da execuo da empreitada. Com efeito, tal como veremos de seguida pela anlise detalhada de cada um dos PTA, durante a execuo da obra surgiram novas necessidades que implicaram a realizao de novos trabalhos, com vista a melhorar as condies de utilizao das instalaes, tanto ao nvel da segurana como da funcionalidade do edifcio, sendo que todos esses trabalhos a mais estavam intimamente ligados ao objecto dessa empreitada, sendo estritamente necessrios ao seu acabamento.
(i) PTA 1 Equipamento desportivo
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91. Tal como anteriormente se explicou, o Contrato n. 531 teve por objecto a realizao de trabalhos respeitantes s marcaes desportivas no campo descoberto, incluindo, ainda, o fornecimento e a instalao de uma srie de equipamentos que se destinavam a ser integrados nesse campo coberto, mas que, por terem um sistema de fixao no definitiva, poderiam perfeitamente ser incorporados em qualquer outro lugar da escola. O equipamento desportivo a adquirir no mbito deste contrato partiu assim do pressuposto de que esse material, imprescindvel para a prtica de educao fsica, seria tambm utilizado nas aulas a realizar no campo exterior, tendo as quantidades sido calculadas com base nessa condio. Sucede, porm, que no decorrer da execuo dos trabalhos, a Escola, uma vez definido o programa curricular e depois de consultar os professores de educao fsica, chegou concluso de que o transporte desse equipamento (balizas e tabelas de basquetebol) durante o perodo de aulas revelar-se-ia uma tarefa bastante complicada, tendo em conta a distncia a percorrer de um campo para o outro, bem como a circunstncia de se tratar de um equipamento pesado. Perante esta necessidade entretanto sentida pela Escola, a PE, ponderados os interesses em questo, entendeu justificar-se a aquisio de mais material, bem como a respectiva montagem e testes e verificaes de funcionalidade, ao abrigo do contrato n. 531, tendo em conta tratarem-se de trabalhos que no podem ser econmica e tecnicamente separados dos trabalhos a executar no mbito desse contrato. Conforme se pode ver pelo Relatrio da Fiscalizao a esse PTA, a proposta inicialmente apresentada pelo empreiteiro veio a sofrer uma reduo de cerca de 10%.
(ii) PTA 2 Iluminao e tomadas na central trmica e sala de bombas 92. Estes trabalhos no se encontravam previstos no projecto, sendo que a necessidade de execuo dos mesmos apenas foi possvel detectar durante a realizao da empreitada. Assim, tratando-se de trabalhos que visaram introduzir uma melhoria/ optimizao das condies de manuteno e conservao futura, entendeu-se ser imprescindvel a sua execuo. Considerando que o conhecimento tcnico necessrio para se chegar ao detalhe que aquele tipo de espaos requer para a correcta definio da instalao de iluminao e tomadas detalhe esse s alcanvel aps a concluso da instalao a efectuar por especialistas em AVAC -, a PE considera que se impe concluir que muito dificilmente lhe poderia ser exigvel que, aquando da elaborao do projecto de instalaes elctricas,
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devesse ter desde logo contemplado a necessidade de realizao desta instalao elctrica.
(iii) PTA 3 Ligao da Rede de incndio da ES Rainha D. Amlia centra de incndio da Es D. J. Castro 93. A necessidade de execuo destes trabalhos surgiu durante o decorrer da execuo da empreitada, e prende-se com o facto de a interveno na Escola Rainha D. Amlia, que foi posterior interveno na Escola D. Joo de Castro, ter vindo a contemplar a ligao da rede de incndio ao depsito de incndio desta ltima, tirando assim partido do depsito j executado nesta escola, e para a qual no tinha sido considerada qualquer ligao. Resulta, pois, evidente que estes trabalhos surgiram da verificao de uma circunstncia imprevista, tendo em conta que na altura da elaborao do projecto respeitante Escola D. Joo de Castro ainda no era equacionvel essa ligao, tratandose, de resto, de uma clara optimizao de solues. De referir ainda que, conforme resulta da anlise do Relatrio da Fiscalizao a esse PTA, a proposta de preo apresentada pelo empreiteiro veio a sofrer alteraes que implicaram uma rentabilizao das quantidades e consequentemente a reduo significativa da valorizao dos apoios de construo civil.
(iv) PTA 4 Vlvula de 3 vias motorizada para controlo do depsito AQS / Quadro AVAC Solar 94. Estes trabalhos esto directamente associados aos trabalhos complementares aos equipamentos de AVAC previstos no contrato e acima referenciados quanto ao Contrato n. 262. Com efeito, o quadro elctrico deste contrato possibilitava unicamente o controlo do sistema Solar Trmico, pelo que, verificada a existncia de trabalhos complementares aos equipamentos de AVAC previstos, surgiu a necessidade de fornecer um novo quadro elctrico para alimentar os mesmos. Ou seja, para alm de alimentar os novos equipamentos AVAC, o novo quadro elctrico contm no seu interior o quadro previsto contratualmente, que alimenta apenas o sistema Solar Trmico. Relativamente vlvula de 3 vias, esta foi instalada no depsito de AQS de 2000L, pertencente empreitada de guas e esgotos. O depsito tinha um permutador interno, e
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desta forma houve a necessidade de instalar a vlvula para controlo da temperatura do mesmo. As vlvulas constantes no projecto, nomeadamente a vlvula motorizada DN20 e a vlvula termoesttica DN50, pertencem ao sistema solar trmico (AVAC) e foram instaladas nos depsitos de 5000L e 2000L referentes ao sistema solar e cozinha. Este trabalho decorre da concluso dos projectos do Campo desportivo Coberto, onde ficou includo o projecto do sistema de solar trmico, que previa a execuo das ligaes do solar trmico central do Edifico Existente. Dado o desfasamento entre a concluso e lanamento deste procedimento, com os referentes ao Edifcio Existente e Edifcio Novo, no era possvel prever esta necessidade de adaptao.
(v) PTA 5 Redes vedao Pavilho Gimnodesportivo 95. No decorrer da execuo dos trabalhos, a Escola, nomeadamente os professores que leccionam a disciplina de educao fsica, aperceberam-se de que seria bastante conveniente a montagem de redes verticais de proteco, de modo a garantir o amparo de bolas projectadas para fora da rea de jogo, bem como para fora do espao do campo desportivo. Estes trabalhos no se encontravam previstos em projecto e resultaram de uma circunstncia s perceptvel com a utilizao e presena dos professores da rea de educao fsica, tendo sido adicionados ao contrato n. 531, com vista a garantir uma melhor adequao do espao s necessidades especficas de utilizao por parte da Escola.
(vi) PTA 6 Vedaes entre Escolas 96. Na altura da elaborao dos programas funcionais das Escolas D. Joao de Castro e D. Rainha Amlia optou-se por no efectuar qualquer separao fsica entre ambas as Escolas, dado existirem espaos de utilizao comuns s duas instituies (refeitrio e campo coberto) e uma nica portaria que permitia que as duas Escolas funcionassem como um espao totalmente aberto e interligado. Todavia, durante a execuo dos trabalhos de empreitada, em resultado de uma avaliao conjunta entre a Escola Fonseca Benevides e a Escola D. Rainha D. Amlia, e tendo particularmente em conta a natureza diferenciada do tipo de cursos existentes, com horrios desfasados nalguns casos, entendeu-se, por razes de melhor controlo de gesto
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dos espaos, atenta a segurana dos alunos e de controlo efectivo das entradas e sadas dos mesmos, com controlo especficos das duas Escolas, que se deveria elaborar uma separao fsica de modo a que o controlo dos alunos fosse assegurado pelas escolas de forma independente. A necessidade de execuo destes trabalhos sentida pelas escolas foi assim comunicada PE, que entendeu, ponderadas as razes apresentadas, dever incluir a execuo das referidas vedaes, atenta a natureza destes trabalhos, no mbito da empreitada do Contrato n. 531.
f) Concluses 97. Por tudo quanto se disse, conclui-se que os trabalhos a mais formalizados em adicionais aos contratos n.s 260, 262 e 531 resultaram de uma circunstncia imprevista, em conformidade com o pressuposto legal constante do n. 1 do artigo 26. do RJEOP. Para alm disso, as explicaes supra avanadas permitem ainda verificar que se trataram de trabalhos que no podiam ser tcnica nem economicamente separados do contrato, por tal implicar graves inconvenientes para a PE, ou, por outras vezes, por serem estritamente necessrios ao acabamento dessas empreitadas. Deste modo, deve ser afastada a concluso constante do ponto 2.7.2.2.1, impondose a reformulao do Relato no sentido da legalidade dos trabalhos a mais formalizados pelos referidos adicionais.
2.2. Da violao das formalidades legais previstas nos n.s 2, 4 e 7. do artigo 26. do RJEOP 98. Para alm da no verificao da totalidade dos pressupostos dos trabalhos a mais, o Relato refere ainda que na execuo dos trabalhos resultantes dos adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531 a PE violou as formalidades legais previstas nos n.s 2 (elementos suporte de alteraes), 4 (Ordens de execuo) e 7 (formalizao extempornea de adicional57 desse mesmo artigo 26.. Sucede, porm, que, tambm por aqui, no assiste razo ao Tribunal de Contas.
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99. Em primeiro lugar, em relao s ordens escritas e elementos de suporte, afigura-se-nos incorrecto afirmar que tais documentos no existiram, at porque grande parte desses elementos foram fornecidos ao empreiteiro nas reunies de obra atravs das quais as alteraes foram comunicadas (cfr. actas de reunio e outros documentos trocados entre a fiscalizao e o empreiteiro, j disponibilizadas ao Tribunal ao longo da auditoria. De qualquer maneira, mesmo que se entenda que ocorreu uma violao do disposto nos n.s 2 e 4 do artigo 26., tal no consubstancia uma infraco financeira, ao abrigo do disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. Com efeito, nos termos dessa disposio legal, podem ser aplicadas multas pelo Tribunal de Contas sempre que ocorrer a violao de normas sobre a elaborao e execuo dos oramentos, bem como da assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas ou compromissos. Daqui resulta que apenas a violao de normas que regulem i) a elaborao e execuo de oramentos; ii) a assuno de despesas pblicas ou compromissos, iii) a autorizao de despesas pblicas ou compromissos e iv) o pagamento de despesas pblicas ou compromissos, podem, verificados certos pressupostos, materializar infraces financeiras, luz da norma citada. Ora, o n. 2 do artigo 26. do RJEOP prescreve o seguinte: O empreiteiro obrigado a executar os trabalhos previstos no n. 1 caso lhe sejam ordenados por escrito pelo dono da obra e o fiscal da obra lhe fornea os planos, desenhos, perfis e mapas da natureza e volume dos trabalhos e demais elementos tcnicos indispensveis para a sua perfeita execuo e para realizao das medies. Por seu turno, os n.s 4 e 5 dessa norma estipulam que O projecto de alterao deve ser entregue ao empreiteiro com a ordem escrita de execuo e que Do projecto de alterao no podero constar, a no ser que outra coisa haja sido estipulada, preos diferentes dos contratuais ou dos anteriormente acordados para trabalhos da mesma espcie e a executar nas mesmas condies. Como refere JORGE ANDRADE SILVA em anotao a essas normas: Para alm de o empreiteiro no dever acatamento s ordens que no lhe sejam dadas por escrito, igualmente essa obrigao cessa quando o fiscal da obra, juntamente com essa ordem (cfr. n. 4), no fornea os elementos tcnicos que se referem nestas disposies, pois, sem eles, no pode a ordem ser perfeitamente executada58. Assim, o contedo prescritivo daquelas normas apenas um: o empreiteiro no ser obrigado a acatar ordens que no lhe sejam dadas por escrito, no estando de igual modo vinculado caso o dono da
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Cfr. ob. cit. p. 99.
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obra ou o fiscal da obra no lhe forneam, juntamente com essa ordem, os elementos tcnicos acima referidos. Por aqui se v, portanto, que as regras estabelecidas nos n.s 2, 4 e 5 do artigo 26. do RJEOP em nada se relacionam com os processos de elaborao e execuo de oramentos, nem com as fases de assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas, limitando-se a regular de que forma que o empreiteiro fica verdadeiramente vinculado a executar trabalhos a mais o que coloca em evidncia a irrelevncia daquelas disposies legais para o preenchimento da previso normativa da na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC. 100. Ainda no campo das formalidades violadas, e concretamente a propsito do facto de a execuo dos trabalhos includos nos adicionais aos Contratos n.s 260, 262 e 531 s ter sido formalizada j depois dos correspondentes trabalhos terem sido realizados, em alegada violao do n. 7 do artigo 26. do RJEOP, parece-nos que a posio assumida pelo Tribunal peca por ser puramente formal. De facto e em substncia parece-nos que resulta evidente dos elementos dados como assentes pelo Relato a que ora se responde que a celebrao desses adicionais em data pstuma ao perodo em que esses trabalhos foram efectivamente realizados surge, na verdade, como uma formalizao do relacionamento anteriormente estabelecido entre a PE e o empreiteiro, que j havia sido acordado informalmente e que inclua todos os trabalhos ali em causa. Ou seja, a referida formalizao nunca ter pretendido repetir obras j anteriormente realizadas, nem to-pouco fazer parecer que esses obras ainda no haviam sido realizadas, mas sim conferir um ttulo formal s mesmas as quais foram feitas numa nica vez e em datas anteriores. Em sntese, as regularizaes efectuadas demonstram que houve preocupao da PE e demais visados em formalizar as vicissitudes efectivamente ocorridas em obra e, nesse sentido, assegurar que existia, para efeitos de memria futura, documentao que traduzisse o que efectivamente aconteceu, em cumprimento do princpio da transparncia e do previsto no n. 1 do artigo 6. do RJEOP. 101. Por outro lado, importa ter aqui em considerao que a prpria lei que faculta Administrao a possibilidade de, verificados determinados pressupostos, celebrar contratos em momento posterior, bastando que lhes confira eficcia retroactiva, atravs da qual o incio da respectiva execuo do contrato reportado, pelas partes, a uma data anterior da formalizao do mesmo. Com efeito, o que caracteriza a retroactividade de um acto ou de um contrato administrativos o facto de os seus efeitos projectarem-se para um momento anterior quele em que esse acto ficou perfeito ou que esse contrato foi
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celebrado. Por outras palavras, os contratos retroactivos caracterizam-se, precisamente, por produzirem efeitos relativamente ao passado e, portanto, relativamente a realidades ocorridas num perodo tempo em que os contratos no foram ainda celebrados. Isto , num perodo em que os contratos, no plano dos factos, ainda no existem. O artigo 181. do CPA59 estabelece que so aplicveis formao dos contratos administrativos, com as necessrias adaptaes, as disposies deste cdigo relativas ao procedimento administrativo. Ora, nos termos do artigo 127., n. 1, desse mesmo Cdigo de Procedimento Administrativo, o acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que foi praticado, salvo nos casos em que a lei ou o prprio acto lhe atribuem eficcia retroactiva ou diferida. Daqui resulta, assim, a consagrao da regra geral da imediatividade dos efeitos jurdicos do acto administrativo. Como j decidiu o Supremo Tribunal Administrativo60, a regra da no retroactividade constitui um dos grandes princpios do Direito Administrativo europeu e radica no princpio da legalidade e da segurana jurdica, porquanto a retraco suporia um poder da Administrao sobre o passado, que destruiria a certeza e a estabilidade das relaes jurdicas. Contudo, o Cdigo de Procedimento Administrativo tambm contempla importantes excepes ao princpio da no retroactividade, as quais se encontram previstas no artigo 128.. Com efeito, nos termos do artigo 128., n. 2, alnea a), para alm dos actos interpretativos, dos actos administrativos de execuo de sentenas anulatrias e dos actos administrativos a que a lei atribua efeito retroactivo, o autor do acto administrativo pode atribuir-lhe eficcia retroactiva quando a retroactividade seja favorvel para os interessados e no lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que data a que se pretende fazer remontar a eficcia do acto j existissem os pressupostos justificativos da retroactividade. Como bem refere DIOGO FREITAS DO AMARAL, a ideia geral a reter aqui a de que este tipo de eficcia a regra geral quando, pela sua prpria natureza, os actos se reportem a actos anteriores, surgindo, por outro lado, como faculdade do autor do acto (n. 2 do artigo 128.) quando a eficcia retroactiva no ponha em causa a segurana jurdica e a confiana na Administrao61. Assim, nos termos das disposies conjugadas dos artigos 181. e 128., n. 2, alnea a), do Cdigo do Procedimento Administrativo, possvel s partes, na formao de um contrato, estabelecer a retroactividade dos seus efeitos, quando esta retroactividade
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Aqui ainda aplicvel por fora do disposto no n. 1 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o CCP. Cfr. Acrdo de 8 de Fevereiro de 1989, in Acrdos Doutrinais, n. 342, p.153. Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Ob. Cit, p.365.
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lhes seja favorvel e no lese direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, e, desde que, data a que se pretende remontar a eficcia do contrato, j existissem os pressupostos dessa retroactividade. Este tem sido, alis, o entendimento propugnado pelo prprio Tribunal de Contas, o qual refere, no Acrdo n. 8/2008, de 6 de Maio (Processo n. 118/07 SRMTC), que dever-se- dizer, alis, que a possibilidade de serem atribudos a um contrato efeitos reportados a uma data anterior da sua celebrao, no tem sido obstculo concesso do visto prvio deste Tribunal. A ttulo de exemplo, poderemos citar neste sentido, as decises n.s 228/2002, 1 S/sdv, de 22-02-2002, no processo n. 195/2002; 334/06, 1 S/sdv, de 14-6-2006, no processo n. 889/2006; 993/2006, 1. S/sdv, de 21-12-2006, no processo n. 1854/2006; 48/2007, 1 S/sdv, de 18-1-2007, no processo n. 1999/2006, 1 S/sdv, de 28-2-2007, no processo n. 129/2007. 102. No caso dos adicionais em apreo, embora a eficcia retroactiva no resulte de forma expressa de nenhuma das respectivas clusulas, em face do que acima se deixou dito, resulta evidente que a mesma se encontra subjacente ao propsito que presidiu realizao desses adicionais o de formalizar os trabalhos entretanto realizados, conferindo-lhes uma forma escrita. E porque a eficcia retroactiva inerente aos referidos adicionais, no faz sentido falar-se em nulidade dos mesmos por impossibilidade do objecto, quando a retroactividade pressupe, precisamente, como se referiu, que o contrato possa reportar os seus efeitos a realidades ocorridas num perodo tempo em que os contratos no foram ainda celebrados. Para alm disso, ao contrrio do que suposto no Relato a que ora se responde, no resulta dos artigos 26. e 27. que a formalizao do contrato tenha que preceder a realizao dos trabalhos a mais a que o contrato diz respeito. Bem ao contrrio, a expresso que utilizada pelo n. 7 desse artigo 26. parece acomodar, precisamente, a ideia de que a formalizao no carece de ser anterior ou contempornea realizao dos trabalhos. Com efeito, a se diz que a execuo (...) dever ser formalizada o que, para alm de confirmar esse entendimento, acolhe a ideia de que a reduo a escrito mais no do que a formalizao ou conformao de uma realidade que pode ter sido anterior. E tal tem uma razo de ser, que se prende com o facto de a sistemtica realizao de adicionais, antes da execuo dos trabalhos, conduzir muitas vezes paralisao das obras, o que por seu turno leva, com frequncia, a que o empreiteiro venha apresentar pedidos de indemnizao com fundamento na suspenso da execuo dos trabalhos.
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Nesse sentido, no pode seno concluir-se que a actuao da PE nesta matria nada teve de irregular, razo pela qual a mesma no pode ser conducente responsabilidade financeira sancionatria que o Relato pretende imputar.
2.3. Da violao do n. 2 do artigo 45. do RJEOP 103. Ainda no que diz respeito aos primeiros adicionais ao Contrato n. 262, refere o Tribunal de Contas que, apesar de o contrato se reportar empreitada do Edifcio Novo, os trabalhos a mais objecto de formalizao naquele adicional referem-se tambm empreitada do Edifcio Existente. Em concreto, dos 699.593 em questo naquele Adicional, 249.464 (cerca de 36%) reportam-se, no ao Edifcio Novo, mas sim ao Edifcio Existente, o que, de acordo com o Tribunal ter permitido contornar a obrigatoriedade prevista no n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, cit (realizao de estudo sobre os trabalhos a mais por entidade externa)62. De igual forma, considera o Tribunal que foram considerados como trabalhos a mais ao Contrato n. 531 os referentes a [e]quipamento Desportivo campo de jogos exterior, no valor de 75.158, relativos ao fornecimento, nomeadamente, de balizas de futebol de 5 e tabelas de basquetebol, bem como a realizao das marcaes de campos (PTA n. 1), todos trabalhos referentes Empreitada de arranjos exteriores da D. Joo de Castro (Contrato n. 522 cf. Ponto 2.4.1), que inclua, esta sim, a construo do campo de jogos exterior63. Ora, como o Contrato n. 522 foi celebrado pelo valor inicial de 1.049.944, e j tinha havido lugar celebrao de um adicional para a realizao de trabalhos a mais no valor de 149.893, ou seja, 14,3% daquele valor, considera o Tribunal que a formalizao destes novos trabalhos, no valor de 75.158, atravs da sua incluso no adicional ao Contrato n. 531, permitiu contornar o n. 2 do art. 45. do DL n. 59/99, cit., uma vez que, o total de trabalhos a mais dos arranjos exteriores ascendeu sim, a 225.051, o que corresponde a 18,8% do contrato inicial64. Nesse sentido, conclui o Tribunal de Contas que a Parque Escolar furtou-se, semelhana do que aconteceu com o Contrato n. 260, ao cumprimento do disposto naquele preceito legal, relativo ao Controlo de custos das obras pblicas, que determina que (...) a entidade competente para a realizao da despesa inicial s poder emitir
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Cfr. p. 24 do Relato. Cfr. p. 24 do Relato. Cfr. p. 25 do Relato.
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deciso favorvel realizao da nova despesa mediante proposta do dono de obra devidamente fundamentada e instruda com estudo realizado por entidade externa e independente, quando o valor dos trabalhos a mais tiver ultrapassado os 15% do valor do contrato de empreitada65. Em suma, o Tribunal considera que o facto de terem sido imputados a determinados contratos trabalhos a mais que dizem respeito a outros contratos que no esses foi feito nica e exclusivamente com o propsito de contornar a obrigao constante do n. 2 do artigo 45. do RJEOP. Paralelamente, entende ainda o Tribunal que o facto de terem sido includos como adicional ao Contrato n. 531 trabalhos que deveriam ter sido formalizados como adicional ao Contrato n. 522 indicia que o respectivo auto de medio viola o disposto no art. 202. do DL n. 59/99, cit., na medida em que os trabalhos executados foram imputados a uma empreitada a que no diz respeito66. 104. Embora seja parcialmente correcta a afirmao de que nem todos os trabalhos includos nos referidos adicionais aos contratos n.s 262 e 531 dizem respeito a estes contratos, a verdade que, como ora se demonstrar, s uma parte muito residual desses trabalhos, e pelos motivos infra avanados, poderia, eventualmente, ter sido includo noutros contratos que no aqueles onde acabou por ser inserida. Vejamos ento cada um dos adicionais em pormenor.
a) Dos trabalhos includos no adicional ao Contrato n. 262 105. Conforme o Tribunal de Contas d nota, os trabalhos a mais aqui em causa e que supostamente foram erradamente includos no adicional ao Contrato n. 262, quando na verdade sero pertencentes ao Contrato n. 260, so os trabalhos que se encontram enunciados nas Propostas de Trabalhos Adicionais (PTA) n.s 2, 6 e 7, aos quais foram atribudos, respectivamente, os seguintes valores 167.132,60, 60.868,10 e 21.463,74 (cfr. DOCUMENTOS N.S 31, 32 e 33). Se se atentar descrio especfica de cada um desses trabalhos que apresentada nas referidas PTAs, verifica-se que estamos a falar, em concreto, de trabalhos de alterao (i) do traado das condutas UTA/UEX (PTA n. 2), (ii) das grelhas de passagem nas paredes/portas corta-fogos (PTA n. 6), (iii) dos aros e guarnies das
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Cfr. p. 25 do Relato. Cfr. p. 24 do Relato.
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portas interiores (PTA n. 6) e (iv) do equipamento para Q.E. associado aos novos ventiladores (PTA n. 7). 106. No que diz respeito aos trabalhos includos na PTA n. 2, cumpre notar que os mesmos se referem a trabalhos de alterao do traado das condutas de AVAC, cuja necessidade de realizao surgiu unicamente aps de se ter constatado que os traados previam a abertura de inmeros negativos em elementos estruturais do edifcio existente, nomeadamente em paredes de alvenaria de pedra, os quais poderiam comprometer a soluo de reforo ssmico atravs da soluo reboco estrutural. Percebe-se que o facto destes trabalhos incidirem sobre o edifcio existente possa ter conduzido o Tribunal de Contas imprecisa concluso de que os mesmos se reportariam, a final, a trabalhos que deveriam ter sido formalizados em adicional ao Contrato n. 260. Todavia, a concluso alcanada foi, no entanto, precipitada, porquanto os trabalhos referentes especialidade de AVAC foram todos includos no Contrato n. 26267 (quer os referentes ao edifcio novo, quer os referentes ao edifcio existente), no fazendo o Contrato n. 260 qualquer referncia a tal especialidade (o que resulta do mero confronto entre os Contratos n.s 260 e 262). Isto , apesar do Contrato n. 262 incidir, maioritariamente, sobre trabalhos referentes ao edifcio novo o que alis explica que tenha passado a ser vulgarmente designado como o contrato do edifcio novo -, a realidade que o mesmo tambm inclua a realizao de trabalhos no edifcio existente, designadamente os de AVAC, ou seja, inclua a execuo nos dois edifcios de trabalhos prprios da especialidade de AVAC. E se assim era, resulta evidente que, qualquer alterao que incidisse sobre este tipo de trabalhos, ainda que referente a trabalhos a serem executados no edifcio existente, teria que ser formalizada em adicional ao Contrato n. 262, por ser a que se encontravam consagrados estes trabalhos. E tal o que basta para que se perceba que os trabalhos de alterao do traado das condutas de AVAC includos no adicional ao Contrato n. 262, no valor de 167.132,60, ainda que relativos a trabalhos a ser executados no edifcio existente, no eram, obviamente, trabalhos que dissessem respeito ao Contrato n. 260, razo pela qual no foram includos em adicional a este contrato. Logo no pode seno concluir-se que no exacta a afirmao de que estes foram incorrectamente imputados a um contrato diverso daquele a que dizem respeito.
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No Programa de Consulta da Empreitada de Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo est includo o projecto de climatizao.
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107. Igual raciocnio vale, alis, para os trabalhos includos na PTA n. 7, referentes s alteraes do equipamento para Q.E. associados aos novos ventiladores, que foram pagos pelo valor de 21.463,74, e cuja necessidade de realizao surge, precisamente, em virtude das alteraes efectuadas ao traado das condutas UTA/UEX, das quais, por sua vez, resultou a necessidade de executar a alimentao elctrica dos novos ventiladores. semelhana do que sucede com os trabalhos respeitantes PTA n. 2, tambm estes se trataram de trabalhos que esto directamente relacionados com alteraes que se revelaram ser necessrias na execuo dos trabalhos de AVAC, os quais, como se explicou, se encontravam previstos no Contrato n. 262, ainda que fossem parcialmente referentes ao edifcio existente. 108. J no que concerne aos trabalhos que se encontram descritos na PTA n. 6, admite-se que parte dos trabalhos relativos ao fornecimento de complementos de aro e guarnies das portas interiores deveriam, porventura, ter sido formalizados em adicional ao Contrato n. 260. Isto porque, estando tais trabalhos previstos em ambos os contratos e havendo necessidade de alterao deste tipo de trabalhos nos dois edifcios, aproveitando o facto de o empreiteiro ser o mesmo e a gesto das empreitadas se encontrar a ser efectuada em simultneo, a PE acabou por no lhe solicitar que apresentasse um oramento desagregado por cada um desses contratos, tendo este sido apresentado globalmente, o que justifica que no se tenha procedido sua individualizao por contrato. Confirma-se assim que, de facto, h uma parte desses trabalhos que referente ao edifcio existente e que, nesse sentido, devia ter sido incorporada em mais um adicional ao Contrato n. 260. Todavia, mesmo se somarmos o valor da totalidade destes trabalhos ( 60.868,10) ao valor dos trabalhos a mais que haviam entretanto sido executados no mbito do 1. adicional ao Contrato n. 260 no valor de 680.000, conclumos que, por conta deste contrato, foram, afinal, realizados trabalhos a mais no valor total de 740.868,10, e no de 929.464 como o Tribunal pretende. Nesse sentido, se considerarmos que os 680.000 referentes ao adicional n. 1 e fizermos acrescer a este valor os mencionados 60.868,10 chegamos a um valor global de trabalhos a mais que representa apenas 13,44% do valor acumulado do contrato. Quer-se com isto dizer que, ainda que os mencionados trabalhos de alteraes aos aros e guarnies tenham, erradamente, sido imputados a um contrato ao qual no dizem directamente respeito, a verdade que, de qualquer forma, caso estes tivessem sido includos no mbito do Contrato n. 260, a PE no estaria obrigada a dar cumprimento ao
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estipulado no n. 2 do artigo 45. do RJEOP, uma vez que o valor acumulado dos trabalhos a mais no ultrapassa a percentagem de 15% a prevista.
b)
Dos trabalhos includos no adicional ao Contrato n. 531
109. Quanto aos trabalhos a mais includos no Contrato n. 531 relembre-se, referente empreitada de construo do campo desportivo coberto -, no valor de 75.158, relativos ao fornecimento e montagem de equipamento desportivo, mais especificamente de balizas de futebol, tabelas de basquetebol e marcaes de campos, importa dar nota do seguinte. Como sabido, o Contrato n. 522 tinha como objecto a execuo designada empreitada de arranjos exteriores da Escola D. Joo de Castro, a qual inclua a realizao de uma srie de trabalhos directamente conducentes melhoria desses arranjos, nos quais se inclua a construo do designado campo de jogos exterior, o qual deveria ser executado sobre a base asfaltada existente. Com excepo do fornecimento de uma srie de elementos de mobilirio urbano (bancos de jardim, recipientes para a recolha de lixo, bebedouros, etc.), este contrato no previa o fornecimento de quaisquer outros elementos, designadamente, para o que aqui nos interessa, no contemplava o fornecimento de equipamento desportivo. J o Contrato n. 531, para alm da realizao da empreitada referente construo do campo desportivo coberto, inclua, ainda, o fornecimento e a instalao de uma srie de equipamentos desportivos que se destinavam a ser integrados nesse campo coberto, mas que, por terem um sistema de fixao no definitiva, poderiam perfeitamente ser incorporados em qualquer outro lugar da escola. Por outras palavras, trata-se de um equipamento que a escola pode utilizar em qualquer outro local que se revele apto prtica desportiva. Ou seja, o equipamento do campo coberto pode perfeitamente ser utilizado no campo descoberto e vice-versa, motivo pelo qual deve ser encarado como equipamento desportivo para a escola e no como equipamento desportivo especfico do campo coberto. Isto , para alm da componente de empreitada, o contrato consagrava uma parte residual de fornecimento de bens escola, que, em bom rigor, at podia ter sido objecto de um contrato autnomo que inclusse apenas essa componente de fornecimento de bens, mas que, na altura, por revelar uma conexo directa com aquela empreitada, acabou por ser ali adicionada.
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110. Ora, isto explica por que que, uma vez detectada a necessidade de aquisio de equipamento desportivo, a PE tenha entendido que fazia todo o sentido incluir essa aquisio como adicional ao Contrato n. 531 e no como adicional ao Contrato n. 522 que, como j se referiu, no inclua esta componente. Com efeito, embora tal equipamento e marcaes se destinassem a ser incorporados noutro espao da escola que no o campo descoberto, eram, na verdade, reconduzveis ao tipo de bens integrados na componente de fornecimento do Contrato n. 531. Para alm disso, era ainda evidente que o facto dessa aquisio ser incorporada num contrato onde j existia um tipo semelhante de equipamentos e marcaes desportivas podia trazer significativas vantagens para a PE em termos de negociao dos preos desta nova aquisio. Com efeito, para alm da negociao se poder centrar num referencial de preo que j era conhecido, podia ainda conseguir tirar-se partido do facto desse fornecimento poder ser executado em simultneo no campo coberto e no campo exterior pelo mesmo fornecedor e pelo mesmo aplicador. Por aqui se v que o facto de o Contrato n. 522 incluir a realizao do campo de jogos exterior, no leva necessariamente concluso de que todos os trabalhos que estejam relacionados com esse campo devam ser contratualizados em adicional e esse contrato, designadamente nos casos em que este no prev, de todo, esse tipo de trabalhos. Com efeito, pode perfeitamente dar-se o caso do tipo de trabalhos a adquirir j se encontrar contemplado, em abstracto, num outro contrato, caso em que, como evidente, faz mais sentido materializar a aquisio por via deste contrato, do que optar por acrescentar quele primeiro um tipo de trabalhos completamente novo. 111. Para melhor ilustrar o que ora se deixa explicado, basta imaginar o cenrio ligeiramente diferente do ponto de vista formal, em que, em vez de ter incorporado aquela componente de fornecimento de bens no Contrato n. 531, a PE tivesse antes optado por celebrar um contrato cujo objecto nico e exclusivo seria o fornecimento de equipamento desportivo para a escola. Uma vez constatada a necessidade de aquisio desse tipo de equipamentos para o campo desportivo exterior, parece-nos que, neste cenrio, o Tribunal de Contas no teria quaisquer dvidas em afirmar que se impunha que fosse efectuado um adicional ao referido contrato de objecto nico, para, dessa forma, se colmatar a necessidade entretanto constatada. A situao em apreo apenas difere da situao hipottica no facto de a componente de fornecimento de bens ter sido acoplada a um contrato de empreitada referente a um campo concreto. No mais, exactamente igual relatada nesse cenrio.
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Ora, no pelo simples facto desse fornecimento estar associado a um espao especfico que o mesmo no pode ser transposto ou aproveitado para colmatar necessidades de outros espaos da escola em relao aos quais existe outro tipo de contratos que no o de fornecimento de bens. Nesse sentido, compreende-se que o que ora se deixa dito possa assumir alguma estranheza pelo facto de o Contrato n. 531 contemplar, tambm, a execuo da empreitada do campo coberto, mas considera-se que, depois de concretamente explicadas as razes que estiveram na base da opo tomada pela PE, o Tribunal de Contas compreender que foi adoptada a posio que, no caso, se impunha. Assim, no pode seno concluir-se que o facto de o equipamento e das marcaes desportivas se destinarem a ser implantados no campo exterior no leva necessariamente concluso de que este tipo de trabalhos deveria ter sido includo no Contrato n. 522, razo pela qual carece de sentido a afirmao de que os trabalhos em causa deveriam ter sido includos nesse contrato. De igual forma, fica demonstrado que o auto de medio referente a esse equipamento no viola o disposto no artigo 202. do RJEOP, na medida em que os trabalhos executados foram imputados ao contrato a que efectivamente dizem respeito, ainda que esse contrato no abranja directamente o campo desportivo exterior.
c)
Concluses
112. Em face do que acima se deixou dito fica, pois, demonstrado que, com excepo da situao referente a parte dos trabalhos relativos ao fornecimento de complementos de aro e guarnies das portas interiores, todos os demais trabalhos a mais foram correctamente imputados nos Contratos n.s 262 e 531, pelo que no foi ultrapassado o limite do qual depende a aplicao do n. 2 do artigo 45. do RJEOP. Em qualquer caso, para que melhor se compreenda quo evidente a correcta imputao desses trabalhos, e a subsequente inexistncia do intuito fraudulento que assacado ao comportamento dos concretos responsveis da PE que so objecto do Relato a que ora se responde, importa dar nota do seguinte. 113. O que aqui posto em causa por o Tribunal no a violao do limite absoluto constante do n. 1 do artigo 45. do RJEOP - o qual fixa um valor percentual que, uma vez ultrapassado, probe o dono de obra de continuar a autorizar o empreiteiro a realizar este tipo de trabalhos -, mas antes a eventual violao do limite relativo decorrente do n. 2 desse mesmo preceito.
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Deste ltimo preceito resulta que, quando o valor acumulado dos eventuais (e sempre inevitveis) trabalhos a mais exceder 15% do valor do contrato ou, independentemente dessa percentagem atingir um milho de contos (o que equivale a dizer, 5.000.00068) , a despesa com tais trabalhos s pode ser autorizada mediante proposta do dono da obra devidamente fundamentada e instruda com estudo realizado por entidade externa e independente. Tal significa que, uma vez ultrapassado aquele limite se impe ao dono de obra que averige as razes de acrescento desses trabalhos a mais e, portanto, desses custos. Todavia, o n. 3 desse mesmo artigo 45. estabelece que a realizao do estudo poder, contudo, ser dispensada pela entidade compete para autorizar a despesa resultante do contrato inicial caso esta seja de montante igual ou inferior a meio milho de contos, o que o mesmo que dizer a 2.500.00069. Ou seja, ultrapassada a referida percentagem, a realizao do referido estudo s uma condio necessria autorizao da despesa resultante dos novos trabalhos a mais, se, sendo estes de valor igual ou inferior a 2.500.000, a realizao desse estudo no for dispensada. 114. Ora, revisitadas as acusaes que nesta matria so tecidas no Relato a que ora se responde, e considerados os valores somados de cada um dos trabalhos adicionais que, de acordo com o entendimento do Tribunal, deveriam ter sido imputados aos Contratos n.s 260 e 522, respectivamente, de 929.46470 e 225.05171, depressa se conclui que, enquanto rgo competente para autorizar a despesa inicial, o Conselho de Administrao, poderia, em qualquer um dos casos, ter usado o poder discricionrio que lhe facultado pelo n. 3 do artigo 45. do RJEOP, dispensando o referido estudo. Se assim , resulta evidente que a imputao dos trabalhos a mais aqui em anlise no mbito dos Contratos n.s 262 e 531 no teve o intuito fraudulento que lhe assacado o de contornar a obrigatoriedade de realizao do estudo a que se refere o n. 2 do artigo 45. do RJEOP. Isto porque a PE no carecia de recorrer a um tal malabarismo, uma vez que essa obrigatoriedade sempre poderia ser facilmente contornada com o exerccio da faculdade prevista no n. 3 desse mesmo artigo.
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Por aplicao do artigo nico do Decreto-Lei n. 136/2002, de 16 de Maio, em conjugao com o disposto no Regulamento n. 2866/98/CE, do Conselho, de 31 de Dezembro. Idem. Correspondente a 680.000+249.464. Correspondente a 149.893+75.158.
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Nestes termos, cremos resultar demonstrado que a imputao dos trabalhos a mais nos Contratos n.s 262 e 531, se deveu, nica e simplesmente, ao facto de esses trabalhos estarem directamente relacionados com esses contratos, no tendo essa tido como intuito contornar qualquer obrigao legal.
2.4. Da pretensa no adopo do procedimento pr-contratual aplicvel para a contratao desses trabalhos 115. Ainda a propsito dos trabalhos que foram adicionados aos Contratos n.s 260, 262 e 531, entende o Tribunal que, no sendo os mesmos susceptveis de serem legalmente qualificados como trabalhos a mais, pela inexistncia da circunstncia imprevista que tenha determinado a sua realizao, ilegal a respectiva realizao, uma vez que a mesma deveria ter sido precedida de novo procedimento adjudicatrio nos termos do artigo 20. do CCP e do n. 1 do art. 11 do DL 41/2007, cit., aplicveis data de realizao dos mesmos72. Sem prejuzo das consideraes acima tecidas a respeito da qualificao dos referidos trabalhos como trabalhos a mais, nos termos e para os efeitos em que os mesmos so configurados pelo artigo 26. do RJEP, sempre se dir o seguinte. 116. data em que os trabalhos referentes aos adicionais n.s 260 e 260 foram realizados, a PE era beneficiria do regime excepcional de contratao pblica previsto no n. 1 do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro mais tarde prorrogado at 31 de Dezembro de 2008 pelo Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro -, o qual lhe permitia proceder contratao de empreitadas de obras pblicas com recurso escolha do procedimento pr-contratual de ajuste directo, sempre que o valor estimado do contrato fosse inferior aos limites previstos para a aplicao das directivas comunitrias sobre contratao pblica, o que, data, equivale a dizer, sempre que o valor fosse inferior a 5.278.000. O referido regime excepcional permitia-lhe, igualmente, que o convite apresentao de proposta para participar no procedimento fosse formulado a apenas uma entidade. J data em que os trabalhos relativos ao contrato n. 531 foram realizados, a PE era beneficiria do regime excepcional de contratao pblica previsto no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro que vigorou at 31 de Dezembro de 2010 -, o qual tambm lhe possibilitava a adopo de procedimentos pr-contratuais de ajuste directo sempre que
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o valor estimado do contrato tambm fosse inferior aos limites previstos para a aplicao das directivas comunitrias sobre contratao pblica, o que, data em que os trabalhos foram realizados, equivale a dizer 5.150.000. Nesse caso, o diploma j impunha entidade adjudicante que, sempre que tal procedimento fosse adoptado ao abrigo do regime excepcional a previsto, pelo menos trs entidades distintas fossem convidadas a apresentar proposta. Para alm desse regime excepcional, tambm o CCP permitia, em qualquer das datas, a adopo de um procedimento de ajuste directo para a celebrao (i) de contratos de empreitada cujo benefcio econmico se situasse dentro do limite consagrado na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 19.- 1.000.000 -, e (ii) de contratos de aquisio de bens e servios cujo valor econmico se situasse dentro do limite previsto na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 20. do CCP. De igual forma, tambm este diploma no impunha o envio do convite a mais do que uma entidade (cfr. n. 1 do artigo 112. e artigo 114.). 117. Imaginemos, ento, que, em alternativa ao enquadramento desses contratos no mbito do regime dos trabalhos a mais, a PE teria antes optado por trat-los fora desse regime, precedendo realizao de um novo procedimento adjudicatrio para cada conjunto desses trabalhos adicionais que foram includos nos Contratos n.s 260, 262 e 531, como o Tribunal de Contas entende que deveria ter sido feito. Ora, efectuado esse exerccio, rapidamente se chega concluso que qualquer um desses conjuntos de trabalhos no ultrapassa os valores acima enunciados, o que significa que em qualquer um desses casos poderia a PE ter procedido contratualizao com o mesmo empreiteiro, atravs do recurso ao procedimento pr-contratual de ajuste directo. Tambm em qualquer um desses casos, poderia a PE ter decidido convidar a apresentar proposta apenas esse empreiteiro, uma vez que, mesmo no que diz respeito aos trabalhos includos no Contrato n. 531, sempre poderia ter sido adoptado o procedimento de ajuste directo com fundamento na parte final da alnea a) do n. 1 do artigo 19., o que lhe permitiria ter afastado a obrigao de enviar o convite apresentao de proposta a mais do que uma entidade. Se assim , no pode seno concluir-se que, mesmo que a contratualizao desses trabalhos tivesse sido efectuada fora do quadro legal dos trabalhos a mais, o resultado final alcanado seria exactamente o mesmo daquele que acabou por ser atingido, isto , esses trabalhos poderiam ter sido directamente contratados a esse mesmo empreiteiro, sem que para o efeito tivesse a PE que convidar a apresentar proposta qualquer outra entidade (!).
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luz do que se vem de expor, sempre se deveria concluir pela no essencialidade da no realizao de um novo procedimento adjudicatrio, luz do princpio da prevalncia da materialidade subjacente a que supra se fez aluso e a qual, j se sabe, passvel de prevalecer sobre o formalismo de outras regras aplicveis, designadamente quando o fim das mesmas queda por outra via alcanado, devendo, por isso, ser atenuado o desvalor usualmente associado a essa inobservncia. 118. Deste modo, no se verificando a infraco financeira que imputada PE e demais visados, designadamente a violao do disposto no n. 1, 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP, no artigo 19. do CCP e no artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 29 de Agosto, nenhuma censura merece a sua actuao, pelo que, tambm quanto a esta parte, dever ser determinada a reformulao do Relato.
2.5. Dos demais trabalhos imprevistos que no foram objecto de formalizao, no configurados como infraco financeira sancionatria 119. Noutro plano, o Tribunal de Contas pronuncia-se ainda sobre os restantes trabalhos a mais realizados no mbito dos contratos de empreitada n. 260, 262, 531 e 522, que comportaram um acrscimo global dos custos correspondente a 898.025, e que se encontram suportados em 51 oramentos apresentados pelo empreiteiro. Em relao a esses trabalhos, o Tribunal de Contas limita-se a referir que os elementos entretanto facultados, aps a remessa do Questionrio, alm de extemporneos, uma vez que foram remetidos Equipa de Auditoria j aps a realizao das vistorias, no permitem aferir quanto imprevisibilidade e/ou quanto sua justificao e correco dos respectivos valores (cfr. ponto 2.7.2.2.2, pgina 26 do Relato). Apesar de o Tribunal no fazer corresponder a estas situaes nenhuma infraco financeira, a PE e os demais visados entendem ser seu dever contextualizar o Tribunal de Contas quanto aos pressupostos que estiveram na base da execuo destes trabalhos, de modo a elucidar o Tribunal quanto existncia de circunstncias imprevisveis. Neste contexto, estando em causa a execuo de 57 trabalhos imprevistos que no integram qualquer infraco financeira, as consideraes que se seguem assumem um carcter mais genrico, sendo certo que, caso o Tribunal de Contas venha a julgar necessrio a prestao de esclarecimentos mais pormenorizados sobre esta matria, a PE encontra-se naturalmente para tanto disponvel.
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120. Ora, a respeito dos designados trabalhos imprevistos, importa referir que, semelhana de grande parte dos trabalhos formalizados em adicional, resultaram tambm eles de necessidades especficas das Escolas detectadas e transmitidas PE apenas no decorrer da execuo dos trabalhos de empreitada. Com efeito, a maioria dos referidos trabalhos imprevistos partiram do facto de, j em fase de obra, as Escolas que iriam funcionar nas instalaes da Escola D. Joo de Castro (Escola Fonseca de Benevides e CINEL) terem verificado ser necessrio proceder execuo de trabalhos a mais e imprevistos resultantes da necessidade de melhorar as condies de utilizao das instalaes, tanto ao nvel da segurana como da funcionalidade dos edifcios. Efectivamente, a necessidade de realizao da maior parte desses trabalhos imprevistos s foi perceptvel com a efectiva utilizao dos espaos, o que, s por si, tal como referido anteriormente, nos parece esclarecedor que de facto no era exigvel que tivesse sido prevista a execuo desses trabalhos. A ttulo exemplificativo, pode referir-se as alteraes introduzidas ao nvel do esquema de mestragem das fechaduras (Oramento n. 81), que se prendeu com o facto de apenas no decorrer dos trabalhos ter sido definida qual a escola que ocuparia cada um dos espaos, o que levou necessidade de reavaliar o esquema de mestragem em funo das condies de funcionalidade desejadas. De resto, muitas outras situaes resultam do facto de o CINEL, apenas em fase de execuo das obras, ter revelado algumas necessidades funcionais especficas, no consideradas no projecto inicial, sendo esses trabalhos tcnica e economicamente inseparveis das empreitadas em questo (e.g. alterao da coluna AF3 para colocao de alimentao de guas nos laboratrios Piso 4; diversos trabalhos de instalaes elctricas para compatibilizao nova arquitectura; alteraes do Corpo C/posto transformao) 121. De referir, mais uma vez, que as situaes verificadas integram um cenrio que a PE, de certo modo, j admitia como possvel. Com efeito, a PE e os demais visados sempre tiveram conscincia de que numa interveno to singular como esta, relativamente ao tipo e at algum desconhecimento do edifcio existente, inovao pretendida para os novos espaos escolares, nos planos pedaggico e de abertura comunidade, algumas solues de projecto teriam obrigatoriamente de ser reponderadas pelos projectistas e pela PE, face ao envolvimento que foi necessrio manter com os responsveis das Escolas envolvidas e do qual resultaram exigncias adicionais que no puderam deixar de ser consideradas, por serem pertinentes para o bom funcionamento, manuteno e explorao das instalaes escolares.
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Acresce que a alternativa de considerar a contratao autnoma das vrias alteraes levaria certamente a um aumento do prazo de execuo, pela maior demora nos vrios procedimentos a realizar ao longo da obra, consequente maior tempo de execuo de trabalhos e at suspenses, mesmo que parcelares, dos mesmos, inviabilizando o cumprimento do objectivo principal de entrada em funcionamento da Escola, aumentando os encargos, incluindo de eventuais indemnizaes devidas ao empreiteiro. A execuo dos trabalhos adicionais em causa, a ser realizada por outro adjudicatrio, agravaria tcnica os dos prejuzos mesmos atrs referidos, face aos complexidade e inseparabilidade adjudicatrio. 122. Para alm dessas situaes, em que os trabalhos imprevistos resultaram de necessidades especficas sentidas pelas Escolas, verifica-se ainda que parte desses trabalhos resultaram de situaes/caractersticas dos edifcios apenas detectadas em obra e que tecnicamente se afigurava impossvel de conhecer em momento anterior, nomeadamente na fase de elaborao do projecto (e.g. abertura dos vos em paredes de pedra e execuo de moldura de beto armado com selagem de vares epoxi). E outros esto directamente associados aos trabalhos formalizados em adicionais, acima apreciados (e.g. adicionais aos contratos n. 260 e 262), pelo que o fundamento legitimador da imprevisibilidade destas alteraes o mesmo que j foi apresentado para esses trabalhos. 123. Por ltimo, no se deixa de sublinhar o facto de, tendo em conta o valor da totalidade destes trabalhos ( 898.025), assistir PE a possibilidade de contratao autnoma de cada um dos trabalhos adicionais, mediante a adopo de vrios procedimentos pr-contratuais de ajuste directo possibilidade essa absolutamente vivel em termos jurdicos e certamente muito mais resistente s crticas que pudessem ser apresentadas pelo Tribunal de Contas ou o enquadramento desses trabalhos no regime dos trabalhos a mais. 124. Por todas as razes apontadas, a PE entende que a execuo dos trabalhos imprevistos no valor global de 898.025 no merece qualquer censura. relativamente trabalhos contratuais,
confirmando-se a vantagem tcnica e econmica de serem executados pelo mesmo
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3. DOS TRABALHOS RESULTANTES DA OPTIMIZAO DE SOLUES

3.1. Do (errado) enquadramento da modificao contratual introduzida e, consequentemente, da no aplicao do regime de realizao de trabalhos a mais a) Consideraes preliminares 125. Ainda no quadro das infraces financeiras alegadamente cometidas pelos membros do Conselho de Administrao da PE, que podem originar responsabilidade financeira sancionatria, o Relato pronuncia-se sobre determinadas vicissitudes (supostamente) ocorridas na realizao dos trabalhos resultantes da alterao de materiais previstos contratualmente, designada como optimizao de solues, no mbito da execuo dos Contratos de Empreitada n.s 260 (Edifcio Existente) e 262 (Edifcio Novo). Dessas alteraes resultaram, segundo o Tribunal de Contas, trabalhos a mais (no valor total de 1.955.278) e trabalhos a menos (no valor total de 2.853.302), os quais, para alm de se afigurarem ilegais, por (alegadamente) no preencherem os pressupostos constantes do RJEOP, no foram correctamente medidos, facturados e pagos. Mais concretamente, o Relato conclui, por um lado, que foram reflectidos em autos de medio, facturados e pagos 2.853.302 (29,2% do valor global dos contratos n.s 260 e 262), relativos a trabalhos contratuais que nunca chegaram a ser executados e, por outro, que os trabalhos a mais e a menos que resultaram das referidas optimizaes no decorrem de quaisquer circunstncias imprevistas, mas sim, de uma alterao de vontade do dono da obra, pelo que, a sua execuo, no respeitou os requisitos legais aplicveis, em violao do disposto no n.s 1 (Imprevisibilidade), 2 (Elementos suporte alteraes), 4 e 6 (Ordens de execuo), e 7 (Formalizao em Adicionais), do art. 2673. Conclui, por isso, que esses trabalhos deveriam ter sido contratualizados atravs do lanamento de um novo procedimento pr-contratual. Nesta medida, o Tribunal de Contas vem imputar a trs membros do Conselho de Administrao da PE, a prtica de duas infraces financeiras, a saber: (i) a realizao de despesas e pagamentos ilegais no montante de 2.853.302 , em violao do disposto nos arts. 202., 203., 205., 207. e 221. do DL n. 59/99; e (ii) a realizao de despesas ilegais no valor de 1.955.278, por violao do disposto nos n.s 1,2,4,6 e 7 do art. 26.,
73
Cfr. ponto 2.7.2.1., p. 20 do Relato.
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art.202., 203., 205., 207. e 22. do DL 59/9974, bem como do disposto no artigo 20. do Cdigo dos CCP e do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 29 de Agosto75. Importa, pois, na presente sede, prestar os devidos esclarecimentos ao Tribunal de Contas quanto aos vcios que concretamente so assacados realizao, medio e pagamento dos trabalhos resultantes da optimizao de solues, de modo a demonstrar a lisura da conduta adoptada pela PE e demais visados, que no merece, por isso, qualquer censura. Antes, porm, cabe contextualizar os concretos pressupostos que estiveram na base da deciso das referidas alteraes ao contrato, por forma a evidenciar que as concluses a que o Relato chega devem ser afastadas, por partirem, desde logo, de um errado enquadramento legal dos trabalhos realizados. 126. Tal como se teve j oportunidade de explicar no captulo referente ao contexto em que as obras de modernizao da Escola D. Joao de Castro foram realizadas, a deciso de introduzir alteraes aos projectos de execuo das empreitadas referentes ao edifcio existente e edifcio novo, no quadro da chamada optimizao de solues, surgiu na sequncia da necessidade de introduzir alteraes ao projecto de arquitectura de forma a que interveno na Escola D. Joo de Castro contemplasse o reforo estrutural dos edifcios. Com efeito, tendo em vista o controlo dos custos de investimento do Programa e atendendo tambm s preocupaes da Tutela transmitidas PE, esta, com vista a minimizar o impacto financeiro do projecto de reforo estrutural, optou por levar a cabo um trabalho de reviso total dos projectos e dos contratos de empreitada, procurando, na medida do possvel, substituir os materiais e as solues previstas por outros menos onerosos, da tendo resultado um conjunto de alteraes ao contrato de empreitada que, na altura, foi designado de optimizao de solues. Neste contexto, foi pedido ao projectista que procedesse a uma reavaliao do projecto de execuo e que identificasse os materiais/solues que, sem qualquer decrscimo em termos de qualidade, utilidade, durao e solidez das obras, pudessem ser substitudos por outros mais econmicos, de modo a permitir uma reduo dos custos das empreitadas em causa, sem comprometer os pressupostos do projecto e, bem assim, o objecto de cada uma delas. Em resultado dessa reavaliao, foi decidido introduzir alteraes ao nvel dos materiais de revestimento dos pavimentos, das paredes interiores, dos materiais de
74 75
Cfr. ponto 2.7.2.1., p. 21 do Relato. Anexo 4, p. 50 do Relato.
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constituio das fachadas e das caixilharias exteriores, as quais, mantendo todas as funcionalidades previstas, revelaram-se solues preferveis no apenas em termos financeiros como tambm em relao aos prprios fins de utilizao dessas obras. A ttulo exemplificativo, repare-se que a alterao ocorrida ao nvel do pavimento permitiu que fosse aplicado um material de mais fcil limpeza e manuteno, o que se considerou bastante relevante para o cumprimento das condies de salubridade, particularmente em conta o tipo de utilizadores e a finalidade dos edifcios. Em concreto, essas alteraes conduziram s seguintes substituies de trabalhos inicialmente previstos, que so identificados (de forma geral) na tabela 6 da pgina 18 do Relato: a) Alterao do revestimento dos lambris, em placas de cimento prensado, pela pintura epoxi sobre os barramentos de estuque projectado e Novicril da Matesica, que implicou uma reduo no preo do contrato de empreitada n. 260, no valor de 482.747,00, e no preo do contrato de empreitada n. 262, no valor de 152.655,00, tendo-se alcanado, no total, uma diminuio dos custos correspondente a 635.402,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oamento n. 25, que constam dos autos do processo de auditoria),; b) Alterao do revestimento em inox, das portas interiores, pelo revestimento em termolaminado, que implicou uma reduo no preo do contrato de empreitada n. 260, no valor de 77.658,00, e no preo do contrato de empreitada n. 262, no valor 24.227,00, tendo-se alcanando, no total. uma diminuio dos custos correspondente a 101.885,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oramento n. 26, que constam dos autos do processo de auditoria); c) Recuperao da caixilharia de madeira existente, em substituio de aplicao de nova caixilharia, que implicou uma reduo no preo do contrato de empreitada n. 260 (edifcio existente) no valor de 58.987,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oramento n. 27, que constam dos autos do processo de auditoria); d) Alterao da fachada envidraada exterior do Edifcio B, revestida de envidraados transparentes e opacos, pelo revestimento em Alucobond nas zonas opacas e folhas fixas e de abrir, com vidro duplo transparente, que implicou uma reduo no preo do contrato de empreitada n. 262 (edifcio novo), no valor de 136.455,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oramento n. 28, que constam dos autos do processo de auditoria); e) Alterao do revestimento em linleo, dos pavimentos interiores das salas de aula, pelo revestimento em vinlico, que implicou uma reduo no preo do contrato de empreitada n. 260, no valor de 8.335,00, e no preo do contrato de empreitada n. 262., no valor de 6.991,00, tendo-se alcanado, no total, uma tendo
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diminuio dos custos correspondente a 15.325,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oramento n. 29, que constam dos autos do processo de auditoria); f) Alterao da betonilha em microbeto das salas de aula do edifcio A, pelo enchimento com argamassa de nivelamento base de cimento Sika Level, com 30mm de espessura, sobre betonilha existente, para receber o revestimento em vinilco, que implicou um acrscimo no preo do contrato de empreitada n. 260 no valor de 53.991,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oramento n. 30, que constam dos autos do processo de auditoria); g) Alterao do revestimento dos pavimentos interiores em marmorite pelo revestimento em argamassa epoxi da Sika, que implicou uma reduo do preo do contrato de empreitada n. 260, em 41.454,00, e um acrscimo no preo do contrato de empreitada n. 262, no valor de 67.807,00, perfazendo um aumento dos custos globais de 26.353,00 (cfr. nota tcnica n. 6 e oramento n. 31, que constam dos autos do processo de auditoria); h) Supresso da montagem e instalao de um ascensor, que implicou uma reduo do preo global do contrato de empreitada n. 260, no valor de 30.315,00 (cfr. nota tcnica n. 6). De todas essas alteraes introduzidas, apenas as alteraes respeitantes ao enchimento de betonilhas e revestimento dos pavimentos e rodaps redundaram num acrscimo (muito pouco significativo) de cada um desses trabalhos inicialmente previstos, sendo certo que, no global, e tal como se pretendeu com todas estas alteraes, conseguiu-se gerar uma poupana para o errio pblico no valor de 898.025,00. 127. Os trabalhos resultantes da optimizao de solues foram assim executados durante o perodo de vigncia dos contratos de empreitada, mais concretamente entre Maro e Outubro de 2008, conforme se pode comprovar pelas notas tcnicas n.s 6 e 7 juntas aos autos do processo de auditoria, bem como do Cronograma Fsico e Financeiro de todas as empreitadas contratadas para a Escola D. Joo de Castro, que ora se junta como DOCUMENTO N. 34. Todas essas alteraes foram comunicadas ao empreiteiro e aceites por este nas diversas reunies de obra havidas durante o decorrer das empreitadas, o que pode facilmente ser comprovado pela anlise das respectivas actas de reunio de obra e outros documentos trocados entre a fiscalizao e o empreiteiro, que ora se juntam como DOCUMENTO N. 35. Nessa sequncia, foram apresentados os oramentos n.s 25 a 31 e 112., constantes do processo de auditoria, no mbito dos quais o empreiteiro veio propor os preos unitrios dos materiais a aplicar em resultado das alteraes previamente
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acordadas. Esses preos foram, em consonncia com o ambiente de informalidade por que se pautou a execuo destas empreitada, tacitamente aceites pela fiscalizao e dono de obra, aceitao a qual veio mais tarde a ser expressa na emisso das j referidas notas tcnicas n.s 6 e 7, datadas de, respectivamente, 17 de Dezembro de 2008 e 20 de Abril de 2009. O facto de no ter existido uma aceitao expressa e formal no significa que o acordo tenha sido obtido sem que a fiscalizao e o dono da obra tenham apreciado as propostas do empreiteiro, o que efectivamente aconteceu. Com efeito, todas as propostas do empreiteiro referentes realizao daqueles trabalhos foram devidamente avaliadas antes de se iniciar a execuo daqueles trabalhos. Ora, nos termos do n. 4 do artigo 27. do RJEOP (correspondente ao actual no n. 4 do artigo 373. do CCP), o dono da obra decidir em 15 dias, implicando a falta de deciso a aceitao dos preos da lista do empreiteiro (...). E repare-se que a falta de acordo no sequer impeditiva do comeo dos trabalhos, tal como resulta do disposto no n. 5 do artigo 27. do RJEOP (correspondente ao actual no n. 5 do artigo 373. do CCP): Enquanto no houver acordo todos ou alguns preos, ou estes no se encontrarem fixados por arbitragem nos termos do n. 7, ou judicialmente , os trabalhos respectivos liquidar-se-o, logo que medidos, com base nos preos indicados pelo dono da obra. No houve assim preterio de condutas legalmente impostas por aquele artigo, o qual claramente mitiga a importncia de uma deciso escrita e expressa quanto aos preos propostos pelo empreiteiro. Nesta medida, atenta a existncia de documentos escritos que provam a existncia de uma proposta do empreiteiro quantos aos preos unitrios dos materiais e da respectiva aceitao, deve ser desde logo afastada a concluso a que o Tribunal de Contas chega no sentido de que inexiste, assim, a evidncia da aprovao para a realizao dos trabalhos (a mais e a menos) por qualquer rgo ou representante da Parque Escolar, bem como da existncia de ordens de execuo ou de deciso por parte do Dono da Obra sobre os preos apresentados pelo Adjudicatrio para a realizao dos trabalhos no contratuais (artigo 27.)76 norma em relao qual, note-se, a (pretensa) violao no configurada como infraco financeira.
b) Da no sujeio destes trabalhos ao regime dos trabalhos a mais 128. Noutro plano, o enquadramento factual supra exposto permite evidenciar que todas as alteraes decorrentes da optimizao de solues devem ser perspectivadas
76
Cfr. ponto 7.2.1, p. 19 do Relato.
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de forma conjunta, tendo em conta que todas elas decorreram da mesma deciso tomada pelo dono da obra, no sentido de proceder alterao de determinadas caractersticas dos materiais a aplicar em obra, por forma a minorar o impacto financeiro dos trabalhos respeitantes ao reforo estrutural do edifcio existente, e, desse modo, mitigar a derrapagem dos custos inicialmente previstos com ambas as empreitadas, atenta a necessidade de realizao daqueles e de outros trabalhos a mais. Mais relevante ainda, dos factos acima descritos retira-se que, com excepo da supresso do trabalho correspondente instalao de um ascensor no edifcio existente (trabalho a menos), o que aconteceu atravs da optimizao de solues foi uma verdadeira substituio de alguns materiais previstos contratualmente para a execuo de determinados trabalhos por outros que se revelaram menos onerosos e mais adequados. Ou seja, no houve um qualquer aumento ou diminuio das prestaes contratualmente previstas, mas simplesmente uma modificao do contedo das mesmas, sendo certo que os designados trabalhos a mais e trabalhos a menos ocorreram, para cada item do projecto de execuo, de forma concomitante, isto , a execuo dos primeiros implicou automaticamente a supresso dos segundos. Deste modo, no obstante terem sido aplicados materiais e solues tcnicas distintas, nenhuma modificao ocorreu ao nvel da execuo dos trabalhos contratualmente previstos, tendo-se mantido as prestaes respeitantes i) ao revestimento dos lambris, ii) ao revestimento das portas interiores, iii) modificao da caixilharia de madeira, iv) ao revestimento da fachada exterior do edifcio B, v) ao revestimento de pavimentos interiores e vi) ao enchimento de betonilhas Edifcio A. Significa isto que no estamos perante verdadeiros trabalhos a mais e trabalhos a menos, no rigor da acepo de ambos os conceitos tal como definidos no RJEOP, mas antes perante alteraes ao projecto de execuo de ambos os contratos de empreitada que deram origem a uma reduo do respectivo valor global. Com efeito, nos termos do n. 1 do artigo 26. do RJEOP, Consideram-se trabalhos a mais aqueles cuja espcie ou quantidade no hajam sido previstos ou includos no contrato, nomeadamente no respectivo projecto (...). Para se poder falar em trabalhos a mais, temos de, necessariamente, partir de um ponto de referncia para aferir em relao a qu que esses trabalhos so a mais, e que corresponde naturalmente ao objecto do contrato: so a mais que os estipulados no contrato de empreitada, sendo por essa razo que o regime consagrado nesta norma expressamente prev que se aplica (apenas) a trabalhos que no hajam sido previstos ou includos no contrato. Por seu turno, os trabalhos a menos encontram-se referidos em diversas disposies do RJEOP (cfr. n. 5 do artigo 14., n. 1 do artigo 15., artigo 16., n. 1 do artigo 31.), e traduzem a retirada de trabalhos da empreitada resultantes da supresso directa de
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trabalhos previstos, ou em decorrncia de correces ou alteraes ao projecto, ou em resultado da vontade do dono da obra em melhorar o resultado final ou gastar menos. Assim sendo, os trabalhos dizem-se a mais ou a menos exactamente porque excedem ou so suprimidos relativamente queles que contratualmente foram fixados como sendo os necessrios para realizar a obra objecto do contrato77. Por conseguinte, delimitando negativamente ambos os conceitos, no so trabalhos a mais nem trabalhos a menos as alteraes legtimas por parte do dono da obra e que do origem a um incremento ou diminuio de encargos, como, por exemplo: (i) aumento ou diminuio de encargos resultante de alterao das caractersticas tcnicas dos materiais, sendo que o n. 6 do artigo 166 do RJEOP prev que este seja, respectivamente, acrescido ou deduzido ao preo da empreitada; e (ii) outras alteraes que dem origem a encargos acrescidos, como sejam as situaes previstas nos artigos 168. (expropriaes) e 169. (novos locais de explorao). Essas alteraes configuram modificaes menores do projecto inicial (ser o caso de simples alteraes de qualidade ou origem dos materiais)78, como seja a substituio da telha Marselha pela chapa de fibrocimento para a cobertura dos edifcios. 129. Isto posto, no devem restar quaisquer dvidas de que estamos perante alteraes ao nvel dos materiais previstos no projecto de execuo, sem que isso tenha implicado uma retirada ou um aumento dos trabalhos contratualmente previstos, pelo que, ainda que (como em qualquer substituio) essas alteraes tenham implicado que fosse aplicado um determinado material em lugar da aplicao de outro, e, por conseguinte, a aplicao de novos preos unitrios, a utilizao da terminologia e consequentemente do enquadramento legal dos trabalhos a mais e trabalhos a menos afigura-se incorrecta. Nesta medida, pretender aqui que os trabalhos resultantes da optimizao de solues sejam enquadrados no regime dos trabalhos a mais, tal como previsto no artigo 26., como sucede no Relato, no se afigura consentneo com o mbito de previso desse artigo, que apenas se aplica aos trabalhos que acrescem ao objecto do contrato de empreitada.
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Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, 10. Edio, Almedina, 2006, p. 92. Cfr. Acrdo do Tribunal Administrativo do Crculo do Porto, de 13 de Dezembro de 1978, publicado na Revista Direito Administrativo, I, n. 2, e na Colectnea de Jurisprudncia, V, 2., pg.267
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Por outro lado, importa tambm ter presente que esses trabalhos comportaram uma reduo do valor global dos Contratos n.s 260 e 262. de, respectivamente, 645.503,00 e 252.522,00, perfazendo um total de menores valias correspondente a 898.025,00. Por aqui se v, portanto, que no h qualquer razo material aparente para se aplicar s alteraes referidas o regime especial previsto para as empreitadas de obras pblicas, nomeadamente os pressupostos da realizao dos trabalhos a mais (artigo 26. do RJEOP), que tm a sua razo de ser na necessidade de garantir a abertura concorrncia de realizao de trabalhos que no estejam includos no objecto inicial da empreitada e que so remunerados autonomamente79.
(i) Da introduo de alteraes ao projecto, no quadro de uma legtima e vlida modificao unilateral dos contratos de empreitada de obras pblicas 130. Do que j se disse resulta que no se pode aceitar a tese segundo a qual, quando no estejam verificados os pressupostos para a aplicao do regime de trabalhos a mais, devam deixar de poder ser introduzidas, pelo dono de obra, determinadas alteraes ao projecto de execuo que claramente contribuam para a realizao do interesse pblico subjacente execuo da obra. E isto porque, semelhana do que acima se deixou antever, o regime dos trabalhos a mais e de suprimento de erros e omisses no esgotam as nicas situaes em que podem ser introduzidas alteraes ao projecto. A este respeito, no se pode olvidar que, em regra, o contrato de empreitada assume na sua preparao, formao e execuo complexidade, durao e riscos relevantes. Assentando numa previso da realidade, cada vez mais volvel, a fisionomia de uma obra envolve incidncias de difcil, se no mesmo impossvel, prefigurao.
79
Alis, por essa razo que as Directivas n.s 2004/18 e 2004/17 tratam este problema no plano do fundamento para o ajuste directo. Com efeito, no obstante no existir (ainda) uma especial vocao do direito da unio europeia para os aspectos relacionados com a fase de execuo dos contratos pblicos, -lhe imanente a proteco das regras da contratao pblica. Subjaz ao direito comunitrio da contratao pblica um fim essencial: salvaguardar o cumprimento dos princpios do TUE e dos princpios e regras comunitrios da contratao pblica, concretizados na Directiva, dessa forma garantindo a plena realizao do mercado interno europeu. Neste propsito de efectivao do mercado interno, o direito comunitrio, concretizando os princpios do Tratado, procura delimitar as condies em que a alterao introduzida num contrato de execuo ainda modificao do contrato ou, pelo contrrio, configura a celebrao de um novo contrato susceptvel, por isso, de convocar uma nova disputa pela atribuio das prestaes objecto da modificao. E f-lo atravs das Directivas e legislao complementar, do designado soft law e, principalmente, da jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia.
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Acresce que, de forma necessria, decorre um lapso temporal no despiciendo entre a concepo da obra, a preparao e desenvolvimento do procedimento pr-contratual, o cumprimento das formalidades subsequentes adjudicao, incluindo a celebrao do contrato e consignao da obra, e, por fim, o efectivo incio dos trabalhos j relevando as vicissitudes pr-contratuais, incluindo impugnaes , facto que pode determinar a desactualizao dos termos contratuais em face do interesse pblico subjacente deciso de contratar. Numa palavra, a realizao de uma obra pblica , efectivamente, uma operao demasiado importante para que o dono da obra se encontre definitivamente vinculado pelo plano inicial80. por essa razo, alis, que o RJEOP prev especificamente a possibilidade de o empreiteiro propor ao dono da obra alteraes ao projecto relativamente a parte ou partes dele ainda no executadas (cfr. 30., n. 1), bem como a possibilidade de propor alteraes aos materiais a aplicar em obra (cfr. 166.). Quanto a esta ltima hiptese, idntica ao caso em apreo, prev-se especificamente que o aumento ou diminuio de encargos resultante de alterao das caractersticas tcnicas dos materiais ser, respectivamente, acrescido ou deduzido ao preo da empreitada. Ciente, porm, que tambm essas alteraes devem ficar abrangidas pelo princpio do controlo de custos, desde logo para cumprimento do disposto nas directivas comunitrias de contratao pblica, o legislador nacional acautelou que tambm ficariam sujeitos ao tecto mximo constante do artigo 45. do RJEOP o qual, sublinhe-se, no posto em causa em relao aos trabalhos resultantes da optimizao de solues, tendo em conta que os mesmos deram origem a menores valias. Assim, nos termos do artigo 45., n. 1, do RJEOP O dono da obra no poder, em caso algum, autorizar a realizao de trabalhos a mais previstos no artigo 26., alteraes do projecto da iniciativa do dono da obra ainda que decorrentes de erro e omisso do mesmo ou trabalhos resultantes de alteraes ao projecto, variantes ou alteraes ao plano de trabalhos, caso o seu valor acumulado durante a execuo de uma empreitada exceda 25% do valor do contrato de empreitada de obras pblicas de que so resultantes. Esta norma prev assim quatro diferentes possibilidades em que pode existir uma variao no preo global da empreitada, consoante decorra (i) da realizao de trabalhos a mais previstos no artigo 26., (ii) da alterao do projecto por iniciativa do dono da obra; (iii) da alterao do projecto por iniciativa do dono da obra decorrentes de erro ou omisso do mesmo e (iv) de alteraes do projecto, variantes ou do plano de trabalhos, por iniciativa do empreiteiro.
80
Cfr. RUI MEDEIROS, O Controlo de Custos...Cit., p. 460
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Neste mesmo sentido, repare-se que tambm hoje em dia as alteraes aos materiais propostas pelo empreiteiro ficam sujeitas aos limiares previstos no regime especial do Cdigo dos Contratos Pblicos para os trabalhos a mais, trabalhos a menos e trabalhos de suprimento de erros e omisses, consoante tenham tido origem numa proposta do empreiteiro, ou pelo contrrio, na sequncia da deteco de um erro ou omisso do projecto. Com efeito, resulta do n. 7 da clusula 14. do formulrio do caderno de encargos relativo a contratos de empreitada de obras pblicas, aprovado pela Portaria n. 959/2009, de 21 de Agosto, que O regime de responsabilidade pelo aumento de encargos resultante de alterao das caractersticas tcnicas dos materiais e elementos de construo, ou o regime aplicvel sua eventual diminuio, o regime definido no CCP para os trabalhos a mais e a menos ou para a responsabilidade por erros e omisses consoante a referida alterao configure trabalhos a mais ou a menos ou trabalhos de suprimento de erros e omisses. E, note-se, apenas se remete para o regime da responsabilidade quanto ao aumento de encargos resultante dessas alteraes e no para os pressupostos de realizao destes trabalhos, nomeadamente dos trabalhos a mais. 131. Assim sendo, no se encontrando especificamente prevista qualquer possibilidade de alterao dos materiais por iniciativa do dono da obra, no obstante ser expressamente admitida no caso de a mesma resultar de uma proposta do empreiteiro e o artigo 45. constituir um indcio quanto sua admissibilidade, deve a mesma ser enquadrada no regime geral da modificao objectiva do contrato, nos termos da alnea a) do artigo 180. do Cdigo do Procedimento Administrativo (de ora em diante designado CPA). Nos termos do disposto no artigo 273. do RJEOP, em tudo o que no esteja especialmente previsto no presente diploma recorrer-se- s leis e regulamentos administrativos que prevejam casos anlogos, aos princpios gerais de direito administrativo e, na sua falta ou insuficincia, s disposies da lei civil. Logo, sendo o contrato de empreitada de obras pblicas um contrato administrativo, tal como expressamente resultava da alnea a) do n.2 do artigo 178. do Cdigo do Procedimento Administrativo, nada impedia que se aplicasse, em tudo o que no estivesse especificamente regulado no RJEOP, o regime das modificaes objectivas dos contratos administrativos, enquadrado no Captulo III desse Cdigo, captulo este que, a par do RJEOP, se encontra actualmente revogado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 18 de Janeiro, que aprovou o Cdigo dos Contratos Pblicos. Pelo seu objecto e finalidade, os trabalhos a mais j eram assim um instrumento especial de modificao unilateral do contrato de empreitada de obras pblicas, face ao regime geral do CPA.
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Prova disso mesmo a forma como se encontra hoje em dia estruturado o CCP, que reconheceu essa relao especial-geral. Com efeito, de acordo com o CCP, as disposies do Ttulo I da Parte III, relativas aos contratos administrativos em geral, so subsidiariamente aplicveis s relaes contratuais jurdicas administrativas reguladas no Ttulo II da mesma Parte III, respeitantes aos contratos administrativos em especial (entre os quais, no Captulo I, o contrato de empreitada de obras pblicas), sempre que os tipos dos contratos no afastem as razes justificativas da disciplina em causa. Assim, na dialctica do regime geral com o especial, a lgica a da presuno de subsidiariedade do primeiro. A reforar o entendimento exposto, refira-se tambm o princpio enunciado no prembulo do CCP: a disciplina do contrato de empreitada de obras pblicas beneficia ainda das linhas de fora do regime substantivo geral dos contratos administrativos. Neste enquadramento, reconhecida pelo direito da Unio Europeia e transposta para o ordenamento de outros Estados-Membros , a faculdade de modificao do contrato de empreitada de obras pblicas por razes de interesse pblico admissvel, no nosso regime, fora das figuras especiais 81. 132. Destarte, a disciplina geral das modificaes objectivas do contrato administrativo que inclui o poder de conformao da relao contratual atravs da modificao unilateral das clusulas respeitantes ao contedo (e do modo de execuo) das prestaes previstas no contrato por razes de interesse pblico (alnea a) do artigo 180. do CPA e, actualmente, alnea c) do artigo 311. , n. 2 do artigo 311.e alnea b) do artigo 312., todos do CCP) subsidiariamente aplicvel ao contrato de empreitada de obras pblicas, nas matrias no especialmente reguladas, como seja o caso da situao em apreo, em que a PE procedeu a uma reformulao do projecto de execuo, por razes de interesse pblico. A respeito das causas-fundamento da modificao unilateral, a reponderao administrativa sobre as exigncias de interesse pblico subjacentes deciso de contratar, no sentido da (melhor) consecuo da obra enquanto unidade funcional, (apenas) pode justificar a modificao objectiva do contrato quando fundada em necessidades novas ou numa nova ponderao das circunstncias existentes. isso que hoje em dia resulta de forma expressa da alnea b) do artigo 312. do CCP. Neste contexto, as razes de interesse pblico justificativas da novao podem sustentar-se em motivos de eficincia (por exemplo, solidez, durabilidade, segurana,
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Neste sentido, v. PEDRO NUNO RODRIGUES, in Dissertao de Mestrado Cientfico sob a epgrafe A Modificao Objectiva do Contrato de Empreitada de Erros e Omisses e a Subsidiariedade dos Fundamentos Gerais (no prelo), p. 92
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proteco ambiental, proteco esttica ou visual, gesto energtica), economia (por exemplo, custo de execuo ou manuteno inferior) ou, no limite, exequibilidade da dimenso funcional da obra. A modificao no pode, todavia, assentar em razes de mera convenincia ou oportunidade82. Ora, no caso em apreo, estamos sem dvida perante uma situao de reponderao das circunstncias existentes, em que o interesse pblico associado aos custos de execuo conduziu soluo da optimizao de solues. Com efeito, tal como resulta do enquadramento atrs exposto, a necessidade de introduzir o reforo estrutural no edifcio existente levou a que a PE reponderasse as circunstncias existentes, em que assentou a sua deciso de contratar, tendo optado por introduzir alteraes ao projecto de execuo, por forma a que as obras em causa pudessem continuar a ser executadas nas melhores condies possveis em termos de qualidade, durao e solidez, mas com relevantes poupanas para o errio pblico. 133. Aqui chegados, importa agora demonstrar que foram respeitados os limites inerentes ao exerccio do poder de modificao unilateral, constantes da alnea a) do artigo 180. do CPA, o qual estipula que o seu exerccio se encontra dependente do respeito pelo objecto do contrato e pelo seu equilbrio financeiro. Em relao ao primeiro critrio, resulta do mesmo que a possibilidade de modificao unilateral do contrato no pode incidir sobre os termos essenciais ou identitrios do objecto contratual. Na base da consagrao deste limite est, de um lado, a inteno de proteco do co-contratante da Administrao, evitando-se que ele fique sujeito a um vnculo contratual cujo objecto foi substancialmente convolado. Mas, subjacente ao limite da intangibilidade do objecto contratual est, bem assim, a necessidade de salvaguardar os princpios gerais da legalidade, da publicidade e da transparncia, que subjazem disciplina da contratao pblica. O objecto individualiza o contrato, de tal forma que a sua substituio corresponderia extino de uma relao contratual e formao de outra nova83, possibilidade que se encontra subtrada liberdade de estipulao das partes e requer a promoo de um novo procedimento prcontratual. Numa frmula sinttica e doutrinalmente enraizada: o contraente pblico pode mudar o contrato mas no pode mudar de contrato84. O entendimento dominante na doutrina nacional, hoje consagrado no regime geral da modificao objectiva do contrato administrativo plasmado no CCP, o de que o objecto
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Cfr. HORGU CONCEPCIN BAENA, La modification del contrato administrativo de obra El ius variandi, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 75 e 76. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, 10. ed., Coimbra, p. 618. Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, p. 620.
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do contrato corresponde s prestaes principais do mesmo, vale dizer, aquelas que traduzem o contedo essencial do contrato (cfr. n. 1 do artigo 313. do CCP). E por isso que se tem entendido que a Administrao pode alterar as obrigaes do co-contratante no que respeita sua quantidade, modelo, qualidade, condies tcnicas e jurdicas de execuo, mas no lhe pode ordenar que passe a prestar uma actividade qualitativamente diferente daquela a que se comprometera85. 134. Na perspectiva do scope of competition precisamente, a perspectiva que mais inspirou as construes da Jurisprudncia comunitria , a aferio da admissibilidade da modificao contratual suscita uma srie de outras consideraes, que operam como potenciais limites quantitativos alterao unilateral do objecto do contrato. Com efeito, no Acrdo Pressetext de 19 de Junho de 200886, o TJUE veio afastar a admissibilidade de qualquer modificao substancial do contrato inicial, qualificando como tal aquela que comporte o risco de falsear a concorrncia em detrimento de novos potenciais proponentes (realce nosso). Da que a delimitao dos termos essenciais de um contrato cuja modificao se revela substancial e, portanto, inadmissvel deva ser efectuada luz dos princpios da transparncia e da igualdade de tratamento, de forma a demarcar os casos passveis de provocar uma distoro da concorrncia. A ideia fundamental do Tribunal que as modificaes contratuais, que no tenham uma habilitao expressa nas peas do procedimento, no podero assumir uma natureza ou um alcance tais que (1) a ordenao das propostas avaliadas no procedimento de formao do contrato teria sido alterada se as peas concursais tivessem contemplado esta modificao; ou que (2) conduzam atribuio de novos benefcios significativos ao co-contratante. Num esforo que qualificou de exemplificativo, o Tribunal enunciou, de um modo mais concreto, trs situaes que podem ilustrar a ideia de alterao substancial. Em primeiro lugar, a alterao seria desse tipo quando introduz[a] condies que, se tivessem figurado no procedimento de adjudicao inicial, teriam permitido admitir proponentes diferentes dos inicialmente admitidos ou teriam permitido aceitar uma proposta diferente da inicialmente aceite87 maxime, por aumentarem o grau de atractividade do objecto contratual no contexto do segmento de mercado relevante. Em segundo lugar, uma modificao incide sobre os termos essenciais de um contrato quando
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Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, I, p. 699. Cfr. Acrdo de 19 de Junho de 2008 (processo C-454/06 Pressetext), pargrafo n. 3 do sumrio. Cfr. Acrdo Pressetext (C-454/06), pargrafo n. 35.
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alarga o contrato, numa medida importante, a servios no inicialmente previstos88. O TJUE, portanto, no afasta liminarmente a possibilidade de ampliao do objecto do contrato a prestaes no previstas, mas probe, isso sim, o respectivo alargamento em medida importante, conceito que dever ser integrado por recurso s regras e limites sobre adjudicao de trabalhos a mais ou de servios a mais89. Em terceiro lugar, no ser juridicamente admissvel porque substancial a modifica[co] [d]o equilbrio econmico do contrato a favor do adjudicatrio (...) de uma forma que no estava prevista nos termos do contrato inicial90. Em suma: para alm das alteraes qualitativas do objecto contratual, o ordenamento jurdico comunitrio veda modificaes quantitativas desse mesmo objecto quer unilaterais, quer consensualizadas que sejam significativamente ampliativas e, portanto, partida favorveis posio do co-contratante da Administrao. Fcil perceber, na realidade, que a variao econmica, acima de certo limite, da contraprestao a cargo da Administrao (como resultado do agravamento quantitativo da prestao do co-contratante), d vida a um conjunto de interesses e a um contrato novo no se tratando, pois, de um mero reajuste dos interesses ab initio regulados pelas partes. E, naturalmente, quando assim , a celebrao daquele novo contrato dever ser antecedida da realizao do procedimento ou procedimentos pertinentes estabelecidos na lei. Este , alis, um dos fundamentos da fixao de limites quantitativos ao valor global de trabalhos a mais ou dos servios a mais, no regime substantivo dos contratos administrativos. Tais limites operam inclusivamente como contributo hermenutico relevante para integrao do conceito de alargamento do contrato a trabalhos no inicialmente previstos numa medida importante e funcionam, por isso, como barmetro vlido da substancialidade da alterao contratual na perspectiva do respectivo impacto financeiro. por essa razo que (...), mais uma vez sob pena de desvirtuamento do regime de controlo de custos que subjaz regulao do contrato de empreitada de obras pblicas (salvo quanto a trabalhos consequentes de uma concepo deficiente), no se vislumbra suporte normativo para que, atravs do exerccio do ius variandi, se afastem os limites especialmente impostos a esta tipologia de trabalhos (trabalhos exigidos por causa superveniente e imprevisvel): o alargamento da aplicao dos fundamentos gerais incide, assim, sobre os pressupostos da modificao da empreitada e no sobre os seus limites
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Cfr. Acrdo Pressetext (C-454/06), pargrafo n. 36. Cfr. PEDRO GONALVES, Acrdo Pressetext, cit., pg. 20. Cfr. Acrdo Pressetext (C-454/06), pargrafo n. 37.
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quantitativos. Tal sucede na medida em que (...) no podem essas restries ser defraudadas em sede de execuo, atravs de uma modificao que ainda que honrando a intangibilidade do seu objecto prejudique as regras da contratao pblica aplicveis por decorrncia comunitria e concretizao nacional91. 135. Ora, atentas as consideraes supra expostas, desde logo evidente que as alteraes introduzidas ao projecto de execuo na sequncia da deciso de optimizao de solues no pem em causa a natureza, a identidade originria ou a individualidade do contrato, primeira vista apenas questionadas por alteraes de qualidade da prestao a executar no ferindo, por isso, o scope of the contract. certo que, segundo o Relato, (...) a introduo de trabalhos adicionais de dimenso fsica e financeira relevantes, tais como os efectuados pela Parque Escolar, resulta na perda de identidade da obra posta a concurso, tornando necessria a abertura de um novo procedimento, atento o desfasamento existente entre o que foi inicialmente projectado e contratado e o que veio a ser efectivamente executado, ao nvel, designadamente, dos materiais de revestimento dos pavimentos, das paredes interiores, dos materiais de constituio das fachadas e das caixilharias existentes, pelo que deveria ter sido considerada a abertura de novo procedimento nos termos do art. 20. do CCP e n. 1 do art. 11. do DL n. 41/200792. No se pode, porm, aceitar esta interpretao, uma vez que as alteraes em causa, no obstante terem abrangido diversos artigos contratuais, limitaram-se alterao de determinados materiais e solues tcnicas de aplicao dos mesmos, as quais no podem ser entendidas como prestaes substancialmente distintas das inicialmente previstas. Isso mesmo evidenciado se tivermos mais uma vez em ateno que as alteraes incidiram apenas sobre o contedo das prestaes contratuais, as quais se mantiveram. Com efeito, relembre-se que o empreiteiro continuou a ter que executar o i) o revestimento dos lambris, ii) o revestimento das portas interiores, iii) a modificao da caixilharia de madeira, iv) o revestimento da fachada exterior do edifcio B, e v) o revestimento de pavimentos interiores e vi) o enchimento de betonilhas Edifcio A.. A concluso que se retira pois a de que, em resultado das alteraes introduzidas em sede de optimizao de solues, os edifcios objecto de ambas as empreitadas no sofreram quaisquer alteraes profundas ao nvel das suas compartimentaes e funcionalidades educativas e formativas a que se destinavam, que possam indiciar que estamos perante uma alterao substancial dos termos do contrato.
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Cfr. PEDRO NUNO RODRIGUES, Ob. Cit.., (no prelo), pp. 119 e 120. Cfr. ponto 2.7.2.1., p. 21 do Relato.
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Numa palavra, sob os pontos de vista lgico, tcnico e funcional as prestaes contratuais que sofreram alteraes ao nvel do seu contedo no deixaram de ser executadas tal como se pretendeu, desde o incio, com a celebrao de ambos os contratos. Neste sentido, no faria qualquer sentido separar a realizao destes trabalhos numa empreitada autnoma, atenta a relao de indispensvel complementaridade:sem esses trabalhos o resultado da obra no realizaria o fim a que se prope, ou no realizaria de modo satisfatrio o objectivo de interesse pblico que se pretende realizar 93. 136. Convm relembrar, a este propsito, que essas modificaes no alargaram o objecto contratual em favor do co-contratante, a trabalhos no inicialmente previstos, no desvirtuando assim a concorrncia promovida no momento pr-contratual e no violando, em consequncia, o scope of competition. Atravs dessa modificao, a PE procedeu, meramente, a uma alterao dos materiais contratualmente previstos que se saldou numa diminuio dos valores a pagar ao empreiteiro pela execuo das duas empreitadas aqui em causa. certo que, na perspectiva do scope of competition, a reduo substancial do objecto do contrato pode, por exemplo, resultar na modificao do contedo inicial em termos que se tivessem figurado no procedimento de adjudicao inicial, teriam permitido admitir proponentes diferentes 94. Contudo, no caso em apreo, manifesto que nenhuma dessas circunstncias se verifica, tendo em conta que as alteraes introduzidas apenas se limitaram substituio de uns materiais por outros, os quais no tiveram qualquer relevncia ao nvel da habilitao do empreiteiro. Com efeito, essa modificao que redundou numa diminuio dos preos a pagar pela execuo dos contratos n. 260 e 262 no implicou qualquer alterao ao nvel da classe de alvar exigida para efeitos de habilitao, ou que deixassem de incluir trabalhos de categoria exigida para esse efeito, determinantes na no admisso de um candidato. 137. Por outro lado, a modificao introduzida no conduziu (e bem) reposio do equilbrio financeiro, por no existir fundamento material para tanto. Com efeito, muito embora os valores a receber, pela execuo de ambos os contratos de empreitada, tenham sido, fruto dessas alteraes, inferiores aos preos que o empreiteiro receberia nos termos dos contratos originais, essa diminuio justifica-se em razo do custo unitrio
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Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, Ob. Cit., p. 94. Cfr. TJCE, Pressetext, Processo C-454/06.
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dos novos materiais aplicados ser inferior ao custo unitrio dos materiais previstos contratualmente, pelo que, sendo a reduo desses preos justificado pela reduo dos custos, no haveria que proceder reposio do equilbrio financeiro do contrato. Do exposto resulta, assim, que a PE no violou os limites materiais fixados pela lei para o exerccio do poder de modificao unilateral, nos termos da alnea a) do artigo 180. do CPA, pelo que a modificao contratual operada em ambos os contratos, em virtude da optimizao de solues, legtima e vlida.
(ii) Da instrumentalidade dos alegados trabalhos a mais para a reduo do preo global 138. Ainda que assim no se entenda, isto , caso se venha a concluir pela inaplicabilidade do poder de modificao unilateral dos contratos de empreitada em apreo, ao abrigo do regime geral constante, ao tempo da celebrao desses contratos, do CPA, importa, ainda assim, referir que, tendo em conta o facto de, no cmputo geral, estas alteraes terem originado uma reduo dos preos globais, o enquadramento destes trabalhos jamais poderia ser o do regime dos trabalhos a mais, devendo a legalidade dos mesmos ser apreciada sob o prisma das regras aplicveis aos trabalhos a menos. Com efeito, existe uma conexo directa e incidvel entre a no execuo dos (designados) trabalhos a menos e a realizao dos (designados) trabalhos a mais, tendo estes ltimos (ou seja, os trabalhos no previstos no objecto inicial do contrato) sido realizados apenas para permitir que esse objecto fosse executado com diminuio dos custos totais para o contraente pblico. Ou seja, a realizao dos trabalhos no previstos inicialmente no implicou, neste caso, uma modificao quantitativa, para mais, do nmero ou espcie dos trabalhos a realizar pelo empreiteiro (tendo sido instrumental para que estes, na realidade, sofressem uma efectiva diminuio), pelo que faltam, obviamente, os pressupostos que justifiquem a sua qualificao como "trabalhos a mais", justificando-se, ao invs, o seu enquadramento no regime dos "trabalhos a menos". o prprio legislador que, indirectamente, d relevncia a este critrio do resultado global na execuo da empreitada quando, para efeitos de aplicao do limite constante do artigo 45. do RJEOP, determina que se deduza o valor dos trabalhos no realizados no custo implicado nos trabalhos a mais, em termos de atender apenas ao resultado final desta operao como custo excedente relativamente ao valor do contrato. Neste quadro, a necessidade de se relativizar os trabalhos a mais cuja realizao tenha sido desencadeada no quadro de uma substituio de certo tipo de trabalhos por outros,
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quando essa substituio tenha como resultado final um menor nmero de trabalhos realizado, foi j oportunamente reconhecida pelo Tribunal de Contas. Com efeito, no Acrdo n. 14/06, no mbito do Recurso Ordinrio n. 25/2005, esclarece-se que so trabalhos a menos trabalhos que, estando contratualizados, foram substitudos, em obra, por outros da mesma natureza ou com o mesmo fim; ou seja, foi porque se substituiu um determinado trabalho (trabalho a menos) por outro da mesma natureza ou com o mesmo fim (trabalho a mais) que se deixou de fazer o trabalho inicialmente contratualizado; h, aqui, uma relao directa de causa e efeito entre o trabalho a menos e o trabalho a mais. Nestas situaes, em face dessa relao causa-efeito, os trabalhos a menos, porque, na sua essencialidade, em nada alteraram o objecto do contrato inicial, podem ser deduzidos aos trabalhos a mais a que se refere o art. 45., n. 1, do DL n. 59/99, de 2/3. Ora, admitindo-se expressamente que, para efeitos de controlo de custos, os trabalhos no previstos inicialmente que sejam realizados em substituio e no em cumulao com outros trabalhos inicialmente previstos devem ser concebidos como trabalhos a menos, no se vislumbra qualquer motivo para no se proceder mesma qualificao quando esteja em causa proceder ao enquadramento de determinado tipo de trabalhos num ou noutro regime. Assim sendo, tendo em conta que a lei no prev quaisquer pressupostos para a realizao de trabalhos a menos, prevendo apenas que se essa reduo for superior a 20% do valor da adjudicao assiste ao empreiteiro o direito resciso (cfr. artigo 30. do RJEOOP) e atribuio de uma indemnizao (cfr. artigo 35.) limites os quais no foram, em nenhum dos casos, ultrapassados , deve concluir-se pela inaplicabilidade do regime legal previsto no artigo 26. do RJEOP para a realizao de trabalhos a mais.
c) Em consequncia: da inexistncia de qualquer infraco financeira pela (alegada) violao dos n.s 1, 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP, do artigo 19. do CCP e do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 29 de Agosto 139. Nesta medida, no estando em causa trabalhos a mais, mas sim modificaes do projecto de execuo que geraram uma reduo do preo global de cada uma das empreitadas, e que, quando muito, caso no se aceite o enquadramento legal da modificao unilateral do contrato luz do regime geral, configuram claramente trabalhos a menos no se levantando por isso qualquer problema, como se viu, quanto ao cumprimento do limite previsto no artigo 45. do RJEOP todas as normas respeitante execuo desses trabalhos, que assentam na sua qualificao como trabalhos a mais,
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associadas aos pressupostos de execuo dos mesmos, da necessidade de emisso de ordens escritas e formalizao por escrito do respectivo adicional no so aplicveis, pelo que, contrariamente ao sustentado no Relato, no h qualquer violao do disposto nos n.s 1, 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP. Importa ainda considerar que, atentas as razes apresentadas, nomeadamente a demonstrao de que as modificaes introduzidas no implicaram qualquer alterao substancial dos termos contratualizados em ambos os contratos de empreitada, no se justificava, de maneira alguma, a abertura de um novo procedimento, luz do disposto no artigo 20. do CCP e do artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 29 de Agosto95, contrariamente ao sustentado no Relato. Mas repare-se que, mesmo que assim no se entendesse, assistia PE a possibilidade de, em alternativa, recorrer ao procedimento de ajuste directo. Tal sucede na medida em que os valores dos trabalhos efectivamente executados no contratos de empreitada n.s 260 e 262, em resultado da optimizao de solues de, respectivamente, 883.510,00 e de 1.071.768 ficaram bastante aqum do limiar previsto no regime de contratao pblica aplicvel PE. Com efeito, resulta do disposto no artigo 11., n. 1, do Decreto-Lei n. 41/2007, de 21 de Fevereiro, que criou a PE e aprovou os seus estatutos, que a A contratao de empreitadas de obras pblicas e a aquisio de bens e servios, sob qualquer regime, cuja estimativa de custo global do contrato, no considerando o IVA, seja inferior aos limites previstos para aplicao das directivas comunitrias sobre contratao pblica, podem realizar-se, at 31 de Dezembro de 2007, com recurso aos procedimentos por negociao, consulta prvia ou ajuste directo. Idntica previso foi mantida no Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro que veio aprovar as medidas excepcionais de contratao pblica, aplicveis PE no mbito da implementao do Programa (cfr. artigo 5.). Mais do que isso, nenhum impedimento existia para que esses contratos fossem atribudos ao mesmo operador econmico, isto , ao empreiteiro responsvel pela execuo de ambos os contratos de empreitada, visto que no se aplicava, luz de ambos os regimes referidos, a limitaes constantes do n. 2 a 5 do artigo 113. do CCP, mormente a seguinte: No podem ser convidadas a apresentar propostas entidades s quais a entidade adjudicante j tenha adjudicado, no ano econmico em curso e nos dois anos econmicos anteriores, na sequncia de ajuste directo adoptado nos termos do disposto na alnea a) do artigo 19., na alnea do n. 1 do artigo 20. ou na alnea a) do n. 1 do artigo 21., consoante o caso, propostas para a celebrao dos contratos cujo objecto
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A vigncia deste diploma legal foi prorrogada at 31 de Dezembro de 2008, atravs da publicao do Decreto-Lei n. 25/2008, de 20 de Fevereiro.
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seja constitudo por prestaes do mesmo tipo ou idnticas s do contrato a celebrar, e cujo preo contratual acumulado seja igual ou superior aos limites referidos naquelas alneas. Isso desde logo evidenciado no artigo 6., n. 2, do Decreto-Lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, que determina especificamente que Aos procedimentos de ajuste directo destinados modernizao do parque escolar no se aplicam as limitaes constantes dos n.s 2 a 5 do artigo 113. do Cdigo dos Contratos Pblicos. Significa isto que, mesmo que fosse encetado um novo procedimento, nada impedia a PE de contratar novamente o mesmo empreiteiro, pelo que o resultado obtido seria muito provavelmente o mesmo. 140. Deste modo, no se verificando a infraco financeira que imputada PE e demais visados, designadamente a violao do disposto no n. 1, 2, 4, 6 e 7 do artigo 26. do RJEOP, no artigo 19. do CCP e no artigo 11. do Decreto-Lei n. 41/2007, de 29 de Agosto, nenhuma censura merece a sua actuao, pelo que, tambm quanto a esta parte, dever ser determinada a reformulao do Relato.
d) Subsidiariamente: da verificao dos pressupostos dos trabalhos a mais e da irrelevncia de outras (alegadas) vicissitudes apontadas como infraces financeiras 141. De todo o modo, caso assim no se entenda, isto , mesmo que o Tribunal de Contas venha a concluir que os (designados) trabalhos a mais decorrentes da optimizao de solues integram a previso do artigo 26. do RJEOP, e que, nessa medida, se devem verificar os pressupostos constantes na estatuio dessa norma, cumpre demonstrar que esses pressupostos se encontravam reunidos. Tal como se analisou no captulo precedente, para que se possa falar em trabalhos a mais, isto , trabalhos cuja espcie ou quantidade no esteja prevista no contrato, nomeadamente no projecto de execuo, preciso, de acordo com o artigo 26., n. 1, do RJEOP, que os trabalhos i) se tenham tornado necessrios execuo da mesma obra; ii) na sequncia de uma circunstncia imprevista e que tais trabalhos iii) no sejam tcnica ou economicamente separveis do objecto do contrato sem inconvenientes graves para o dono da obra ou, embora separveis, sejam estritamente necessrios finalizao da obra. Ora, em primeiro lugar, atentas as concluses acima alcanadas, verifica-se que as alteraes introduzidas respeitam necessariamente s mesmas empreitadas, tendo particularmente em conta que no se tratam de novas prestaes contratuais, mas sim de
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uma substituio de materiais e solues tcnicas relativas a artigos j contratualmente previstos, ficando, tambm por aqui, irremediavelmente preenchido o terceiro requisito. Por seu turno, em relao ao segundo critrio, conforme se avanou nas consideraes preliminares acima expostas, a necessidade de introduzir alteraes ao projecto de execuo dos contratos de empreitada n.s 260 e 262 encontra-se directamente relacionada com a necessidade de introduzir a execuo dos trabalhos respeitantes ao reforo estrutural do edifcio existente, necessidade a qual surgiu da verificao de uma circunstncia imprevista, tal como se demonstrou no captulo anterior. Com efeito, no pode de maneira alguma ser descurado o facto de a deciso de optimizao de solues ter surgido na sequncia da contratao dos trabalhos a mais destinados ao reforo estrutural, como forma de fazer face aos avultados custos que esses trabalhos a mais implicaram no planeamento financeiro da obra, evitando assim que a obra sofresse uma derrapagem nos custos incomportvel para o errio pblico. 142. Alis, refira-se que, ao longo da evoluo do Programa, a fiscalizao foi afectando um nmero cada vez maior de pessoas a essa actividade (o nmero mdio da equipa na Fase 0 era de 2,6, na Fase 1 passou para 4,08 e na Fase 2, aumentou para 5,09). 143. Assim, da mesma forma que se concluiu estarmos perante uma circunstncia no apenas imprevista, para efeitos do n. 1 do artigo 26. do RJEOP como tambm imprevisvel, em conformidade com a interpretao dada ao preceito pelo Tribunal de Contas, deve concluir-se pelo preenchimentos dos requisitos constantes daquela norma, no existindo por isso, quanto a esta parte, qualquer infraco financeira. 144. Para alm dos pressupostos dos trabalhos a mais, o Relato refere ainda que, na execuo dos trabalhos resultantes da optimizao de solues, a PE violou o (...) o disposto no n. 2 (Elementos suporte alteraes), 4 e 5 (Ordens de Execuo) e 7 (Formalizao em Adicional), do art. 26. do DL n. 59/9996. Sucede, porm, que, tambm por aqui, no assiste razo ao Tribunal de Contas. Em primeiro lugar, em relao s ordens escritas e elementos de suporte, errado considerar que tais documentos no existiram, at porque grande parte desses elementos foram fornecidos ao empreiteiro nas reunies de obra atravs das quais as alteraes foram comunicadas (cfr. actas de reunio de obra de reunio de obra e outros documentos j juntos presente resposta como DOCUMENTO N. 35.
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Cfr. ponto 2.7.2.1., p. 20 do Relato.
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De qualquer maneira, mesmo que se entenda que ocorreu uma violao do disposto nos n.s 2, 4 e 5 do artigo 26., tal no consubstancia uma infraco financeira, ao abrigo do disposto no artigo 65., n. 1, alnea b), da LOPTC. Com efeito, tal como acima se evidenciou, o contedo prescritivo que se extrai dessas normas em nada se relaciona com os processos de elaborao e execuo de oramentos e com as fases de assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas a que se alude (e se remete) na alnea b) do n. 1 do artigo 65. da LOPTC , inserindo-se, antes, num corpo de regras prprias que dispem sobre de que forma que o empreiteiro fica verdadeiramente vinculado a executar trabalhos a mais. Valem aqui, por isso, as consideraes supra tecidas. J quanto ao facto de a execuo dos trabalhos resultantes da optimizao de solues no ter sido precedida da formalizao por escrito em clausulado especfico, como adicionais aos contratos de empreitada n.s 260 e 262, em violao do disposto no n. 7 do artigo 26. do RJEOP, sempre se deveria concluir pela no essencialidade dessa formalizao, atentos os objectivos da presente auditoria, e, luz do princpio da prevalncia da materialidade subjacente a que supra se fez aluso, ser atenuado o desvalor usualmente associado a essa inobservncia, remetendo-se, para este efeito, para as consideraes expostas no captulo anterior.
3.2. Da no verificao das condies objectivas para a imputao de responsabilidade financeira pela (alegada) violao das regras de medio e pagamentos dos trabalhos resultantes da optimizao de solues a) Consideraes introdutrias 145. Tal como acima se enunciou, a par da violao do artigo 26. do REJOP, o Tribunal de Contas entende ainda que, em relao aos trabalhos efectivamente executados (no valor de 1.955.278.,00), houve violao dos artigos 202., 203. e 207., respeitantes medio, elaborao da conta corrente e liquidao e pagamento dos trabalhos realizados. Sustenta tambm que essa mesma violao, acrescida do incumprimento do artigo 221. do RJEOP, relativo aos elementos que compem a conta final da empreitada, se verificou com a no execuo dos trabalhos contratualmente previstos (no valor de 2.853.302,00). Apesar de o Relato, erradamente como adiante se ver, concluir que as regras (supostamente) violadas quer no mbito dos trabalhos a mais quer no mbito dos
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trabalhos a menos constituem duas infraces financeiras distintas, a verdade que o tratamento que dado matria conjunto. Em concreto, alegado que (...) os autos de medio no reflectem os trabalhos realizados em alternativa aos contratualizados, assentando o apuramento de contas nos oramentos j mencionados, em violao do disposto no art. 203. do DL n. 59/99, cit., que obriga medio de todos os trabalhos executados. Com efeito, os autos de medio, subscritos pelo Empreiteiro e pela Fiscalizao da Obra, contemplam trabalhos contratuais, tendo estes sido objecto de facturao, e posteriormente, de pagamento pela Parque Escolar, independentemente de terem sido, ou no, executados. Assim, foram reflectidos em autos de medio, facturados e pagos 2.853.302 (29,2%do valor global dos contratos n.s 260 e 262), relativos a trabalhos contratuais que nunca chegaram a ser executados, pelo que a despesa inerente naquele valor ilegal97. Ainda que sem enquadrar como infraco financeira, acrescenta ainda o Relato que, em relao aos trabalhos a mais no formalizados por escrito (designados trabalhos imprevistos), no valor de 898.025,00, os quais foram compensados com a menor valia gerada pela alterao do projecto no quadro da optimizao de solues, destaca-se a inexistncia de medies detalhadas e a no indicao da localizao exacta de todos os trabalhos realizados, havendo, no raras vezes, a referncia, no discriminada, a trabalhos realizados em ambos os Edifcios (Existente e Novo)98. Acontece, todavia, que, no obstante se reconhecer a existncia de algumas falhas ao nvel do cumprimento de determinados formalismos legais, no pode o Tribunal de Contas, como se ver de seguida, assacar o efeito aqui pretendido.
b) Dos objectivos visados pelas regras de medio de obras pblicas 146. A respeito destas infraces, deve comear-se pela apreciao das regras respeitantes medio, liquidao e pagamento, por forma a compreender quais os objectivos visados por cada uma das normas (pretensamente) violadas. O artigo 203. do REJOP estabelece que Proceder-se- obrigatoriamente medio de todos os trabalhos executados, ainda quando no se considerem previstos no projecto nem devidamente ordenados e independentemente da questo de saber se devem ou no ser pagos ao empreiteiro. Previamente, o artigo 202. estabelece a periodicidade (em regra, mensal) e a forma como se deve proceder medio dos
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Cfr. ponto 2.7.2.1., p. 20 do Relato. Cfr. ponto 2.7.2.2., p. 26 do Relato.
126
trabalhos em obra, determinando que tal tarefa dever sempre culminar com a elaborao de um auto (auto de medio), assinado por todos os intervenientes: dono da obra, empreiteiro e fiscalizao. Posteriormente medio dos trabalhos, determina o n. 1 do artigo 205. que se proceda elaborao (...) da conta corrente no prazo de 22 dias, com especificao das quantidades de trabalhos apuradas, dos preos unitrios, do total creditado, dos descontos a efectuar, dos adiantamentos concedidos ao empreiteiro e do saldo a pagar a este. No n. 2 deste preceito acrescenta-se que A conta corrente e os demais documentos que constituem a situao de trabalhos devem ser verificados e assinados pelo empreiteiro ou um seu representante, ficando um duplicado na posse deste. Uma vez assinados pelo empreiteiro os documentos que constituem a situao de trabalhos, estabelece-se no n. 1 do artigo 207.:(...) promover-se- a liquidao do valor correspondente s quantidades de trabalhos medidos sobre os quais no haja divergncias, depois de deduzidos os descontos a que houver lugar nos termos contratuais, notificando-se o empreiteiro dessa liquidao para efeitos de pagamento. A liquidao surge assim como um acto preparatrio do pagamento, traduzindo-se numa operao material indispensvel a que se possa determinar o valor a pagar. 147. Do conjunto de normas citadas resulta assim que a liquidao e o pagamento devem incidir sobre os trabalhos efectuados e medidos, o que significa que, por um lado, antes de atingido o momento em que contratualmente o pagamento deve ocorrer, nem o dono da obra a ele pode proceder, sem prejuzo do regime legal dos adiantamentos [artigo 214. do RJEOP], nem o empreiteiro o pode exigir, no se constituindo aquele em mora, e, por outro, que no pode ser paga quantia superior ao valor dos trabalhos executados99. , portanto, inquestionvel que as medies desempenham nas empreitadas um papel fundamental, no s para efeitos de pagamentos, mas tambm, por um lado, para averiguaes dos desvios verificados entre as previses e a realidade da obra e, por outro lado, para a fixao da situao de facto a considerar (quanto a trabalhos feitos ou inutilizados) quando se introduzam alteraes no projecto. Neste quadro, o conjunto de mtodos previstos na lei para efeitos de medio e pagamento dos trabalhos de uma empreitada tem em vista, por um lado, garantir que no h pagamentos indevidos, isto , evitar que sejam pagas quantias que no tenham qualquer correspondncia com a realidade dos trabalhos executados em obra, e, por outro, que o dono da obra no conceda adiantamentos sem ser nas situaes expressamente admitidas pela lei ou pelo contrato, assim se evitando que
99
Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, Ob. Cit., p. 608.
127
sejam efectuados pagamentos antes da realizao dos trabalhos e sem relao directa com estes, o que corresponde, de resto, a uma regra fundamental de contabilidade pblica.
c) Da importncia (mitigada) das medies na modalidade de empreitada por preo global 148. No obstante o papel fundamental que as medies assumem nas
empreitadas de obras pblicas, certo que essa importncia no pode deixar de ser perspectivada luz do regime da empreitada por preo global, afigurando-se fundamental compreender a sua articulao com esta modalidade, visto que nos contratos de empreitadas n.s 260 e 262 ficou acordado que a remunerao do empreiteiro pela execuo da respectiva empreitada seria feita de acordo com o regime da empreitada por preo global, ao abrigo do disposto na alnea a) do artigo 8. do RJEOP (cfr. clusulas quinta de ambos os contratos). Nos termos do n. 1 do artigo 9. do RJEOP, Entende-se por preo global a empreitada cujo montante da remunerao, correspondente realizao de todos os trabalhos necessrios para a execuo da obra ou parte da obra objecto do contrato, previamente fixado. Por seu turno, dispunha o artigo 18. do RJEOP que a empreitada estipulada por srie de preos quando a remunerao do empreiteiro resulta da aplicao dos preos unitrios previstos no contrato para cada espcie de trabalho a realizar s quantidades desses trabalhos realmente executadas. Como refere JORGE ANDRADE SILVA100, A empreitada por preo global (ou, como tambm se diz, por preo nico fixo, a corpo, a forfait ou per avisionem), quando o seu preo previsivelmente determinado para todos os trabalhos a executar; o preo nico, est logo fixado no momento da celebrao do contrato, pelo que, para a sua fixao, no existem operaes ulteriores, designadamente de clculo ou medio (cfr. artigo 9.). (destaco nosso) A empreitada por preo global distingue-se assim da empreitada por srie de preos, em que a medio assume uma funo essencial. Com efeito, esta modalidade de empreitada implica, pois, para a determinao do respectivo preo, operaes de medio das quantidades de trabalho executado em cada uma das espcies previstas, pelo que (...) o preo final s conhecido aps a concluso da obra atravs do produto da
100
Cfr. in Ob. Cit., p. 54.
128
aplicao dessas sries de preos s quantidades de trabalhos cuja execuo se verifica pela sua medio, o que lhe vale a designao de empreitada por medio101. Trata-se, como se v, de uma modalidade de empreitada claramente favorvel ao dono da obra que, assim, ressalvadas determinadas excepes como sejam os casos de fora maior que alterem significativamente as circunstncias em que o contrato foi celebrado, e as alteraes que o dono da obra, unilateral e impositivamente, introduza ao contedo das prestaes que o empreiteiro, nos termos legais, seja obrigado a acatar sem colocar em causa a subsistncia do contrato , fica a coberto das vicissitudes por que os custos dos elementos de produo eventualmente passem, de erros de clculo que o empreiteiro porventura tenha cometido sobre as reais dimenses da obra ou das dificuldades da sua execuo. Pois bem, uma vez que nas empreitadas por preo global, independentemente de terem sido executadas quantidades distintas (para mais ou a menos) dos trabalhos inicialmente previstos, o preo ser sempre aquele que tiver sido acordado inicialmente, as medies dos trabalhos efectivamente executados assumem uma importncia mitigada, j que podero no traduzir, a final, a remunerao do empreiteiro. E isto porque, como se viu, a lei prev pagar verbas que no correspondam a trabalhos executados, exclusivamente no contrato celebrado em regime de preo global102. 149. por essa razo que, independentemente do regime de pagamentos escolhido [por medio (artigo 202.), prestaes fixas (artigo 209.) ou prestaes variveis (artigo 210.)], o legislador prev, no n. 5 do artigo 17. do RJEOP, que se, realizados todos os trabalhos, subsistir ainda um saldo a favor do empreiteiro, ser-lhe- pago com a ltima liquidao. Com efeito, nas empreitadas por preo global pode suceder que, medidos todos os trabalhos, se verifique que h um saldo, que j no corresponde diferena entre o que est no contrato e o que foi feito, mas sim diferena entre o valor de todos os trabalhos e o valor do preo global da empreitada.103. E repare-se que a a lei remeteu para a ltima liquidao, por uma questo de prudncia. Porque ao longo da execuo do contrato, aquele crdito que ali est, pode vir a ser posto em causa. Basta que o contrato seja rescindindo, para que o
101
Cfr. JORGE ANDRADE SILVA, Ob. Cit., p. 56.
102
MIGUEL CATELA, A contratao de Empreitadas de Obra Pblica em Regime de Preo Global, in Revista do Tribunal de Contas, n. 36, 2001, p. 129. Cfr. MIGUEL CATELA, A contratao de Empreitadas de Obra Pblica em Regime de Preo Global, in Revista do Tribunal de Contas, n. 36, 2001, p. 124.
103
129
saldo deixe de ser devido, visto que todas as liquidaes que corresponderiam execuo total no chegam a verificar-se. Por outro lado, pode suceder que esse crdito seja consumido por multas contratuais ou por quaisquer outras verbas que, durante a execuo do mesmo, venham a ser devidas ao empreiteiro.104. Este saldo corresponde, assim, diferena de valores devidos a ttulo de pagamento, que no hajam sido satisfeitos por efeito de todas as liquidaes anteriores ultima, pelo facto de os autos que expressam as medies no terem identificado trabalhos concretos que lhes correspondam. Significa isto que o que a lei manda pagar, nos contratos em regime de preo global, (...) o valor do preo que consta do contrato. Se o valor superior ao que resultou das diversas medies, h um saldo, e esse saldo tem de ser pago, pelo dono de obra, ao empreiteiro.105. Em suma: (...) o pagamento (no contrato por preo global) pode ficar aqum do que resultaria numa srie de preos (17/4), ou pode exced-lo (17/5): o risco (de diferenas para o que seria a remunerao adequada, feita com base nos preos unitrios e nas quantidades, no mbito de uma srie de preos) , assim, bilateral. Os resultados podem favorecer, nessa ptica, o dono da obra ou o empreiteiro.106. Mas, na prtica, perante a eventualidade mais frequente de acrscimo de quantidades, o risco fica sobretudo por conta do empreiteiro. 150. Ora, no caso em apreo, na liquidao e pagamento dos trabalhos
efectivamente executados a PE distinguiu consoante a origem dos mesmos, isto , se decorrentes i) do que se encontrava inicialmente previsto no contrato, ii) dos trabalhos resultantes da optimizao de solues, iii) dos (designados) trabalhos imprevistos (trabalhos a mais) ou, por outro lado, iv) se resultantes dos trabalhos a mais formalmente celebrados em adicionais (primeiro adicional ao contrato n. 260 e primeiro adicional ao contrato n. 262). Conforme se pode verificar pela anlise do cronograma fsico e financeiro da obra, junto presente resposta como DOCUMENTO N.34, nele se evidencia que, sempre por referncia a essas rubricas, foi controlado, a um tempo, o que efectivamente foi executado/deixou de ser executado mensalmente valores que esto inscritos nos quadros correspondentes a cada um dos contratos com o ttulo Realizado , e, a outro tempo, os valores que efectivamente foram pagos valores que esto inscritos nos
104 105 106
Cfr. MIGUEL CATELA, Ob. Cit., p. 126. Cfr. MIGUEL CATELA, Ob. Cit., pp. 125 e 126. Cfr. MRIO JORGE MENEZES, texto de apoio nas Conferncias SFN sobre O Novo Regime Jurdico de Empreitadas de Obras Pblicas, Lisboa, 1999, p. 9.
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quadros correspondentes a cada um dos contratos com o ttulo Facturado. Atravs da comparao de um e de outro quadro, por referncia s respectivas rubricas, facilmente se percebe que o que a PE fez, num momento inicial, foi pagar mensalmente os trabalhos contratualmente previstos.. Os trabalhos adicionais contratualizados apenas foram pagos aps celebrao do contrato, emisso de auto e de factura correspondente. Nunca se deixou, porm, de controlar a diferena gerada mensalmente entre essas duas realidades (para efeitos do apuramento de eventuais compensaes futuras), tal como se pode verificar pela anlise da linha com a designao de realizado-facturado (mensal). As facturaes mensais em obra evidenciam assim que o que a PE pagou ao empreiteiro, entre Maro de 2008 e Janeiro de 2009, em ambos os contratos de empreitada, foram as prestaes correspondentes aos preos globais contratualmente previstos, a saber, 4.770.912,00 e 4.997.557,00, respectivamente. Verifica-se, pois, que a conduta adoptada pela PE encontra-se em perfeita consonncia com o regime de remunerao previsto no RJEOP para a modalidade de empreitada por preo global, com a nica diferena de que o pagamento do saldo foi sendo amortizado mensalmente, em lugar de ocorrer apenas na ltima liquidao, nos termos do n. 5 do artigo 17.. Mas veja-se que o facto de no ter sido respeitado o momento da liquidao do saldo no trouxe, na prtica, quaisquer problemas acrescidos, j que o direito de crdito do empreiteiro no foi minimamente posto em causa (e.g. os contratos no foram rescindidos nem foram aplicadas multas contratuais). Ou seja, o bem jurdico que aquela norma visa proteger no foi de maneira alguma afectado. Nesta medida, devem ser afastadas as duras crticas que o Relato tece a este respeito, tendo em conta que, no obstante ter sido acordado o regime de pagamento por medies (cfr. clusulas dos contratos n. 260 e 262), o pagamento do preo global de cada uma das empreitadas sempre seria devido ao empreiteiro. Particularmente, no se pode aceitar a afirmao de que foram realizadas (...) despesas e pagamentos ilegais no montante de 2.853.302. (...)107.
d)
Da conformidade da conduta adoptada pela PE com o bem jurdico que as normas em questo visam proteger
151. De todo o modo, apesar de as medies terem claramente um papel mitigado neste tipo de empreitadas, o cronograma fsico e financeiro que reflecte as (verdadeiras) contas correntes mensais de cada uma das empreitadas aqui em apreciao permite ainda
107
Cfr. ponto 2.7.2.1, p. 21 do Relato.
131
compreender que, no obstante terem sido reflectidos em autos de medio os (designados) trabalhos a menos resultantes da optimizao de solues (no valor de 2.853.302,00) em vez de terem sido reflectidos, nesses autos, os trabalhos de substituio efectivamente executados (no valor de 1.955.278,00) e outros trabalhos imprevistos (no valor de 898.025,00), a verdade que as finalidades visadas pelas normas respeitantes medio e pagamento acabaram por ser acauteladas. Desde logo, do cronograma fsico e financeiro, mais concretamente da comparao, dentro do quadro respeitante ao facturado relativo a cada um dos contratos de empreitada, entre os valores inscritos na rubrica total mensal e os valores inscritos na rubrica realizado-facturado (mensal), resulta que, na maior parte dos casos, os valores pagos mensalmente ao empreiteiro foram inferiores aos valores correspondentes aos trabalhos efectivamente realizados nesse mesmo ms, o que deixa em evidncia que no foram concedidos adiantamentos. Com efeito, os valores inscritos na rubrica realizado-facturado (acumulado) permitem perceber que, com excepo de apenas uma situao marginal108, o volume acumulado dos trabalhos facturados foi sempre inferior ao volume dos trabalhos efectivamente realizados, existindo sempre um saldo por liquidar a favor do empreiteiro. E repare-se que, em relao a esse saldo, estamos a falar de importncias algo avultadas, superiores, em grande parte dos casos, a 150.000,00. Assim, mesmo nos casos em que a PE pagou mais do que aquilo que tinha sido efectivamente executado naquele ms, no pagou qualquer adiantamento, pois essas importncias era devidas por conta de trabalhos realizados nos meses anteriores. Por outro lado, e mais importante ainda, a anlise do cronograma fsico e financeiro que ora se apresenta permite ainda compreender que, apesar de os pagamentos terem sido feitos, num momento inicial, apenas com base naquilo que se encontrava contratualmente previsto, o saldo a favor da PE, em resultado da menor valia gerada pelos trabalhos resultantes da optimizao de solues, foi posteriormente compensado com o volume global de outros trabalhos imprevistos, que no foram assim pagos ao empreiteiro, e que tambm se encontram devidamente identificados no referido cronograma. Assim, para alm dos pagamentos contratualmente previstos, apenas foram pagos os trabalhos a mais constantes dos contratos adicionais, o que s aconteceu depois da elaborao do respectivo auto de medio.
108
Essa excepo respeita ao primeiro ms (Abril) do contrato n. 262, em que o saldo acumulado foi negativo em 19. 237,00. Contudo, note-se que, em contrapartida, na execuo do contrato n. 260 registou-se, nesse mesmo ms, um saldo positivo no valor de 209.758,00. A diferena assim favorvel ao Dono da Obra, pois significa que, compulsados os trabalhos das duas empreitadas, foi realizado um volume de trabalhos superior ao volume facturado, correspondendo essa diferena ao montante de 190.521,00.
132
Com efeito, se tivermos em considerao o primeiro quadro, referente empreitada de Remodelao do Edifcio Existente (contrato n. 260), verifica-se que, em Maro de 2009, existia um saldo a favor da PE no valor de 339.189,00 [cfr. rubrica realizadofacturado (acumulado)]. Tal sucedeu porque o volume de trabalhos imprevistos ( 306.314,00) veio, nesta empreitada, a revelar-se bastante inferior menor valia gerada com os trabalhos resultantes da optimizao de solues ( 645.503,00), correspondendo esse valor diferena entre o montante dos primeiros e o montante dos segundos. Esse saldo foi por sua vez compensando com o saldo gerado a favor do empreiteiro na empreitada respeitante aos Acabamentos e Instalaes Especiais do Edifcio Novo (contrato n. 262), constante do segundo quadro do cronograma. Nessa empreitada, em Setembro de 2009, registava-se um saldo de 284.722, correspondente diferena (positiva) entre os trabalhos imprevistos ( 537.244,00) e os trabalhos resultantes da optimizao de solues ( 252.522,00). A compensao entre o saldo (negativo) gerado no contrato de empreitada n. 260 e o saldo (positivo) gerado no contrato de empreitada n. 262 deu origem a um saldo (negativo) correspondente a 54.467,00, a favor da PE. Este saldo foi compensando com o valor (lquido) dos trabalhos imprevistos realizados na empreitada de Arranjos Exteriores (contrato n. 522), correspondente a 40.319,00, dando origem a um saldo a favor da PE correspondente a 14.148,00. Sendo esse valor idntico ao crdito do empreiteiro resultante dos trabalhos imprevistos realizados na empreitada de Construo do Campo Desportivo (contrato n. 531.), foram ambos os valores compensados, o que se evidencia pelo valor inscrito no quadro respeitante aos valores facturados de todas as empreitadas (ltimo quadro da primeira pgina do cronograma), mais concretamente na rubrica realizado-facturado (acumulado), o valor 0 (zero euros). Significa isto que, no obstante os autos de medio no reflectirem aquilo que, em cada ms, foi efectivamente executado, a verdade que a PE no deixou de acautelar que, a final, no fosse pago nada mais do que o realizado, tendo sempre em ateno, para esse efeito, as discrepncias existentes entre o realizado e o facturado, atravs da rubrica realizado-facturado (acumulado). Foi pois atravs das contas correntes mensais de cada uma das empreitadas, ainda que no traduzidas em documentos oficiais para efeitos da constituio da situao de trabalhos, nos termos do artigo 205. do RJEOP, que foi possvel proceder s compensaes das menores valias geradas a favor da PE, resultantes das optimizao de solues, com as quantias devidas ao empreiteiro pelos trabalhos imprevistos realizados nos contratos n.s 260, 262, 522 e 531, o que permitiu garantir que no houvesse uma duplicao nos pagamentos a efectuar, tendo em conta que j tinham sido pagos (mensalmente) os montantes contratualmente previstos.
133
Em suma, os objectivos visados pelos artigos 202., 203., 205. e 207. do RJEOP foram efectivamente cumpridos, pelo que o bem jurdico protegido por essas normas no foi, de maneira alguma, posto em causa. Tanto assim que o Tribunal de Contas no vem colocar em causa sem prejuzo das consideraes que, em sede de responsabilidade reintegratria, tece a propsito dos preos e quantidades concretamente pagas a respeito dos trabalhos resultantes da optimizao de solues e dos trabalhos a mais que houve uma duplicao de pagamentos ou que essas compensaes no ocorreram. De outra forma, concluiria que, em relao ao pagamento de 2.853.302,00, no se teria apenas violado as referidas disposies legais, como tambm teria havido um pagamento indevido susceptvel de responsabilidade financeira reintegratria, o que claramente no acontece. Mais se diga que, atento o contedo do cronograma fsico e financeiro junto presente resposta, elaborado a partir de toda a documentao existente (e.g. oramentos propostos pelo empreiteiro e aprovados pela PE, actas de reunio de obra, autos de medio), precipitado concluir-se pela inexistncia de documentao de suporte credvel relativa ao fecho de contas, tendo em conta que os documentos existentes, no obstante no conterem os formalismos legais prescritos nas normas citadas do RJEOP, contm todos os elementos que devem constituir a conta final de uma empreitada, tal como elencados no artigo 221. do RJEOP, constituindo, assim, um registo final aposteriorstico da execuo de ambos os contratos109. No se afigura assim procedente a concluso constante do Relatrio Final do Consultor Externo, no sentido de que (...) os artigos da Proposta do Empreiteiro foram facturados na integra sem que tivesse a referida equipa na sua posse qualquer documentao de suporte, em termos de Ordens de Alterao e boletins de Aprovao de Materiais devidamente justificadas e aprovadas, quer em termos tcnicos, quer em termos de custos, pela decomposio dos preos do contratual e do executado, conducentes a um encontro de contas entre os trabalhos a mais e a menos que o Fecho de Contas juridicamente anulou essa possibilidade (cfr. pgina 4). e) Consequentemente: do afastamento das infraces financeiras, luz do princpio da prevalncia da materialidade subjacente 152. Atento o exposto, tendo em conta que compulsados todos os trabalhos realizados numa empreitada por preo global o empreiteiro tem direito ao pagamento do
109
Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de Fevereiro de 1991, in Revista de Direito Pblico, V, n. 10.
134
preo global contratualmente previsto e que o que verdadeiramente importa, no domnio das medies e pagamentos, que no sejam pagos ao empreiteiro quantias indevidas, que no traduzam a realidade expressa em obra (considerados os trabalhos a mais e os trabalhos a menos), verifica-se que as vicissitudes apontadas pelo Tribunal de Contas no Relato no devem ser configuradas como consubstanciando infraces financeiras susceptveis de responsabilidade financeira sancionatria. que no obstante a preterio das formalidades legalmente impostas nos artigos 202., 203., 205., 207. e 221., todos os objectivos visados por essas normas acabaram por ser efectivamente cumpridos. A este respeito, importa notar que j por diversas vezes o Tribunal de Contas veio reconhecer que a essencialidade pode tambm ser aferida, em concreto, em funo do tipo de acto em causa, da gravidade do vcio que o afecta ou de circunstncias que o rodeiam. A considerao do caso concreto parece ter completa pertinncia. Essa foi uma razo para o legislador ter deixado a matria ao domnio da doutrina e da jurisprudncia110. Ora, para alm da falta de gravidade do vcio pelas razes acima descritas, no pode aqui ser descurada a circunstncia de as obras de modernizao da Escola D. Joo de Castro se terem inserido na fase piloto do Programa que, por sua vez, coincidiu com a fase de instalao da PE, em que estavam ainda a ser implementados uma srie de procedimentos. Para alm disso, inicialmente a equipa de engenheiros da PE e da fiscalizao encontrava-se subdimensionado, face extenso, profundidade e prazo das intervenes, no conseguindo assim cabalmente responder a todas as situaes que diariamente surgiam. Esta situao veio a ser corrigida nas fases seguintes, quer na componente qualitativa da interveno da fiscalizao, alargando-se as prestaes e obrigaes da mesma no mbito do acompanhamento da obra, quer atravs do aumento do nmero de colaboradores da PE. Perante a escassez de pessoal e todos os outros circunstancialismos j oportunamente descritos, razoavelmente se percebe que a preocupao da PE em executar a obra nas melhores condies tcnicas e financeiras possveis se tenha sobreposto formalizao de determinados aspectos. Tanto assim que no posto em causa pelo Tribunal de Contas, nomeadamente em sede de responsabilidade financeira reintegratria, a reduo dos custos globais das empreitadas em 898.025,00, pois bem
110
Cfr. A ttulo de exemplo, Acrdo n. 21/09 2.Junho.09 1S/PL, Recurso Ordinrio n5/2008R, Processo n 1538/07
135
se sabe que esses valores foram adequadamente compensados com os trabalhos imprevistos realizados no mbito dos contratos de empreitada n.s 260, 262, 522 e 531. Para alm disso, importa ainda notar que a PE e demais visados, assim que tomaram conhecimento da ocorrncia das vicissitudes apontadas pelo Tribunal de Contas, diligenciaram no sentido de que os documentos (oficiais) que devem compor a situao de trabalhos traduzissem a realidade das empreitadas, atravs da emisso dos autos de medio rectificativos e de notas de crdito/facturas, que se juntam como DOCUMENTO N. 35-A. Por tudo o quanto se disse, deve o presente Relato ser reformulado e serem afastadas, luz do princpio da materialidade subjacente acima enunciado, as infraces financeiras respeitantes (i) realizao de despesas e pagamentos ilegais no montante de 2.853.302,00 e (ii) realizao de despesas ilegais no valor de 1.955.278,00, ambas com fundamento na violao do disposto nos artigos 202, 203., 205., 207. e 221. do RJEOP.
f) Da alegada prtica de um crime de falsificao de documento 153. Segundo o Relato esta situao indiciaria a prtica de um crime de falsificao de documento - in casu os autos de medio e os documentos de fechos de contas -, previsto na alnea d) do n. 1 do artigo 256. do Cdigo Penal. A PE refuta, em absoluto, tal entendimento. Com efeito, do anteriormente exposto, emerge j que no decorrem do Relato quaisquer indcios da prtica do referido ilcito, no estando, assim, preenchidos nem os elementos objectivos nem os elementos subjectivos do tipo criminal em causa.
4. SUBSIDIARIAMENTE: DA EXISTNCIA DE INFRACO CONTINUADA

154. Em qualquer caso, ainda que se estivesse perante factos ilcitos e culposos por referncia aos pontos 2.7.2.1, 2.7.2.2 e 2.7.2.2.1 do Relato o que, como se ver adiante, no que respeita culpa, no se verifica -, a verdade que, considerando os trabalhos de optimizao de solues como trabalhos a mais, o que igualmente no se aceita, os mesmos sempre teriam ocorrido num contexto especfico, que necessariamente teria de ser ponderado na aferio de uma hipottica responsabilidade financeira sancionatria. Existe, certo, quanto a essa parte, uma clara similitude entre os factos identificados no ponto 2.7.2.1 e os factos enunciados nos pontos 2.7.2.2 e 2.7.2.2.1 do Relato que
136
justificaria a considerao da prtica de uma infraco continuada, nos termos do n. 2 do artigo 30. do Cdigo Penal, cuja aplicao responsabilidade financeira sancionatria , diga-se, plenamente aceite (veja-se, a titulo de exemplo, os Acrdos n. 5/2004 Processo n. 7-PAM/2004 -, 6/2008 Processo n. 1JRT/2007 -, e 8/2009 Processo n. RO5RA/2009 -, todos em www.tccontas.pt). Dispe o referido preceito legal que constitui um s crime continuado a realizao plrima do mesmo tipo de crime ou de vrios tipos de crime que fundamentalmente protejam o mesmo bem jurdico, executada por forma essencialmente homognea e no quadro da solicitao de uma mesma situao exterior que diminua consideravelmente a culpa do agente. Ora, inequvoco que, caso a actuao dos dirigentes da PE consubstanciasse a prtica de uma qualquer infraco, se estaria perante: i) a realizao plrima do mesmo tipo de infraco (teriam sido, alegadamente, inobservados os mesmos preceitos legais); ii) e, atravs dela, a leso do mesmo bem jurdico; iii) executada de forma essencialmente homognea. Alm disso, foi exactamente o mesmo o quadro exterior que pressionou os responsveis da PE a agir como agiram e a mesma a motivao dos factos que lhe so imputados neste mbito. Na verdade, como explicitado supra, tanto os trabalhos a mais identificados nos pontos 2.7.2.2 e 2.7.2.2.1, como os trabalhos enquadrados na chamada optimizao de solues decorreram de circunstncias que no foram previstas aquando da adjudicao dos diversos contratos de empreitada (circunstncias imprevistas), mas que se tornaram entretanto necessrias em funo do desenvolvimento da execuo das obras, justificando-se por razes de interesse pblico. Alis, foi precisamente a circunstncia imprevista da necessidade de reforo estrutural dos edifcios que, como se viu, deu origem aos trabalhos includos na optimizao de solues, os quais s foram implementados, na sequncia da carncia de introduo de alteraes ao projecto de arquitectura para que fosse contemplado o referido reforo estrutural, sempre com o objectivo de minimizar o impacto financeiro de tal projecto. Acresce que, como tambm acima se evidenciou, os administradores aprovaram a realizao daqueles trabalhos fundando-se nos pressupostos de realizao dos trabalhos a mais, tal como enunciados no artigo 26. do RJEOP. Com efeito, de um modo geral, os administradores da PE aprovaram a realizao dos mesmos na certeza de que a melhor interpretao daquele preceito, nomeadamente do requisito da circunstncia imprevista, se bastaria com a necessidade de execuo desses trabalhos (no previstos no projecto de execuo) ter surgido j em fase de execuo de trabalhos (e no antes) no sendo
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necessrio estar-se perante uma necessidade impossvel de prever na fase de elaborao do projecto (circunstncia imprevisvel). O que significa, em suma, que a PE e seus responsveis agiram sempre, quanto aos factos sub iudice, ao abrigo de um enquadramento normativo (artigo 26. do RJEOP) que pressupe, precisamente, a identidade do quadro exterior. Na verdade, basta atentar nos pressupostos constantes do referido artigo para perceber a proximidade material e at semntica entre estes e o quadro exterior explicitado. Ora, quem age na convico de tal enquadramento normativo, se o faz em erro e se a actuao negligente que tal erro provoca punvel, age no quadro da mesma situao que se lhe apresenta como exterior, ou seja, dentro de uma linha psicolgica continuada, prosseguindo um mesmo fim e numa sucesso homognea de actos. Ademais, em bom rigor, nem sequer necessrio chamar colao a convico sobre o enquadramento normativo como quadro exterior relevante, uma vez que o legislador penal no configura o quadro exterior como categoria formal, mas como contexto material. Ou seja, verdadeiramente, o que interessa se as circunstncias de vida, em concreto, levaram os agentes a agir de forma homognea. Ora, tais circunstncias j aqui foram descritas: circunstncias no previstas aquando da adjudicao dos diversos contratos de empreitada, mas que se tornaram necessrias em funo do desenvolvimento da execuo das obras, justificando-se por razes de interesse pblico. Tal quadro exterior e motivao, que atenuam sensivelmente a ilicitude e a culpa dos agentes, sobressaem, materialmente, em termos evidentes. Alis, o prprio Tribunal de Contas que trata como constituindo a prtica de uma s infraco os alegados trabalhos a mais identificados nos pontos 2.7.2.2 e 2.7.2.2.1, no existindo qualquer razo para o tratamento diferenciado dos trabalhos classificados como optimizao de solues. No custa a reconhecer em ambos os casos uma relao que, de fora, e de maneira considervel, facilitou a repetio da actividade [infraccional], tornando cada vez menos exigvel ao agente que se comporte de maneira diferente, isto , de acordo com o direito111. Designadamente, a circunstncia de voltar a verificar-se uma oportunidade favorvel prtica [da infraco], que j foi aproveitada ou que arrastou o agente para a primeira conduta [infraccional]112.
111 112
Cfr. EDUARDO CORREIA, Direito Criminal, II, Coimbra, 1965, p. 209. Cfr. ibidem, p. 210.
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Assim se conclui que, ao invs de ser considerada a prtica de duas infraces distintas, conforme delimita o Relato sob resposta, a imputar-se, neste mbito, qualquer infraco aos administradores da PE o que no se concede , seria sempre uma infraco continuada, nos termos do n. 2 do artigo 30. do Cdigo Penal, sujeita, em consequncia, ao critrio punitivo do artigo 79. do mesmo diploma legal.
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II.
INFRACES SUSCEPTVEIS DE DESENCADEAR RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

SANCIONATRIA E REINTEGRATRIA
1.
CONSIDERAES GERAIS DE ENQUADRAMENTO DAS DIVERSAS OBSERVAES CRTICAS

TECIDAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
155. A exposio que se segue centra-se na anlise dos pontos 2.7.3 a 2.7.3.6 do Relato, ao longo dos quais o Tribunal de Contas prossegue o seu tom crtico agora centrado nos pagamentos que foram realizados ao empreiteiro da obra em causa. Nesta parte, a anlise do Tribunal de Contas centra-se nas alteraes acordadas durante a execuo da obra entre a PE e o empreiteiro, no mbito de trabalhos a mais ordenados pelo dono de obra (que vm sendo designados de trabalhos imprevistos), bem como no mbito das modificaes introduzidas pela PE que vm sendo tratados como trabalhos de optimizao de solues. De um modo geral, o que posto em crise no Relato a propsito dessas diversas alteraes ao contrato ocorridas ao longo da execuo da obra so pagamentos indevidos pela PE ao empreiteiro, seja com base na alterao dos preos unitrios do contrato, seja com base no incremento das quantidades, e, bem assim, ainda que com significativa menor relevncia, a realizao de trabalhos a mais injustificados e sem fundamento ou cuja responsabilidade pertence a terceiros e no PE. 156. Deve, desde j, referir-se que a PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) reconhecem algumas das crticas que lhes so apontadas pelo Tribunal de Contas neste contexto. Isto , aceitam terem sido pagos ao empreiteiro, em alguns casos, valores superiores queles que lhes deveriam ter sido pagos. Mas este reconhecimento no vai alm de uma pequena parte da massa crtica que lhes vem dirigida no Relato, sendo certo, por conseguinte, que, quanto maioria das observaes crticas que o Tribunal dirige PE e seus dirigentes, existe, entre o Tribunal e estes, uma divergncia muito ntida e significativa, assente, na maior parte das vezes, em pressupostos de base, lgicos e de facto, distintos que encaminham os respectivos raciocnios para destinos diferentes. Cr-se, todavia, que a explicitao que se segue servir para chamar a ateno do Tribunal de Contas para aspectos de que eventualmente no se apercebera, tamanha que a complexidade das obras em causa e dos contratos e respectivas alteraes que sobre elas incidiram, bem como o cariz altamente tcnico dos elementos de base sobre os quais incide a maior parte das questes e dvidas que no Relato se suscitam.
140
157. A discordncia com as concluses vertidas no Relato sustenta-se numa metodologia adoptada ao longo da preparao da presente resposta, que assentou na constituio de equipas dedicadas a uma reavaliao dos processos das obras em causa, seja do ponto de vista tcnico, abrindo uma discusso sobre as solues adoptadas, seja do ponto de vista fsico, em termos de confirmao no local do objecto contratado, seja ao nvel administrativo, em vista da reunio de toda a documentao relevante, seja, finalmente, do ponto de vista jurdico-legal, em termos de avaliao da conformidade legal da conduta adoptada pela PE e seus responsveis data da prtica dos factos que lhes vm imputados. Desse trabalho resultou um conjunto de concluses favorveis e desfavorveis PE e seus dirigentes que foram objecto de reflexo e anlise por todos os visados e que, de um modo geral, podem ser reconduzidas a trs categorias gerais de enquadramento que permitiro enquadrar e resolver cada uma das vrias crticas que no Relato se formula actuao da PE e dos demais visados. Por uma questo de organizao e em vista da maior contribuio possvel para uma leitura desta resposta que se quer facilitada, optou-se por enunciar, a ttulo prvio, as trs referidas categorias, mobilizando-as adiante, aquando da anlise especificada de cada infraco, e dispensando-se a uma repetio dos argumentos e consideraes que aqui j fiquem vertidos.
a) Erros de medio 158. A primeira categoria que poder responder a algumas das crticas do Tribunal indo, de certo modo, ao seu encontro aquela que se prende com a deteco de erros de medio. A PE determinou a constituio de uma equipa constituda por representantes da PE, da fiscalizao e do empreiteiro, com vista anlise das observaes crticas, sobre esta matria, tecidas no Relato, abrangendo, designadamente a deslocao Escola D. Joo de Castro para uma reavaliao das quantidades dos trabalhos executados pelo empreiteiro. Dessa reavaliao resultou a constatao de que, em alguns casos, ocorreram erros de medio que determinaram que ao empreiteiro houvesse sido pago um valor superior quele que lhe seria devido com base numa medio correcta dos trabalhos realizados. Em face de uma reavaliao objectiva e conjunta das medies, foi possvel consensualizar as posies da PE, fiscalizao e empreiteiro quanto a essas medies, as
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quais ficaram, alis, vertidas em documentos designados de avaliao conjunta anexos s fichas tcnicas preparadas pela fiscalizao da obra a pedido da PE, adiante juntas a propsito das diferentes infraces.
b) A relevncia de os trabalhos introduzidos durante a execuo da obra serem trabalhos de espcie diferente dos contratualmente previstos 159. A segunda categoria que tambm ajudar a responder a alguns dos pontos crticos postos em destaque pelo Tribunal aquela que diz respeito ao facto de terem sido acordados preos novos para a realizao de trabalhos de espcie diferente da prevista no contrato ou, na hiptese de tais trabalhos serem considerados da mesma espcie (em que, como se ver, no se concede), para trabalhos executados em condies diametralmente diferentes das a previstas, razo pela qual se lhes aplicaram esses preos novos. Para que melhor se compreenda o que ora se deixar dito a propsito desta categoria de trabalhos, importa, em primeiro lugar, efectuar um breve enquadramento do regime que decorre do RJEOP. 160. Ao celebrar o contrato de empreitada, o empreiteiro sabe de antemo que no est apenas vinculado pelas obrigaes que decorram do respectivo articulado, mas tambm por aquelas que, nos termos do regime dos trabalhos a mais, vierem a ser unilateralmente determinadas pelo dono de obra113. Ora, impondo a lei que o empreiteiro seja obrigado a executar trabalhos cuja espcie ou quantidade no tenham sido previstos ou includos no contrato114, e enquadrada uma tal exigncia da Administrao no seu poder unilateral de modificar o contedo das prestaes do contraente privado, impe-se perguntar como pode o empreiteiro, verificando-se a exigncia de realizao de trabalhos a mais, tutelar a sua situao jurdica, isto , quais os direitos que lhe assistem. que, como natural, todas as empreitadas assentam numa determinada equao financeira que, uma vez aumentada a quantidade ou alterada a espcie das prestaes do empreiteiro fica necessariamente desequilibrada, na medida em que, perturbados, de
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Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL/ FAUSTO DE QUADROS /VIEIRA DE ANDRADE, Aspectos jurdicos do contrato de empreitada de obras pblicas, Almedina, 2002, p. 173 e PAULO OTERO, Estabilidade contratual, modificao unilateral e equilbrio financeiro em contrato de empreitada de obras pblicas, in ROA, 1996, III, p. 932. Cfr. n.s 1 e 2 do artigo 26. do RJEOP.
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qualquer um dos referidos modos, os pressupostos sobre os quais assentou o acordo inicialmente alcanado, impe-se a recomposio financeira do contrato de acordo com a proporo entre sacrifcios e benefcios que subjaz ao acordo inicial115. De facto, se o empreiteiro se disps a contratar porque, pela sua prestao X, lhe era garantida uma contrapartida Y, lgico e equitativo que, agora, se lhe exige que preste X+X, se lhe pague igualmente Y+Y116. Havendo trabalhos a mais ou a menos, os planos de equilbrio de interesses mudam ento de tal modo que no h mais justia comutativa sem reposio em novos planos das relaes anteriormente criadas117. Com efeito, alterado o contrato por efeito da exigncia de trabalhos a mais, aumentando o nmero ou espcie de prestaes a que primitivamente o empreiteiro estava vinculado, dvidas no existem de que h toda uma modificao dos pressupostos existentes data da preparao e apresentao da respectiva proposta a concurso118. Ou seja, o exerccio do poder de modificao unilateral implica sempre a alterao proporcional das contrapartidas econmicas constantes do contrato a favor daquele que tem que suportar as consequncias desse exerccio 119. por essa razo que a execuo dos trabalhos a mais tem como contrapartida, dentro da lgica do princpio do equilbrio financeiro do contrato, o pagamento do preo desses trabalhos sendo este determinado de acordo com os critrios estabelecidos nos artigos 26. e 27. do RJEOP. 161. Atento o previsto no artigo 26 do novo RJEOP podem recortar-se dois tipos diferentes de trabalhos a mais: (a) os trabalhos a mais de espcie j prevista no contrato, mas que so executados em quantidades superiores s a indicadas, e (b) os trabalhos a mais de espcie diferente das includas no contrato de empreitada, ou seja, aqueles que em absoluto no foram inicialmente previstos120. Nesse sentido, os trabalhos a mais podem consistir (i) num mero aumento da quantidade de trabalhos cuja espcie j se encontra prevista no contrato, (ii) na substituio de uma determinada espcie de trabalhos por outra j prevista no contrato caso em que estaremos perante os trabalhos a mais a que se refere o tipo (a) supra indicado -, ou, ainda (iii) na realizao de trabalhos de espcie diversa dos que constam
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Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL/ FAUSTO DE QUADROS /VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit. p. 174. Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, I, Almedina, I, 1980. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual..., I, cit., pgs. 627 e 628. Cfr. PAULO OTERO, ob. cit., p. 935. Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 702. Cfr. PAULO OTERO, Estabilidade contratual, modificao unilateral e equilbrio financeiro em contrato de empreitada de obras pblicas, in ROA, 1996, III, p. 929.
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do contrato - caso em que j estaremos perante os trabalhos a mais a que se refere o tipo (b) acima descrito. Nos dois primeiros casos trata-se apenas de uma questo de alterao da quantidade ou substituio das espcies de trabalhos j previstas no contrato, ao passo que, no terceiro caso, trata-se j de uma alterao qualitativa do contedo da prestao do empreiteiro, isto , de execuo de espcies de trabalhos que, em absoluto, no foram inicialmente previstos no contrato. Embora a lei no defina o que deve entender-se por trabalhos de espcie diferente, parece-nos pacfica a ideia de que so trabalhos que no so compreendidos, de todo, no contrato ou cujas caractersticas diferem substancialmente das a previstas. Neste ltimo caso, estamos a referir-nos queles trabalhos que, embora numa primeira leitura paream estar includos no contrato, revelam-se, a final, qualitativamente diferentes dos ali previstos, exigindo, v.g. materiais diferentes dos que foram equacionados no projecto inicial, ao nvel do tipo, da qualidade, da origem, da forma ou da respectiva estrutura ou dimenses121. 162. Esta distino assume mxima importncia para efeitos da fixao do custo dos trabalhos. Com efeito, enquanto que os trabalhos a mais de espcie j prevista no contrato so pagos pelos preos unitrios j constantes do contrato para essa espcie de trabalhos (cfr. n. 5 do artigo 26. e artigo 27. do RJEOP)122 - ou seja, multiplicando-se as quantidades de trabalho pelos preos unitrios previstos ab initio no contrato para a respectiva espcie -, j os trabalhos a mais de espcie diversa das previstas no contrato so objecto de fixao de preos novos nos termos previstos no artigo 27. desse mesmo diploma, isto , de acordo com os preos acordados entre as partes ou, na falta de acordo, pelos preos fixados judicialmente ou por arbitragem. Todavia, casos h em que, embora os trabalhos em causa revistam a mesma espcie dos j previstos no contrato, estes se destinam a ser executados em condies diferentes - e mais onerosas - das a pressupostas (cfr. n. 5 do artigo 26. a contrario sensu). Com efeito, h casos em que, sob a aparncia de uma estrita realizao do primitivamente convencionado, o empreiteiro vem, todavia, a constatar que o modo de
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Cfr. em sentido semelhante, ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit., p. 105, a propsito da distino entre trabalhos de espcie diferente e obra nova. Parece-nos, alis, que ser este fundamento identificar o padro remuneratrio dos trabalhos a mais um daqueles que motivaram o legislador a impor aos concorrentes, mesmo nas empreitadas por preo global, a obrigao de apresentarem com as suas propostas as listas de preos unitrios que lhes hajam servido de base, nos termos do artigo 22. do RJEOP.
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execuo da prestao inicialmente fixada assume contornos substancialmente diferentes dos anteriormente delimitados123. Nestes casos, embora os trabalhos possam ser formalmente qualificados como da mesma espcie dos previstos no contrato, a verdade que, materialmente, implicam uma maior onerosidade na respectiva execuo, onerosidade essa que tem como consequncia imediata a assuno de custos acrescidos por parte do empreiteiro, que justificam que no faa sentido constrang-lo a execut-los pelos preos unitrios inicialmente acordados, devendo este poder ser compensado economicamente pelo sobresforo que lhe exigido na execuo desses trabalhos. , alis, esse o esprito que est subjacente ao estipulado no n. 5 do artigo 26. do RJEOP, que apenas probe a fixao de preos diferentes dos contratuais ou anteriormente acordados para trabalhos da mesma espcie e a executar nas mesmas condies124. Ou seja, o prprio legislador admite, ainda que de forma implcita, que a trabalhos da mesma espcie no tenham que ser aplicados os preos unitrios anteriormente fixados para essa espcie, bastando para tal que a execuo desses trabalhos no seja concretizada nas mesmas condies. 163. No obstante, a realidade que o legislador do RJEOP no d uma resposta directa para a forma como deve ser calculada a remunerao deste tipo de trabalhos, na medida em que, ainda que admita que os mesmos possam no ser compensados por referncia lista de preos unitrios inicialmente acordada, no inclui este tipo de trabalhos no elenco dos trabalhos a mais cuja realizao confere ao empreiteiro a possibilidade de fixao de novos preos - o artigo 27.. Da apenas decorre que podem ser fixados preos novos sempre que os trabalhos a mais a executar sejam de espcie diversa dos que constam do contrato. Todavia, embora o artigo 27. do RJEOP se refira literalmente apenas s hipteses de trabalhos a mais de espcie diversa dos que constam do contrato, da sua concatenao com o j referido n. 5 do artigo 26. e tendo por base a lgica da necessria reposio do equilbrio financeiro acima descrita, parece evidente que o legislador tinha
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Conforme refere JORGE ANDRADE SILVA, as condies diferentes de execuo de trabalhos a mais de espcie prevista so todas aquelas que, sendo de caractersticas novas relativamente s verificadas na altura [da celebrao] do contrato, so susceptveis de influenciar no respectivo custo e que podem ir desde os elementos meteorolgicos, at condicionalismos de execuo de ordem tcnica, de aumento de custos decorrente da programao da execuo, ou mesmo de condies particularmente favorveis localizadas na altura prevista para a execuo dos trabalhos previstos (cfr. ob. cit. p. 98. com itlico no original). Itlico nosso.
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igualmente em mente os casos em que, embora da mesma espcie de outra prevista no contrato, os trabalhos sejam executados em condies diferentes das a pressupostas. Esta , alis, a soluo actualmente consagrada no artigo 373. do CCP, do qual resulta, de forma clara, que o preo a pagar pelos trabalhos a mais da mesma espcie de outros previstos no contrato mas a executar em condies diferentes tratado de igual forma do preo a pagar pelos trabalhos a mais de espcie diferente. Com efeito, e sob pena de evidente violao do princpio do equilbrio financeiro do contrato a que acima se aludiu, se exigido ao empreiteiro que execute determinados trabalhos que, ainda que de espcie j prevista no contrato, lhe imponham encargos superiores queles que estiveram na base do preo unitrio ento formulado, das duas uma: ou se procede reviso do preo unitrio originariamente formulado para essa espcie de trabalhos, ou, em alternativa, pagar-se-lhe uma justa indemnizao pela maior onerosidade que a execuo desses trabalhos lhe implicou. 164. Nesse sentido, e mesmo que se considerasse que deveriam ser aplicveis a este tipo de trabalhos os preos unitrios j fixados no contrato para a mesma espcie de trabalhos, a verdade que o acrscimo de preo que acabou por ser pago ao empreiteiro, e que o compensou dos custos adicionais de execuo dos trabalhos em que incorreu, sempre lhe seria devido com fundamento na clusula de maior onerosidade prevista no n. 1 do artigo 196. do RJEOP. Dispe-se a que se o dono de obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior dificuldade na execuo da empreitada, com agravamento dos encargos respectivos, ter o empreiteiro direito ao ressarcimento dos danos sofridos. Conforme referem FREITAS DO AMARAL/FAUSTO DE QUADROS/VIEIRA DE ANDRADE, reportando-se ao n. 1 do artigo 173. do Decreto-Lei n. 235/86, de 18 de Agosto, de contedo idntico ao referido artigo 196.: Este preceito , tal como o regime dos trabalhos a mais, uma manifestao tpica do princpio do equilbrio financeiro do contrato, uma vez que no exige, para existir direito de indemnizao, nenhuma conduta ilcita do dono da obra. Exige-se apenas que ele tenha praticado ou dado causa a um facto gerador de maior onerosidade na execuo da empreitada. Pela sua prpria natureza, (...) o preceito em causa apresenta-se como residual em relao s demais manifestaes do princpio do equilbrio financeiro do contrato, comeando, naturalmente, pela fixao de novos preos para os trabalhos a mais. A sua funo a de assegurar a indemnizao dos sobrecustos sofridos pelo empreiteiro e causados por actos contratuais no culposos
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do dono da obra naqueles casos em que no exista outra figura adequada para o efeito125. Ou seja, por outras palavras, a regra ali contemplada visa justamente assegurar ao empreiteiro a possibilidade de recepo de uma indemnizao de sobrecustos que a actuao do dono da obra lhe causou nos casos em que no existe outra figura adequada para o efeito. Tal como referem aqueles mesmos autores, a situao que ilustra perfeitamente a ratio que est subjacente ao citado artigo 196. justamente a situao de desvantagens patrimoniais resultantes para o empreiteiro (...) da modificao objectiva do contrato, mais alm do que a compensao devida pela obra efectivamente realizada126. 165. Ora, como se ver, em causa esto uma srie de preos novos colocados em crise pelo Relato e que dizem respeito a trabalhos de espcie diferente de outros previstos no contrato, ou, mesmo que assim no fosse entendido, sempre teria, necessariamente, de se conceder tratar-se de trabalhos que foram executados em condies diversas das ali previstas, os quais deram origem a uma srie de sobrecustos suportados pelo empreiteiro por fora de uma situao de sobresforo comprovadamente causada por uma actuao do dono da obra em concreto, a ordem dada por este para a execuo de novos trabalhos. Nesse sentido, impe-se concluir que: sempre que os trabalhos a mais sejam de espcie diferente ou, sendo da mesma espcie, sejam executados em condies diferentes das que foram pressupostas para a elaborao dos preos unitrios constantes do contrato, implicando uma maior onerosidade para o empreiteiro, a diferena existente entre o preo contratualmente previsto e o preo novo acordado destina-se a ressarcir o empreiteiro dos sobrecustos adicionais em que incorreu com a realizao dos trabalhos a mais, seja com fundamento no artigo 27. do RJEOP, seja com base no regime compensatrio previsto no artigo 196. desse mesmo diploma. Sendo certo que algumas das situaes em causa traduzem verdadeiros trabalhos a mais, outras h, como o caso das alteraes aos revestimentos dos pavimentos, que se integram nas designadas optimizaes de solues, as quais, viu-se j, no devem ser encaixadas no regime especfico dos trabalhos a mais, mas sim reconduzidas ao regime geral da modificao objectiva do contrato. A verdade, contudo, que mesmo que a tais trabalhos no seja aplicvel o regime dos trabalhos a mais e o regime de preos contido nos artigos 26. e 27. do RJEOP, a que se vem fazendo referncia, dvidas no pode haver, luz do princpio geral j referido do equilbrio financeiro e corporizado no artigo
125 126
Cfr. ob. cit. p. 227. Cfr. ob. cit. p. 259.
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196. do RJEOP, que o empreiteiro deve ser compensado dos sobrecustos que tais trabalhos lhe causam atravs do estabelecimento dos preos adequados.
c) Da no sujeio dos trabalhos imprevistos e dos trabalhos decorrentes de optimizao de solues ao regime dos erros e omisses previsto no artigos 14. do RJEOP 166. Acresce que um pressuposto lgico de base afasta o Tribunal de Contas da PE e seus responsveis, a respeito do alegado incremento injustificado de reas. Efectivamente, subjacente ao raciocnio do Tribunal parece estar a aplicabilidade aos trabalhos imprevistos e de optimizao de solues do regime da reclamao de erros e omisses previsto no artigo 14. do RJEOP. Sucede que o Tribunal parece olvidar dois factores que afastam a relevncia desse regime no mbito dos trabalhos em causa: (i) por um lado, o facto de se tratar de trabalhos de espcie diferente dos previstos no contrato e, por outro lado, (ii) a circunstncia de os trabalhos em causa terem chegado ao conhecimento do empreiteiro em data posterior ao prazo fixado no n. 1 do artigo 14. do RJEOP, isto , ao prazo fixado para a apresentao da reclamao quanto a erros e omisses do projecto, que, nas empreitadas em causa, era de 15 (quinze) dias contados da data de consignao (cfr. ponto 10.1. das clusulas complementares dos Cadernos de Encargos dos procedimentos relativos ao edifcio existente e ao edifcio novo). 167. Conforme decorre da leitura do mencionado n. 1 do artigo 14., o nus que impende sobre o empreiteiro de detectar, no prazo a fixado, os referidos erros e omisses incide nica e simplesmente sobre os elementos patenteados a concurso, no abrangendo as alteraes ao projecto que sejam introduzidas j no decurso da execuo da empreitada, e, em particular, as alteraes que se corporizem em trabalhos de espcie diferente dos previstos no contrato inicial. Com efeito, da letra desse preceito resulta, de forma clara, que no prazo a previsto, o empreiteiro poder reclamar: (i) contra erros e omisses do projecto, e (ii) contra erros de clculo, erros materiais e outros erros e omisses das folhas de medies discriminadas e referenciadas e respectivos mapasresumo de quantidades de trabalhos, por se verificarem divergncias entre estas e o que resulta das restantes peas do projecto. O intuito visado por essa norma o de conceder ao empreiteiro a faculdade de poder pr em causa a credibilidade do projecto que foi patenteado a concurso e com base no
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qual elaborou a sua proposta, de modo a garantir-lhe a possibilidade de poder corrigir o preo ento apresentado, caso os elementos com base nos quais o mesmo foi formulado se revelem, afinal, incorrectos (cfr. n. 3 do artigo 14. e artigo 15. do RJEOP). Ou seja, para o que aqui interessa, faculta-se ao empreiteiro a possibilidade de, em relao a um determinado tipo de trabalhos as espcies previstas no contrato detectar a existncia de erros quanto ao volume de trabalhos a consagrado e de alertar quanto s omisses de quaisquer trabalhos que se afigurem necessrios para a realizao da obra vertida no projecto (e no de outra) no local previsto. Nesse sentido, percebe-se que seja sobre os elementos patenteados no projecto, e apenas sobre estes, que incida o nus de deteco e apresentao de erros e omisses a que se refere o artigo 14. do RJEOP. 168. Diversamente, j no far qualquer sentido falar-se na existncia desse mesmo nus nos casos em que os trabalhos em causa decorram de alteraes a esse projecto, introduzidas pelo dono de obra em plena fase de execuo da empreitada e conhecidas pelo empreiteiro nessa mesma ocasio. Com efeito, natural que no possa exigir-se ao empreiteiro que reclame no prazo a que se refere o n. 1 do artigo 14. do RJEOP a existncia de erros e omisses quanto a espcies de trabalhos que ele ainda no conhece, e que, por esse motivo, no sabe como sero concretamente executados. De resto, sendo os trabalhos de espcie diferente, essa reclamao nem sequer teria a utilidade que associada reclamao quanto a erros e omisses que a de, repetese, poder permitir a rectificao dos preos anteriormente fixados , na medida em que, como j se referiu, os preos a pagar por aqueles trabalhos so totalmente novos. Uma vez que, como se ver, os trabalhos cujo incremento de reas posto em causa por esse Tribunal so, precisamente, trabalhos de espcie diferente das espcies previstas no contrato e que decorrem de trabalhos a mais e trabalhos resultantes de optimizaes de solues, cuja ordem de execuo foi dada pelo dono de obra em sede de plena execuo da empreitada, no pode aderir-se posio do Tribunal segundo a qual a (ausncia de) reclamao por erros e omisses assume relevncia para efeitos de saber se o pagamento dos trabalhos realizados devido ao empreiteiro. 169. De resto, como se ver, casos h em que a prpria alterao da espcie de trabalhos a executar que justifica alteraes das reas previstas nos artigos contratuais iniciais, sem que possa da concluir-se que haja um puro incremento de reas sem justificao, como parece concluir o Tribunal.
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2.
DA NECESSIDADE DE PRODUO DE PROVA PERICIAL
2.2 A JUSTIFICAO LUZ DA CONSTITUIO 170. Ao longo da presente resposta, vem sendo posto em evidncia que, no mbito
da auditoria em apreo, se joga o bom nome, a reputao, o prestgio profissional da PE e, em especial, dos seus responsveis visados pelo Relato. Com efeito, no demais lembrar as consequncias nefastas que naturalmente adviro da publicao do Relatrio Final de Auditoria, caso este venha a confirmar (mesmo que apenas em parte) as concluses do Relato. No se est com isto a pensar apenas nos efeitos no despiciendos para o patrimnio dos dirigentes putativamente responsveis. Em causa esto cinco infraces financeiras susceptveis de desencadear responsabilidade financeira sancionatria e cinco infraces financeiras susceptveis de originar responsabilidade financeira reintegratria, que poder implicar, no futuro, a reposio de quantias no valor global de cerca de 660.000 (seiscentos e sessenta mil euros). que, bem vistas as coisas, a especial gravidade imediata da concluso e publicitao de um eventual Relatrio Final de Auditoria que assuma, ao menos parcialmente, o contedo do Relato que aqui se contesta salta vista desarmada quando se tem em considerao os efeitos gravemente lesivos que da adviro para a reputao e o bom nome dos visados pelo Relato, implicando fortes e negativas repercusses pessoais, sociais e profissionais para os mesmos, com inevitveis danos nefastos nas suas vidas, tanto no campo pessoal como no campo profissional. Tudo isto independentemente de vir a ser, num futuro mais ou menos longnquo, confirmada a inocncia dos visados. De nada adianta, em face do exposto, esgrimir o argumento de que no est em causa, na presente auditoria, um processo tendente efectivao da responsabilidade financeira com base nas infraces que vm apontadas no Relato, o que acontecer apenas eventualmente e aps o Relatrio Final, mediante uma aco autnoma. Efectivamente, ningum certamente duvidar do grande impacto negativo que, por si s, a publicao do relatrio Final da Auditoria ter nos direitos fundamentais dos visados, em termos do seu bom nome, prestgio e reputao, atendendo, tambm, relevncia meditica e poltica que a gesto do Programa e a actividade da PE tm potenciado. Assim, a manterem-se no Relatrio Final as observaes crticas que constam do Relato, o mesmo encerrar matria suficiente para pr desde j em causa e, em larga medida,
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na voragem do tempo que caracteriza a sociedade ps-industrial em que vivemos, de forma irreversvel o bom nome de todos os visados, servindo de base para um julgamento pblico da sua actuao, fora, e antes, do plano jurisdicional de apuramento da respectiva responsabilidade. Em face desta realidade, dvidas no podem restar sobre que a matria objecto da presente auditoria e, em particular, as observaes crticas avanadas pelo Tribunal no Relato a que se responde afectam, lesando-o, o bom nome, o prestgio e a reputao dos visados, os quais configuram direitos fundamentais plasmados no artigo 26. da Constituio. E esta circunstncia prenhe de consequncias ao nvel do reconhecimento da necessidade de tutela desses direitos e garantias dos cidados afectados pela actividade do Tribunal de Contas, em concreto, dos ora visados, sobretudo em termos de garantia de meios adequados respectiva tutela. 171. Mesmo que se aceite que o Tribunal de Contas no constitui, prima facie, um rgo vocacionado para a defesa directa e imediata dos direitos e interesses legtimos dos particulares e que o interesse pblico que, em primeira linha, domina a actuao do Tribunal de Contas127, sendo certo igualmente que ao fiscalizar, apreciar com independncia como so geridos os recursos financeiros pblicos que a todos pertence, o Tribunal de Contas , nesse sentido, uma garantia para os cidados, ao ponto de dizerse que [q]uanto melhor controlar, mais efectiva ser a tutela dos cidados128, no pode, com isso, menosprezar-se que, no exerccio das funes que lhe esto constitucional e legalmente atribudas, a actuao do Tribunal de Contas contende com os direitos fundamentais dos cidados, perspectivados aqui no no seu conjunto, enquanto beneficirios gerais da boa gesto pblica, mas enquanto indivduos. E pensa-se, aqui, concretamente nos gestores pblicos e todos aqueles cuja actuao pode ser posta em causa pelo Tribunal, a quem, para alm de lhes caber ter a porta aberta ao exerccio dos poderes de controlo (...)129, no pode concomitantemente deixar de reconhecer-se os direitos fundamentais que a Constituio lhes confere enquanto cidados. A questo central que aqui se quer pr em evidncia justamente que os indivduos afectados pela aco do Tribunal de Contas devem ter, por imperativo
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Cfr. JOS TAVARES, Extenso e limites dos poderes do Tribunal de Contas, Cadernos de Justia Administrativa, n. 71, pp. 38, 39 e 43. Cfr. JOS TAVARES, ob. cit., p. 39. Cfr. JOS TAVARES, ob. cit., p. 39.
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constitucional, outras garantias para alm do mero direito de serem ouvidos antes da tomada de qualquer deciso que lhes diga respeito. 172. [M]esmo [que] de um ponto de vista constitucional, o Tribunal de Contas [seja] bem mais do que um simples Tribunal, estando apto para exercer, e exercendo efectivamente, (i) uma funo consultiva, (ii) uma funo de fiscalizao e (iii) uma funo jurisdicional130, a verdade que a natureza das funes exercidas pelo Tribunal Contas est hoje ainda longe de se encontrar perfeitamente estabilizada entre a doutrina. S que, para alm de toda a controvrsia possvel sobre essa dimenso da actuao do Tribunal de Contas, o que no pode deixar de assumir-se que, seja qual for a funo em causa exercida e os concretos poderes em que se materializa, as suas aces tm forosamente de se encontrar submetidas lei e ao Direito, o que, num Estado de Direito, se traduz, antes de tudo o mais, na sujeio Constituio e na observncia do estatuto jurdico-constitucional dos cidados, de onde se destaca o respeito pelos seus direitos fundamentais. O aludido estatuto jurdico-constitucional constitui, incontornavelmente, um tronco comum que deve ser respeitado em qualquer plano de exerccio das funes estaduais, seja, com relevo na presente contexto, no domnio da funo jurisdicional, seja no domnio da funo executiva ou administrativa. E isso mesmo que explica que, mesmo no se tomando posio sobre a natureza jurisdicional ou administrativa da funo exercida pelo Tribunal de Contas no mbito da auditoria em apreo, o reconhecimento da admissibilidade do oferecimento de meios de prova pelos visados nas auditorias, e quaisquer meios de prova em direito admissveis, se perfila inelutvel. 173. No contexto da presente resposta, dir-se- que o cumprimento das regras e dos princpios aplicveis s decises judiciais implicaria, para alm do direito de impugnao judicial, que fosse assegurado o direito dos particulares a um procedimento equitativo e a uma tutela jurisdicional efectiva, uma vez que o direito de aco se materializa num processo equitativo e justo. Como escrevem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, em anotao ao artigo 20. da Constituio, [o] direito de acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva (n. 1 e epgrafe) , ele mesmo, um direito fundamental constituindo uma garantia imprescindvel da proteco de direitos fundamentais, sendo, por isso, inerente ideia de Estado de
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Cfr. TIAGO DUARTE, Tribunal de Contas, visto prvio e tutela jurisdicional efectiva? Yes, we can!, Cadernos de Justia Administrativa, n. 71, p. 31.
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direito131. Mas o direito de acesso ao direito e aos tribunais, plasmado no artigo 20. da Constituio no se resume a reconhecer aos cidados o direito a recorrer aos tribunais para fazer valer os seus direitos, isto , no se resume ao direito de aco. Para alm desse, a Lei Fundamental expressamente prev o direito informao e consulta jurdicas, o direito ao patrocnio judicirio, o direito assistncia de advogado e, bem assim, o direito a uma deciso em prazo razovel e mediante processo equitativo (cfr., quanto a este ltimo, o n. 4 do artigo referido artigo 20.). Ora, este direito a um processo equitativo constitui, justamente, a dimenso do direito fundamental de acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva que, no contexto da presente resposta, mais importa tratar132. O direito a um processo equitativo pode ser visto como um corolrio do princpio material da igualdade133, em especial na sua vertente de igualdade de armas. Em causa est, nesta perspectiva, a ideia de direito igualdade de posies no processo, com proibio de todas as discriminaes ou diferenas de tratamento arbitrrias134. Verdadeiramente, igualdade de armas significa equilbrio entre as partes na apresentao das respectivas teses, na perspectiva dos meios processuais de que para o efeito dispem135. Da que a jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem venha decidindo que o direito a um processo equitativo implica que a parte possa expor as suas razes ao tribunal em condies no menos favorveis do que as da parte contrria, que, consequentemente, as pessoas colectivas e as pessoas fsicas devem poder beneficiar dos mesmos direitos processuais e invoc-los nos mesmos termos e ainda que elemento essencial de um processo equitativo a igualdade de direitos processuais do acusado e do Ministrio Pblico136. Seja como for, mesmo num processo sem partes, a parte final do n. 4 do artigo 20. da Constituio impe, de forma inequvoca, que todos os interessados tm direito a que um processo seja um processo equitativo. O direito fundamental a um processo equitativo pressupe princpios materiais de justia, assegurados pelo direito defesa dos demandados e pelo direito ao contraditrio, assumindo neste domnio um papel de relevo a jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em torno do art. 6. da Conveno Europeu dos Direitos do Homem
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Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 2007, 4. edio revista, p. 408. Cfr. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2. edio, 2005, p. 186. Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 410. Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 410. Cfr. LEBRE DE FREITAS, A igualdade de armas no direito processual civil portugus, O Direito, Ano 124, 1992,(Janeiro-Junho), p. 618. O destaque consta no texto original. Cfr. LEBRE DE FREITAS, ob. cit., p. 618. O destaque consta no texto original.
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(CEDH), onde se consagrou expressamente o direito ao processo equitativo (o destaque figura no original) 137. Seguindo a doutrina de JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, um processo equitativo e leal deve assegurar a cada uma das partes o poder de expor as suas razes de facto e de direito perante o tribunal antes que este tome a sua deciso. o direito de defesa dos interessados perante tribunais onde se discutem questes que lhes digam respeito. As partes devem, por outro lado, poder exercer este direito de defesa em condies de igualdade, devendo-lhes ser assegurado o princpio do contraditrio138. , pois, hoje pacfico que o direito de acesso aos tribunais no se esgota na dimenso inicial do direito de aco, compreendendo ainda o direito a um processo equitativo, o que significa, designadamente, que as normas processuais devem proporcionar aos interessados meios efectivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e paridade entre as partes na dialctica que elas protagonizam no processo. Do artigo 20. da Constituio decorre, pois, o direito de participao efectiva das partes no desenvolvimento de todo o litgio, mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influrem em todos os elementos (factos, provas, questes de direito) que se encontrem em ligao com o objecto da causa e que em qualquer fase do processo apaream como potencialmente relevantes para a deciso. (o destaque no consta no original)139. Dito ainda por outras palavras, (...) um processo equitativo e leal deveria assegurar a cada uma das partes, em condies que a no desfavorecesse em confronto com a parte contrria, o poder de expor as suas razes de facto e de direito perante o tribunal antes que este tomasse a sua deciso ou formasse a sua convico, o que incluiria a possibilidade de deduzir as suas razes, oferecer as suas provas, controlar as provas do adversrio e tomar posio sobre o resultado de umas e outras140. O direito ao processo equitativo confirma, portanto, que os visados no processo e, em particular, como o caso, os titulares de direitos fundamentais postos em causa no processo, tm de poder aduzir factos e argumentos ao processo e ainda, sem o que este direito soobraria incompleto, oferecer os meios de prova que lhes garantam o apuramento dos factos por si carreados lide.
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Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 415. Cfr. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, ob. cit., p. 194. Cfr. RUI MEDEIROS, A proteco processual do adjudicatrio em face de uma recusa de visto no mbito da fiscalizao prvia de contratos pelo Tribunal de Contas, Revista de Contratos Pblicos, n. 1, Cedipre, p. 60. Cfr. RUI MEDEIROS, ob. cit., p. 62.
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Em suma: se esta possibilidade de oferecimento de meios de prova no for admitida no mbito de um processo jurisdicional, estar ferido o direito fundamental a um processo equitativo, plasmado no n. 4 do artigo 20. da Constituio, o qual consubstancia, alm do mais, como se sublinhou, um princpio estruturante do prprio Estado de Direito. 174. No mesmo sentido militaria a eventual sujeio do relatrio de auditoria s regras e princpios do procedimento administrativo. Este novo argumento impe-se para refutar qualquer tentativa de objeco fundada na tese segundo a qual, se no mbito dos relatrios de auditoria do Tribunal de Contas, em que se materializa os (...) respectivos poderes de fiscalizao/controlo, o Tribunal de Contas exerce uma actividade tcnica de apreciao da actividade financeira pblica141, essa actividade susceptvel de, por essa via, ser aproximada do exerccio de uma funo de pendor sobretudo administrativo. que, mesmo que se seguisse uma tal linha de argumentao, sempre se teria de reconhecer que a Constituio tambm postula, mesmo no mbito de um procedimento administrativo, que seja dado aos particulares a possibilidade de defenderem a sua posio, oferecendo meios de prova. Recorde-se que a ideia de processo equitativo inerente se funda, em ltima anlise, no prprio princpio do Estado de Direito, enquanto princpio estruturante da Constituio Portuguesa, pelo que os comandos que dele emanam devem poder fazer-se valer perante qualquer actuao estadual e no apenas no mbito da funo jurisdicional. E da resultar que um procedimento administrativo equitativo, em especial quando seja susceptvel de conduzir a um resultado gravemente lesivo para os direitos fundamentais, ter a mesma dignidade constitucional que um processo jurisdicional equitativo. Em qualquer caso, e para alm dessa emanao geral do princpio do Estado de Direito, outros princpios e valores constitucionais especficos da actividade administrativa apontam no mesmo sentido. o caso do dever de respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, consagrado no n. 1 do artigo 266. da Constituio, do respeito pelo princpio da justia, a que se refere o n. 2 do mesmo preceito e, bem assim, o direito de participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes disserem respeito, vertido no n. 5 do artigo 267. da Lei Fundamental. Efectivamente, o princpio do respeito pelos direitos fundamentais dos cidados, o princpio da justia e, em especial, o princpio da participao democrtica, na vertente de
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Cfr. JOS TAVARES, ob. cit., p. 41.
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participao na formao da deciso administrativa142 ou perspectivado na dimenso garantstica, o direito participao procedimental so favorveis admissibilidade de os particulares terem uma palavra na formao das decises que os afectam, determinando que qualquer compresso daqueles princpios haja de justificar-se no quadro constitucional. Sem dvida que o aprofundamento da participao democrtica e o princpio da justia votam a favor da equalizao da posio procedimental do particular em face da Administrao, o que implica que estes no possam apenas ser ouvidos antes da tomada de uma deciso que lhes seja desfavorvel (participao stricto sensu, presente na preparao da deciso unilateral administrativa e baseada na tcnica da auscultao143), mas que possam tambm contribuir mais activamente para que a sua pronncia sobre a deciso possa vir a ser realmente considerada pela Administrao, para o que fundamental que estes possam apresentar os meios de prova adequados efectiva comprovao das realidades que alegam. o prprio Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) que d consagrao legal a esse iderio, seja atravs da consagrao legal de princpios como os da justia (no artigo 6.) e da participao (no artigo 8.), seja atravs de diversas regras objectivas e inequvocas. De entre tais regras sobressai, em concretizao dos aludidos princpios constitucionais, o direito de os particulares afectados por uma deciso poderem, para alm de se pronunciar previamente tomada dessa deciso, requerer diligncias instrutrias tendentes ao apuramento da realidade de facto pressuposta nessa deciso, seja durante a primeira fase da instruo, seja no mbito do exerccio do direito de audincia prvia, j em face de um projecto de deciso, seja mesmo posteriormente ao exerccio da audincia prvia. O n. 2 do artigo 88. do CPA permite aos interessados requerer diligncias de prova teis para o esclarecimento dos factos com interesse para a deciso, decorrendo indiscutivelmente do disposto no artigo 94. e seguintes ser admissvel a prova atravs de percia. De igual modo, o n. 3 do artigo 101. do CPA, que se refere j fase de audincia prvia, admite que os interessados possam a requerer diligncias complementares e juntar documentos. Por ltimo, o artigo 104. do CPA prev a possibilidade de serem efectuadas, aps a audincia, as diligncias complementares que se mostrem adequadas.
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Cfr. SRVULO CORREIA, O direito informao e os direitos de participao dos particulares no procedimento e, em especial, na formao da deciso administrativa, in Comunicaes Portuguesas ao Colquio Luso-espanhol sobre Codificao do Procedimento Administrativo, Separata de LEGISLAO, Cadernos de Cincia de Legislao, INA, n. 9/10 Janeiro/Junho 1994. Cfr. BAPTISTA MACHADO, Participao e descentralizao; democratizao e neutralidade na Constituio de 76, Coimbra, 1982, pp. 35; PEDRO MACHETE, A audincia dos interessados no procedimento administrativo, Universidade Catlica Portuguesa, 2. edio, 1996, p. 351.
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175.
V-se, portanto, que seja qual for a natureza jurdica da actuao do
Tribunal de Contas em matria de auditorias, dvidas no pode haver de que da Constituio emanam comandos no sentido de que tais processos, atentos os graves efeitos que podem produzir independentemente do desfecho de um eventual procedimento sancionatrio autnomo que venha a ser desencadeado no futuro, devem reger-se pelas regras do processo equitativo, implicando necessariamente a admissibilidade, no mbito desses processos, do oferecimento de quaisquer meios de prova em direito admitidos pelas entidades visadas. por essa razo, alis, que a Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas assegura a possibilidade de os visados se pronunciarem antes de serem publicamente conhecidas as posies do Tribunal de Contas quanto existncia de infraces financeiras que podem dar origem a processos de efectivao de responsabilidade financeira. Com efeito, nos termos do n. 2 do artigo 13., estabelece-se que [] assegurado aos responsveis, previamente instaurao dos processos de efectivao de responsabilidades, bem como dos processos de multa, o direito de serem ouvidos sobre os factos que lhe so imputados, a respectiva qualificao, o regime legal e os montantes a repor ou a pagar, tendo, para o efeito, acesso informao disponvel nas entidades ou organismos respectivos, acrescentando o n. 3 que a audio faz-se antes de o Tribunal emitir juzos pblicos de simples apreciao, censura ou condenao. Por aqui se v, portanto, que, independentemente da natureza jurisdicional ou administrativa do presente processo de auditoria, a prpria Lei reconhece que o mesmo poder conduzir a um resultado que pe em causa um direito fundamental como o direito ao bom nome, constitucionalmente protegido pelo artigo 26. da Constituio. E por isso que assume ser imperioso assegurar e proporcionar aos visados os meios efectivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e paridade na dialctica que eles protagonizam nesse procedimento. 176. Deste modo, qualquer processo de auditoria levado a cabo pelo Tribunal de Contas tem necessariamente de configurar um processo equitativo, da decorrendo o direito de participao efectiva das partes no desenvolvimento de todo o processo mediante a possibilidade de, em plena igualdade com o prprio Tribunal salvaguardadas, claro est, as suas prerrogativas de rgo constitucional , influrem em todos os elementos (factos, provas, questes de direito) que se encontrem em ligao com o objecto desse procedimento. Assim tem, pois, imperativamente, de ser interpretado o princpio do contraditrio plasmado no aludido 13.. De resto, uma interpretao da norma contida no referido artigo
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13. no sentido de no ser admitido aos visados que, em conjunto com a sua pronncia sobre o Relato, no mbito de processos de auditoria, ofeream os meios de prova que considerem adequados para a comprovao das respectivas alegaes alm de ser contrria Conveno Europeia dos Direitos do Homem na parte em que esta consagra o direito a um processo equitativo conduziria a um resultado normativo ou a uma norma desconforme ao disposto nos artigos 20., n. 4, 266. e 267. da Constituio, bem como ao princpio do Estado de Direito, plasmado no artigo 2. da Lei Fundamental. Tudo isto, alis, vem na linha do entendimento que, na doutrina, j foi sublinhado por TIAGO DUARTE. Recorde-se que este Autor, ainda que especificamente a propsito da fiscalizao prvia, afirma que, (...) bem vistas as coisas, a deciso que recusa o visto prvio por parte do Tribunal de Contas no s se furta ao cumprimento das regras e dos princpios aplicveis aos actos administrativos, como seja a audincia prvia dos interessados, como se furta ao cumprimento das regras e dos princpios aplicveis s decises judiciais, como seja o direito de impugnao judicial144. Transpondo a lgica pressuposta ao raciocnio do aludido Autor para o mbito da presente auditoria, dir-se-, em funo das consideraes j tecidas, que, bem vistas as coisas, o indeferimento do pedido de prova pelos visados no mbito de uma auditoria traduziria um desrespeito das regras e garantias constitucionais inerentes a um processo judicial, bem como das que subjazem ao procedimento administrativo. 177. No se deve, por ltimo, perder de vista que, para alm de a prova assim produzida ser essencial para a cabal defesa dos visados e para a proteco dos respectivos direitos fundamentais, essa prova servir igualmente para a descoberta da verdade material dos factos, a qual, no mbito de um processo de fiscalizao como o que est em jogo, , em ltima anlise servidora do prprio interesse pblico que subjaz actuao e funo do Tribunal de Contas, qual j foi consignado um pendor mais objectivista e no tanto subjectivista 145. Se assim , v-se que a produo das provas requeridas pelos visados em vista da comprovao objectiva das suas alegaes no processo tambm, noutra perspectiva, instrumental e, portanto, adequada e necessria ao apuramento dos factos que enforma a actividade fiscalizada, pelo que , a esse ttulo, tambm adequada e necessria prpria realizao do interesse pblico. Visto de outro ngulo, o prprio princpio do interesse pblico plasmado no n. 1 do artigo 266. da Constituio e, bem assim, a prpria funo constitucionalmente cometida
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Cfr. TIAGO DUARTE, ob. cit., pp. 36 e 37. Cfr. JOS TAVARES, ob. cit., pp. 38, 39 e 43.
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ao Tribunal de Contas no artigo 214. da Constituio enquanto rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas que exigem que o artigo 13. da LOPTC seja interpretada no sentido de admitir o oferecimento de meios de prova pelos visados. 178. Aqui chegados, v-se que todos os argumentos e interesses em jogo no presente processo de auditoria convergem no sentido da admissibilidade do oferecimento de provas pelos visados no mbito de um processo de auditoria.
2.2 O REQUERIMENTO DE PRODUO DE PROVA PERICIAL 179. Assim postas as coisas, um requerimento de produo de prova pericial no
mbito deste processo no pode deixar de ser deferido pelo Tribunal de Contas. Alias, no deve ser esquecido que o prprio Tribunal recorreu a um consultor externo para o auxiliar na anlise da matria objecto do Relato. Efectivamente, caso o Tribunal no aceite as justificaes tcnicas que, a propsito de cada uma das infraces so avanadas nesta resposta, por considerar que a prova documental que as sustenta insuficiente ou no permite esclarecer todas as dvidas do Tribunal, deve ser ordenada a produo de prova pericial. Em causa esto as observaes crticas avanadas pelo Tribunal susceptveis de desencadear responsabilidade reintegratria. Trata-se, em suma, da matria vertida nos pontos 5.7.3. a 2.7.3.6. do Relato e a que de seguida se responder. A prova pericial que seja, nesse sentido, considerada necessria deve ser realizada nos termos previstos no Cdigo do Processo Penal, com as necessrias adaptaes, aqui aplicvel por analogia, atendendo a que se trata de um processo pr-sancionatrio. O objecto da percia requerida encontra-se delimitado, a propsito de cada uma das matrias sobre que incide, tratadas ao longo do ponto 3. seguinte, atravs da formulao de quesitos a serem respondidos pelos peritos, para onde se remete e que aqui se do por integralmente reproduzidos. A produo de prova pericial assume, no contexto do presente processo, toda a pertinncia, atendendo a que se trata de matria que exige especiais conhecimentos tcnicos no domnio da engenharia e, bem assim, atendendo a que so postos em causa, os preos pagos pela PE, no domnio da actividade de construo. Por esta mesma razo, requer-se realizao de uma percia colegial, composta por trs peritos, sendo um escolhido pelo Tribunal, o outro perito designado pela PE, que
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atribui esse direito de designao Ordem dos Engenheiros, e o terceiro perito dever ser designado por acordo entre os dois peritos referidos.
3.
RESPOSTA ESPECIFICADA A CADA UMA DAS CRTICAS APONTADAS SUSCEPTVEIS DE

DESENCADEAR RESPONSABILIDADE SANCIONATRIA E REINTEGRATRIA
3.1 ALTERAES DOS REVESTIMENTOS DOS PAVIMENTOS 180. Conforme se refere no Relato, a primeira infraco susceptvel de desencadear responsabilidade sancionatria e reintegratria est relacionada com alteraes aos revestimentos dos pavimentos previstos no contrato, decidida pela PE no mbito das designadas optimizaes de solues, as quais deram lugar, como se viu j, a diversas alteraes de materiais e equipamentos previstos no contrato, de forma a obter uma reduo dos custos da obra que compensassem ou que atenuassem o impacto financeiro dos trabalhos a mais relacionados com a introduo na obra de trabalhos de reforo estrutural do edifcio existente. Para alm dessa vantagem financeira (com a alterao dos revestimentos dos pavimentos garantiu-se globalmente uma reduo de custos no valor de 117.691,76146), a soluo de alterao dos revestimentos foi tambm imposta como consequncia necessria do prprio reforo estrutural nas paredes interiores. Como aquele reforo provocava, ao nvel da ligao entre essas paredes e o pavimento confinante, a demolio das faixas de revestimento de marmorite, o reforo, aplicado directamente sobre o beto do extradorso das lajes, inviabilizava a posterior camada de enchimento em micro beto includa na soluo de revestimento de marmorite preconizada no projecto. O revestimento de pavimento em marmorite contratualizado (artigo B 2.4.2), de acordo com o definido em CE, era constitudo por um sistema composto por uma primeira camada de enchimento e regularizao em microbeto, seguindo-se uma camada de atenuao acstica (em algumas reas) com lmina de fibra de coco. Sobre esta base e depois de aplicado um filme plstico para desligamento do microbeto, era efectuada a aplicao do revestimento em marmorite. Era necessrio encontrar uma soluo de revestimento que, alm de ser mais econmica que a contratualizada, tivesse caractersticas de qualidade e durabilidade
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O clculo deste valor de reduo de custos pode ser facilmente refeito a partir dos mapas resumo preparados pela PE, relativos s alteraes dos revestimentos dos pavimentos, que se juntam como DOCUMENTO. N. 36.
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adequadas ao fins a que se destinava e que pudesse ser aplicada sobre suportes diferenciados, sem necessidade de executar um suporte nico, como a soluo contratualizada. Naturalmente, por uma questo de uniformizao e continuidade da soluo, a opo adoptada para os pavimentos (artigo B2.4.2.) teve necessariamente que ser estendida aos patins e aos degraus das escadas (artigos B2.4.4. e B2.4.5). 181. De acordo com o juzo do Tribunal de Contas, alterao dos revestimentos est associado um pagamento indevido ao empreiteiro, no mbito dos contratos n.s 260 e 262, no valor de 162.040, o qual, em geral, se reconduz s duas seguintes situaes: (i) incremento injustificado de reas contratualmente previstas e (ii) aplicao de preos novos a trabalhos em tudo idnticos aos contratualmente previstos. Veja-se separadamente o que est em causa em cada uma das duas situaes, uma vez que as mesmas se reconduzem, por referncia ao enunciado apresentado no ponto 1. anterior, a enquadramentos jurdico-legais distintos.
3.1.1
Incremento injustificado de reas
182. A este respeito, l-se no Relato, a propsito do artigo B.2.4.2., que ocorreu um incremento injustificado de reas em 2.934 m, uma vez que, tratando-se de opo por uma alternativa ao material de revestimento previsto no projecto (e no contrato) e no tendo havido reclamao por erros e omisses, deveriam ter sido previstas as reas constantes daquele (cfr. pgina 28). O artigo B2.4.2 dos contratos n.s 260 e 262 (a que se referem os items 1, 20 e 32 do Questionrio do Tribunal de Contas) referem-se ao revestimento de pavimentos interiores em marmorite, completo, com todos os trabalhos e materiais inerentes, conforme desenhos e especificaes do Caderno de Encargos. No mbito da referida optimizao de solues, o marmorite previsto para o revestimento dos pavimentos foi substitudo por argamassa epoxi SIKAFLOOR 156 com 4mm de espessura mdia, incluindo a aplicao de pintura espessa SIKAFLOOR 261, selagem a poliuretando SKAFLOOR 356N, incluindo enchimento do pavimento, regularizao da base, com todos os materiais e trabalhos inerentes. De acordo com o raciocnio do Tribunal, a PE, no mbito das alteraes ao contrato, em vez de se limitar a alterar o material e o respectivo preo unitrio, incrementou a quantidade da rea prevista no contrato, tendo pago ao empreiteiro mais do que lhe era devido.
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Deve sublinhar-se que o prprio raciocnio do Tribunal ainda que ao mesmo se aderisse, o que no o caso, como se ver , padece de uma incorreco. O Tribunal considera a alterao preconizada de pavimentos em marmorite para sistema epoxi da Sikafloor (de 3.422,04 m para 6.355,90 m = 2.934 m). Mas essa diferena identificada pelo Tribunal, de 2.934 m (a soma exacta perfaz o valor de 2.933,86 m), no tem em considerao a rea de 393,20 m correspondente a pavimentos interiores em argamassa epoxi (prevista contratualmente no corpo C artigo B2.4.6) e que foram objecto de substituio pelo sistema epoxi da Sikafloor. Ora, deduzindo ao valor de 2.933,86 m a rea, no considerada no clculo, de 393,20 m obtm-se o valor de 2.540,66 m, que efectivamente a diferena que est em causa no raciocnio do Tribunal. Sucede, contudo, que no essa a viso das coisas partilhada pela PE e demais visados pelo Relato. Esta discordncia, a respeito do incremento injustificado de reas invocado pelo Tribunal de Contas (isto , em 2.934 m), assenta na reavaliao empreendida, quer sobre as quantidades de trabalhos efectivamente executados, quer sobre o enquadramento jurdico aplicvel aos trabalhos que resultaram das alteraes em obra e que culminou nas concluses que se seguem.
a) Erros de medio 183. No que toca ao contrato n. 260 (item 1 do Questionrio), certo que no contrato estava prevista a rea de 2.450,67 m para revestimentos de pavimento em marmorite e certo que, no mbito das alteraes ao contrato, as partes tiveram em conta a rea de 2.923,22 m, conforme consta do mapa III, anexo ao Relato. Deve, notar-se, de resto, que, durante a reavaliao a que a PE procedeu para efeitos de preparao da presente resposta, no mbito da qual foram realizadas novas medies em obra, foi possvel detectar que foi executado mais 4,44m de trabalho do que a rea que foi efectivamente paga ao empreiteiro, o que, ao preo unitrio de 44,72, representa um crdito do empreiteiro no valor de 198,56 (erro de medio contra o empreiteiro)147. Do mesmo modo, no que toca ao contrato n. 262, estava prevista no contrato, para o corpo B (item 20 do Questionrio), a rea de 708,23 m e as partes acordaram, em alterao ao contrato, a rea de 2.675,08 m. No mbito da j referida reavaliao, verificou-se, em face da medio local dos trabalhos, que aquando da medio durante a
147
O esclarecimento prestado pela PE em 30 de Maro de 2011 ao Tribunal, a respeito deste item, reportou-se ao balano, entre as maiores e menores valias decorrentes do oramento n. 31 para o edifcio existente, no que respeita substituio do pavimento em marmorite para epoxi.
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obra ocorreu um erro, que determinou que houvesse sido medida uma quantidade de trabalho superior executada: a rea efectivamente revestida de 2.525,82 m e no de 2.675,08 m. Desta reavaliao decorre que foi efectivamente pago ao empreiteiro mais 6.674,91 do que lhe seria devido, merc do referido erro de medio148. J para o corpo C, ainda no mbito do contrato n. 262 (item 32 do Questionrio), estava prevista a rea de 656,34 m, a qual foi alterada em obra para 757,6 m. Sucede que a mesma remedio, agora ocorrida, dos trabalhos realizados leva a PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) a admitir um erro de medio dos trabalhos executados, que abrangem to-s 632,66 m (e no 757,6 m), o qual redundou num pagamento acrescido ao empreiteiro no valor de 5.587,32149. V-se, portanto, que, de entre as trs categorias de enquadramento jurdico descritas no ponto 1. anterior, a infraco em apreo se insere, desde logo, na primeira dessas categorias referidas, justamente a ocorrncia de um erro de medio, erro esse que se reconhece nos termos que se acaba de descrever. Da reavaliao realizada decorre que foi efectivamente pago ao empreiteiro mais 12.063,67, a ttulo de revestimento em marmorite, do que lhe seria devido, merc do referido erro de medio (isto mesmo decorre dos mapas resumo preparados pela PE, j juntos como DOCUMENTO. N. 36). Mas, analisada na perspectiva da alterao de reas por efeito da introduo de novos trabalhos, comparativamente com as reas previstas no contrato, esta infraco encaixa-se, justamente, na segunda categoria de enquadramento descrito no ponto 1 anterior, que justifica uma alterao das quantidades em causa sempre que a alterao introduzida durante a execuo da obra permita reconduzir o trabalho em causa a um trabalho de espcie diferente. E esse justamente o caso da alterao do revestimento dos pavimentos de marmorite para argamassa epoxi, como se ver. 184. Mas importa, antes do mais, fazer um esclarecimento com vista a aquilatar do efectivo incremento de quantidades em matria de revestimentos dos pavimentos que, como se evidenciar, no ascende a 2.934 m, como considerou o Tribunal, ou mesmo a 2.540,66 m, como deveria ter considerado. que uma concluso rigorosa sobre a existncia, e respectiva medida, de um incremento de reas de pavimentos em face das reas previstas no contrato, em resultado das alteraes introduzidas ao longo da
148
De modo semelhante, tambm o esclarecimento prestado pela PE em 30 de Maro de 2011 ao Tribunal, a respeito deste item, se reportou ao balano, entre as maiores e menores valias decorrentes do oramento n. 31 para o edifcio novo (corpo B), no que respeita substituio do pavimento em marmorite para epoxi. O esclarecimento solicitado pelo Tribunal PE, e que esta prestou em 30 de Maro de 2011, no punha em causa as medies.
149
163
execuo da obra, apenas pode ser obtida se forem contabilizados agregadamente, para esse efeito, os artigos B2.4.2 e B2.4.3 de ambos os contratos (isto , somadas as reas a que se referem os itens 1, 2, 20, 21 e 32 do Questionrio). E por essa via emergir que, mesmo depois de deduzidos os referidos erros de medio que aqui se reconhecem, o aumento de quantidades decorrente da introduo dos novos trabalhos no ascende, como considerou o Tribunal de Contas, a 2.943 m [ou a 2.540,66 m], mas to-s a 146,47 m. A razo para a necessidade desta contabilizao agregada das reas dos pavimentos em causa, abrangendo os dois referidos artigos, prende-se com o facto de, aquando da alterao do revestimento dos pavimentos de marmorite para epoxi (artigo B2.4.2) e de linleo para vinlico (artigo B2.4.3), ter sido decidido reduzir a rea prevista no contrato para ser revestida com vinlico, passando parte dessa rea a ser revestida com epoxi, com o correspectivo aumento da rea de epoxi (esta alterao, j transmitida ao Tribunal de Contas pela PE nos esclarecimentos prestados em 30.03.2011, abrange cerca de 20% da rea total prevista ser revestida com linleo, sobretudo nas zonas tcnicas e espaos com utilizao de equipamentos pesados, assim se garantindo um revestimento com maior capacidade de resistncia mecnica) a esta alterao refere-se o ponto 2.3 da acta da reunio de obra n. 24, de 07.04.2008. Sucede que, quando o empreiteiro apresentou o seu oramento para estes trabalhos (oramentos n.s 29 e 31), aumentou a rea do epoxi em funo da reduo acordada da rea de vinlico, mas no reduziu, concomitantemente, como deveria ter sido feito, a rea do vinlico. Esta duplicao parcial das reas apenas foi detectada pela PE no mbito da reavaliao conjunta com a fiscalizao e o empreiteiro, levada a cabo no mbito da preparao da presente resposta, atravs da medio dos trabalhos. Assim se explica, de resto, que, aquando da prestao dos esclarecimentos ao Tribunal de Contas durante a auditoria (cfr. esclarecimentos prestados em 30.03.2011), a PE no tenha dado nota ao Tribunal deste erro, pois no se tinha ento apercebido do acrscimo de reas que constava dos oramentos apresentados pelo empreiteiro, que foram aprovados e pagos pela PE. Efectivamente, em face de um aumento to significativo das reas apontado no Relato, a PE procedeu reviso do oramento do empreiteiro e subsequentemente, no sentido de avaliar se as quantidades nele apresentadas tinham aderncia realidade, procedeu medio dos trabalhos. Isto mesmo resulta, alis, das fichas preparadas pela Fiscalizao da obra, a propsito dos itens 2 e 21 do Questionrio, juntas como DOCUMENTOS N. 37 e 38 (anexas s quais constam os documentos referidos no presente pargrafo), na sequncia de solicitao que lhe foi dirigida pela PE, no sentido de se pronunciar sobre a matria de responsabilidade reintegratria que vem imputada no Relato, atendendo a que em causa estava o exerccio da funo de fiscalizao da obra a que contratualmente se obrigara
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perante a PE cfr. carta da PE Gesbau Engenharia e Gesto, Lda., j junta como DOCUMENTO N.18). A correco das reas em causa encontra-se assinalada nos mapas resumo preparados pela PE juntos como DOCUMENTO N. 36. Esta discrepncia agora detectada sobretudo relevante no Corpo B do Edifcio Novo (item n. 21), em que a diferena de rea ascende a 1.871,87 m, paga a mais ao empreiteiro, enquanto no Edifcio Existente (item 2) a diferena mais baixa, correspondendo a 252,56 m. Muito embora do mapa III do Relato parea decorrer que o Tribunal de Contas assume a reduo da rea de vinlico em cerca de 20%, na sequncia dos esclarecimentos prestados pela PE, a verdade que o Tribunal no parece j assumir o aumento correspectivo dessa rea no epoxi, uma vez que estar a considerar, no clculo explicativo que apresenta no mapa III (item 2 do Questionrio), a correspondente troca de vinlico para epoxi atribuindo como preo unitrio o previsto no artigo B2.4.6. de revestimento em epoxi (de vinlico 568,93X39,42= 22.427,22 para epoxi artigo B2.4.6 568,93X36,92=21.004,90 resultando na diferena de 1.422). Idntico clculo foi considerado para o Edifcio Novo (no item 21 do Questionrio), quanto correspondente troca de vinlico para epoxi, uma vez que atribudo, como preo unitrio, o previsto no artigo B2.4.6. (de vinlico 462,12X39,42=18.216,77 para epoxi artigo B2.4.6 462,12X36,92=17.061,47 resultando na diferena de 1.155). Compreende-se, assim, que uma anlise adequada sobre o efectivo incremento de reas dos revestimentos do pavimentos, por fora das alteraes em obra, tem de passar pela soma das reas dos artigos B2.4.2 e B2.4.3 do contrato n. 260 (itens 1 e 2 do Questionrio) com as do contrato n. 262, a respeito do corpo B (itens 20 e 21 do Questionrio) e do corpo C (item 32), e pela comparao entre o valor obtido das reas previstas no contrato e o valor das reas alteradas em obra, com as correces que agora se fazem, em funo dos erros detectados e nesta sede assumidos. Em resultado deste exerccio, que pode ser facilmente realizado a partir dos mapas resumo preparados pela PE, j referidos, juntos como DOCUMENTO N. 36, percebe-se que o incremento de reas relacionadas com a alterao dos revestimentos dos pavimentos se limita a 146,47 m. O que acaba de dizer-se significa, portanto, que foram pagos a mais ao empreiteiro, a ttulo de revestimento de vinlico que no foi executado, a quantia de 77.520,45 (que corresponde soma de 9.215,91, a propsito do item n. 2, e 68.304,54, a propsito do item n. 21). Esta quantia, somada ao valor supra referido de 12.063,67, correspondente ao valor pago a mais ao empreiteiro, a ttulo de revestimento em marmorite, com fundamento em erro de medio, totaliza o montante global de 89.584,12, que corresponde ao valor que o empreiteiro recebeu a mais quanto aos trabalhos de revestimento dos pavimentos efectivamente executados.
165
b) O dever de pagamento ao empreiteiro da totalidade da rea por este executada 185. Aqui chegados, percebe-se, portanto, que h, ainda assim, 146,47 m de rea de revestimento de pavimento com epoxi que foram executados e pagos ao empreiteiro e que excedem a rea prevista no contrato para o referido revestimento dos pavimentos com marmorite, e relativamente aos quais o argumento do Tribunal de Contas, avanado a pensar no incremento de 2.934 m segundo o qual, uma vez que essa rea excede a rea prevista no contrato e no tendo oportunamente sido reclamados erros e omisses pelo empreiteiro, essa rea no podia ter sido paga ao empreiteiro , susceptvel de ser, em abstracto, aplicado. Sobre isto deve, luz do enquadramento apresentado na alnea c) do ponto 1. anterior, concluir-se que, tratando-se de um trabalho introduzido na fase de execuo de contrato e de espcie diferente, a reclamao de erros e omisses no assume relevncia, podendo o trabalho efectivamente executado ser pago ao empreiteiro. E, no caso concreto, outra coisa no pode concluir-se seno que de um trabalho de espcie diferente de que se trata. Efectivamente, a aplicao de epoxi no constitui um trabalho da mesma espcie que a aplicao de marmorite. A aplicao de marmorite traduz-se no mero assentamento do material no pavimento, enquanto a aplicao do epoxi exige mtodos e tcnicas de aplicao completamente diferentes, mo-de-obra diferente, equipamentos diferentes. De acordo com o Caderno de Encargos, para a aplicao do marmorite esto previstas as seguintes aces sobre a camada de base em micro beto (operao tambm executada na soluo em epoxi): Aplicao de lmina de rede de fibra sinttica sobre a base em micro beto; Aplicao de cola de pavimento para fixao da marmorite; Aplicao de marmorite com espessura mnima de 25 mm; Acabamento final realizado com o polimento da marmorite com sistemas tipo HPC. Por seu turno, a aplicao da soluo em epoxi Sikafloor, envolve as seguintes operaes: Depois de misturado com equipamento adequado os componentes A e B do primrio Sikafloor 156, aplicao do primrio sobre a base, com pincel rolo ou rolo;
166
Efectuada a mistura, com equipamento adequado, dos componentes A e B da argamassa Sikafloor 261, sua aplicao de forma uniforme sobre a camada de aderncia Sikafloor 156 ainda colativa;
Cerca de 15 a 30 minutos aps a aplicao da argamassa Sikafloor 261, dependendo da temperatura ambiente, polvilhar as cargas de quartzo; Efectuada a mistura, com equipamento adequado, os componentes A e B da argamassa Sikafloor 261, efectuar a aplicao de forma uniforme sobre as cargas. Aps um curto perodo tempo de espera, compactar e atalochar com talocha rotativa com ps em Teflon;
Selagem com poliuretano Sikafloor 356N, aplicada com rolo de borracha, passando de seguida rolo de plo mdio, sobre a argamassa Sikafloor 264 quando esta j no estiver colativa ao tacto.
Em face do exposto, verifica-se que a tecnologia de execuo dos dois pavimentos distinta, envolve operaes e materiais distintos, com mo-de-obra especializada para cada uma das solues. Tratando-se de tecnologia de execuo distintas com a manipulao de materiais e equipamentos distintos, requisitos de doseamento e aplicao dos materiais distintos, obrigando a formao especfica da mo-de-obra em cada um das tecnologias, a mo de obra especializada para esses trabalhos naturalmente diferenciada. Em qualquer caso, mesmo que se considerasse no se tratar de um trabalho de espcie diferente, sempre teria de aceitar-se tratar-se de um trabalho a executar em condies diferentes, o que redundaria na aplicao a estes trabalhos do mesmo regime jurdico, conforme se explicitou no ponto 1. supra.
c) Aspectos a submeter prova pericial requerida 186. Relativamente aos erros de medio dos trabalhos de revestimento dos pavimentos referidos em (i) supra, no mbito dos artigos B2.4.2 e B2.4.3 dos contratos n.s 260 e 262, prope-se a formulao ao colgio de peritos a constituir dos seguintes quesitos:
(i)
No mbito do artigo B2.4.2 do contrato n. 260 (item 1 do Questionrio), o revestimento epoxi efectivamente aplicado pelo empreiteiro estendeuse a uma rea de 2.927, 66 m,?
(ii)
No que toca ao artigo B2.4.2 do corpo B, do contrato n. 262 (item 20 do Questionrio), a rea ocupada pelo revestimento de epoxi aplicado pelo empreiteiro de 2.525,82 m?
167
(iii)
J para o corpo C, ainda no mbito dos artigos B2.4.2 e B2.4.6 do contrato n. 262 (item 32 do Questionrio), a rea que foi efectivamente revestida a epoxi de 632,66 m?
(iv)
No mbito do artigo B2.4.3 do contrato n. 260 (item 2 do Questionrio), a rea de revestimento vinlico efectivamente executada pelo empreiteiro de 2.592,09 m?
(v)
No mbito do artigo B2.4.3 do corpo B, no contrato n. 262 (item 21 do Questionrio), a rea de revestimento vinlico efectivamente executada pelo empreiteiro de 438,73 m?
187. Relativamente qualificao do trabalho de aplicao do revestimento do pavimentos em epoxi como um trabalho de espcie diferente seguintes quesitos: (i) Para a aplicao do marmorite esto previstas, no Caderno de Encargos, as seguintes aces sobre a camada de base em micro beto (operao tambm executada na soluo em epoxi): dos trabalhos contratualmente previstos, prope-se a formulao ao colgio de peritos a constituir dos
Aplicao de lmina de rede de fibra sinttica sobre a base em

micro beto;
Aplicao de cola de pavimento para fixao da marmorite; Aplicao de marmorite com espessura mnima de 25 mm; Acabamento final realizado com o polimento da marmorite com
sistemas tipo HPC? (ii) A aplicao da soluo em epoxi Sikafloor, prevista nas alteraes acordadas, envolve as seguintes operaes:
Depois
de
misturado
com
equipamento
adequado
os
componentes A e B do primrio Sikafloor 156, aplicao do primrio sobre a base, com pincel rolo ou rolo;
Efectuada
mistura,
com
equipamento
adequado,
dos
componentes A e B da argamassa Sikafloor 261, sua aplicao de forma uniforme sobre a camada de aderncia Sikafloor 156 ainda colativa;
Cerca de 15 a 30 minutos aps a aplicao da argamassa

Sikafloor 261, dependendo da temperatura ambiente, polvilhar as cargas de quartzo;
Efectuada
mistura,
com
equipamento
adequado,
os
componentes A e B da argamassa Sikafloor 261, efectuar a
168
aplicao de forma uniforme sobre as cargas. Aps um curto perodo tempo de espera, compactar e atalochar com talocha rotativa com ps em Teflon;
Selagem com poliuretano Sikafloor 356N, aplicada com rolo de

borracha, passando de seguida rolo de plo mdio, sobre a argamassa Sikafloor 264 quando esta j no estiver colativa ao tacto? (iii) A aplicao do epoxi Sikafloor exige uma tecnologia de execuo diferente da aplicao do marmorite previsto nos artigos B2.4.2 dos contratos? (iv) (v) (vi) A aplicao do epoxi Sikafloor exige materiais distintos dos que seriam necessrios para a aplicao do marmorite? A aplicao do epoxi Sikafloor exige formao especfica da mo-deobra em cada um das tecnologias? A aplicao do epoxi Sikafloor exige mo-de-obra diferente da que seria necessria para a aplicao do marmorite?
3.1.2
Aplicao de preos novos
188. A segunda crtica assinalada pelo Tribunal de Contas, a respeito, das alteraes dos revestimentos dos pavimentos, prende-se com os preos unitrios novos acordados, abrangendo agora os artigos B2.4.2, B2.4.3, B2.4.4, B2.4.5 e B.2.4.6. dos contratos e os items 1 a 4, 20 a 23 e 32 do Questionrio. O Tribunal de Contas sustenta a sua concluso no facto de tais preos terem sido acordados para trabalhos idnticos aos previstos no artigo B2.4.6 do contrato, no tendo sido aplicado o preo contratual previsto no contrato para esses trabalhos, que era de 36,92/m (cfr. pgina 28 do Relato), sendo certo que a PE e os demais visados pelo Relato consideram que esse preo no tinha que ter sido aplicado aos trabalhos em causa. A correcta soluo de uma tal divergncia joga-se aqui ao nvel da segunda categoria de enquadramento jurdico descrita no ponto 1. anterior isto , tudo est em saber se os trabalhos para os quais foram acordados preos distintos do preo previsto no artigo B2.4.6 do contrato n. 262 so trabalhos da mesma espcie que os trabalhos includos neste artigo do contrato.
a) Trabalho de espcie diferente do trabalho previsto no artigo B2.4.6
169
189. Efectivamente, o artigo B2.4.6 do contrato n. 262, previsto apenas para o corpo C, previa a aplicao, em determinada rea de pavimentos epoxi auto-nivelante do tipo DEGUSSA MASTERTOP 1125, ao preo unitrio de 36,92/m. Certo , no entanto aspecto que o Tribunal de Contas, induzido pelo Relatrio emitido pelo consultor externo que contratou, parece desconhecer que o material que foi escolhido para o revestimento do pavimento durante a execuo da obra no , desde logo, o mesmo que consta do aludido artigo B2.4.6 do contrato. O revestimento que foi colocado na Escola D. Joo de Castro um pavimento em argamassa epoxi SIKAFLOOR 156 com 4mm de espessura mdia, incluindo a aplicao de pintura espessa SIKAFLOOR 261 e selagem a poliuretano SIKAFLOOR 356N. Deve dizer-se, alis, que as caractersticas da soluo de pavimento epoxi autonivelante previsto em contrato, quando comparadas com as da soluo alternativa entretanto definida, revelam-se tecnicamente inferiores a estas, sendo seguro que a soluo escolhida contribuiu para manter e at melhorar a qualidade dos revestimentos para os fins a que se destinam. Esta soluo oferecia garantias de aplicabilidade s condies dos espaos em causa, de durabilidade, de estabilidade e de esttica, evidenciadas no seguinte comparativo: Maior dureza da soluo alternativa (superior em cerca de 40%), conferindo uma maior estabilidade de acabamento (menor susceptibilidade ao risco profundo): Soluo de contrato: valor de ensaio 54/100 (ensaio DIN 53505); Soluo alternativa: valor de ensaio 76/100 (ensaio DIN 53505).
Maior resistncia abraso da soluo alternativa (superior em cerca de 17%), conferindo uma maior durabilidade do pavimento: Soluo de contrato: 70 mg (ensaio CS 10/1000/1000) que equivalente a 140 mg (ensaio CS 17/1000/1000 o abrasivo CS17 cerca de duas vezes mais abrasivo do que o CS10); Soluo alternativa: 164 mg (ensaio CS 17/1000/1000). A soluo alternativa oferece selagem resistente ao UV, garantindo a manuteno da cor em zonas com exposio luz natural. Acresce que a maior dureza e a maior resistncia abraso tm plena justificao como medida cautelar para reduzir custos de manuteno, o que assumia relevncia particular numa escola como a Escola D. Joo de Castro, atendendo tipologia de cursos ali ministrados, com forte predominncia de cursos profissionais oficinais (como mecnica e electricidade).
170
190. s diferentes caractersticas do material em causa esto ainda associadas diferenas ao nvel do respectivo trabalho de aplicao. Como melhor se demonstrar de seguida, a soluo escolhida exige uma aplicao multicamada, quando a alternativa em epoxi prevista no contrato inicial era aplicada numa nica camada. Efectivamente, a aplicao da soluo em epoxi prevista no artigo B2.4.6 do contrato n. 262 prev as seguintes aces sobre a camada de base em micro beto, operao tambm executada na soluo alternativa em epoxi Sikafloor: Aplicao de primrio de impregnao sobre a base; Aplicao de revestimento autonivelante incluindo na mistura as cargas de quartzo; Dez minutos aps a aplicao do autonivelante, passagem de rolo de bicos para acabamento. A aplicao da soluo em Epoxi Sikafloor, envolve as seguintes operaes: Depois de misturado com equipamento adequado os componentes A e B do primrio Sikafloor 156, aplicao do primrio sobre a base, com pincel rolo ou rodo; Efectuada a mistura com equipamento adequado os componentes A e B da argamassa Sikafloor 261, aplicao de forma uniforme sobre a camada de aderncia Sikafloor 156 ainda colativa; Cerca de 15 a 30 minutos aps a aplicao da argamassa Sikafloor 261, dependendo da temperatura ambiente, polvilhar as cargas de Quartzo; Efectuada a mistura com equipamento adequado os componentes A e B da argamassa Sikafloor 261, aplicao de forma uniforme sobre as cargas. Aps um curto perodo tempo de espera, compactar e atalochar com talocha rotativa com ps em Teflon; Selagem com poliuretano Sikafloor 356N, aplicada com rolo de borracha, passando de seguida rolo de plo mdio, sobre a argamassa Sikafloor 264 quando esta j no estiver colativa ao tacto. Assim se v que a soluo em Sikafloor exige uma maior nmero de operaes, com tempos de intervalo superiores, rendimentos de aplicao e tcnicas de execuo distintas, materiais e misturas distintas, acarretando um maior risco na manipulao dos materiais e na sua aplicao. Fica, pois, evidenciado, que se trata de um trabalho de espcie diferente do contratualmente previsto, o que, no sendo aceite, sempre implicar, pelo menos, o
171
reconhecimento de que as condies da sua execuo so distintas das condies de execuo do trabalho previsto no B2.4.6 do contrato n. 262. Nesta base, como decorre do enquadramento enunciado no ponto 1. anterior, resulta perfeitamente admissvel a aplicao de preos novos, precisamente em vista da compensao do empreiteiro pelos maiores custos que o novo trabalho implica, no se justificando impor-lhe o preo unitrio da (diferente) soluo constante na proposta inicial adjudicada. 191. Assente e aceite a justificao para a adopo de novos preos, deve frisar-se que os novos preos acordados so preos perfeitamente ajustados aos preos de mercado ento praticados, sendo, nalguns casos, at inferiores queles. Do resultado da reavaliao efectuada pela Fiscalizao, o empreiteiro e a PE, das reas em causa, consubstanciada nas fichas anexas relativas aos itens 1, 2, 3, 4, 20, 21, 22, 23 e 32 do Questionrio juntas como DOCUMENTOS N.S 37 a 45, a Fiscalizao e a PE concluem pela adequao dos preos aprovados aos preos praticados no mercado concluso a que aderem os demais expoentes. a) Na verdade, no que toca ao preo acordado para os artigos B2.4.2, B2.4,4. e B2.4.5., a que se referem os itens 1, 20, 3, 22, 4 e 23 do Questionrio, isto , 44,72/m, considerando os valores praticados quela data para solues da mesma natureza, foi encontrado um preo unitrio de 46,80/m, o que demonstra que o preo acordado e pago pela PE se encontra dentro dos preos de mercado e , at, um bom preo. Alis, o preo unitrio de 44,72/m encontra-se justificado em documento de decomposio desse preo, preparado pela Fiscalizao e junto s fichas tcnicas relativas aos mencionados itens 1 e 20 juntas como DOCUMENTOS N.S 39 e 42. O Tribunal refere, ainda, na pgina 28 do Relato, que a esse preo acresce ainda 13,92 para a execuo dos rodaps, o que consta efectivamente do oramento n. 31 do empreiteiro. Efectivamente, foi acrescido o custo de rodap no mesmo material do pavimento, conferindo uma perfeita ligao entre o revestimento do pavimento e o revestimento da parede, garantindo maior durabilidade, fcil limpeza e manuteno nesta zona de transio sujeita a maior agressividade no uso. No mesmo oramento, foram deduzidos os rodaps previstos em contrato. Na mesma situao que os itens 1 e 20 do Questionrio est o item 32 que, sem fundamento, aparece no Relato, para este efeito, agregado aos itens 2 e 21.
172
b) J as consideraes tecidas no relato a propsito do preo acordado para o artigo B2.4.3, a que se referem os itens 2 e 21 do Questionrio, suscitam a necessidade de uma alguma clarificao. Muito embora o Tribunal de Contas no Relato refira que o preo unitrio acordado foi de 44,72/m, a verdade que essa referncia encontra-se incorrecta, uma vez que o preo unitrio acordado para o vinlico foi antes de 36,49/m, sendo at inferior ao preo contratual previsto para o artigo B2.4.6 que o Tribunal toma como referncia obrigatria150. V-se, portanto, que o Tribunal de Contas incorre em erro nos pressupostos quando critica o preo adoptado para os itens 2 e 21 do Questionrio, o qual foi, at, como se demonstrou, inferior quele que o Tribunal considera dever ter sido praticado. Por outro lado, sendo certo que h cerca de 20% de rea de linleo, e posteriormente de vinlico (artigo B2.4.3) que foi reduzida em cerca de 20%, tendo passado essa rea a ser revestida com epoxi e da anlise do mapa III do Relato parece poder retirar-se que o Tribunal est s a referir-se a esta rea, o que, no entanto, no decorre da crtica que tece na pgina 28 do Relato evidente que, como j se referiu, essa rea tinha de ser paga ao preo do epoxi considerado pela PE (isto , a 44,72/m), e no ao preo do epoxi previsto no artigo B2.4.6 ( 36,92/m), que, como se viu j, um produto completamente diferente. Aquele preo de 44,72/m , como se disse j, na alnea a) anterior, a propsito dos artigos B2.4.2, B2.4,4. e B2.4.5.,um preo adequado. c) Acresce que, quanto aos itens 3, 22, 4 e 23 do Questionrio, o Tribunal de Contas critica ainda o preo de 44, 71/m, relativo argamassa de regularizao para assentamento em epoxi, considerando, com base no Relatrio do consultor externo que tanto o artigo contratual B2.4.6., assim como o novo artigo apresentado pelo empreiteiro no oramento 31 (Art. NV1-revestimento de pavimentos interiores em argamassa epoxy (...), incluindo enchimento, regularizao de base, com todos os materiais e trabalhos inerentes j incluem a execuo das argamassas de regularizao. Acontece que o aludido trabalho no estava includo no preo de 44,72/m, porque decorre da maior dificuldade de execuo em degraus. que o aludido trabalho de execuo de argamassa de regularizao includo no preo de epoxi (soluo multicamada Sikafloor) pressupe a sua execuo em pavimento contnuo e no em degraus (cobertor + espelho), onde os rendimentos de aplicao e consumos de materiais
150
O mesmo erro consta do relatrio do consultor externo (cfr. pgina 6), sendo manifesto o lapso em que incorre, ao referir-se ao oramento n. 31, dali retirando o referido preo de 44,72/m , sendo certo que esse oramento no abrange o artigo B2.4.3, a que se refere os itens 2 e 21 do Questionrio. O preo de 36,49/m consta, alis, do oramento n. 29 do empreiteiro, junto s fichas tcnicas da Fiscalizao relativa aos itens 2 e 21 do Questionrio.
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so completamente distintos, tendo-se considerado que o custo era equivalente ao preo contratual de execuo de degraus, pelo qual o trabalho foi facturado, previsto em contrato no valor de 95,5 /m (artigo B2.4.4). Esta equivalncia foi justificada na resposta ao Questionrio, tendo como referncia o preo contratual para execuo de regularizao em degraus e patins (artigo B2.2.1), valorizado em 44,71/m, acrescido do valor de epoxi (atrs justificado) de 44,72/m, e considerando um agravamento de 10% por o revestimento ser aplicado em condies mais adversas e com mais desperdcios de materiais. A equivalncia traduzida pelo seguinte clculo: (epoxi+regularizao em degraus e patins (preo contratual - artigo B.2.2.1)) X 1,10 = (44,72 + 44,71) X 1,1 = 98,37 /m > 95,5 /m. Esta explicao aplica-se aos itens 3 e 22 (revestimento em degraus), sendo, no essencial, a mesma a respeito aos itens 4 e 23 (revestimento em patins), sem considerar no clculo justificativo do preo equivalente, o agravamento de 10% por no se tratar de degraus mas sim patins, e exigindo as devidas adaptaes aos preos correspondentes. Considerou-se que o custo era equivalente ao preo contratual de execuo de revestimento em patins, pelo qual o trabalho foi facturado, previsto em contrato no valor de 82,41 /m (artigo B2.4.5). A equivalncia traduzida pelo seguinte clculo: (epoxy + regularizao em degraus e patins (preo contratual - artigo B.2.2.1) = (44,72 + 44,71) = 89,43 /m > 82,41 /m. Muito embora tenha sido considerado esta equivalncia relativa ao previsto contratualmente e a alterao efectuada, convm referir que o artigo B2.2.1 prev a execuo de uma impermeabilizao que no foi realizada neste caso dado serem escadas interiores do edifcio. Reavaliada a alterao efectuada, a fiscalizao atravs da ficha referente aos itens em causa justifica que o preo adequado, tendo apresentado uma ficha demonstrativa da decomposio dos preos unitrios com valores superiores aos preos considerados equivalentes, considerando o grau de dificuldade de execuo os rendimentos e percentagem de desperdcio dos materiais. O preo de 95,5/m em degraus e de 82,41/m em patins, pelo qual foi facturado o trabalho de execuo de revestimento epoxi em degraus e em patins respectivamente, so preos ajustados aos preos de mercado ento praticados, conforme decorre das fichas tcnicas da fiscalizao juntas. 192. Considerando vlidos os preos novos aprovados e as quantidades agora apresentadas, resulta, como se conclui dos mapas resumo preparados pela PE, juntos como DOCUMENTO N. 36, que o valor total de trabalhos executados de 411.506,03. Tendo sido facturado e pago ao empreiteiro o valor de 501.090,15, reconhece-se ter sido pago ao empreiteiro mais 89.584,12 do que lhe era devido, e no 162.040, conforme considera o Tribunal de Contas no Relato.
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d) Quesitos a submeter a prova pericial 193. Relativamente aos preos novos acordados, no mbito dos artigos B2.4.2, B2.4.3, B2.4.4, B2.4.5 e B.2.4.6. dos contratos e dos items 1 a 4, 20 a 23 e 32 do Questionrio, prope-se a formulao ao colgio de peritos a constituir dos seguintes quesitos:
(i) (ii) (iii)
O revestimento previsto no artigo B2.4.6 do contrato inicial aplicado numa nica camada? O revestimento de epoxi escolhido durante a execuo da obra exige uma aplicao multicamada? O revestimento de epoxi escolhido durante a execuo da obra tem caractersticas tcnicas diferentes do revestimento previsto no artigo B2.4.6 do contrato inicial? Em caso afirmativo, quais so as diferenas?
(iv) (v)
A aplicao da soluo epoxi Sikafloor mais demorada do que a soluo prevista no artigo B2.4.6 do contrato? A soluo epoxi Sikafloor acarreta um maior risco na manipulao dos materiais e na sua aplicao do que a soluo prevista no artigo B2.4.6 do contrato?
(vi)
O preo acordado para a aplicao do revestimento em epoxi, no mbito dos artigos B2.4.2, B2.4.4. e B2.4.5., a que se referem os itens 1, 20, 3, 22, 4, 23 e 32 do Questionrio, isto , 44,72/m, um preo adequado, correspondente aos praticados no mercado, data da realizao dos trabalhos, para trabalhos da mesma natureza e executados nas mesmas condies?
(vii)
O trabalho de execuo de argamassa de regularizao para assentamento em epoxi, includo, em fase de obra, no mbito do artigo B2.4.2 (a que se referem os itens 1 e 20), pressupe a sua execuo em pavimento contnuo?
(viii)
O trabalho de execuo de argamassa de regularizao para assentamento em epoxi, em degraus (cobertor + espelho), implica rendimentos de aplicao menores e consumos de materiais superiores, quando comparado com a sua execuo em contnuo?
(ix)
O trabalho de execuo de argamassa de regularizao para assentamento em epoxi, em patins, implica rendimentos de aplicao
175
menores e consumos de materiais superiores, quando comparado com a sua execuo em contnuo?
(x)
O trabalho relativo argamassa de regularizao para assentamento em epoxi, includo, em fase de obra, no mbito dos artigos B2.4.4. e B2.4.5. (a que se referem os itens 3, 22, 4, 23), a acrescer ao prprio trabalho de aplicao do revestimento em epoxi, a que se refere a alnea (vi) anterior, estava j includo no preo do trabalho de aplicao desse revestimento ( 44,72/m)?
(xi)
No estando includo no preo de 44,72/m para a aplicao do revestimento em epoxi, o preo acordado para aquele trabalho 44,71/m um preo ajustado aos preos de mercado ento praticados para a execuo dos mesmos trabalhos nas mesmas condies?
(xii)
O valor de 95,50 /m, acordado para o revestimento em degraus (artigo B2.4.4), um preo ajustado aos preos de mercado ento praticados para a execuo dos mesmos trabalhos nas mesmas condies?
(xiii)
O valor de 82,41/m, acordado para o revestimentos em patins (artigo B2.4.5), um preo ajustado aos preos de mercado ento praticados para a execuo dos mesmos trabalhos nas mesmas condies?
3.2 No considerao da menor valia decorrente da recuperao da caixilharia em madeira 194. Para alm dos pagamentos indevidos no mbito da alterao aos revestimentos dos pavimentos, o Tribunal de Contas considera ter havido ainda um pagamento indevido ao empreiteiro no valor de 9.118, no mbito do contrato n. 260, no artigo A.2.2.5 (item 12 do Questionrio), por lhe ter sido pago o trabalho de desmonte das caixilharias em madeira previsto no contrato quando, no mbito das designadas optimizaes de solues, foi acordado recuperar a referida caixilharia e no substitu-la conforme contratualmente previsto (cfr. pgina 18 do Relato). A deciso de recuperar as caixilharias existentes, em alternativa soluo de fornecer e aplicar novas caixilharias resultou, no essencial: a) b) Da necessidade de optimizao e reduo de custos da empreitada, em face do Da verificao, j em obra e em detalhe, do efectivo estado de conservao dos encargo adicional com o reforo estrutural, com reavaliao levada a cabo pelo projectista; materiais, concluindo agora pela possibilidade da sua recuperao;
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c)
Do interesse em ensaiar na fase piloto, sempre que possvel, solues de
reabilitao que pudessem sustentar as intervenes futuras, sendo sabido que a deciso de recuperao implica sempre um acompanhamento posterior do comportamento das caixilharias, tentando evitar os problemas normalmente associados a madeiras novas, tratadas em estufa, que nos primeiros anos de exposio aos ambientes naturais (chuva, sol e variao de temperaturas) apresentam normalmente ndices elevados de deformao e trabalhabilidade.
a) Erro de medio 195. Porm, como se facilmente se demonstrar, no assiste totalmente razo ao Tribunal. Sendo certo que a fiscalizao no mbito da reavaliao que levou a cabo, a pedido da PE, concluiu que o empreiteiro, para a correcta execuo do trabalho, teve que efectuar o desmonte das folhas das janelas, transport-las para oficina e voltar a mont-las, considerando que da resultou para o empreiteiro um custo adicional equivalente ao previsto para o desmonte (cfr. ficha tcnica da fiscalizao relativa ao item 12 do Questionrio, junta como DOCUMENTO N.46), considera-se, porm, que a menor valia, discriminada no Oramento n 27 respeitante recuperao de caixilhos de madeira, se refere ao artigo contratual B5.6.1, nada tendo sido referido quanto ao artigo A2.2.5 (Desmonte de vos existentes), pelo que, formalmente, esta actividade de desmonte de caixilharia independente e deve ser tratada como tal. Isto significa que a mesma deve ser deduzida caso no seja executada. Porm, conforme consta do Oramento n 27, tendo sido substitudas 154 unidades de vos do total identificado no artigo de desmonte (quantidade do artigo A2.2.5 = 368 un), a deduo a considerar deve restringir-se a 214 unidades de vos, correspondente aos vos de janelas que foram recuperadas. Em concluso, aplicado quantidade indicada o preo contratual do desmonte (artigo A2.2.5), isto , 24,94/un, o valor da menor valia a considerar assim de 5.337,16 e no, como indicado pelo Tribunal, 9.118. 196. No se ignora o esclarecimento prestado ao Tribunal de Contas em 30 de Maro de 2011. Sucede que a questo para qual foi pedido esclarecimento PE pelo Tribunal no corresponde que suscitada no Relato e a que agora se responde. Efectivamente, o que ento era suscitado era a dvida sobre o suporte tcnico que fundamente a soluo efectivamente adoptada, assim como a formalizao e
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contabilizao das menos valias da resultante, e no a questo especfica acerca da menor valia relativa ao desmonte. Mantendo-se vlida a menor valia correspondente no execuo do trabalho previsto de fornecimento e montagem dos novos caixilhos (a que a PE aludiu no esclarecimento prestado), o que se verifica agora, em face do Relato, que deveriam ter sido deduzidas quantidades no artigo de desmontagem de vos (artigo A2.2.5) correspondentes ao nmero de caixilhos que, por terem sido recuperados, deixaram de ser desmontados.
b) Quesitos a submeter a prova pericial 197. Neste quadro, deve ser submetido ao colgio de peritos a apreciao do seguinte quesito:
(i)
A quantidade de vos de janelas que foram recuperadas em obra 214?
3.3 Reforo estrutural do edifcio existente 198. No Relato, posto em causa o pagamento ao empreiteiro do montante de 366.705, em matria de execuo dos trabalhos de reforo estrutural que houve necessidade de executar, e que foram formalizados no adicional n. 1 ao contrato n. 260, no valor de 680.000, relacionados sobretudo com a alterao dos revestimentos das paredes exteriores e interiores. O Tribunal de Contas pe em crise os novos preos unitrios aprovados, referindo concretamente que foram indevidos os novos preos aprovados para a execuo dos rebocos, porque a argamassa nova utilizada seria de custo inferior prevista, porque o encasque no devia ter sido valorizado, partindo para o efeito dos preos unitrios previstos no contrato inicial, bem como considera ainda indevida a alterao da tinta prevista para o exterior, pois foi aplicada tinta de membrana elstica, em vez da tinta de silicatos prevista. Para alm da crtica aos preos, o Tribunal reputa ainda injustificadas as reas s quais esses novos preos so aplicados. A PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) tm, todavia, uma posio diametralmente oposta do Tribunal de Contas na matria em apreo, passando de imediato a explicar-se os fundamentos para tal divergncia.
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3.3.1. Questo prvia: os trabalhos de reforo estrutural como trabalhos de espcie diferente 199. A chave para a compreenso dessa clivagem de entendimentos parece residir na resposta questo sobre se os trabalhos de reforo estrutural so trabalhos da mesma espcie ou de espcie diferente quando comparados com os trabalhos contratuais. Viu-se j que, embora a lei no defina o que deve entender-se por trabalhos de espcie diferente, vem sendo cristalizada na doutrina a ideia de que so trabalhos que no so compreendidos, de todo, no contrato, ou cujas caractersticas diferem substancialmente das a previstas, como o caso dos trabalhos que, embora numa primeira leitura paream estar includos no contrato, revelam-se, a final, qualitativamente diferentes dos ali previstos, exigindo, v.g. materiais diferentes dos que foram equacionados no projecto inicial, ao nvel do tipo, da qualidade, da origem, da forma ou da respectiva estrutura ou dimenses151. No entendimento da PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta), os trabalhos a mais, introduzidos no decurso da obra, relacionados com o reforo estrutural do edifcio existente correspondem a um caso em que a sua configurao como trabalhos de espcie diferente dos contratualmente previstos se cifra isenta de qualquer discusso. 200. Trata-se, efectivamente, de uma qualificao que, de um ponto de vista tcnico de engenharia, se oferece de modo pacfico e com intuitiva facilidade. O trabalho inicial preconizado para as zonas onde veio a concretizar-se o reforo ssmico era um trabalho de normal revestimento de arquitectura, no preparado para resistncia estrutural. Por sua vez, a soluo definida constitui um conjunto de artigos, inseridos no projecto autnomo de Reforo Ssmico, claramente no campo da Engenharia de Estruturas. Dito de outro modo, mas que se reveste de uma simplicidade lapidar: o projecto de arquitectura no contemplava trabalhos de reforo estrutural. E daqui decorre automaticamente que os trabalhos de reforo estrutural entretanto introduzidos, porque no previstos no contrato, so tm de ser trabalhos de espcie diferente dos que ali estavam contemplados.
151
Cfr., em sentido semelhante, ANA GOUVEIA MARTINS, ob. cit. p. 105, a propsito da distino entre trabalhos de espcie diferente e obra nova.
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Recorda-se que a soluo adoptada, a partir da concepo e estudos do IST e do desenvolvimento em projecto pelo projectista, baseou-se no reforo dos elementos verticais existentes, no caso as paredes interiores e exteriores, integrando nas mesmas uma rede de metal, nas duas faces, a toda a altura das paredes e localizada em planta nas zonas dos cunhais e nos membros, entre janelas. Nas paredes interiores, a soluo de reforo adoptada em todas as paredes ao longo dos corredores e nas paredes transversais. Nas paredes exteriores, a opo foi limitar o reboco armado zona dos cunhais e nos membros entre as janelas. A rede interligada s lajes de pavimento, para funcionamento conjunto da estrutura do edifcio, consubstanciando uma soluo genericamente designada reboco armado. Como facilmente se percebe, as caractersticas do reboco armado devem ser, como foi previsto no projecto, de maior exigncia, nomeadamente em termos de resistncia, relativamente a solues, como a inicialmente prevista, que servem somente de base aplicao de revestimentos. A soluo incluiu necessariamente uma alterao aos revestimentos previstos, passando a considerar-se a aplicao sobre as superfcies das paredes de barramento apropriado em exterior e interior e, no exterior consolidado com pintura de tinta de membrana, de forma a garantir a continuidade, estabilidade e resistncia dos paramentos e homogeneidade do comportamento do edifcio. Adicionalmente, foram considerados trabalhos de reforo da cimalha e do fronto existente. Sintoma dessa natureza de espcie diferente a prpria circunstncia de o trabalho em causa se revestir de um elevado nvel de experimentao e inovao, tal como se deixou explicitado nas consideraes prvias deixadas na Parte A. desta resposta, o que, evidentemente, no era o caso da interveno nas estruturas prevista no projecto de arquitectura que serviu de base ao contrato inicial. Efectivamente, a soluo de reforo ssmico foi concebida pelo IST em conjunto com o projectista de estruturas, com base em estudos fundamentados na sua prpria experincia e em resultados constantes na literatura cientfica e tcnica, nacional e internacional. A prpria necessidade, a que tambm j se aludiu, de realizao de ensaios no local, com a execuo de quatro prottipos de paredes alvo de vrios tipos de ensaios de resistncia, demonstra claramente a elevada responsabilidade inerente a este novo trabalho, desconhecida no projecto de arquitectura inicial. 201. Contudo, se dvidas houvesse sobre esse aspecto, a leitura do memorando, elaborado em 17 de Novembro de 2011, pelos prprios investigadores do IST, que colaboraram estreitamente com a PE e o projectista na definio e acompanhamento dos
180
trabalhos de reforo estrutural, bem como da Nota Tcnica Justificativa do Esquema Implementado para Reforo de Paredes, datada de 11 de Novembro de 2011, elaborada pelo prprio projectista de estruturas, onde este aborda, sinteticamente, a metodologia de abordagem, a soluo implementada e os reflexos/impactos da soluo nos restantes trabalhos arquitectnicos do edifcio, bem como da economia da soluo face s solues tradicionais de reforo, no deixaria qualquer dvida acerca deste ponto (cfr. DOCUMENTOS
N.S
8 e 12 supra referidos). D-se aqui por reproduzido, para todos os efeitos, o teor dos Deles resulta inequivocamente evidenciada a complexidade dos trabalhos realizados
referidos documentos. e a alterao significativa de condicionalismos tcnicos em que se traduziu a soluo final em face da soluo inicial. Desde logo, as argamassas previstas no projecto de arquitectura no mostravam qualquer aptido como material de reforo estrutural, seja em termos de resistncia compresso, seja em termos da respectiva composio. As suas resistncias mnimas compresso eram inferiores a 6 Mpa, no garantindo qualquer reforo e, como eram base de cal rea, iriam provocar a rpida corroso das redes metlicas de reforo. A de referncia era da classe CSII, o que, partida e sem outros dados, nada deveria acrescentar, em termos de resistncia compresso e ao corte, s paredes existentes. Foi tambm necessrio prever um encasque adequado, uma vez que argamassas poderiam mostrar reaces qumicas adversas em contacto com as bases de aplicao (cuja constituio qumica no se conhecia, mas que muito provalvelmente conteriam percentagens de cal, o que justifica a opo inicial do projecto de arquitectura) e um material de interposio, inerte base de ltex, para evitar reaces adversas com os rebocos remanescentes, a manter, em especial nas ligaes topo a topo entre os novos rebocos e os existentes no removidos. Para aplicao do revestimento final sobre as paredes, teria de ser garantida a uniformidade do suporte, o que se tornou possvel com os barramentos de espessura fina espessura atrs descritos e que aderiam igualmente aos rebocos remanescentes e ao reboco novo. Em exteriores, deixou de fazer sentido aplicar as tintas base de silicatos previstas em projecto, que no garantiam a impermeabilizao do reboco de suporte e no possuam o efeito de membrana que permitisse colmatar qualquer fendilhao, por mais ligeira, que ainda viesse a ocorrer. (cfr. a referida Nota Tcnica Justificativa do Esquema Implementado para Reforo de Paredes do projectista de estruturas - cfr. DOCUMENTO N. 12 j junto).
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202. Dvidas no pode, pois, haver sobre a circunstncia de os trabalhos de reforo estrutural traduzirem trabalhos cuja espcie no se encontrava prevista no contrato. Ainda que o que pode ser fonte de algum equvoco para quem no tenha conhecimentos tcnicos de engenharia , o contrato previsse, no mbito do contrato de arquitectura (e este aspecto no , como se viu, despiciendo), a execuo de encasques, rebocos em paredes interiores e exteriores e a pintura das paredes exteriores, a verdade que a deslocalizao de tais trabalhos da esfera de um projecto de arquitectura para o mbito de um projecto de reforo estrutural altera completamente a respectiva filosofia. Efectivamente, ainda que o nomen dos trabalhos, ao nvel do seu descritivo, possa ser semelhante, tal semelhana no passa de uma mera coincidncia, pois, na verdade, de outra coisa de que se trata. E isto mesmo comprovado pelo facto de os materiais empregues na realizao dos trabalhos que, admite-se, possam considerar-se (apenas) aparentemente previstos no contrato deverem necessariamente ser outros, em vista da consecuo do fim visado com o projecto, com consequncias ao nveis dos respectivos custos, do tipo de mo-deobra e equipamento necessrio. Na Nota Tcnica da BETAR (cfr. DOCUMENTO N. 12 j junto) referido o impacto da soluo de reforo estrutural sobre o projecto de Arquitectura no que diz respeito ao reboco nos seguintes termos: A partir do momento em que o reboco das paredes definido em funo da sua capacidade resistente e de melhoria estrutural do edifcio, as suas necessidades como material de revestimento ou de base de aplicao de revestimentos passam para um plano secundrio, mas obrigatrio garantir. O projecto de arquitectura previa a execuo de rebocos sobre paredes existentes, depois de picadas, em argamassa de cal area. No definia, porque no fazia sentido, como exigncia de caderno de encargos, os valores mnimos para a sua resistncia compresso. No tendo sido previsto para esse fim, este tipo de argamassas no mostrava qualquer aptido como material de reforo estrutural: As suas resistncias mnimas compresso eram inferiores a 6 Mpa. A de referncia era da classe CSII, o que, partida e sem outros dados, nada deveria acrescentar, em termos de resistncia compresso e ao corte, s paredes existentes, no conduzindo, portanto, a qualquer reforo; Eram base de cal rea, o que iria provocar a rpida corroso das redes metlicas de reforo. Ainda que estas argamassas fossem aplicveis, caso possussem resistncias adequadas, as malhas de reforo teriam de ser em fibra de vidro ou em inox, ambas mais caras;
182
Estas razes, e ainda que outras houvesse, foram suficientes para no se ter considerado estas argamassas para o reforo da estrutura, e exigido a sua substituio por aquelas atrs descritas. De resto, a diferente natureza dos trabalhos de reforo estrutural, em face dos que estavam previstos no contrato que no eram trabalhos de reforo estrutural , reflectese em termos de uma inerente maior responsabilidade civil e, concomitantemente, exposio ao risco, dos autores do projecto e do empreiteiro, atendendo ao tipo de danos que solues estruturais podem causar, sobretudo quando comparadas com meras intervenes de revestimentos arquitectnicos. Alis, sinal da diferente natureza deste trabalho o facto, j referido, de o projectista de estruturas se ter integrado na equipa de anlise ssmica do IST e, considerando o aspecto inovador e de carcter cientfico do trabalho, no ter cobrado honorrios pela elaborao do Projecto de alterao para reforo estrutural. 203. Em todo o caso, mesmo que o Tribunal venha a considerar no se tratar de trabalhos de espcie diferente no que no se concede e apenas hipoteticamente se concebe , sempre teria de aceitar-se que os trabalhos so executados em condies diferentes das previstas no contrato. Desta hipottica qualificao dos trabalhos como da mesma espcie, embora executados em condies diferentes, no decorreria, em qualquer caso, consequncias jurdicas distintas em face da qualificao que aqui se defende como trabalhos de espcie diferente.
a) Quesitos a submeter a prova pericial 204. Neste quadro, deve ser submetido ao colgio de peritos a apreciao dos seguintes quesitos:
(i)
O trabalho inicialmente preconizado no contrato n. 260 para as zonas que vieram a ser abrangidas pelo projecto de reforo ssmico era um trabalho de normal revestimento de arquitectura, no preparado para resistncia estrutural?
(ii) (iii)
O projecto de arquitectura, que serviu de base ao contrato n. 260, contemplava trabalhos de reforo estrutural? A soluo definida para o reforo ssmico do mesmo edifcio, vertida no projecto de reforo estrutural da BETAR de Junho de 2008, constitui um projecto autnomo de reforo ssmico, no campo da Engenharia de Estruturas?
183
(iv)
As caractersticas do reboco armado, previsto no projecto de reforo estrutural, devem ser de maior exigncia, nomeadamente em termos de resistncia, relativamente a solues, como a inicialmente prevista, que servem somente de base aplicao de revestimentos?
(v)
A espessura de encasque a executar na soluo de reforo estrutural teve de ser necessariamente superior que era necessrio efectuar na soluo contratual?
(vi) (vii)
As armagassas previstas no projecto de arquitectura no tinham as capacidades de resistncia exigidas pelo projecto de reforo estrutural? A composio das argamassas previstas no projecto de arquitectura base de cal area iria provocar, de aplicada no mbito dos trabalhos de reforo estrutural, a rpida corroso das redes metlicas do reforo?
(viii)
Era necessrio prever um encasque adequado, em virtude de as argamassas poderem mostrar reaces qumicas adversas em contacto com as bases de aplicao, particularmente se estas contivessem percentagens de cal?
(ix)
Para aplicao do revestimento final sobre as paredes teria de ser garantida a uniformidade do suporte, suporte este que, por ter sido rebocado com argamassas estruturais, tem propenso para a fendilhao (devido s suas caractersticas de resistncia), havendo ainda nas transies entre rebocos existentes e rebocos estruturais a possibilidade de serem criadas tenses de traco entre estes criando fissurao?
(x) (xi)
Para tanto, adequado a utilizao de barramentos de espessura fina como os que foram definidos na soluo de reforo estrutural? As tintas base de silicatos previstas no contrato para os exteriroes que no garantiam a impermeabilizao do reboco de suporte e no possuam o efeito de membrana que permitisse colmatar qualquer fendilhao que ainda viesse a ocorrer?
205. Esclarecido o pressuposto de base essencial o de que em causa esto trabalhos de espcie diferente dos previstos no contrato veja-se agora, desagregadamente, as duas categorias de crticas assinaladas pelo Tribunal de Contas, susceptveis, reintegratria. alis, de desencadear responsabilidade financeira sancionatria e
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3.3.2 Aplicao de preos novos mais elevados 206. Em causa esto, a propsito da aplicao de preos novos mais elevados do que os preos contratuais, os artigos B3.2.1, B3.2.2, B3.6.1 e B3.9.2 (itens 5 a 8 do Questionrio) do contrato n. 260.
a) O encadeamento lgico subjacente ao raciocnio do Tribunal de Contas 207. Siga-se, de perto, num primeiro momento, o raciocnio do Tribunal de Contas. Quanto aos artigos B3.2.1 e B3.2.2, o Tribunal considera que, no mbito do preo novo acordado, foi valorizado o encasque com o preo de 8,94/m, quando, no mbito do preo contratualmente previsto, esse trabalho era valorizado a preo 0 pelo empreiteiro. Daqui resultou, segundo o Tribunal, que o preo contratualmente previsto de 8,77/m passou para 37,43 m e que, consequentemente, o preo global dos artigos tenha sido alterado de 27.239 para 102.291, daqui inferindo o Tribunal ter havido um pagamento indevido no valor de 77.451. O Tribunal faz raciocnio idntico, a propsito do encasque, no artigo B3.9.2., concluindo haver um pagamento indevido de 240.396. Acresce que o Tribunal refere, ainda, na pgina 30 do Relato, a sua discordncia com a considerao de uma mais valia relacionada com a argamassa que foi alterada em obra, uma vez que a argamassa escolhida mais barata que a prevista no contrato nos artigos B3.2.1, B3.2.2 e B3.9.2. Finalmente, no que toca ao artigo B3.6.1., o Tribunal no aceita a alterao da tinta de silicatos prevista contratualmente ( 5,30/m) para tinta de membrana elstica para exteriores ( 14,91/m), considerando o Tribunal que esta tinta no era necessria para garantir a homogeneidade das fachadas exteriores e a uniformidade de toda a superfcie, conforme explicado pela PE, uma vez que, antes da aplicao da tinta, foi aplicado um barramento no previsto contratualmente ( 18,92/m) justamente para garantir a referida uniformidade do acabamento. 208. Ainda na lgica subjacente ao raciocnio do Tribunal de Contas sendo
certo, j se advinha, que outra a adoptada nesta resposta , no pode deixar de expressar-se as incoerncias que as concluses tiradas no Relato encerram: Desde logo, quanto aos artigos B3.2.1 e B3.2.2, quando o Tribunal considera que o preo global dos artigos foi alterado de 27.239 para 102.291, inferindo da ter havido um pagamento indevido no valor de
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77.451, incorre em erro, j que, mesmo seguindo o seu raciocnio, o montante do pagamento indevido seria 75.052. O raciocnio do Tribunal assenta no somatrio das parcelas da alterao em obra dos artigos NV5, NV9, NV10, de acordo com o Mapa III do Relato ( 10.395 + 13.761 + 78.136= 102.292. Ora, simples concluir que o valor diferencial entre 27.239 e 102.291 de 75.052, e no 77.451. Se em causa est apenas a considerao indevida (segundo o Tribunal), quanto ao encasque, de uma das 5 parcelas do preo unitrio novo de 37,43 m (no caso dos artigos B3.2.1 e B3.2.2) e de 33,14/m (no caso do artigo B3.9.2), no se compreende como pode o Tribunal considerar indevida a totalidade do incremento do preo global, em face do contrato, e no apenas, como parece lgico, o incremento que decorra da incluso da parcela do preo do encasque o que daria apenas, como pagamento indevido, o preo unitrio previsto para o encasque ( 8,94/m) multiplicado pela rea em causa; Acresce que, se o Tribunal considera que deveria ter sido levada em conta a menos valia da argamassa que, contudo, no liquida, o que, s por si, fonte de dificuldade na compreenso da fundamentao do valor que aponta como indevidamente pago , certo que aceita que haveria lugar mais-valia decorrente da malha tcnica, pressuposto este que o Tribunal igualmente desconsidera quando avana com o montante do pagamento indevido; Igualmente desconsiderado na fixao do referido montante indevido o facto de ter sido introduzido nos novos trabalhos um barramento, com o preo unitrio de 18,29/m (no caso dos artigos B3.2.1 e B3.2.2) e de 14,32/m (no caso do artigo B3.9.2), trabalho este que o Tribunal no levou na devida considerao. Neste quadro, salta vista que o montante assinalado pelo Tribunal como equivalendo ao montante de pagamentos indevidos realizados ao empreiteiro raciocnio enferma de falta de fundamentao e de ininteligibilidade, no sendo possvel PE e demais visados pelo Relato compreender o raciocnio que levou quela concluso. Ademais, considerando que o Tribunal reconhece que devem ser consideradas determinadas mais valias no mbito dos trabalhos introduzidos, a posio assumida no sentido de que pagamentos indevidos so todos os montantes pagos para alm do preo
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contratualmente devido152 , ao menos em parte, contraditria com os fundamentos apresentados. 209. Sem prejuzo desta posio de princpio, deve recordar-se que os trabalhos executados decorrem, como se disse, da avaliao, concepo e estudos do IST, que integraram o projecto elaborado pela BETAR, e a se explicitaram as especificaes a que deviam obedecer os materiais a utilizar, donde se concluiu claramente pela respectiva diferena relativamente aos materiais previstos no projecto de arquitectura. Para efeitos da justificao da necessidade destes trabalhos e para uma explicitao tcnica das suas diferenas em face dos que estavam previstos no contrato, afigura-se bastante til analisar as fichas preparadas pela fiscalizao, juntas como DOCUMENTOS N.S 47 a 49, bem como o Relatrio de Recolha de Amostras para Identificao de Espessuras de Rebocos Interiores e Exteriores, elaborado pela PE e que se anexa como DOCUMENTO N. 50. A este ttulo, sempre se poder, de resto, contrapor argumentao do Tribunal, o seguinte argumentrio: a) Quanto ao encasque, no pode proceder a argumentao do Tribunal no
sentido de que inequvoco que o C. E. prev os trabalhos necessrios at maior espessura possvel, pelo que no h acrscimo de espessura que no esteja previsto contratualmente (cfr. p. 30 do Relato). Efectivamente, conforme decorre da ficha da fiscalizao relativa ao item 5 do Questionrio, de acordo com esquema de reboco do Caderno de Encargos (...), verifica-se que a argamassa de encasque (RBA 01) seria a argamassa principal, ou seja, a que iria conferir a camada de maior espessura (2,5 cm mximo por camada). Acresce que, com a aplicao da malha metlica de reforo, verifica-se a necessidade de elaborar uma picagem mais profunda da base (contrariamente picagem prevista em contrato que seria de acordo com o CE s para saneamento das argamassas existentes), para que as argamassas de encasque garantam a espessura de 2cm definida na soluo de reforo estrutural (conforme consta do Projecto de Reforo Estrutural), da resultando o acrscimo de espessura, relativamente ao que seria necessrio na soluo de projecto, onde o encasque s teria de garantir a regularizao da base resultante da picagem. Fica assim esclarecido que a espessura de encasque a executar na soluo de reforo estrutural teve de ser necessariamente superior que era necessrio efectuar na soluo contratual.
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Isto mesmo o que resulta da tabela 8 da pgina 29 do Relato.
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b)
No que toca s argamassas de reboco, dvidas no pode haver sobre as
caractersticas das que passaram a ser exigidas pelo projecto de reforo estrutural. b.1) De acordo com o projecto de reforo estrutural, a camada de reboco sobre o reboco de encasque seria de 4 cm (garantindo os 3 cm de recobrimento mnimo sobre a malha metlica a colocar entre estas duas camadas), exigncia no compatvel com a argamassa prevista no projecto de arquitectura argamassa de reparao RBR20 com espessuras de camadas mximas de 2mm (cfr. ficha tcnica da fiscalizao). O que estava em causa no esclarecimento prestado pela PE em 30.03.2011, a propsito da espessura era a argamassa a aplicar a seguir ao encasque (com espessura mxima de camadas de 2 mm) que, no caso de ser aplicado na soluo de reforo, no iria permitir garantir as espessuras de enchimento que o projecto de reforo obriga (que, no caso, deveria ser de 4 cm, pois o projecto prev 2 cm de encasque mais 4 cm de reboco, por forma a garantir os 3 cm de recobrimento da armadura metlica de reforo). Por outro lado, conforme se escreve na Nota Tcnica Justificativa do Esquema Implementado para Reforo de Paredes, do projectista de estrutura, de 11 de Novembro de 2011, o projecto de arquitectura previa a execuo de rebocos sobre paredes existentes, depois de picadas, em argamassa de cal area, mas no definia, porque no fazia sentido, como exigncia de caderno de encargos, os valores mnimos para a sua resistncia compresso (isto mesmo decorre tambm da j mencionada ficha tcnica preparada pela da fiscalizao). Verificando-se que a classe de resistncia da argamassa principal (RBA01), da Clase CS II (resistncias a variar entre1,5 a 5,0 Mpa), no seria possvel utilizar esta argamassa por apresentar um intervalo de resistncias passveis de serem obtidas depois de aplicadas, inferior classe de resistncia exigida de 6 Mpa (cfr. ficha tcnica preparada pela da fiscalizao). Acresce que aquela argamasssa era base de cal rea, o que iria provocar a rpida corroso das redes metlicas de reforo. Este factor, associado a que a espessura mxima admissvel da argamassa sobre o encasque no garantia a espessura necessria para efeitos de reforo estrutural (cerca de 2 cm + 4 cm), considerou-se que seria exigvel a substituio dos artigos contratuais de rebocos em paredes exteriores por novos artigos que verificassem os pressupostos do projecto e as condies locais para execuo dos mesmos (cfr. ficha tcnica da fiscalizao). A seleco das novas argamassas teria tambm de acautelar a possibilidade de haver reaces qumicas adversas em contacto com as bases de aplicao (cuja constituio qumica no se conhecia, mas que muito provalvelmente conteriam percentagens de cal, o que justifica a opo inicial do projecto de arquitectura) e com os
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rebocos remanescentes, a manter. Em relao primeira questo, ficou resolvida com a aplicao de um encasque adequado. A segunda verifica-se nas ligaes topo a topo entre os novos rebocos e os existentes no removidos e foi resolvida com o recurso a um material de interposio, inerte base de ltex, includo no preo dos rebocos de reforo estrutural. b.2) Acresce que uma palavra se impe a respeito da menor-valia alegada pelo Tribunal, na pgina 30 do Relato, a propsito da argamassa de reboco alterada em obra, a qual seria, nessa lgica, mais barata que a prevista nos artigos B3.2.1, B3.2.2 e B3.9.2. do contrato. A este respeito, imperativo fazer uma explicitao suficientemente esclarecedora para que sobre este ponto no restem dvidas. O artigo B3.2.1, que corresponde execuo de rebocos em paredes exteriores, considera as seguintes argamassas: Argamassa Reabilita RBA 01 da Secil Martingana com um espessura mxima por camada de 2,5 cm; Argamassa Reabilita RBR 20 da Secil Martingana com uma espessura mdia mxima por camada de 2 mm. O artigo B3.9.2, correspondente execuo de rebocos em paredes interiores, considera a argamassa Reabilita RBA 01 da Secil Martingana com uma espessura mxima por camada de 2,5 cm. Considerando os preos unitrios obtidos no mercado e o rendimento terico de cada uma das argamassas, obtm-se os seguintes custos de material por rea aplicada e espessura de camada: Argamassa Reabilita RBA 01 da Secil Martingana Rendimento terico: 19 Kg/m/cm; Custo unitrio: 0,092 /Kg; Valor total por m: 19 X 0,092 = 1,75 /m/cm Argamassa Reabilita RBR 20 da Secil Martingana Rendimento terico: 1,8 Kg/m/mm; Custo unitrio: 0,27 /Kg; Valor total por m: 1,8 X 0,27 = 0,486 /m/mm Por seu turno, a soluo de reforo estrutural prev os seguintes artigos novos de reboco: O artigo NV5 corresponde execuo de encasque em paredes exteriores e considera a argamassa CIARGA AE com uma espessura mxima por camada de 2 cm;
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O artigo NV9, correspondente execuo de rebocos em paredes exteriores, considera a argamassa CIARGA AREM com uma espessura mxima por camada de 2 cm;
O artigo NV1 corresponde execuo de encasque em paredes interiores e considera a argamassa CIARGA AE com uma espessura mxima por camada de 2 cm;
O artigo NV3 corresponde execuo de rebocos em paredes interiores, considerando a argamassa CIARGA ARIM com uma espessura mxima por camada de 2 cm.
Considerando o registado nas Fichas da Fiscalizao elaboradas para os itens 5, 7 e 8 do Questionrio que seguem em anexo cfr. DOCUMENTOS N.S 47 a 49 j juntos identificam-se de seguida os preos unitrios obtidos no mercado e o rendimento terico de cada uma das argamassas, vem como os custos de material por rea aplicada e espessura de camada: CIARGA AE Rendimento terico: 19,5 Kg/m/cm; Custo unitrio: 0,074 /Kg; Valor total por m: 19,5 X 0,074 = 1,44 /m/cm CIARGA AREM Rendimento terico: 18,5 Kg/m/cm; Custo unitrio: 0,066 /Kg; Valor total por m: 18,5 X 0,066 = 1,22/m/cm CIARGA ARIM Rendimento terico: 18,5 Kg/m/cm; Custo unitrio: 0,058 /Kg; Valor total por m: 18,5 X 0,058 = 1,07/m/cm Feita a comparao directa entre os custos unitrios, por centmetro de espessura de material de argamassa, entre as argamassas preconizadas em contrato e as que foram consideradas para efeitos de reforo estrutural, verifica-se que efectivamente o custo por centmetro de espessura da argamassa de contrato, que confere o maior enchimento (Reabilita RBA 01), de 1,75 /m/cm, superior ao valor mdio das argamassas de reforo estrutural (entre 1,44 /m/cm e 1,07 /m/cm). No entanto, a anlise comparativa do consumo efectivo de materiais na execuo do reboco previsto contratualmente e a de reboco estrutural deve ter em ateno dois aspectos importantes: Em primeiro lugar deve ser contabilizada a espessura em cada uma das duas solues, 2,5 cm (estimado superior a 2 cm por ser a nica camada) na soluo
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contratual e 6 na soluo de reboco estrutural o que conduziria a valores de custo total de 4,375/m2 (2 x 1,75) e 7,76 /m2 (2 x 1,44 + 4 x 1,22); Em segundo lugar, para uma correcta aferio do custo de materiais das duas solues, deve ser incorporado o custo do barramento nas duas solues, no caso dos revestimentos exteriores: 0,964 /m2 (2 mm x 0,486 /m2) na soluo contratual e 14,91 /m2 (3,5 mm x 4,26 /m2153) na soluo de reboco estrutural; Somando as componentes chega-se a um custo global de materiais de 5,339 /m2 (0,964 + 4,357) na soluo de contrato e de 22,6 /m2 (14,91 /m2 + 7,76 /m2 ) na soluo de reboco estrutural. Por ltimo, e para que no restem dvidas sobre o efectivo custo de materiais, pode ainda avanar-se com um derradeiro e decisivo teste, realizando o exerccio terico de comparar os custos resultantes da aplicao dos preos de contrato soluo de reboco estrutural. Assim, considerando as espessuras mdias das argamassas do reforo estrutural, ou seja, 2 cm para encasque e 4 cm para reboco e 3,5 mm para barramento final, apuram-se os seguintes valores: Opo com materiais de contrato: 2cm X 1,75 /m/cm + 4cm X 1,75 /m/cm + 3,5 mmX0,486 /m/mm = 12,20 /m Opo com materiais da soluo de reforo estrutural: 2cm X 1,44 /m/cm + 4cm X 1,22 /m/cm + 3,5 mm X 4,26 /m/mm = 22,60 /m Fica, assim, demonstrado saciedade que, no global, usando os materiais previstos em contrato, o custo seria cerca de metade do custo dos materiais preconizados pelo reforo estrutural. c) A soluo de projecto estrutural definida exigia ainda que, aps a execuo do
reboco, fosse executado um barramento de espessura fina a ser aplicado tambm sobre o reboco no removido, com o objectivo de:
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Considerando o registado nas fichas da fiscalizao, o seu preo unitrio obtido no mercado, bem como o seu rendimento terico, o custo por m2 e mm de espessura do barramento do reforo estrutural : Adercril da Matesica Rendimento terico: 1,5 Kg/m/cm; Custo unitrio: 2,84 /Kg; Valor total por m: 1,5 X 2,84 = 4,26 /m/mm
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[c]onferir uma superfcie homognea, capaz de absorver eventuais irregularidades dos rebocos de base (existente e novo de reforo) garantindo a pintura final de forma uniforme; [s]er compatvel com as bases de diferentes caractersticas e comportamentos; [s]er capaz de absorver a possvel fendilhao da argamassa de reforo estrutural (cfr. ficha da fiscalizao); Conferir uma reserva suplementar no revestimento sobre a ltima camada de reboco na proteco corroso dos elementos metlicos, resultantes de agentes externos, uma vez que havia o risco de localmente no ser possvel garantir o recobrimento mnimo, e/ou da existncia de elementos metlicos de reforo para alm da malha (casos dos vares de grampeamento da malha, chapas de reforo e outros elementos metlicos de fixao); Ser um revestimento de elevada resistncia, lavvel, adequado a zonas sujeitas a um uso intenso como so as de um espao escolar em particular nas paredes interiores. Considerando os requisitos atrs nomeados e as caractersticas dos revestimentos finais previstos nos artigos contratuais para o reboco interior e para o reboco exterior, foram adoptadas solues de revestimento final com barramento integral das paredes com uma massa base de copolmeros acrlicos (em exteriores Adercril da Matesica) e de uma pasta base de copolmeros acrlicos em soluo aquosa (em interiores Novicril da Matesica). Relativamente soluo de revestimento final prevista no artigo contratual de reboco interior em estuque, verificou-se que esta soluo apresentava caractersticas que inviabilizavam a sua aplicao sobre o novo reboco estrutural, pelo facto de, devido s caractersticas de resistncia deste novo reboco (muito superiores ao reboco de arquitectura), ter uma maior propenso para a fendilhao e por no garantir absorver as tenses de traco que inevitavelmente iriam ser criadas entre as bases em reboco existente e o reboco estrutural. A ser aplicada a soluo de revestimento em estuque base de gesso, haveria o risco de fendilhao do estuque e em consequncia da pintura final, que se manteve. A justificao atrs identificada aplica-se tambm no que respeita ao reboco exterior, sendo que, neste caso, o revestimento final era conferido por uma das argamassas constituintes do reboco, que, pelas razes j identificadas nos pontos anteriores, no oferecia as caractersticas de resistncia e de compatibilidade qumica que permitissem ser utilizada na soluo de reforo estrutural.
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Neste quadro, no pode aceitar-se a posio do Tribunal no sentido de que o barramento j se encontrava includo no preo de reboco previsto contratualmente. No artigo B3.2.1 relativo ao reboco em paredes exteriores, e de acordo com o estabelecido no Caderno de Encargos, est includo neste artigo alm da argamassa de reboco Reabilita RBA01, uma argamassa de acabamento Reabilita RBR20, que, do ponto de vista restrito de acabamento, equiparado ao barramento considerado na soluo de reforo estrutural, no sendo no entanto nas suas caractersticas mecnicas e de composio equivalentes. No artigo B3.9.2 relativo ao reboco em paredes interiores, e de acordo com o estabelecido no Caderno de Encargos, est includo neste artigo alm da argamassa de reboco Reabilita RBA01, a execuo de estuque de regularizao e de acabamento, que do ponto de vista restrito de acabamento equiparado ao barramento considerado na soluo de reforo estrutural, no sendo no entanto nas suas caractersticas mecnicas e de composio equivalentes. No artigo B3.2.2 e de acordo com o estabelecido em Caderno de Encargos, no se identifica uma camada de acabamento que possa ser equiparada ao barramento considerado na soluo de reforo. S preconiza a execuo de reboco com um nico tipo de argamassa (RHP PLUS da Secil Martingana), pelo que, no que respeita a este artigo, a referncia do Tribunal de Contas de que j estava includo o barramento no preo no correcta. d) Quanto tinta: na Nota Tcnica Justificativa do Esquema Implementado para
Reforo de Paredes, de 11 de Novembro de 2011, no ponto 5.2, o projectista de estruturas refere que [e]m exteriores, deixou de fazer sentido aplicar as tintas base de silicatos previstas em projecto, que no garantiam a impermeabilizao do reboco de suporte e no possuam o efeito de membrana que permitisse colmatar qualquer fendilhao, por mais ligeira, que ainda viesse a ocorrer.. Esta mesma ideia repetida na ficha tcnica da fiscalizao respeitante ao item 7 do Questionrio, onde se sustenta que sobre esta camada de barramento, havia que garantir na pintura final integral, uma soluo que conferisse caractersticas acrescidas de impermeabilizao da superfce (reforo de proteco aos elementos metlicos incorporados no reboco de base) e capaz de suportar eventuais fendilhaes que o barramento pudesse no absorver, resultante da heterogeneidade das bases e da propenso para a fendilhao do reboco natural. Verificado que as caractersticas da pintura da fachada prevista em contrato, base de silicatos, no apresentava as caractersticas consideradas essenciais (...) foi considerado essencial usar uma nova soluo de pintura de fachada com tinta de membrana, com
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caractersticas
que
garantissem
impermeabilizao
absorvessem
eventuais
fendilhaes do reboco de base .
b) A lgica da PE: preos novos como decorrncia de os trabalhos serem trabalhos de espcie diferente 210. Independentemente de o aludido raciocnio vertido no Relato, que conduz determinao pelo Tribunal do montante de pagamentos indevidos, no se encontrar, como acaba de se demonstrar, suficientemente fundamentado, dele se inferindo que as concluses tiradas quanto ao montante de pagamentos que considera indevido no se encontram suportadas em pressupostos metodolgicos e analticos que as tornem compreensveis e as sustentem, a verdade que, como j se foi antecipando, outro o ponto de partida da PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta) para a anlise dos preos acordados. Enquanto o Tribunal de Contas parte, em todos os momentos da anlise que empreende, dos trabalhos e dos preos previstos no contrato inicial, a perspectiva com que nesta resposta se encara esta matria perfila-se desligada do contrato inicial, justamente porque, como se esclareceu oportunamente, os trabalhos de reforo estrutural no so trabalhos da mesma espcie dos trabalhos previstos nos artigos B3.2.1, B3.2.2, B3.6.1 e B3.9.2 do contrato n. 260. Nessa medida, os trabalhos a mais em causa devem ser objecto de acordo entre o dono de obra e o empreiteiro, no estando as partes vinculadas pelos preos previstos no contrato. Esta mesma concluso decorre da segunda categoria relevante, em termos de enquadramento jurdico das matrias em apreo, descrito no ponto 1. supra [cfr. alnea b)]. 211. Resta, finalmente, aqui deixar uma breve justificao quanto aos preos novos aprovados, demonstrando-se que os mesmos configuram preos ajustados aos praticados no mercado. Para realce da diferente espcie e valores dos preos novos aprovados foi elaborado pela Fiscalizao trabalho justificativo atravs de fichas prprias que seguem em anexo e que se consideram elucidativas cfr. DOCUMENTOS. N.S 47 a 49 j referidos. a) Comece-se, assim, pelo item 5 do Questionrio, correspondente ao artigo B3.2.1 e que agregou tambm o B3.2.2, que foi substitudo em obra por trs trabalhos, listados nos mapas anexos, preparados pela PE (cfr. DOCUMENTO N. 51), que podem designar-se por encasque, reboco e barramento, para os quais foram acordados, respectivamente, os preos de 8,94/m, 10,20/m e 18,29/m.
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A fiscalizao (cfr. nota tcnica) considera estes preos justificados e adequados aos valores praticados no mercado para solues da mesma natureza, conforme clculo justificativa anexo referida ficha tcnica. Quanto ao encasque a fiscalizao estimou um preo unitrio de 9,31/m, sendo certo que a PE pagou um preo inferior ( 8,94/m). Para o reboco, o valor encontrado foi 13,16/m e a PE pagou 10,20/m e, finalmente, para o barramento, definiu-se o valor de 22,57/m, tendo sido facturado PE 18,29/m. V-se, portanto, que a PE ao acordar estes preos com o empreiteiro no procedeu a uma gesto irresponsvel dos dinheiros pblicos, podendo at concluir-se que pagou valores mesmo inferiores queles para que o mercado apontava. b) Concluso semelhante possvel extrair-se a propsito dos preos pagos no mbito do item 7 do Questionrio. A fiscalizao estimou um valor de mercado de 16,82/m, que superior ao valor considerado em oramento e pago pela PE ( 14,91/m), o que indica que este se situa dentro do permetro dos preos de mercado (cfr. ficha tcnica da fiscalizao). c) Do mesmo modo, os preos que, pelos trabalhos previstos no item 8 do Questionrio, a PE pagou reconduzem-se tambm a preos de mercado, conforme explicita a fiscalizao na ficha tcnica que preparou a respeito deste item, sendo at mais baixos do que aqueles que a fiscalizao estimou. A diferena entre este preo e o do item 5 reside nos preos unitrios do reboco e do barramento que so, no mbito deste item, mais baixos154 (em causa esto, respectivamente, os preos de 9,88/m e 14,32/m), mantendo-se o preo do encasque ( 8,94/m). Da reavaliao efectuada pela PE e fiscalizao, decorre, portanto, que os preos aprovados e pagos ao empreiteiro no mbito dos trabalhos em apreo so preos ajustados ao trabalho em si mesmo, s prprias condicionantes temporais de execuo dos trabalhos, no se distanciando dos preos que o mercado praticaria para a realizao dos mesmos trabalhos nas mesmas condies.
c) Quesitos a submeter a prova pericial 212. Neste quadro, deve ser submetido ao colgio de peritos a apreciao dos seguintes quesitos:
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O item 5 diz respeito ao reboco em paredes exteriores, sendo os respectivos preos superiores aos do item 8 de rebocos em paredes interiores, pelo facto de em paredes exteriores haver um agravamento nos preos unitrios, fruto da incorporao dos custos dos andaimes para trabalho em altura. Este custo acrescido pode ser verificado no justificativo dos preos constante das fichas da fiscalizao.
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(i)
Os preos pagos pela PE, no mbito do item 5 do Questionrio, correspondente ao artigo B3.2.1 e que agregou tambm o B3.2.2, que foi substitudo em obra por trs trabalhos, que podem designar-se por encasque, reboco e barramento, para os quais foram acordados, respectivamente, os preos de 8,94/m, 10,20/m e 18,29/m so preos correspondentes queles que o mercado pratica para a execuo dos mesmos trabalhos nas mesmas condies?
(ii)
O preo pago pela PE, no mbito do item 7 do Questionrio, isto , 14,91/m, situa-se dentro do permetro dos preos de mercado para trabalhos da mesma natureza e executados nas mesmas condies?
(iii)
Os preos de 9,88/m e 14,32/m, pagos pela PE, no mbito do item 8 do Questionrio, para os trabalhos de reboco e barramento, reconduzem-se a preos de mercado para a execuo dos mesmos trabalhos nas mesmas condies?
(iv) (v)
O custo da argamassa prevista no contrato (Reabilita RBA 01) superior ao valor mdio das argamassas de reforo estrutural? A soluo de projecto estrutural definida exigia ainda que, aps a execuo do reboco, fosse executado um barramento de espessura fina a ser aplicado tambm sobre o reboco no removido?
(vi)
No artigo B3.2.1 do contrato, relativo ao reboco em paredes exteriores, est includo, alm da argamassa de reboco Reabilita RBA01, uma argamassa de acabamento Reabilita RBR20, que, do ponto de vista restrito de acabamento, equiparado ao barramento considerado na soluo de reforo estrutural, no sendo, no entanto, nas suas caractersticas mecnicas e de composio, equivalentes?
(vii)
No artigo B3.9.2 do contrato, relativo ao reboco em paredes interiores, est includo, alm da argamassa de reboco Reabilita RBA01, a execuo de estuque de regularizao e de acabamento, que, do ponto de vista restrito de acabamento, equiparado ao barramento considerado na soluo de reforo estrutural, no sendo, no entanto, nas suas caractersticas mecnicas e de composio, equivalentes?
(viii)
No artigo B3.2.2 do contrato, possvel identificar uma camada de acabamento que possa ser equiparada ao barramento considerado na soluo de reforo?
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3.3.3 As diferenas ao nvel das reas 213. J quanto s reas, o Tribunal considera ter havido, no mbito dos trabalhos a mais executados em obra, uma alterao injustificada das reas previstas nos quatro artigos contratuais cujos trabalhos foram suprimidos por fora das alteraes em matria de reforo estrutural, isto , os artigos B3.2.1, B3.2.2, B3.6.1 e B3.9.2, depreendendo-se do mapa III do Relato que o Tribunal considera deverem ser pagas ao empreiteiro as reas que constavam nos artigos B3.2.1, B3.2.2., B3.6.1 e B3.9.2. As reas tidas em considerao pelo empreiteiro e PE, e por esta pagas quele, para efeitos dos novos trabalhos introduzidos no decurso da obra encontram-se explicitadas no mapas preparados pela PE, j juntos como DOCUMENTO N. 51.
a) O erro de medio 214. No mbito da reavaliao conjunta levada a cabo pela Fiscalizao, Empreiteiro e a PE, durante a qual foi realizada uma remedio completa das reas de cada trabalho, concluiu-se pela existncia de erros nas medies contratadas, consideradas em auto, o que significa que, merc desses erros, foi efectivamente pago ao empreiteiro um montante que no lhe era devido. De facto, foram agora apuradas novas reas que reflectem, nuns casos, reas inferiores s anteriores e, noutros casos, mesmo reas superiores esta a situao, por exemplo, da rea de reboco dos lambris que no havia sido considerada e que foi realmente executada, porque entretanto o lambrim previsto, e que no obrigava a reboco, foi suprimido. O erros em causa encontram-se discriminados nos mapas preparados pela PE (cfr. DOCUMENTO N. 51). O primeiro desses erros agora detectados ocorreu no mbito da substituio dos artigos B3.2.1 e B3.2.2 (itens 5 e 6 do Questionrio), a propsito do trabalho de barramento. Na verdade, em obra havia sido considerada uma rea de 4.274,04 m, sendo certo que, em resultado da remedio realizada, se constata que a rea executada apenas de 3.647,23 m. Deste erro de medio decorre que foi indevidamente paga ao empreiteiro a quantia de 11.464,35. O mesmo se passou a respeito do trabalho que substitui o artigo B3.6.1, relativamente ao qual foi em obra considerada a rea de 4.274,04 m2, e a realidade fsica mostra que a rea pintada foi de 3.647,23 m, qual dever ser deduzida a rea de 827,20 m referente ao pavilho desportivo e facturada no oramento n. 129. Daqui resulta que a
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rea executada e que deve ser considerada no mbito do trabalho novo, que substituiu o artigo B3.6.1, de 2.820,03m. Esta circunstncia leva concluso de que o empreiteiro recebeu mais 21.679,29 do que deveria ter recebido. Finalmente, nos trabalhos que substituram o artigo B3.9.2 do contrato (item 8 do Questionrio), houve erros de medio contra o empreiteiro ( 25.855,96, a respeito da execuo do reboco, uma vez que a rea realizada foi de 13.225,88 m, e no de 10.608,88 m, conforme fora considerado em obra) e erros de medio a favor do empreiteiro ( 22.469,08, a respeito da execuo do barramento, pois a rea real de 7.955,53 m, e no 9.524,40 m). Tudo ponderado, verifica-se que, em resultado da nova medio, os valores de reas foram corrigidos, da decorrendo que, na globalidade, o empreiteiro recebeu, em matria de trabalhos de reforo estrutural, mais 29.756,77 do que deveria ter recebido, graas a erros de medio dos trabalhos efectivamente executados. Este resultado encontra-se tambm explicitado no mapa anexo j mencionado.
b) O dever de pagamento ao empreiteiro da totalidade da rea em que o trabalho foi executado 215. No obstante os erros de medio aqui reconhecidos, certo que, ainda assim, entre a rea prevista executar no contrato, a respeito dos trabalhos aqui em jogo, isto , a respeito dos artigos B3.2.1, B3.2.2., B3.6.1 e B3.9.2 (rea total de 14.432,45 m), e a rea que foi (rectius, deveria ter sido, conforme decorre da constatao de erros de medio) considerada no mbito das alteraes em obra que se traduziram na realizao de outros trabalhos em substituio daqueles previstos nos referidos artigos (rea total de 38.412,27 m) existe uma diferena que o Tribunal de Contas parece considerar relevante. justamente a respeito dessa rea que o argumento do Tribunal de Contas avanado a pensar num incremento de reas ainda maior (uma vez que no se considerava os erros de medio agora assumidos) , segundo o qual, no tendo sido reclamados erros e omisses do projecto pelo empreiteiro no prazo legal, apenas pode ser-lhe paga a rea prevista no projecto e no contrato, deve ser ainda nesta sede analisado, sob pena de a PE e os demais visados no Relato no se defenderem da concluso do Tribunal de Contas de que o preo pago ao empreiteiro pelos trabalhos executados nessa rea ter sido indevidamente pago. 216. Considerando, por um lado, o enquadramento apresentado no ponto 1. anterior, em particular a categoria descrita na respectiva alnea c), e, por outro lado, a
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caracterizao j empreendida dos trabalhos em causa como trabalhos de espcie diferente, a refutao da aludida tese do Tribunal de Contas afigura-se, neste estdio da resposta, significativamente simplificada. Efectivamente, em face de trabalhos a mais e de espcie diferente, como o caso, a no reclamao de erros e omisses pelo empreiteiro no prazo legal previsto no assume, como se disse, qualquer relevncia, podendo o trabalho efectivamente executado ser pago ao empreiteiro. 217. Mas veja-se melhor, ainda assim, o que aqui est realmente em causa. que, ao contrrio do que parece supor o Tribunal de Contas, a diferena de reas entre as previstas no contrato e aquelas que foram consideradas para efeitos de pagamento ao empreiteiro no decorre de qualquer erro ou omisso do projecto, mas antes do facto de os trabalhos introduzidos na execuo da obra serem de espcie diferente dos contratuais. Mais concretamente, essa diferena decorre de os trabalhos contratuais terem sido, no caso dos artigos B2.3.1 e B3.9.2 do contrato, substitudos, cada um deles, por trs novos artigos que correspondem a trs trabalhos diferentes, a executar numa rea que: Nuns casos (como o encasque e o reboco do artigo B2.3.1 e o encasque e o barramento do artigo B3.9.2), coincide ou fica abrangida na rea inicialmente prevista155 e, Noutros casos ( o caso do barramento do artigo B2.3.1 e o reboco no artigo B3.9.2.), a excede, mas nica e exclusivamente em funo da natureza diferente do trabalho em causa. No caso do nico trabalho que substituiu o artigo B3.6.1, a questo no chega a colocar-se, uma vez que, em resultado da remedio levada a cabo e da deteco, nesse contexto, da ocorrncia de um erro de medio na fase de alterao em obra, a que se aludiu supra, se constata que a rea executada em obra no superior prevista no contrato (sendo at inferior em 2,09m).
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No que se refere ao reforo estrutural em paredes exteriores, consta-se que as medies referentes ao encasque em paredes exteriores, reboco em paredes exteriores, as quantidades efectivamente a pagar ao empreiteiro so inferiores s previstas contratualmente, respectivamente em 1.659,42 m, 1.756,85 m. No que se refere ao reforo estrutural em paredes interiores, consta-se que as medies referentes ao encasque em paredes interiores e barramento em paredes interiores as quantidades efectivamente a pagar ao empreiteiro so inferiores s previstas contratualmente, respectivamente em 252,58 m e 548,85 m.
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Tudo isto pode perceber-se melhor analisando os mapas preparados pela PE, j referido, junto como DOCUMENTO N. 51). O que sucede que a soluo de reforo estrutural representa, como se disse, uma filosofia completamente diferente do projecto de arquitectura que serviu de base ao contrato, no se justificando qualquer comparao entre os trabalhos necessrios execuo desse reforo e aqueles que estavam inicialmente previstos. Onde antes o trabalho era feito de uma s vez, sobre a rea prevista, passou a ser necessrio executar (no caso dos artigos B2.3.1 e B3.9.2.) trs trabalhos diferentes (cuja necessidade e pertinncia j se explicitou supra, dispensando-se aqui a maadora repetio dessas razes) sobre uma rea menor nuns casos e sobre uma rea superior noutros casos. Os casos do barramento do artigo B2.3.1 e do reboco no artigo B3.9.2 so verdadeiramente os nicos em que, mesmo se isoladamente perspectivados, existe, quando comparado com a rea contratual, um incremento de reas. Mas esses tm, alm do mais, uma justificao tcnica simples. Quanto ao barramento das paredes exteriores e muros (antigo artigo B2.3.1), a quantidade efectivamente a pagar ao empreiteiro superior em 825,11 m rea contratual, resultante da extenso desta actividade ao antigo pavilho desportivo. Quanto ao reboco nas paredes interiores, que substitui o artigo B3.9.2, o acrscimo de rea de 4.721,50 m (que resulta da diferena entre 13.225,88 m, resultante das medies agora realizadas, e os 8.504,38 m previstos no contrato) resulta da extenso desta actividade zona prevista executar em revestimento de lambrins em placas de cimento prensado (artigo B3.11.1 quantidade 5.034,19 m) e que no previa a execuo de reboco base (extracto Des. D-01-01 - DCV-25) que, em resultado da alterao deste revestimento, foi executado em reboco. Mesmo neste caso, considerando que a rea prevista para este revestimento de lambrins (artigo B3.11.1) era de 5.034,19 m, caso o reboco no tivesse sido executado nos lambris, existiria at uma reduo efectiva de reas em 312,69 m (resultante da diferena entre 5.034,19 m e 4.721,50 m).
218. Estas explicaes serviram, portanto, para evidenciar ao Tribunal de Contas qual a justificao tcnica para os casos em que os novos trabalhos introduzidos se estenderam para alm do permetro de rea inicialmente previsto no contrato, sendo certo, contudo, que da circunstncia j assente de estes trabalhos traduzirem trabalhos a mais e
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trabalhos de espcie diferente dos contratuais decorria j, em termos suficientes e definitivos, a no vinculatividade dos pagamentos a fazer ao empreiteiro como contrapartida destes trabalhos s reas contratuais previstas. Por outras palavras: ficou demonstrado no ter ocorrido qualquer incremento injustificado de reas, bem como que as reas executadas pelo empreiteiro devem ser-lhe pagas. 219. Em suma, considerando vlidos os preos aprovados e as quantidades agora apresentadas, resulta, como se conclui do mapa preparado pela PE, um valor total de trabalhos executados de 451.275,82. Tendo sido facturado anteriormente o valor de 481.032,58, reconhece-se ter sido pago ao empreiteiro mais 29.756,77 do que lhe era devido, e no o valor de 366.705 referido no Relato.
c) Quesitos a submeter a prova pericial 220. Neste quadro, deve ser submetido ao colgio de peritos a apreciao dos seguintes quesitos:
(i)
O trabalho de execuo do barramento das paredes exteriores e muros que foi efectivamente realizado pelo empreiteiro, no mbito dos trabalhos que substituram os que constavam dos artigos B3.2.1 e B3.2.2 do contrato (itens 5 e 6 do Questionrio), abrangeu a rea de 3.647,23 m? Caso a resposta seja negativa, qual a rea abrangida?
(ii)
Quanto ao barramento das paredes exteriores e muros (antigos artigos B2.3.1 e B3.2.2), a rea executada pelo empreiteiro superior em 825,11 m rea contratual, em resultado de esse trabalho ter sido estendido ao antigo pavilho desportivo, no abrangido inicialmente? Caso a resposta seja negativa, qual a diferena de rea?
(iii)
A rea que foi efectivamente pintada pelo empreiteiro, no mbito do trabalho que substitui o artigo B3.6.1, corresponde rea de 2.820,03 m, (resultante da medio real de 3.647,23 m, deduzida da rea de 827,20 m referente ao pavilho, facturado no oramento n. 129)? Caso a resposta seja negativa, qual a rea em causa?
(iv)
Nos trabalhos que substituram o artigo B3.9.2 do contrato (item 8 do Questionrio), a rea em que foi executado o reboco nas paredes interiores de 13.225,88 m? Caso a resposta seja negativa, qual a rea em causa?
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(v)
Quanto ao reboco nas paredes interiores, que substitui o artigo B3.9.2, o acrscimo de rea, resultante da diferena entre a rea realmente executada e a rea prevista no contrato, de 4.721,50 m? Caso a resposta seja negativa, qual o acrscimo de rea em causa?
(vi)
O acrscimo de rea a que se refere o quesito anterior resulta da extenso desta actividade zona prevista executar em revestimento de lambrins em placas de cimento prensado (artigo B3.11.1 - quantidade 5.034,19 m) e que no previa a execuo de reboco base (extracto Des. D-01-01 - DCV-25) o qual, em resultado da alterao deste revestimento, foi executado em reboco? Em caso de resposta negativa, qual a explicao para esse acrscimo de rea?
(vii)
Caso o reboco a que se refere o quesito anterior no tivesse sido executado na zona prevista executar em revestimento de lambrins em placas de cimento prensado, existiria at uma reduo efectiva de rea executada em reboco? Se sim, qual?
(viii)
Nos trabalhos que substituram o artigo B3.9.2 do contrato (item 8 do Questionrio), a rea real de execuo do barramento de 7.955,53 m? Caso a resposta seja negativa, qual o acrscimo de rea em causa?
3.4 Trabalhos a mais relativos ao contrato n. 262 221. Outra situao crtica, no entendimento do Tribunal de Contas prende-se com os trabalhos a mais realizados no contrato n. 262, concluindo o Tribunal a esse respeito, que foi pago indevidamente ao empreiteiro o valor de 115.036. Este valor global abrange o valor de 39.285, relativo a trabalhos a mais que o Tribunal reputa injustificados e sem fundamento, bem como o montante de 75.751, que o Tribunal considera terem sido indevidamente pagos pela PE, uma vez que a respectiva responsabilidade pertence a terceiros.
3.4.1. Existncia de trabalhos fundamento
mais injustificados
sem
222. O Tribunal de Contas no Relatrio concluir pela inexistncia de fundamento para a aprovao deste trabalho a mais, no valor de 39.285. Em causa est a
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execuo de chapas de alumnio idnticas s das fachadas em peitoris e vergas de vos exteriores, trabalho este a que se refere o item 35 do Questionrio e que constitui um dos trabalhos imprevistos j analisados no mbito da responsabilidade sancionatria, no ponto 2 da seco I da parte B. desta resposta. 223. Em sede de esclarecimentos prestados ao Tribunal em 30 de Maro de 2011, a PE defendeu que a fachada prevista em projecto (F-01) foi objecto de substituio integral da soluo de projecto, sendo certo que nem na soluo de projecto inicial, nem na soluo alternativa, estava includo o revestimento lateral das ombreiras que permitisse o refechamento integral do vo para os espaos confinantes, de modo a isol-los acusticamente. Mais referiu que, atendendo a esse facto, e sendo imprescindvel o isolamento referido, foi considerado pelo projectista uma soluo atravs da utilizao de envolvimento integral do vo em chapa de alumnio que permitisse o seu refechamento integral, a qual veio a ser contabilizada no adicional n. 1 PTA 01, no valor de 33.554,50. 224. Sem prejuzo desses esclarecimentos, a verdade que, na sequncia do trabalho da reavaliao efectuado pela Fiscalizao, no mbito do qual se assume que feita uma tentativa para reavaliar esta situao no foi possvel a esta data comprovar a fundamentao para a apresentao do trabalho a mais e por isso ter sido includo em adicional (cfr. ficha tcnica que se junta como DOCUMENTO N. 52), no resta PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta) outra soluo seno admitir que o trabalho a mais indevido. Em face das concluses aceitam a crtica do Tribunal constante do Relato, uma vez que j no lhes possvel, actualmente, contrapor um argumento que justifique o trabalho em causa . Assim, aceita-se que houve erro de avaliao e pagamento indevido ao empreiteiro no valor de 39.284,97.
3.4.2
Existncia de trabalhos a mais cuja responsabilidade pertence a terceiros
225. Acresce que o Tribunal de Contas levanta ainda a dvida sobre o pagamento de 75.751, no mbito do PTA 9, a propsito dos trabalhos a mais decorrentes da reparao do bastidor B 2.1..
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A necessidade de tais trabalhos decorreu de um incndio que ali deflagrou como consequncia de (...)defeituosas instalaes elctricas, que por sua vez originaram um elevado sobreaquecimento e consequente incndio das cablagens envolventes (...) danificando (...) materiais e equipamentos (cfr. oramento n. 61, de 15 de Outubro de 2008, citado na pgina 32 do Relato). Na sequncia deste incndio e por razes de urgncia, foi solicitado ao empreiteiro a realizao do trabalho de reparao daquele bastidor. Como sabido, a origem deste incndio foi imputada pela PE empresa Regra, S.A., responsvel pela instalao dos equipamentos activos naquela escola e o que o Tribunal de Contas questiona , concretamente, que a PE no tenha desencadeado quaisquer medidas, entre Outubro de 2008 e Maio de 2011 (mais de 2 anos e meio), com vista ao seu ressarcimento, acrescidos dos respectivos juros. Tanto mais que passaram, entretanto, 3 anos da ocorrncia do incidente e cerca de 2 anos do seu pagamento (cfr. pgina 32 do Relato). 226. certo que a Regra, S.A. participou o sinistro sua seguradora, desse facto informando a PE em 4 de Novembro de 2008, e que aquela veio, em 6 de Abril de 2009, negar qualquer responsabilidade. igualmente certo que, desde ento, at Maio de 2011, a PE no tomou quaisquer diligncias formais no sentido da obteno do ressarcimento do aludido valor. O que sucedeu que a carta da Seguradora de 6 de Abril de 2009 foi, por lapso, internamente distribuda para um departamento da PE que desconhecia a situao e, no tendo identificado o assunto em causa, no lhe deu qualquer seguimento. S com a recepo da carta de 28 de Abril de 2011 (cfr. DOCUMENTO N. 53), a PE tomou efectivo conhecimento da posio da Seguradora, sendo certo que, at ento, julgava que o processo corria os seus trmites junto da seguradora. Assim se justifica que, s em Maio de 2011, a PE tenha enviado um ofcio Regra, S.A., reclamando o pagamento dos custos associados reposio dos sistemas afectados pelo incndio. Aquela empresa recusou, em resposta, qualquer responsabilidade no referido incndio e a PE insistiu, em 29 de Julho de 2011, na reclamao da indemnizao, carta qual a Regra, S.A. nem respondeu. Em face de uma tal postura dessa empresa, a PE props, em 25 de Agosto de 2011, uma aco administrativa comum contra a Regra, S.A., com vista ao ressarcimento dos aludidos danos, no valor de 75.751, tendo sido notificada, no passado dia 7 de Dezembro de 2011, da contestao apresentada.
204
227. Em face do exposto, no se pode aceitar a concluso do Tribunal de Contas no sentido de que o valor de 75.751 foi indevidamente pago ao empreiteiro ou de que da actuao da PE e seus responsveis decorreu um prejuzo para o Estado. Desde logo, porque PE cabia garantir a execuo da obra em tempo, pelo que tinha, como fez, de contratar os aludidos trabalhos. Coisa diferente seria exercer os seu direito de indemnizao junto da entidade responsvel, o que, no obstante no ter acontecido logo aps o incidente e o pagamento dos trabalhos ao empreiteiro, aconteceu j, est dependente de deciso judicial. De resto, deve ter-se em mente que no existia qualquer prazo de caducidade para a propositura da referida aco, sem prejuzo, naturalmente, do prazo geral de prescrio dos direitos, no mbito da responsabilidade civil contratual, o qual , como se sabe, de 20 anos, conforme previsto no artigo 309. do Cdigo Civil.
3.5 Trabalhos a mais injustificados no mbito do adicional ao contrato n. 531 228. Por ltimo, vem o Tribunal de Contas concluir pela no aceitao do valor de 7.434,40, resultante da aprovao do trabalho para Apoios de Construo Civil, includo no PTA n. 4 (Vlvula de 3 vias motorizada para controlo de depsito AQS; Quadro AVAC Solar), no mbito do adicional n. 1 ao contrato n. 531 (item 42 do Questionrio). O Tribunal considera que, tratando-se da mera montagem de equipamento e no tendo a PE remetido quaisquer elementos que demonstrem que houve extrema necessidade de adaptar as novas instalaes tcnicas/passagem de instalaes, em paredes de elevada espessura de alvenaria de pedra, que por sua vez traduziu-se em trabalhos bastante morosos, sem recurso a mquinas, para se evitar possveis danos em instalaes e equipamentos j montados, assim como em todas as infra-estruturas embebidas nas paredes, conforme a PE explicara ao Tribunal em sede de esclarecimentos. O Tribunal refere no Relato que poder vir a aceitar aquele valor caso a PE remeta, em sede de contraditrio, a sua decomposio, que dever incluir o plano de furaes do executado com as respectivas dimenses. 229. No obstante a alterao, fornecimento e montagem da vlvula e quadro indicados incluir, em artigo prprio, o valor respeitante aos necessrios trabalhos de construo civil, necessrios montagem daqueles equipamentos, a Fiscalizao, ouvida
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sobre este assunto, declara que feita, presente data, uma avaliao sobre o que poderia ter sido o apoio de construo civil para os trabalhos em causa, de acordo com o clculo justificativo em anexo, estima-se um valor na ordem dos 2.500 . Existe, por isso, uma diferena entre o valor facturado que, aps o tempo que decorreu de cerca de 3 anos, no se consegue identificar mas podem ter resultado de algumas condies especficas da execuo do trabalho. (cfr. ficha tcnica da fiscalizao elaborada no mbito do item 42 do Questionrio, e respectivos anexos, junta como DOCUMENTO N. 54) . Em face desta posio da Fiscalizao, conclui-se que o valor antes aceite e aprovado para Apoios de Construo Civil elevado, considerando, pela decomposio de preo que se apresenta na referida ficha, que o valor devido seria de 2.500,00. Justifica-se, por isso, a no aceitao do valor de 7.434,40, em linha com o que consta do Relato, devendo ser considerado, em sua substituio, o valor de 2.500,00 , concluindo-se, por conseguinte, que o pagamento indevido ao empreiteiro ascendeu a 4.934,40.
4.
A SITUAO ESPECFICA DOS PAGAMENTOS QUE SE RECONHECE TEREM SIDO

EXCESSIVOS: INEXISTNCIA DE PREJUZO PARA A PE
230. Atingido este estdio da presente resposta, emerge da posio aqui assumida pela PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta) que estes reconhecem terem ocorrido, no mbito da execuo das empreitadas relativas execuo das obras de modernizao da Escola D. Joo de Castro, algumas situaes em que efectivamente foram pagos ao empreiteiro montantes que no lhe eram devidos, seja com base em erros de medies (o que ascende a 188.853,57), seja com fundamento na considerao, indevida, dos preos unitrios aplicados ( 87.405,56). Em suma, o montante global em causa cifra-se em 276.259,13, o qual corresponde a cerca de 1,7 % do valor global dos contratos e respectivos adicionais, relativos Escola D. Joo de Castro. 231. Esta posio de reconhecimento de que assiste, em parte, razo ao Tribunal de Contas na avaliao que faz da execuo financeira das empreitadas em apreo constitui a prova cabal e inequvoca da postura sria e rigorosa com que a PE e os seus responsveis encararam a auditoria aqui em causa. Essa abordagem ficou, alis, logo patenteada no momento em que a PE foi notificada do Relato. Como se referiu j, apercebendo-se da complexidade e gravidade das observaes nele contidas, imediatamente tomou-se a deciso de encetar todas as diligncias possveis no sentido de determinar com rigor e detalhe os factos ocorridos na
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gesto das empreitadas em causa, em vista do apuramento objectivo e isento da verdade dos factos. Dessa mesma deciso brotou um trabalho conjunto louvvel, sem o qual a posio aqui assumida no teria sido possvel. A posio firme que a PE e demais expoentes (que aderem a esta resposta) protagonizam nesta resposta apenas pde ser nesses termos assumida porque firme a anlise e a avaliao em que aquela se ancora. Na verdade, a PE e os demais visados apenas esto em condies de nesta sede assumir o reconhecimento de que assiste em parte razo ao Tribunal de Contas nas crticas que tece no Relato porque confiam verdadeiramente no trabalho exigente, profundo e detalhado que foi empreendido ao longo do tempo que lhes foi concedido para preparao desta resposta e que apenas foi possvel graas ao envolvimento empenhado e colaborante de todos os intervenientes no processo de preparao e execuo das empreitadas, como os investigadores, os projectistas, a fiscalizao e o prprio empreiteiro. 232. Se o contributo de todos foi, a esse ttulo, absolutamente decisivo, a verdade que o envolvimento do empreiteiro nesse trabalho conjunto, particularmente ao nvel da reavaliao das medies (cfr. deliberao do Conselho de Administrao da PE, j junta como DOCUMENTO N. 16) aportou, para alm da obteno da sua perspectiva sobre os factos, a respectiva adeso s concluses que dele emergiram. O que se pretende destacar que, em face de anlise participada pelos diversos intervenientes sobre as crticas tecidas no Relato e em resultado das concluses na maior parte dos casos, estritamente objectivas a que os diversos intervenientes nesse trabalho chegaram, o empreiteiro ao anuir, nas situaes em que tal se justificou, na ocorrncia de erros de medio, reconhecia concomitantemente que recebera da PE um valor superior quele que objectivamente lhe era devido. Esta participao co-constitutiva do empreiteiro na preparao da posio que se assume nesta resposta na parte respeitante reavaliao das medies dos trabalhos realizados foi, pois, absolutamente decisiva para a compreenso da afirmao que neste ponto se vai evidenciar: justamente a de que os pagamentos indevidos ao empreiteiro que, nesta resposta, so assumidos no trouxeram qualquer prejuzo patrimonial PE. 233. que, na sequncia do mencionado trabalho e das concluses que dele se extraram, a PE reclamou, de imediato, ao empreiteiro, o montante que, naquele contexto, se concluiu ter-lhe sido pago a mais, acrescido de juros de mora taxa legal em vigor cfr. carta enviada ao empreiteiro em 28 de Novembro de 2011, junta como DOCUMENTO N. 55.
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O empreiteiro assumindo a sua posio de co-autor das referidas concluses, crse , anuiu ao pagamento PE de todas as quantias que lhe hajam sido indevidamente pagas, reclamando, em contrapartida, o pagamento dos juros de mora respeitantes ao perodo entre a efectiva realizao dos trabalhos e o efectivo recebimento cfr. comunicao do empreiteiro, recebida pela PE em 2 de Dezembro de 2011, junta como DOCUMENTO N. 56 . Neste quadro, a PE procedeu de imediato emisso das correspondentes notas de dbito, relativas a cada um dos trs contratos, nas quais liquidou o valor indevidamente pago, tendo transmitido ao empreiteiro que os respectivos juros de mora, devidos taxa legal em vigor at efectivo e integral devoluo das quantias constantes das notas de dbito enviadas, seriam liquidados logo que a PE conclusse o respectivo clculo e apuramento - cfr. carta enviada pela PE ao empreiteiro, em 9 de Dezembro de 2011, acompanhada das referidas notas de dbito, que ora se junta como DOCUMENTO N. 57. 234. A devoluo pelo empreiteiro PE dos montantes que lhe foram indevidamente pagos faz cair um dos pressupostos objectivos da responsabilidade financeira reintegratria: justamente a existncia de dano para o errio pblico. Estando em causa a figura dos pagamentos indevidos, a mera leitura do preceito legal que a prev confirma essa mesma ideia. Nos termos do disposto no n. 4 do artigo 59. da LOPTC, consideram-se pagamentos indevidos para o efeito de reposio os pagamentos ilegais que causarem dano para o errio pblico (...) ( o destacado no consta no texto legal). Ora, se o quadro factual descrito demonstra que os pagamentos indevidos realizados pela PE ao empreiteiro sero objecto de devoluo PE, acrescidos do pagamento PE dos juros de mora aplicveis aos montantes em causa, calculados desde as datas de pagamento das diferentes parcelas de montantes indevidos at efectiva e integral devoluo daqueles montantes, fica igualmente patenteado que no existe qualquer dano para o errio pblico que possa vir a autorizar a responsabilizao, em termos reintegratrios, dos dirigentes da PE.
5.
CONCLUSES INTERCALARES 235. As observaes crticas constantes do Relato a que se respondeu nos pontos 1
a 3 anteriores so, de acordo com o Tribunal de Contas, susceptveis de desencadear responsabilidade financeira reintegratria e sancionatria.
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A respeito desta posio do Tribunal de Contas , desde j, possvel estabilizar algumas concluses intercalares.
5.1 Ao nvel da responsabilidade reintegratria 236. Relativamente responsabilidade financeira reintegratria, sustentada em alegados pagamentos indevidos, ficou patente das consideraes anteriores que a PE e seus responsveis apenas reconhecem ter pago a mais ao empreiteiro o valor de 276.259,13, e no aquele que lhes vem imputado pelo Tribunal no Relato, isto , 660.333. Desta afirmao resulta, desde logo, que, no que toca s matrias em que foi feita a demonstrao de que no houve quaisquer pagamentos indevidos, ficou j refutada a eventual responsabilidade reintegratria, sem prejuzo das consideraes que adiante se tecero adiante a respeito da no verificao dos pressupostos subjectivos da imputao da responsabilidade reintegratria. J quanto s matrias em que foi assumido terem sido efectivamente pagos ao empreiteiro montantes que no lhe eram devidos, seja com base em erros de medies, seja com fundamento na considerao, indevida, dos preos unitrios aplicados, seja ainda com base na falta de fundamento da necessidade de alguns trabalhos a mais realizados, o estdio actual desta resposta permite j concluir que, falhando o pressuposto objectivo que consiste no prejuzo para o errio pblico, no se podem dar j como verificados, mesmo nessa parte, os pressupostos da responsabilidade financeira reintegratria. Mais, ainda que no verificao desse pressuposto no fosse dada a relevncia que lhe devida, no que no se concede, a continuao da leitura da presente resposta trar a lume que falha, ainda, nesta parte a verificao dos respectivos pressupostos subjectivos da imputao das condutas a ttulo de responsabilidade financeira.
5.2 Ao nvel da responsabilidade sancionatria 237. Da pgina 33 do Relato, conjugada com o respectivo Anexo 4.1, no qual se descrevem as eventuais infraces financeiras susceptveis de desencadear responsabilidade financeira, resulta a eventual imputao PE e demais visados, pela prtica das alegadas infraces descritas nos pontos 2.7.3 a 2.7.3.6 do Relato, para alm de responsabilidade financeira reintegratria, de responsabilidade financeira sancionatria,
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por estar em causa, de acordo com o Relato, a violao do disposto nos n.s 1, 2, 4, 5 e 7 do artigo 26. do RJEOP. A este respeito, a PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) no aceitam a imputao da prtica de qualquer responsabilidade sancionatria neste domnio. E esta posio mantm-se mesmo nos casos em que aqueles assumiram j ter procedido a pagamentos que no eram devidos ao empreiteiro. Veja-se porqu. 238. No que toca alegada violao do disposto nos n.s 1, 2, 4 e 7 do artigo 26. do RJEOP, sempre seriam nesta sede aplicveis as consideraes tecidas na resposta apresentada supra aos referidos pontos do Relato (cfr. pontos 2 e 3 da seco I. da Parte B. desta resposta), atravs das quais se demonstrou que no houve violao das aludidas normas. Fica, pois, demonstrado que referida responsabilidade sancionatria falha o respectivo requisito da imputao objectiva. A isto acresce ainda, como se ver, que, tambm ao nvel subjectivo, a referida imputao carece de fundamento. 239. J quanto norma contida no n. 5 do artigo 26. do RJEOP, nica, como se disse, que no vem referenciada anteriormente no Relato, mas s no mbito do pontos ora em anlise (pontos 2.7.3 a 2.7.3.6. do Relato), associada, portanto, matria susceptvel de desencadear tambm responsabilidade reintegratria, as consideraes expostas no ponto 3. anterior, a propsito de cada uma das observaes crticas do Tribunal no domnio dos alegados pagamentos indevidos, servem, concomitantemente, para demonstrar que nem a PE, nem os visados no Relato, incorreram na violao da regra contida no aludido preceito. Na verdade, cr-se ter ficado inequivocamente esclarecido que os preos acordados entre a PE e o empreiteiro no mbito de novos trabalhos cuja execuo foi ordenada durante a execuo da obra seja a propsito dos trabalhos imprevistos, seja no mbito da optimizao de solues respeitam integralmente o contedo prescritivo do aludido n. 5 do artigo 26. do RJEOP. Esta concluso deve-se circunstncia de, em todas as situaes em que foram definidos e acordados preos diferentes dos contratualmente previstos, estarem em causa trabalhos de espcie diferente dos contratualmente previstos ou, mesmo que assim no se entendesse, estariam seguramente em causa trabalhos que, ainda que da mesma espcie dos contratuais, tiveram de ser executados em condies diferentes das que estavam assumidas no contrato. Neste quadro, emerge com diamantina clareza que o disposto no n. 5 do artigo 26. no se ope conduta assumida na execuo da obras na Escola D. Joo de Castro.
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Em qualquer caso, ainda que, por mera hiptese acadmica, assim no venha a ser entendido, comprovar-se- adiante que a imputao de responsabilidade financeira sancionatria encontrar obstculo inarredvel ao nvel da imputao subjectiva da conduta.
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III.
A NO VIOLAO DO DEVER DE DILIGNCIA
240. Sem prejuzo das consideraes que antecedem em termos da afirmao da inexistncia de culpa da PE e de qualquer dos demais visados, impe-se uma ltima palavra acerca da possibilidade de imputao aos administradores e ao Director de Infraestruturas de Lisboa da PE, a ttulo de responsabilidade financeira, das infraces que no Relato so apontadas. que, efectivamente, independentemente da relevncia deste ponto ao nvel da ilicitude ou da culpa, questo sobre a qual no se toma aqui partido, a verdade que, mesmo que pudesse concluir-se terem sido violadas pela PE as normas legais referidas, a imputao de responsabilidade financeira a qualquer dos visados no poderia prescindir da afirmao da violao dos respectivos deveres de diligncia. Na verdade, at mais do que no plano da culpa, que aferido em concreto, , desde logo, ao nvel da prpria delimitao das funes exercidas por cada um dos visados no quadro organizatrio da PE que se encontra um bice intransponvel para a imputao de qualquer responsabilidade. Esta a lgica, alis, subjacente ao prprio regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, aprovado pela Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro. Para alm de a se prever que a culpa deve ser apreciada pela diligncia e aptido que seja razovel exigir, em funo das circunstncias de cada caso (cfr. artigo 10.), o prprio juzo de ilicitude no pode ser desligado do quadro jurdico enformado pelas prprias obrigaes e deveres inerentes funo que desempenha. E esse pressuposto necessrio da imputao de responsabilidade que no pode dar-se sequer como verificado relativamente a qualquer dos visados, seja cada um dos administradores da PE, seja o respectivo Director de Infra-estruturas de Lisboa, mesmo independentemente da coincidncia temporal entre o perodo de exerccio das funes de administrao e a ocorrncia dos factos descritos no Relato. 241. No pode, a esse ttulo, olvidar-se as funes que cada um dos visados desempenhavam, data da prtica dos factos, na PE. Relativamente administrao, pacfico o entendimento, luz do prprio Cdigo das Sociedades Comerciais, que os deveres fundamentais dos administradores, elencados nas alneas a) e b) do n. 1 do artigo 64. do Cdigo das Sociedades Comerciais, so dois: (i) o dever de cuidado (ou diligncia em sentido estrito) e (ii) o dever de lealdade. Neste contexto de sindicao do dever de cuidado, a lei societria prev que a eventual
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responsabilidade dos administradores seja excluda no campo das suas decises se o gestor actuou: (i) em termos informados e (ii) segundo critrios de racionalidade empresarial. Assim, quando os administradores respeitaram as suas obrigaes legais, seja quanto ao dever de obteno razovel de informao no processo de tomada de deciso, seja quanto ao dever de tomar decises razoveis e adequadas (o qual deve incluir o dever de actuao procedimental correcto), ainda que em causa estivesse um erro de gesto, esse comportamento no lhe traria responsabilidade. E esta assero vale para toda a administrao, mesmo para os administradores que tm a seu cargo o pelouro financeiro. Esse entendimento geral das funes da administrao de uma empresa corroborado, e at mesmo reforado, no plano concreto da PE. De facto, a dimenso da empresa, o volume de trabalho decorrente da execuo do Programa e a complexidade das tarefas envolvidas tornam patente que uma responsabilizao directa da administrao apenas pode posicionar-se no mbito das decises de gesto e estratgicas da empresa tomadas no exerccio das funes da administrao e j no com base em decises que, embora sendo legalmente da competncia da administrao, esta no possa controlar em termos de verificao e conhecimento real dos pressupostos, de facto e de direito, em que as mesmas assentam, assumindo como correctas as informaes que lhe so como tal apresentadas. o caso das autorizaes de pagamentos que pressupem, evidentemente, que tais pagamentos so devidos. mesma concluso se chega se analisado o requisito em apreo na perspectiva j no da administrao, mas do Director de Infra-estruturas de Lisboa. Deve ter-se em mente que o cargo de Director de Infra-estruturas de Lisboa , na economia organizatria da PE, um cargo de direco. Nesse quadro, tambm no pode admitir-se que a pessoa que tinha a seu cargo a gesto de todas as obras em curso na regio de Lisboa pudesse, ou devesse, ter um conhecimento detalhado dos trabalhos em curso e da gesto administrativa e financeira em cada uma dessas obras. Tambm aqui se justifica plenamente que o referido Director devesse, no plano das decises que toma, assumir como bons e correctos os pressupostos que lhe so apresentados. 242. Em suma, para alm de as condutas imputadas no serem, como se viu, contrrias lei, nem, no seu contexto, poder ser afirmado um juzo de culpa concreto relativamente a cada um dos visados, a verdade que no pode sequer assumir-se, como parece fazer o Tribunal de Contas, que o cumprimento dessas normas legais que, de resto, nem se consideram violadas coubesse no permetro das funes desempenhadas na PE por qualquer um dos visados, pelo que no houve, sequer, qualquer violao de deveres de diligncia que sobre aqueles impendessem.
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IV.
DA INEXISTNCIA DE CULPA
243. Concebendo, sem conceder, que o Tribunal de Contas, depois de ponderada a argumentao apresentada nesta resposta, considerar dever manter as observaes crticas que no Relato tece PE, em termos de as mesmas continuarem a permitir a imputao objectiva de responsabilidade financeira reintegratria e sancionatria, sempre dever concluir-se falharem os pressupostos da imputao subjectiva dessa mesma responsabilidade. 244. semelhana da responsabilidade penal, tambm a responsabilidade financeira sancionatria (efectivada por via do pagamento de uma sano de natureza pecuniria) e a responsabilidade financeira reintegratria (efectivada por via da restituio ao errio pblico das quantias indevidamente pagas) dependem da demonstrao de que o agente, alm de ter praticado ilicitamente um facto previsto em lei expressa, escrita e estrita, actuou com culpa. Neste sentido aponta, alis, o n. 5 do artigo 61. da LOPTC, aplicvel directamente responsabilidade financeira reintegratria e responsabilidade financeira sancionatria ex vi n. 3 do artigo 67. do mesmo diploma legal. Segundo o referido n. 5 do artigo 61. da LOPTC, [a] responsabilidade prevista nos nmeros anteriores s ocorre se a aco for praticada com culpa (sublinhado nosso), ou seja, se a concreta aco praticada puder ser censurada ao seu autor na medida em que este se teria podido comportar de acordo com o direito. A culpa pressupe, pois, a liberdade de determinao e a conscincia do comportamento contrrio ao direito. Culpa que pode ser dolosa se revelada por uma vontade contrria ao Direito -, ou negligente se revelada por uma actuao de descuido ou leviandade perante o Direito e perante o bem jurdico protegido. Torna-se, assim, necessrio avaliar qual a responsabilidade individual que os titulares concretos dos rgos administrativos tiveram na prtica de alegadas ilegalidades financeiras, por forma a verificar se a sua conduta fica a dever-se a uma atitude pessoal censurvel, ao ponto de justificar a aplicao de multas dotadas de um carcter sancionatrio. Isto , ainda que se conclua pela ilicitude das condutas o que apenas se considera em benefcio de discusso , sempre haver de acrescer a imputao a ttulo de culpa a cada um dos concretos agentes. Uma tal imputao, que individual, tem de apurar-se luz das circunstncias que rodearam a prtica do acto, devendo o Tribunal de Contas, em funo das circunstncias
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fcticas, aferir se cada membro do rgo observou os cuidados a que estava concretamente vinculado (cfr. Sentena n. 11/2007, in www.tcontas.pt). 245. Ora, na situao em apreo, e sem prejuzo da imperativa destrina da autoria das alegadas infraces em funo do perodo de exerccio de funes de cada um dos agentes, no se verificam quaisquer factos indiciadores de culpa dos administradores e do Director de Infra-Estruturas de Lisboa da PE na respectiva prtica. Culpa que, como evidente, no pode decorrer de uma mera presuno, por via do exerccio de funes. Na verdade, ocorreram uma srie de factos que, pelo contrrio, claramente afastam a existncia de culpa tanto da parte dos administradores da PE, como do Director de InfraEstruturas de Lisboa da PE, relativamente s infraces cuja responsabilidade lhes assacada mesmo que tais condutas pudessem merecer o desvalor da ilicitude. Conforme se explicitou na Parte A. desta resposta, e tambm na anterior resposta da PE (Parte I), para as quais se remete, a execuo do Programa, em especial o seu incio, revestiu-se de uma especial complexidade. Por um lado, o Programa cuja gesto e execuo foi cometida PE era absolutamente inovador, sem paralelo em Portugal. Exigiu, por isso, dos seus administradores os quais, em parte, acompanharam o projecto desde o primeiro dia , um esforo de assimilao das diversas matrias em presena, bem como uma capacidade de adaptao constante em face dos desenvolvimentos que se foram revelando com o decurso dos trabalhos. Os administradores da PE envidaram todos os esforos no sentido do cumprimento da misso atribuda PE, sempre tendo em vista o interesse pblico subjacente mesma, e articulando tal objectivo maior com a necessidade de cumprimento da calendarizao assumida nos contratos-programa celebrados. Para isso, a administrao rodeou-se sempre de tcnicos especializados, tendo coordenado todo o envolvimento das universidades e instituies cientficas neste processo. Os administradores tiveram sempre como desiderato o devido acompanhamento e monitorizao das solues em obra por entidades especializadas, no mbito de um processo de experimentao muito exigente. De facto, a fase inicial do Programa (Fase 0) caracterizou-se por exigir dos administradores o desempenho das tarefas de instalao e de organizao interna, em paralelo com a coordenao de todas as entidades externas, em simultneo com o incio da execuo dos contratos. Os administradores tiveram, ainda, nesta mesma fase, o cuidado de investigar os modelos e resultados obtidos em experincias internacionais semelhantes. A Escola em causa neste Relato inseriu-se, precisamente, nesta Fase piloto, no mbito da qual necessariamente, como se explicitou supra, se deu primazia execuo
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das obras e ao cumprimento da Resoluo do Conselho de Ministros supra citada, que exigia que estas estivessem concludas em 2008/2009. A urgncia na concluso das obras com a consequente exigncia de acelerao da execuo das mesmas, em absoluto contra ciclo relativamente crise financeira que se instalou, acabou por conduzir os administradores e o referido Director a uma situao de necessidade, obrigando-os a agirem da forma descrita nos diversos captulos desta resposta, sempre diligenciando por cumprir a sua misso tendo em vista a realizao integral do projecto, no mais estrito interesse pblico. A tudo o que se vem dizendo acresce o facto de a interveno projectada para esta Escola dever adaptar-se circunstncia, inovadora, de a mesma vir a ser utilizada por duas instituies distintas, com caractersticas prprias. No pode, ainda, deixar de reiterar-se o evidente reconhecimento do sucesso do Programa, mesmo em termos internacionais, e, bem assim, o enorme impacto positivo da implementao do Programa, tanto em termos educacionais propriamente ditos, como no mbito scio-econmico e ambiental. Todas as circunstncias supra expostas e melhor desenvolvidas na Parte A. desta resposta, e tambm na anterior resposta da PE (Parte I) - so suficientemente reveladoras de que as decises tomadas pelos administradores da PE e, sempre que aplicvel, propostas pelo Director de Infra-estruturas no foram tomadas/propostas de forma impensada ou descuidada. Ter-se- necessariamente de concluir que os agentes no revelaram com a sua conduta uma postura, nem de indiferena, nem, muito menos, de contraditoriedade ao Direito, no sendo por isso merecedora de censura. Dir-se-, portanto, no contexto da situao em apreo e luz do circunstancialismo exposto, que no pode admitir-se a possibilidade de qualquer juzo de censura sobre a administrao da PE ou sobre o Director das Infra-estruturas. Para alm de a gesto da PE ter sido sempre coordenada no sentido do cumprimento das regras legais aplicveis e dos princpios das boas prticas de gesto, a gesto do Programa em geral e no que respeita Escola ora em apreo, em particular, foi conduzida no cumprimento dos compromissos assumidos pela empresa no quadro dos contratos-programa celebrados com o Estado e no quadro de cumprimento das orientaes advenientes da tutela, conforme prev a legislao que enquadra o sector empresarial do Estado e os prprios estatutos da PE. Em sntese, tendo em conta as circunstncias, dificilmente se poderia exigir que o Conselho de Administrao da PE e a referida Direco tivesse tido maior rigor, ateno e cuidado no tratamento destas matrias, ao ponto de se poder justificar uma censura e reprovao da sua conduta por se entender que a actuao dos membros desse Conselho e do Director no se compagina com a que seria exigvel a um gestor cuidadoso e
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responsvel. Isto , no concreto condicionalismo apurado, dificilmente se poderia exigir maior rigor, prudncia e cuidado a um administrador ou Director colocado em situao similar. 246. Pelo exposto e em face da comprovada ausncia de culpa, deve concluir-se pela inexistncia de responsabilidade financeira (sancionatria e reintegratria) dos administradores da PE.
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V.
SITUAES CARENTES DE ESCLARECIMENTO
1.
INTRODUO 247. Para alm das situaes identificadas pelo Tribunal de Contas como sendo
susceptveis de originar responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, o Relato identifica ainda determinadas alteraes ao projecto de execuo de cada uma das empreitadas em apreciao, em relao s quais conclui que, (...) face insuficincia dos elementos que sustentam as alteraes ocorridas, no foi possvel aferir da correco dos clculos relativos quelas alteraes156. Em traos gerais, tratam-se das alteraes respeitantes i) ao revestimento de tectos interiores em gesso cartonado acstico (cfr. ponto 2.7.4.1), ii) aos aparelhos de iluminao (cfr. ponto 2.7.4.2), iii) ao revestimento das paredes exteriores com sistema de zinco com junta agrafada (cfr. ponto 2.7.4.3) e iv) ao traado das condutas UTA/UEX e rede de gua quente e retorno (cfr. ponto 2.7.4.4). A respeito dessas alteraes, o Tribunal de Contas, ainda que sem tecer qualquer juzo conclusivo sobre a conformidade das mesmas, vem apontar a verificao de trs tipos de situaes distintas, que, no seu entender, parecem indiciar a existncia de pagamentos indevidos ao empreiteiro: (i) aplicao de preos novos em lugar de aplicao de preos contratualmente previstos; (ii) alterao nas quantidades contratualmente previstas e (iii) a no deduo, nos pagamentos efectuados, de determinadas menores valias, resultantes de trabalhos a menos. Neste contexto, a PE, semelhana do trabalho efectuado no mbito das situaes abrangidas pela responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria, procedeu a uma reavaliao e remedio destes trabalhos. Ainda que no acompanhando grande parte das crticas que so tecidas no Relato, a PE concluiu terem sido pagos ao empreiteiro, em alguns casos, valores superiores queles que lhes deveriam ter sido pagos, tendo j diligenciado no sentido de que essas importncias lhe fossem restitudas (cfr. carta da PE ao empreiteiro, acompanhada de notas de dbito emitidas pela PE, respeitantes ao montante dos pagamentos indevidos, j junta como DOCUMENTO N. 57). Assim sendo, verifica-se que, a partir do momento em que as quantias que aqui sejam reconhecidas como indevidamente pagas ao empreiteiro sejam devolvidas PE, falha o pressuposto objectivo da eventual responsabilidade reintegratria, isto , o prejuzo para o errio pblico.
156
Cfr. ponto 2.7.4, p. 34 do Relato.
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Atravs da exposio que se segue, a PE procede juno de toda a documentao existente relativa a cada uma das situaes por esclarecer a que se refere o Relato, bem como prestao de todos os esclarecimentos que so devidos.
2.
RESPOSTA ESPECIFICADA A CADA UMA DAS SITUAES APONTADAS 2.1. REVESTIMENTO DE TECTOS INTERIORES EM GESSO CARTONADO ACSTICO
248. No mbito das situaes por esclarecer, o Tribunal de Contas comea por apreciar a alterao da soluo prevista nos contratos de empreitada n.s 260 e 262. para os revestimentos dos tectos interiores (itens 11 e 27 do questionrio). A este respeito, o Tribunal de Contas, suportado nas concluses alcanadas pelo Consultor Externo, e no obstante sublinhar que alterao efectuada constitui uma melhoria face soluo de projecto, vem referir que (...) no se compreende os fundamentos da no aplicao do preo unitrio do artigo contratual B4.5.4. (34, 92), visto que o material aplicado em obra (bandejas em alumnio perfurado) idntico, conforme se poder constatar pelo descrito nas CTE de CE, sendo que o preo composto pelo empreiteiro para a realizao das referidas alteraes foi de 62,50/m, ou seja, traduz um empolamento injustificado de 27,58/m (RFCE,p.11) (cfr. pgina 35). Para alm dessa situao, acrescenta-se ainda no Relato que relativamente s quantidades constatou-se um aumento nas mesmas de 1.129,07m para 1.632,66m, o que, atendendo a que se tratou, apenas, de uma alterao/substituio de materiais constitui um aumento injustificado (cfr. pgina 35). Importa pois apreciar, separadamente, cada uma das questes suscitadas.
2.1.1. Aplicao de preos novos 249. Aps uma reavaliao funcional, que detectou, em obra, a dificuldade de acessibilidade s instalaes mecnicas e elctricas previstas acima do tecto falso, verificou-se que a soluo prevista no projecto, composta por um tecto misto em gesso cartonado acstico e painis em chapa perfurada (correspondendo 1,70m de largura para o tecto em gesso e 0,70 m de largura para o de chapa perfurada num total de 2,40 m de largura de corredor, conforme pormenor em anexo D-01-01), limitava futuras operaes relacionadas com a manuteno dos equipamentos, dada a distncia entre o tecto previsto
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e as instalaes ser muito pequena e no estar assegurada a acessibilidade de fcil uso e em segurana. Chegou-se assim concluso de que a soluo prevista em projecto, identificada pelos artigos B4.5.3 e B4.5.4 (tecto em gesso cartonado acstico e em painis em chapa perfurada amovveis) para os espaos de circulao, no garantia as necessidades identificadas, pelo que se entendeu ser de excluir esta soluo. Deste modo, a PE, em conjunto com a fiscalizao e o projectista, identificaram uma soluo diferente da contratualmente prevista, j que esta no garantia o acesso franco e a segurana exigvel para estes locais. Em concreto, foi estudado um sistema de tecto, em bandejas de alumnio, que permite, atravs de um sistema de encaixe e pivot, o rebatimento das placas a 90., ficando as mesmas suspensas, o que para alm de facilitar o acesso aos equipamentos assegura condies de segurana adicionais aos utilizadores, uma vez que as placas ficam presas no pivot em caso de o tecto ser mexido em resultado de manuseamentos indevidos ou mesmo de queda das mesmas em caso de impactos, melhorando assim a segurana dos utentes da escola. A soluo preconizada teve assim como principal objectivo garantir a manobra das chapas para permitir o acesso de forma franca e em segurana, por se tratar de espaos de circulao onde confluem todas as instalaes de acesso frequente. Para alm de garantir a segurana dos operadores no manuseamento e o acesso no mbito dos trabalhos de manuteno e operao das instalaes, confere ainda mais segurana aos utentes da Escola, tendo em conta que aquelas operaes podem ocorrer em simultneo com o perodo lectivo e em horrio escolar, ficando afastada a possibilidade de queda de chapas metlicas que na soluo de tecto metlico do projecto poderia ocorrer. Na sequncia da alterao decidida, o empreiteiro veio apresentar o oramento n. 15, atravs do qual veio propor o fornecimento e aplicao de um tecto falso metlico com sistema de encaixe do tipo GAB ON, com a estereotomia definida pelo projectista, nomeadamente de um dos lados da iluminao composta por 2 placas fechadas seguidas de 1 placa perfurada comum l-de-rocha sobre a mesma e do outro lado da iluminao definiu-seapenas placas fechadas em todo o comprimento, apresentando o preo unitrio de 62,50 a executar num total de 1.632,66m (considerando as reas dos dois edifcios). Esta proposta foi aprovada atravs da acta de reunio de obra n. 33, de 23 de Junho de 2008. 250. Ora, de acordo com o mapa resumo sobre as quantidades e preos do contrato e da soluo proposta em alternativa, que ora se junta como DOCUMENTO N. 58, a alterao da soluo preconizada para os tectos interiores implicou alteraes ao nvel
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dos artigos contratuais previstos no ponto B4.5. do Caderno de Encargos (revestimento de tectos interiores com placas rgidas, painis, ou outros). Concretamente, no caso do contrato n. 260, a soluo aplicada implicou, de forma directa, a alterao de quantidades nos artigos B4.5.3. (revestimento de tectos interiores em gesso cartonado acstico) e B4.5.4. (revestimento de tectos interiores em painis de chapa perfurada), por substituio do previsto contratualmente, tendo anulado por completo o artigo B4.5.4 e parcialmente o artigo B4.5.3, uma vez que existiram espaos distintos dos afectados por esta alterao que foram executados com tecto em gesso cartonado acstico, como por exemplo a biblioteca157. Por sua vez, em relao ao contrato n. 262, tal implicou a deduo dos artigos B4.5.3 e B4.5.4., tendo-se continuado a executar o artigo B4.5.1. Em ambos os casos, as alteraes introduzidas no tiveram qualquer influncia na execuo dos trabalhos previstos no artigo B4.5.1. (revestimento dos tectos falsos interiores em gesso cartonado liso). Concretamente a este respeito, como se viu, o Tribunal de Contas vem manifestar estranheza por no ter sido aplicado o preo contratual previsto para o artigo B4.5.4., j que se entende que (...) o material aplicado em obra (bandejas liso e perfurado) idntico, conforme se poder constatar pelo descrito nas CTE do CE. A PE discorda, porm, do entendimento sufragado no Relato, tendo em conta que a soluo aplicada, no obstante utilizar materiais idnticos e, consequentemente, traduzirse num trabalho de espcie idntica quele que se encontrava previsto contratualmente, teve necessariamente de ser executada em moldes distintos. E isto porque a nova soluo, diferentemente da preconizada em projecto, implicou a implementao de um sistema de encaixe e pivot, que permite o rebatimento das placas a 90, ficando as mesmas suspensas, o que para alm de facilitar o acesso aos equipamentos, assegura condies de segurana adicionais ao utilizadores uma vez que as placas ficam presas no pivot em caso de o tecto ser mexido em resultado de manuseamentos indevidos, ou mesmo a queda das mesmas em caso de impactos, melhorando a segurana dos utentes da escola. Conforme se referiu no captulo referente s consideraes gerais das infraces susceptveis de responsabilidade financeira reintegratria (cfr. ponto II.1), a prpria lei permite a fixao de preos novos no caso de serem trabalhos da mesma espcie s que a executar em condies diferentes das previstas no contrato a previstas, no se limitando essa possibilidade realizao de trabalhos de espcie diferente das a previstas.
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Daqui retira-se que as reas executadas para o artigo B4.5.3 no se confundem com a aplicao da nova soluo, tendo sido executadas em espaos diferentes.
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Encontra-se por isso justificada a aplicao de um preo novo para a soluo efectivamente aplicada em obra 251. Tambm quanto ao (suposto) empolamento injustificado de 27,58 por m no se pode acompanhar o raciocnio gizado pelo Tribunal, j que para o clculo do sobrecusto da alterao do projecto no pode apenas ser tida em considerao a diferena entre o preo unitrio do artigo B4.5.4 e o novo artigo aplicado ( 62,50). Tal sucede na medida em que o clculo do custo soluo prevista contratualmente, correspondendo a 1,70m de largura para o tecto em gesso (artigo B4.5.3) e 0,70 m de largura para o de chapa perfurada (artigo B4.5.4) num total de 2,40 m de largura de corredor, resulta da mdia ponderada dos custos unitrios dos dois tectos previstos para os espaos em causa. Assim, e de acordo com os preos de cada artigo, constantes do mapa apresentado (cfr. DOCUMENTO N. 58), verifica-se que o preo da soluo prevista para o contrato n. 260 correspondia a 47,90/m [( 53,22/mx1,70m) +( 34,92/ m x 0,70)/2,40m]. Por seu turno, para o contrato n. 262, o preo da soluo prevista era de 48,90/m [(53,22/ m x 1,7m) + 38,41/m x 0,7m)/2,40m]. Tal significa que a diferena entre a soluo prevista e a soluo aplicada na sequncia da alterao introduzida ao projecto de execuo no foi de 27,58 por m, mas sim de (apenas) 14,60 por m ( 62,50- 47,90), no caso do contrato n. 260, e 13,16 por m, no caso do contrato n. 262. Repare-se, de resto, que esses custos acrescidos prendem-se com o facto de a soluo concretamente aplicada ser consideravelmente melhor em termos de acessibilidade aos equipamentos posicionados acima do tecto falso e de segurana, tal como acima se evidenciou, melhorando ainda substancialmente as operaes de conservao e manuteno. 252. Pelas razes supra apontadas, tendo em conta que a soluo aplicada em alternativa contratualmente prevista implicou a execuo de um trabalho que, apesar de ser da mesma espcie do previsto contratualmente, foi executado em condies distintas, e que o sobrecusto gerado se justifica por se tratar de uma soluo melhor ao nvel da acessibilidade e segurana, a PE considera vlidos os preos novos aprovados, razo pela qual entende que, quanto a esta parte, devem ser afastadas as crticas constantes do Relato.
2.1.2. Incremento injustificado das reas
222
253. No que toca ao contrato n. 260 (item 11), em relao s quantidades dos tectos interiores a executar, estava contratualmente previsto um total de 2.634,11m, correspondente soma de 815,04 m (artigo B4.5.1), 1.417,57m (artigo B4.5.3) e 401,50 m (artigo B4.5.4) (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). Na sequncia da alterao introduzida nos moldes acima enunciados, foi facturada uma totalidade de 2.984,45 m, que resultou da soma de 1.207,39m, correspondente ao novo artigo contratual constante do oramento n. 15, da manuteno da rea prevista para o artigo B4.5.1 (815,04 m) e da considerao de (apenas) 962,02m de trabalhos includos no artigo B4.5.3 (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58. Em resultado das alteraes introduzidas, foram assim facturados mais 350,34m do que aquilo que estava contratualmente previsto. No mbito da j referida reavaliao, verificou-se, em face da medio local dos trabalhos, que aquando da medio durante a obra ocorreu um erro, que implicou que houvesse sido medida uma quantidade de trabalhos superior executada: a rea correspondente aos tectos interiores efectivamente revestidos em gesso cartonado liso (artigo B4.5.1) de 790,99m e no de 815,04 m, e a rea correspondente aos tectos interiores efectivamente revestidos em gesso cartonado acstico de 365,74 m e no de 962,02m. Verificou-se assim que, em obra, adicionando a estes valores o valor do novo artigo contratual, foi executada uma rea total de 2.364,12m e no de 2.984.45 m. A rea efectivamente executada foi assim inferior em 620,33 m, em relao rea total facturada, e inferior em 269,99m, em relao totalidade da rea que se encontrava prevista executar no contrato. Contudo, tendo em conta que os trabalhos que foram efectivamente executados ao nvel do revestimento dos tectos so da mesma espcie dos que estavam contratualmente previstos nos artigos B4.5.1. e B4.5.3. e que, por isso, estando em causa uma empreitada por preo global, as quantidades totais devem ser iguais s quantidades totais do contrato, os erros de medio apurados devem ser acertados em funo deste clculo. Deste modo, deve considerar-se que foram executadas 1.207,39 m do sistema de tecto apresentado no oramento n. 15, 790,99 m de artigo B4.5.1 e 635,73 m de artigo B4.5.3, correspondendo a um total de 2.634, 11 m, o que, como se viu, apresenta uma diferena (para menos) de 350,34m, em relao s quantidades facturadas (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). Assim, ser necessrio proceder deduo das reas do artigo B4.5.1 em 24,05 m e do artigo B4.5.3 em 326,29 m (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 54). Desta reavaliao decorre que, merc do referido erro de medio, foi efectivamente pago ao empreiteiro mais 754,45, do que lhe seria devido pela execuo do revestimento dos tectos interiores em gesso cartonado liso, e mais 17.365,15, do que lhe seria devido pela
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execuo do revestimento dos tectos interiores em gesso cartonado acstico, perfazendo um total de quantias indevidamente pagas correspondente a 18.119,60 (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). 254. J no que respeita ao contrato n. 262 (item 27), em relao s quantidades dos tectos interiores a executar para o corpo B, estava contratualmente previsto um total de 767,93m, correspondente soma de 129,05m (artigo B4.5.1), 521,07m (artigo B4.5.3) e 117,81m (artigo B4.5.4) cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). Na sequncia da alterao introduzida nos moldes acima enunciados, foi facturada uma totalidade de 921,18 m, que resultou da soma de 425,27 m, correspondente ao novo artigo contratual constante do oramento n. 15, da considerao de (apenas) 249,05 m de artigo B4.5.3 e da manuteno das reas previstas para os artigos B4.5.1 (129,05m) e B4.5.4 (117,81m) (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). Em resultado das alteraes introduzidas, foram assim facturados mais 153,25m do que aquilo que estava contratualmente previsto. No mbito da j referida reavaliao, verificou-se, em face da medio local dos trabalhos, que aquando da medio durante a obra ocorreu um erro, que implicou que houvesse sido medida uma quantidade de trabalhos superior executada: desde logo, no foram (erradamente) deduzidas as reas correspondentes aos artigos B4.5.3 e B4.5.4, o que deveria ter sido feito tendo em conta que os trabalhos correspondentes a esses dois artigos contratuais deixaram de ser executados; por outro lado, a rea correspondente aos tectos interiores efectivamente revestidos em gesso cartonado liso (artigo B4.5.1) de 574,54 m e no de 129,05m. Verificou-se assim que, em obra, adicionando a estes valores o valor do novo artigo contratual, foi executada uma rea total de 999,81 m e no de 921,18 m. A rea efectivamente executada foi assim superior em 78,63m, em relao rea total facturada, e superior em 231,88 m, em relao totalidade da rea que se encontrava prevista executar no contrato. Contudo, tendo em conta que os trabalhos que foram efectivamente executados ao nvel do revestimento dos tectos so da mesma espcie dos que estavam contratualmente previsto para o artigo B4.5.1. e que, por isso, estando em causa uma empreitada por preo global, as quantidades totais devem ser iguais s quantidades totais do contrato, os erros de medio apurados devem ser acertados em funo deste clculo. Deste modo, deve considerar-se que foram executadas 425,07 m do sistema de tecto apresentado no oramento n. 15 e 342,66 m do artigo B4.5.1 tendo sido deduzido medio actual de 574,54 m a diferena entre o total da medio actual e a quantidade contratual, que perfaz os referidos 231,88 m , correspondendo a um total de 767,93 m, o que, como se viu, apresenta uma diferena (para menos) de 153,25 m, em relao s quantidades
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facturadas (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). O acerto efectuado foi pois no sentido inverso ao efectuado no contrato n. 260. Assim, ser necessrio proceder ao acrscimo das reas do artigo B4.5.1 em 213,61 m e deduzir na rea dos artigos B4.5.3 e B4.5.4, 249,05 m e 117,81, m, respectivamente (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). Desta reavaliao decorre que, merc do referido erro de medio, foi efectivamente pago ao empreiteiro menos 4.833,99, do que lhe seria devido pela execuo do revestimento dos tectos interiores em gesso cartonado liso (artigo B4.5.1), mais 13.254,44, do que lhe seria devido pela execuo do revestimento dos tectos interiores em gesso cartonado acstico (artigo B4.5.3), e 4.525,08 que no deveriam ter sido pagos, tendo em conta que no foi aplicado o sistema de painis de chapa perfurada (artigo B4.5.4), perfazendo um total de quantias indevidamente pagas ao empreiteiro correspondente a 12.945,53 (cfr. mapa j junto como DOCUMENTO N. 58). 255. Em suma, todas as diferenas supra apontadas ao nvel das quantidades contratadas, das quantidades executadas em obra e facturadas, dos acertos de quantidades realizados em resultado da medio actual dos trabalhos executados, da posio final da PE quanto a essas quantidades, em face do contratualmente previsto, e das respectivas variaes, podem ser sintetizadas da seguinte forma:
QUANTIDADES (m) REAVALIA O ALTERAES ALTERAES EM OBRA EM OBRA (Medio Conjunta) (B) (C) 2.984,45 921,18 3.905,63 2.364,12 999,81 3.363,93 VARIAO DA POSIO FINAL POSIO FINAL PARA CONTRATUAL (D - A) 0,00 0,00 0,00 PARA ALTERAES EM OBRA (D - B) -350,34 -153,25 -503,59 PARA REAVALIAO (D - C) 269,99 -231,88 38,11
CONTRATO
CONTRATU AL
(A) 260 262 TOTAIS 2.634,11 767,93 3.402,04
(D) 2.634,11 767,93 3.402,04
256. Nesta medida, em resultado das reavaliaes efectuadas aos trabalhos relativos ao revestimento dos tectos interiores, executados no mbito dos contratos de empreitada n.s 260 e 262., verifica-se que foi paga indevidamente ao empreiteiro a quantia (total) de 31.065,13.
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2.1.3. Documentao a remeter com a presente resposta 257. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, e em cumprimento do solicitado no Relato, junto se envia a ficha da fiscalizao referente ao item 11 do Questionrio (contrato n. 260), que ora se junta como DOCUMENTO N. 59, da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Extracto do Caderno de Encargos (pginas 50,51,52,53 e 53) b) Acta da reunio de Obra de 23 de Junho de 2008; c) Pedido de Aprovao/Esclarecimento do Empreiteiro n. 17/492/E d) Pedido de Aprovao/Esclarecimento do Empreiteiro n. 15/500/A; e) Pedido de Aprovao/esclarecimento do Empreiteiro n. 61/500/A; f) Extracto do desenho D-01-01; g) Informao do produto (GABELEX STANDARD 1); h) Informao do produto (GABELEX GAB ON) i) Esquema do tecto executado; j) Oramento n. 15; l) Medies detalhadas actuais. De igual modo, procede-se tambm ao envio da ficha da fiscalizao referente ao item 27 do Questionrio (contrato n. 262), que ora se junta como DOCUMENTO N. 60, da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Extracto do Caderno de Encargos (pginas 50,51,52,53 e 53) b) Acta da reunio de Obra de 23 de Junho de 2008; c) Pedido de Aprovao/Esclarecimento do Empreiteiro n. 17/492/E d) Pedido de Aprovao/Esclarecimento do Empreiteiro n. 15/500/A; e) Pedido de Aprovao/esclarecimento do Empreiteiro n. 61/500/A; f) Extracto do desenho D-01-01; g) Informao do produto (GABELEX STANDARD 1); h) Informao do produto (GABELEX GAB ON) i) Esquema do tecto executado; j) Oramento n. 15; l) Plantas com identificao dos tectos falsos; m) Medies detalhadas actuais.
2.2. APARELHOS DE ILUMINAO
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2.2.1. No deduo da menor valia decorrente da alterao dos aparelhos de iluminao 258. Para alm dos pagamentos indevidos no mbito da alterao dos revestimentos dos tectos interiores, o Tribunal de Contas considera que a alterao dos aparelhos previstos no artigo 5. do projecto de execuo (contrato n. 260), com a marca de referncia XAL Vela 350 ou equivalente, para os novos aparelhos aprovados, com marca de referncia PARALUX PL 807/260 PC OP FD/E (artigo NV5), resultou um prejuzo para o Estado (Dono da Obra), uma vez que a alternativa proposta pelo Empreiteiro apresenta um valor de mercado inferior ao contratualmente previsto, sem que tenha havido a deduo de qualquer menos valia158. A este respeito, cabe informar o Tribunal de Contas que, perante a dificuldade de aprovisionamento do material previsto no contrato e, consequentemente, a circunstncia de ser expectvel um prazo entrega deste material no compatvel com os prazos da obra, em face da proposta apresentada pelo empreiteiro em substituio desse artigo contratual, a fiscalizao, depois de avaliadas as caractersticas do material proposto em alternativa, entendeu aprovar a soluo proposta, por a mesma apresentar caractersticas tcnicas equivalentes ou at superiores a alguns dos requisitos (e.g. classe de proteco superior e menor custo de utilizao ao nvel do consumo das lmpadas), no comprometendo a qualidade da obra nem o seu prazo de execuo. Assim, consideradas as vantagens acima referidas, a fiscalizao entendeu considerar uma equivalncia dos preos, no tendo apurado se existia alguma diferena (nomeadamente para menos), j que considerou que a soluo final era melhor do que a prevista em projecto. A PE entende, porm, que sendo a potncia das armaduras fornecidas efectivamente inferior s que se encontravam previstas no contrato deveria ter sido feita uma anlise de mercado com vista a apurar qual o preo praticado para o fornecimento dos aparelhos de iluminao adquiridos. Ora, verificadas as caractersticas do novo aparelho e feita uma prospeco de mercado, apurou-se que actualmente o preo unitrio de aquisio do novo aparelho de 50 por unidade, sendo que o preo unitrio do aparelho contratual de 300 por unidade, tendo sido fornecidos e montados cinquenta aparelhos. Deste modo, havendo de facto uma diferena (significativa) entre o custo de cada um dos tipos de armadura, correspondente a 250 por unidade, deveria ter sido deduzida
158
Cfr. ponto 2.7.4.2. do Relato, p. 35.
227
uma menor valia no valor de 12.500,00, razo pela qual a PE considera que este montante foi pago indevidamente ao empreiteiro.
2.2.2. Documentao a remeter com a presente resposta 259. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, e em cumprimento do solicitado no Relato, junto se envia a ficha da fiscalizao relativa ao item 16 do Questionrio (cfr. DOCUMENTO N. 61), da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Extracto do Caderno de Encargos (Artigo 5 Pag. 28/62); b) Pedido de Aprovao/Esclarecimento n. 105/500/A (17-10-2008).
2.3. REVESTIMENTOS DAS PAREDES EXTERIORES COM SISTEMA DE ZINCO COM JUNTA
AGRAFADA
2.3.1. No deduo da menor valia decorrente da alterao do revestimento da fachada sul do Edifcio B do Contrato n. 262 260. Por outro lado, o Tribunal de Contas vem ainda questionar o no apuramento de qualquer menor valia, aquando da substituio do revestimento da fachada sul do edifcio contratualmente previsto (reboco pintado) por chapa de zinco agrafada, em que foi facturada a totalidade do valor contratual de 97.765,00. Em concreto, perante a justificao apresentada pela PE, de que tal no apuramento de menor valia se tinha devido ao facto de o zinco com junta agrafada ter preo equivalente ao revestimento de painis metlicos em chapa tipo ALLUCOBON, o Tribunal de Contas vem dizer que, ainda que tal justificao seja vlida para as empenas nascente e poente do Edifcio B, j no serve para o caso alterao ocorrida na fachada sul desse edifcio, (...) em que o revestimento previsto contratualmente (zinco) foi substitudo por reboco pintado, sendo que deveria ter havido menos valia159. Acrescenta ainda (...) no ter sido possvel apurar o valor daquela menor valia(...), (...) uma vez que da documentao fornecida Equipa de Auditoria no constam as medies detalhadas do projecto de execuo de Arquitectura (cfr. pgina 36).
159
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A este respeito, importa prestar os esclarecimentos que se seguem. 261. No mbito da assistncia tcnica ao projecto, e atenta uma reavaliao funcional e tcnica levada para o efeito, numa perspectiva de optimizao de solues, foi proposta uma alternativa soluo da fachada principal prevista em projecto para o Edifcio Novo (Corpo B), que, no obstante ser mais econmica, proporcionasse a garantia da manuteno de todas as funcionalidades previstas ao nvel global da qualidade. Assim, foi decidido executar-se uma soluo em painis metlicos do tipo Alucobond, em substituio de painis envidraados na fachada principal e chapa de zinco agrafadas nas empenas, da qual resultou uma reduo de custos assinalvel, de 136.455,34. A excepo foi precisamente a fachada Sul, acima da cobertura do Edifcio Existente (Corpo A), onde foi aplicada uma soluo de cappotto e no de reboco pintado, como referido no Relato. A alterao em causa teve em vista associar o revestimento desta empena ao acabamento final com pintura na mesma cor da prevista para o Edifcio contguo existente, tendo merecido a concordncia do projectista em 2 de Junho de 2008. Esta alterao foi facturada ao preo de 103,08 por m, correspondente ao valor do revestimento com sistema de junta agrafada. 262. Sucede, porm, que, na sequncia da reavaliao efectuado pela Fiscalizao ao nvel do preo da soluo alternativa, tendo por base os valores praticados no mercado na presente data, constatou-se que o custo para a soluo de revestimento com cappotto de 50,00 por m, sendo assim significativamente inferior ( 53,08 m) ao preo do sistema de zinco de junta agrafada ( 103,08 por m). A par desta anlise, procedeu-se a uma nova medio das reas executadas, tendose confirmado que no houve qualquer variao ao nvel das quantidades contratualmente previstas para o artigo substitudo (artigo B3.5.1), correspondente a 527,66 m. Assim, a PE reconhece que deveria ter sido deduzida uma menor valia correspondente a 28.008,19, a qual foi paga indevidamente ao empreiteiro.
2.3.2. Documentao a remeter com a presente resposta 263. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, e em cumprimento do solicitado no Relato, junto se envia a ficha da fiscalizao relativa ao item 24 do Questionrio (Cfr. DOCUMENTO N. 62), da qual constam em anexo os seguintes documentos:
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a) Extracto do Caderno de Encargos (pgina 32); b) Pedido de Aprovao/Esclarecimento n. 58/500/E (19-15-2008), incluindo fichas tcnicas da soluo alternativa em argamassa CAPPOTTO; c) Comunicao do Empreiteiro, com referncia n. 138/500/FIS, com o Oramento n. 28; d) Medies detalhadas actuais; e) Clculo justificativo do preo.
2.4. TRAADO DAS CONDUTAS UTA/UTEX E REDE DE GUA QUENTE E RETORNO 2.4.1. No considerao de menores valias 264. Por ltimo, o Tribunal de Contas pronuncia-se sobre determinadas alteraes introduzidas ao projecto, constantes do primeiro adicional ao Contrato n. 262, suportadas nos PTA n.s 2 (alterao dos traados das condutas TA/UTEX) e 4 (rede de gua quente e retorno desde a central trmica at cozinha e dos traados de tubagem do circuito de guas quentes sanitrias). A este respeito, o Relato vem referir que da anlise destes PTA constatou-se, relativamente primeira situao, que no foram deduzidos queles trabalhos a mais quaisquer trabalhos a menos pelas condutas, grelhas de fachada e apoio de furaes, facturadas contratualmente e que foram anuladas por esta alterao(IQ n. 36). No segundo caso, [o] trabalho em causa resulta da soluo encontrada pelo Projectista para resolver a falta de interligao entre a Caldeira de produo de gua quente da Cobertura e os depsitos permutadores acumuladores de guas quentes da Central do Piso 1 (produo de gua quente da Cozinha e produo de gua quente para a Cozinha e Balnerios, bem como as parcelas de apoio referentes aos trabalhos no executados na sequncia da alterao efectuada (IQ n. 37)160. Assim, no aceitando as justificaes apresentadas sobre esta matria pela PE, o Tribunal de Contas determina que, (...) dada a no realizao de trabalhos previstos contratualmente, dever a entidade, em sede de contraditrio, remeter todos os elementos necessrios ao integral esclarecimento dos factos acima expostos, designadamente, a identificao dos respectivos artigos, de modo a assegurar a transparncia, rigor e, eventual, apuramento de menores valias (cfr. pgina 37).
160
230
265. Ora, em relao ao primeiro aspecto assinalado, importa comear por referir que a soluo encontrada resulta das alteraes introduzidas no projecto AVAC, dado que os traados de projecto previam a abertura de inmeros negativos, de grande dimenso, em elementos estruturais, nomeadamente em paredes de alvenaria, que comprometiam a capacidade resistente do edifcio. A esta situao acresceu o reforo estrutural em paredes exteriores e interiores que condicionaram e inviabilizaram a execuo do previsto no Projecto de Climatizao. Na sequncia das concluses do trabalho da reavaliao efectuado pela Fiscalizao, verificou-se que, de facto, existiu erro na contabilizao dos trabalhos a mais e a menos ento aprovados, dado que no foram tidos em conta os trabalhos suprimidos. Mais concretamente, constatou-se que foram erradamente consideradas (i) 46 unidades de artigo 2.2.12 (difusores e grelhas), que tinha um preo contratual de 153,91 por unidade (valor global: 7.079,86); (ii) 112 m de conduta rectangular sem isolamento (inserida no artigo 2.2.13, respeitante s condutas e acessrios), cujo preo era de 40,69 por m (valor global: 4.557,28); (iii) 192 ml de conduta circular isolada do tipo D250 (inserida no artigo 2.2.13), cujo preo era de 26,17 por ml (valor global: 5.024,64); (iv) 27 ml de conduta circular isolada do tipo D315, cujo preo contratual era de 31,11 por ml (valor global: 808,86); (v) 544 ml de conduta circular no isolada do tipo D250, cujo preo contratual correspondia a 19,09 por ml (valor global: 10.384,96); e (vi) 16 ml de conduta circular no isolada do tipo D315, cujo preo contratual correspondia a 23,10 por ml (valor global: 369,60); Em suma, a PE constatou que, por lapso, foi pago indevidamente ao empreiteiro o valor de 28.225,20. 266. Em relao s alteraes introduzidas no projecto de produo de guas quentes e respectivo abastecimento aos balnerios e cozinha, as mesmas visaram, no essencial, concentrar a produo de energia na Central Trmica da Cobertura, suprimindo a outra fonte, que era a caldeira a instalar na Central Tcnica do piso 1, de onde resultou a realizao de trabalhos a mais e a menos. Com efeito, no mbito da instalao de AVAC, constatou-se que seria possvel, numa lgica de maior eficincia energtica, rentabilizar a produo de gua quente gerada na Central Trmica da Cobertura para fornecimento de gua quente aos balnerios e cozinha, evitando desta forma a produo de gua quente prevista na Central Trmica do piso 1, que alimentava aqueles espaos. Deste modo, foi definida pela equipa do Projectista a instalao de uma rede de gua quente e retorno desde a Central Trmica at cozinha e circuito de guas quentes sanitrias at Central Tcnica do piso 1.
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Estas instalaes foram contabilizadas nos Oramentos n. 32/500 e n. 20/500 no valor total de 56.658,89, formalizados ao empreiteiro atravs das comunicaes de obra n. 162/500/FIS e n. 122/500/FIS. 267. Ora, na sequncia das concluses do trabalho da reavaliao efectuado pela Fiscalizao, verificou-se que, de facto, existiu um erro na contabilizao dos trabalhos ento aprovados, no tendo cabalmente sido deduzida a caldeira, Tal deveu-se, muito provavelmente, ao facto de esta estar includa no preo global previsto para o conjunto dos artigos que compunham toda a Instalao da Central Trmica, no sendo possvel isolar o valor da caldeira que deixou de ser necessrio executar. Nesta medida, a fiscalizao procedeu ao apuramento do custo de mercado de aquisio e montagem da referida caldeira e constatou-se que o mesmo de 4.885,73, o qual corresponde menor valia que deveria ter sido deduzida e que por isso foi indevidamente paga ao empreiteiro.
2.4.2. Documentao a remeter com a presente resposta 268. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, e em cumprimento do solicitado no Relato, junto se envia a ficha da fiscalizao respeitante ao item 36 do Questionrio (alterao do traado das condutas, que ora se junta como DOCUMENTO N. 63, da qual constam em anexo os seguintes documentos: a) Relatrio de Anlise de Propostas emitido em 30 de Maio de 2008; b) Medies detalhadas. De igual modo, segue tambm em anexo presente resposta a ficha da fiscalizao respeitante ao item 37 do Questionrio, da qual constam em anexo os seguintes documentos, que ora se junta como DOCUMENTO N. 63-A: a) Extracto do Caderno de Encargos (4.9 Montagem das Caldeiras Pag. 685 e 686); b) Desenho da Central Trmica - Caldeira + Depsito, Des. N. G-02-06); c) Relatrio de Anlise de Trabalhos Adicionais de 16 de Setembro de 2008, incluindo a Comunicao do Empreiteiro N. 162/500/FIS, e os oramentos n. 20 e n. 32); d) Comunicao do Empreiteiro n. 122/500/FIS; e) Composio do Preo.
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PARTE C OBSERVAES CRTICAS DO TC MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS, E FISCALIZAO DAS OBRAS 1. MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS 269. Como j seria de esperar face ao que antecede, o Tribunal de Contas termina o seu Relato tecendo fortes crticas quer no que diz respeito quela que foi a monitorizao, gesto e controlo, por parte da PE, das empreitadas referentes Escola Secundria D. Joo de Castro, quer no que concerne actuao da empresa contratada para a prestao dos servios de fiscalizao das empreitadas. 270. No que diz respeito monitorizao, gesto e controlo da execuo das
empreitadas, entende o Tribunal de Contas que a actuao da PE se pautou pela informalidade, falta de transparncia e de rigor, (...) que trouxe prejuzos financeiros para o Estado, tendo-se caracterizado, ainda, pelo incumprimento generalizado das normas legais que regem as empreitadas de obras pblicas, designadamente, do n. 1 do art. 17., n.s 1, 2, 4 e 5 do art. 26., n. 1 do art. 163., al. L) do art. 180., e art.s 202., 203., 205. e 207. do DL n. 59/99, cit., voltando a elencar, em concreto, a grande maioria das crticas j anteriormente apontadas no Relato161. Conforme decorre daquilo que foi sendo respondido ao longo da presente pronncia, no se esconde que parte da actuao da PE foi, de facto, pautada pela inobservncia de alguns formalismos legais, a qual se deveu apenas e s circunstncia de, atendendo urgncia das obras associadas Fase 0, a PE sempre ter sentido necessidade de dar primazia, nesse perodo, execuo das obras e ao cumprimento da Resoluo do Conselho de Ministros n. 1/2007, de 3 de Janeiro, em detrimento de uma correcta formalizao das aces que empreendia. Com efeito, os apertados prazos de concretizados da execuo do Programa, associados circunstncia peculiar da PE ter sido criada num contexto em que o incio da execuo do Programa j era urgente, acabaram por determinar que a instalao da empresa, a definio dos procedimentos e regras internas, a organizao estrutural e humana e o estabelecimento de reas tcnicas de apoio aos sectores de investimento acabassem por ser realizados e acomodados medida que esses mesmos elementos organizativos eram chamados a intervir e a produzir resultados.
161
Cfr. pp. 40 e 41 do Relato.
233
Como natural, todas essas circunstncias foram fortes condicionantes do rumo que a gesto das empreitadas tomou, e explicam a opo inconscientemente tomada pela PE de, nalguns casos, dar preferncia ao cumprimento, em tempo, dos objectivos que lhe foram heteronomamente impostos. Deve, no entanto, frisar-se, mais uma vez, que se, nesta fase, alguma inobservncia de formalismos legais ocorreu, conforme o Tribunal de Contas pde j constatar, tal inobservncia foi progressiva e significativamente melhorada nas fases seguintes, o que confirma a explicao de que a mesma se deveu ao contexto especfico em que foram postas em marcha as empreitadas includas na designada fase piloto do Programa. 271. No obstante, a verdade que nem todos formalismos elencados pelo Tribunal de Contas foram efectivamente incumpridos. o caso da formalizao dos trabalhos a mais no valor de 898.025 - que, ainda que em data posterior dos fechos de contas, veio efectivamente a ocorrer e das ordens escritas e elementos de suporte da realizao desses mesmos trabalhos e dos trabalhos resultantes da optimizao de solues - que, diversamente do que suposto pelo Relato a que ora se responde, existiram e foram, numa primeira fase, tacitamente aceites pela fiscalizao e pelo dono de obra, aceitao essa a qual veio mais tarde a ser expressa com a emisso das correspondentes notas tcnicas. E, mesmo nos casos em que o cumprimento dos formalismos foi dispensado, a realidade que a PE no deixou, ainda assim, de garantir o cumprimento dos objectivos visados pelas normas das quais resultam tais formalismos. Foi o que sucedeu com os autos de medio efectuados, os quais, apesar de no reflectirem integralmente aquilo que, em cada ms, foi executado pelo empreiteiro, reproduziram sempre, para efeitos de pagamento, os trabalhos contratualmente previstos, e foram sempre acompanhados de paralelas contas correntes mensais que, essas sim, iam espelhando os trabalhos efectivamente realizados. Ou seja, sem prejuzo da PE ter pago mensalmente os trabalhos contratualmente previstos, no deixou de controlar a diferena que mensalmente ia resultando dessas duas realidades, e, a final, no deixou de garantir que no fosse pago nada mais do que o realizado, sem prejuzo dos erros de medio j referidos e de que no tinha conscincia. E tal o que basta para que se compreenda que as finalidades visadas pelas normas referentes s regras de medio e pagamento de obras pblicas acabaram por ser acauteladas, e se conclua que, no caso, a falta de formalismo no foi sinnimo de falta de transparncia e rigor na gesto das referidas empreitadas. Alis, (i) o esforo de reconstituio e reavaliao de todo o processo de obras relativo Escola Secundria D. Joo de Castro feito pela PE para efeitos da presente
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resposta, (ii) a subsequente posio de reconhecimento da razo que assiste ao Tribunal de Contas em parte das crticas que so efectuadas ao nvel da avaliao da execuo financeira das empreitadas em apreo, e (iii) o pedido de ressarcimento ao empreiteiro das quantias indevidamente pagas, so elucidativos da postura transparente, sria e rigorosa que esta entidade e os seus responsveis tm ao nvel da gesto dos dinheiros pblicos que lhes foi atribuda.
2. FISCALIZAO DA OBRA 272. Tambm no que concerne actuao da fiscalizao, so duras as crticas ao trabalho prestado pela empresa contratada pela PE, a GESBAU, LDA. (GESBAU). 273. A este respeito importa mais uma vez dar nota que, aquando da realizao do Caderno de Encargos que serviu de base contratao da prestao de servios de fiscalizao, ainda no havia uma noo muito real do volume de trabalhos que poderiam vir a ser assumidos pela equipa de fiscalizao, o que explica que, mais tarde, a PE tenha chegado concluso que a equipa de fiscalizao se encontrava subdimensionada para fazer face ao elevado e complexo volume de trabalhos que lhe acabou por ser atribudo. Como se refere no Relato a que ora se responde, a adjudicao do servios de fiscalizao remonta a 10 de Maio de 2007, ou seja, ainda anterior contratao do Arq. Gonalo Byrne e da BETAR (respectivamente, 15 de Junho e 27 de Julho de 2007) que, como j se mencionou, executaram os projectos de arquitectura e de especialidades das empreitadas em relao s quais vieram a incidir os trabalhos de fiscalizao. Significa isto que, quando o projecto de contrato de prestao de servios de fiscalizao foi delineado, ainda no havia uma noo concreta e transversal da complexidade das obras fiscalizadas, nem to-pouco do nmero de contratos de empreitada que iria ser necessrio serem acompanhados, razo pela qual, com os dados que dispunha na altura, a PE achou que seria suficiente exigir no Caderno de Encargos que a equipa de fiscalizao fosse constituda, no mnimo, por apenas 1 (um) Fiscal de Construo Civil e 1 (um) Chefe de Fiscalizao. Alis, refira-se que, ao longo da evoluo do Programa, a fiscalizao foi afectando um nmero cada vez maior de pessoas a essa actividade (o nmero mdio da equipa na Fase 0 era de 2,6, na Fase 1, passou para 4,08 e, na Fase 2, aumentou para 5,09). 274. Todavia, a realidade entretanto constatada acabou por tornar evidente que no seria fcil o cumprimento das tarefas de fiscalizao com uma equipa to reduzida, razo
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pela qual as equipas contratadas para as fases seguintes do Programa acabaram por ser compostas por um nmero acrescido de elementos. Pelo facto de se tratar de uma interveno de reabilitao e modernizao de edifcios escolares numa dimenso de interveno nunca antes vista em Portugal e de haver um factor acrescido de presso para a concluso das empreitadas at uma determinada data, acabaram por ocorrer, a todos os nveis, uma srie de dificuldades e imprevistos com que todas as partes envolventes se defrontaram, tendo sido necessrio um grande esforo e dedicao de todos os intervenientes para se conseguir atingir os objectivos pretendidos com o maior rigor e qualidade possveis, e, simultaneamente, se conseguir cumprir os exigentes formalismos legais em matria de execuo das empreitadas de obras pblicas. Entre outros aspectos, tanto a PE como a fiscalizao acabaram por se ver confrontadas com a necessidade de monitorizao, controlo e gesto de vrias empreitadas, cujo perodo de execuo chegou, em algumas delas, a coincidir no tempo, e que, ainda que referentes mesma escola e contratadas ao mesmo empreiteiro, no deixaram de consubstanciar obras distintas que iam requerendo acompanhamentos e abordagens especficos, e, mais do que isso, iam exigindo processos administrativos distintos. Tais factores, como natural, introduziram um acrscimo de complexidade e um aumento do nmero de tarefas na prestao dos servios para a qual a fiscalizao foi contratada. Ciente dessas dificuldades, a PE sempre procurou, em conjunto com a GESBAU e o empreiteiro, desenvolver um trabalho conjunto de colaborao muito prxima entre tcnicos que pudesse contribuir para agilizar a tomada de decises sobre os vrios assuntos da empreitada, tendo-se acordado que, na medida do possvel, as decises sobre as questes mais importantes seriam tomadas em conjunto em reunies de obra para o efeito convocadas. Isso no significa, porm, que no tenha sido formalizada a informao mais relevante discutida nas referidas reunies. 275. No que diz respeito, em concreto, a cada um dos aspectos crticos que so elencados no Relato, cumpre referir o seguinte: Quanto
(i)
elaborao de autos de medio dos quais resultam trabalhos contratuais que no foram executados e que atingiram o montante de 2.853.302,
(ii)
no elaborao desses mesmos autos relativos aos trabalhos realizados em substituio dos contratuais, no mbito das optimizaes de
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solues, no valor de 1.955.278 e aos designados trabalhos imprevistos, no montante de 898.025, e
(iii) elaborao de conta corrente considerando trabalhos no realizados, e

omitindo outros resultantes de alteraes ao projecto, remete-se para as explicaes avanadas no ponto 3.2. do Captulo I da Parte B supra e acrescenta-se que a formalizao dos autos de medio em falta acabou por ocorrer aps a formalizao dos contratos adicionais que reflectiram os trabalhos resultantes de optimizaes de solues e os designados outros trabalhos imprevistos. Quanto:
(iv) (v)
anlise e aprovao dos trabalhos adicionais aos contratos, e anlise e aprovao dos preos novos de trabalhos a mais,
importa referir que as mesmas foram sendo efectuadas em conjunto pela PE e pela equipa de fiscalizao medida que a necessidade de estudo dessas questes ia surgindo. Numa fase inicial tal anlise e aprovao foi feita de forma mais informal, no mbito da referida colaborao muito prxima dos tcnicos de ambas as equipas, tendo, mais tarde, a formalizao dessa anlise sido sempre acompanhada das correspondentes notas tcnicas da fiscalizao que se encontram anexas a cada um dos adicionais entretanto tambm realizados. No que concerne s facturas emitidas pelo empreiteiro, as mesmas eram encaminhadas por este directamente para a PE, no sendo a fiscalizao chamada a validar as mesmas na medida em que os autos j haviam sido previamente validados por esta. Por ltimo, quanto pretensa inexistncia de parecer da fiscalizao sobre as alteraes/incrementos de reas, por parte do empreiteiro, nos seus oramentos, relativos a artigos contratuais, em que se procedeu substituio de materiais, a afirmao contida do Relato no exacta uma vez.
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PARTE D OBSERVAES CRTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS AOS ASPECTOS QUALITATIVOS DAS ALTERAES AO PROJECTO 276. Noutra perspectiva, isto , fora j do mbito de apuramento de menores valias no deduzidas ou de outras quantias em relao s quais entende existirem indcios de terem sido efectuados pagamentos indevidos, o Tribunal de Contas vem tecer consideraes crticas a propsito de determinadas alteraes ao projecto introduzidas no quadro da optimizao de solues. Em particular, no ponto 2.7.5. do Relato, o Tribunal de Contas critica, por um lado, a deciso de recuperao da caixilharia de madeira existente, em substituio de aplicao de nova caixilharia, que implicou uma reduo no preo do contrato de empreitada n. 260 (edifcio existente) no valor de 58.987,00, e, por outro, as alteraes introduzidas ao revestimento e outros materiais das portas de madeira, portas corta-fogo e portas acsticas, que implicou uma diminuio global dos custos dos contratos de empreitada n.s 260 e 262, correspondente a 101.885,00. Em relao deciso de recuperao dos vos existentes em madeira, como alternativa sua substituio integral, o Tribunal de Contas vem referir que, na sequncia das visitas efectuadas escola e comparando as caractersticas tcnicas da soluo do projecto, constatou-se que (...) os pressupostos de projecto foram penalizados em todos os aspectos (...), uma vez que as solues de projecto inicial (...) ofereciam (...) caractersticas trmicas, acsticas, de estanquidade, durabilidade e manuteno manifestamente superiores (RFCE, p.11) s executadas, sendo que a (...) qualidade de execuo da recuperao dos vos exteriores manifestamente deficiente (cfr. pgina 38). Para tanto, encontra-se junto ao Relato um relatrio fotogrfico (cfr. anexo 4.2., p. 52), atravs do qual se pretende destacar a existncia de: (i) ferragens de fecho e manobra inoperantes; (ii) empenos em folhas fixas e mveis; (iii) desalinhamentos dos elementos que constituem a caixilharia; (iv) funcionamento de folhas mveis com prises nos peitoris/soleiras; e (v) destacamento das pinturas de esmalte. J no que concerne substituio do material a aplicar nas portas de madeiras, portas corta-fogo e portas acsticas, o Tribunal de Contas vem referir que as vistorias realizadas evidenciaram a existncia (...) de folhas de porta sem encabeos em madeira macia e/ou em aglomerado de madeira, bem como a aplicao de aros e guarnies em MDF nas zonas hmidas, no garantem de todo a qualidade e durabilidade expectvel num empreendimento desta natureza, em que a solicitao ao qual estes elementos esto
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sujeitos muito intensa. Conclui pela constatao de (...) um acentuado (e prematuro) estado de degradao dos materiais em reas como a cozinha, sendo evidente a desadequao do material aplicado (cfr. pgina 39). Em suma, o Tribunal de Contas vem chamar a ateno da PE para a existncia de anomalias e defeitos nos materiais concretamente aplicados, pretendendo com isso evidenciar que, contrariamente ao sustentado pela PE, a reduo dos custos alcanada pela optimizao de solues acabou por penalizar os pressupostos do projecto, comprometendo a qualidade e durabilidade expectvel das obras. 277. Ora, conforme oportunamente se referiu nos esclarecimentos prestados, a deciso de recuperao das caixilharias de madeiras, que teve em vista reduo de custos da empreitada do edifcio existente, apenas foi tomada depois de ter sido efectuada uma reavaliao por parte do Projectista e de este ter concludo pela possibilidade efectiva de utilizar as madeiras existentes, j que se constatou que estas mantinham, desde a sua montagem h mais de sessenta anos, sem danos significativos. Para alm da apreciao fsica das madeiras existentes, foi a soluo, no seu conjunto madeiras, vidros, ferragens e pinturas , objecto de avaliao e aprovao, tendo como referencial no apenas as caractersticas das janelas novas especificadas em projecto, mas antes os requisitos considerados essenciais para o uso em causa, ao nvel do comportamento trmico, acstico, de durabilidade e manuteno, justificando-se assim a alterao da soluo e a aprovao de um novo preo unitrio inferior ao do contrato. Acresce considerar que, atravs desta soluo, foi possvel evitar os problemas normalmente associados a madeiras novas, tratadas em estufa, que nos primeiros anos de exposio ao ambiente natural (chuva, sol e variao de temperaturas) apresentam normalmente ndices elevados de deformao e trabalhabilidade. Foi exactamente isso que sucedeu com a deciso de alterao do material das portas, que consistiu na substituio do material madeira, por material MDF, mantendo todo o restante, obtendo com isso uma justa menor valia. Com efeito, esta alterao tambm no foi tomada sem antes o projectista ter avaliado e concludo que, no essencial, se mantinham as exigncias de qualidade da soluo contratual, nomeadamente ao nvel do risco de incndio, tendo sido ainda apurado que a aplicao do material MDF constitui uma soluo frequentemente utilizada e com bom despenho para o uso previsto. Reitera-se por isso o entendimento de que a opo tomada no sentido de se recuperar as caixilharias de madeira e de aplicar o material MDF em vez de madeira foi a mais adequada na lgica do princpio da prossecuo do interesse pblico, j que, sem prejuzo da garantia da qualidade da obra, proporcionou uma reduo dos custos e, bem assim, a gerao de uma poupana para o errio pblico.
239
278. No obstante, perante as crticas tecidas no Relato, a PE procedeu avaliao das situaes detectadas pelo Tribunal de Contas, tendo constado a existncia de algumas anomalias, melhor identificadas na ficha de avaliao e fotografias que ora se juntam (cfr. documento intitulado Avaliao do Nvel de Anomalias Construtivas Notificadas Presente Data ao Empreiteiro no mbito da Garantia, como DOCUMENTO N. 64). Conforme se pode constar pela anlise da referida ficha, a PE verificou que, no caso das caixilharias de madeira, existem de facto algumas deficincias de execuo, mas apenas em 5,3% do total dos vos de madeira que foram recuperados pelo empreiteiro, o que evidencia a expresso muito pouco significativa da crtica construda a este propsito no Relato, revelando ainda a legitimidade e bondade da deciso tomada pela PE. Concluise tambm que independentemente da soluo, madeira ou MDF, esta situao poderia verificar-se face ao uso referido. De mencionar ainda que, em algumas situaes, a origem das deficincias resulta de uso indevido, que, como razoavelmente se percebe, escapa naturalmente ao controlo da PE. De igual modo, a referida avaliao permitiu ainda detectar que o nmero de portas com anomalias (seja ao nvel da pintura, dos aros ou folha de porta e ferragens) bastante reduzido, correspondendo (apenas) a cerca de 1,5% do total das portas executadas, sendo certo que as portas mais degradadas so aquelas que se encontram na zona da cozinha, na zona de passagem dos carros de tabuleiros e afins, mais propicia a choques. Relativamente falta de encabeos em portas que tambm referido, reanalisado o projecto, nomeadamente o mapa de vo interiores constante do desenho F-03-02 e pormenor DCV-28 constante do desenho D-01-01, que ora se juntam como DOCUMENTO
N.
65, verifica-se que o remate previsto para as portas feito com um encabeo no
saliente da espessura da porta, ficando oculto com a pintura final. A soluo adoptada e confirmada em obra, conforme se pode constar pelas fotografias juntas em anexo como DOCUMENTO N. 66, obtidas aquando da realizao da avaliao de anomalias, corresponde quela que se encontra prevista em projecto, ou seja o encabeamento perifrico da folha da porta em madeira macia com a mesma espessura da folha, e pintada integralmente. Assim, no caso do encabeamento das portas d-se por esclarecida a questo suscitada confirmando-se que as portas aplicadas cumprem a soluo aprovada. J no que toca ao estado de degradao, verificando-se que o mesmo se reporta somente s zonas hmidas, cozinha e balnerios, no sendo portanto generalizado, a PE entende que devem ser apurados quais os casos em que tais situaes resultam de utilizao indevida
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ou deficincia do projecto. Concretamente, no caso da degradao das portas nas zonas hmidas, a PE vai ponderar o corte inferior das folhas e aplicao de chapa de revestimento e proteco, em faixa inferior, soluo muito utilizada para este tipo de uso, mas que de facto no foi previsto na soluo de projecto. 279. Neste contexto, e apesar de as deficincias em causa serem, como se referiu, bastante reduzidas, estando ainda a decorrer o prazo de garantia de 5 anos (cfr. clausulas 22. dos contratos n.s 260 e 262 e artigo 226.. do RJEOP), a PE diligenciou no sentido de que as mesmas fossem corrigidas pelo empreiteiro. Para esse efeito, a PE endereou uma carta ao empreiteiro no passado dia 17 de Novembro, solicitando interveno deste para reparao das situaes referidas no Relato, bem como outras que foram identificadas nas vistorias efectuadas (e.g. desalinhamento de chapas em tectos falsos e estrutura de suporte de tecto falso danificado) que apresentam tambm valores muito baixos e insignificantes (cfr. Carta enviada ao empreiteiro que ora se junta como DOCUMENTO N. 67. De referir, por ltimo, que esta no foi a primeira vez que a PE veio solicitar a correco de deficincias de execuo detectadas aps a recepo provisria da Obra (cfr. Cartas datadas de 26 de Abril e 18 de Junho de 2010, que ora se juntam como DOCUMENTO N. 68). Com efeito, com regularidade que os engenheiros da PE responsveis pelo acompanhamento da execuo destas obras se dirigem Escola D. Joao de Castro para efectuarem vistorias e, sempre que detectam anomalias em resultado das mesmas, tomam as diligncias necessrias respectiva correco.
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PARTE E SITUAO PENDENTE DE REGULARIZAO 280. No ponto 2.7.6 do Relato, o Tribunal de Contas vem referir que os pedestais de apoio do revestimento da cobertura, em lajetas, aplicados no edifcio novo (contrato n. 262), no so do tipo previsto no contrato. Mais concretamente, o Tribunal de Contas sustenta que esses pedestais no permitem a regulao milimtrica, no se conseguindo assim o nivelamento total da superfcie, como se exigia na alnea c) do artigo B2.1.1. do Caderno de Encargos: Este trabalho inclui os pedestais de apoio em polipropleno, tipo FINUPE-PEDESTAIS-BUZON, com regulao milimtrica de altura, ajustando-se superfcie com pendente para drenagem de guas e simultaneamente garantindo o nivelamento a 0% do topo superior dos pedestais onde assentam os revestimentos de placas de pedra. Esta situao j tinha sido identificada em momento anterior, tendo a PE, em sede de esclarecimentos, reconhecido que os apoios no eram do tipo previsto no contrato, pelo que informou o Tribunal que iria solicitar ao empreiteiro que corrigisse esta situao. O empreiteiro veio, porm, afirmar que os apoios permitiam regulao para nivelamento. Perante esta tomada de posio, a PE, juntamente com a fiscalizao e o empreiteiro, procedeu realizao de uma vistoria, em 11 de Maio de 2011, tendo constatado que os apoios aplicados eram em propileno e ajustveis, pelo que obedeciam s especificaes do caderno de encargos, tendo informado o Tribunal de Contas desse facto e remetido fotografias a comprovar essa situao. Discordando da resposta da PE, o Tribunal de Contas vem reiterar a sua posio, adoptando a concluso do Consultor Externo, segundo o qual: (..) os apoios colocados em obra no cumprem as exigncias de regulao milimtrica em altura, assim como no garantem o nivelamento a 0% do topo superior dos pedestais, caractersticas que os aplicados no garantem, tal como se constatou em obra, visto que as superfcies esto empenadas. De referir ainda que o tipo de material especificado pelo projectista tem qualidade e caractersticas tcnicas muito superiores ao aplicado em Obra, o que em qualquer caso para ser aceite o aplicado teria de ter sido objecto de uma menor valia substancial. (cfr. pgina 39). Neste quadro, o Tribunal de Contas conclui, no Relato, que a situao se encontra pendente de regularizao por parte da Parque Escolar (cfr. pgina 40). 281. Ora, semelhana do que sucedeu em relao a outros aspectos que foram objecto de crticas pelo Tribunal de Contas, estando a PE vinculada prossecuo do
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interesse pblico e, bem assim, ao princpio da boa gesto dos dinheiros pblicos, procedeu a uma nova avaliao dos trabalhos concretamente efectuados, de modo a verificar se assistia alguma razo ao Tribunal de Contas quanto ao incumprimento das condies fixadas no Caderno de Encargos e se deveria ter sido ou no deduzida alguma menor valia. Na sequncia do trabalho da reavaliao e remedio efectuado pela fiscalizao, confirmou-se que, efectivamente, os apoios colocados cumprem o exigido no caderno de encargos, quanto ao material e possibilidade de regulao, mas no permitem, no entanto, uma regulao milimtrica. A este respeito, a fiscalizao sustenta que essa falta de regularizao afigura-se ser muito pouco relevante, uma vez que as lajetas tm junta aberta com algum afastamento, o que permite que eventuais desalinhamentos de poucos milmetros de pavimento no interfiram com o seu bom desempenho. Foi por essa razo, alis, que, aquando da colocao das lajeias, no foi possvel detectar qualquer diferena ao nvel da regulao. A PE entende por isso que esse aspecto no compromete a soluo aplicada, devendo manter-se os pedestais de apoio aplicados. Porm, a PE e a fiscalizao reconhecem que os apoios com ajuste ao milmetro, por se tratar de um sistema com rosca, tem o inconveniente de, ao fim de algum tempo, calcinar com os detritos e poeiras depositados, comprometendo a possibilidade de ajuste. Tendo em conta essa desvantagem, a fiscalizao fez uma consulta de mercado e constatou que o preo de venda ao pblico dos apoios aplicados de 0,8 por unidade, o que para a rea em causa (630,18 m), estimando-se a necessidade de 2,5 unidades por m162, corresponde a um valor total de 1.260,36 [( 0,8 x 2,5 un) x 630,18 m]. De igual modo, foi efectuada uma prospeco de mercado para apurar qual o preo praticado no fornecimento dos apoios do tipo previsto no Contrato, tendo sido apurado que esse preo corresponde, actualmente, a 2,5 por unidade, pelo que, tendo em conta as reas em causa e a necessidade de 2,5 unidades por m, corresponde a um valor total de 3.938,63 [( 2,5x2,5 un) x 630,18 m].
162
A referncia a uma estimativa da necessidade resulta do facto de no ter sido possvel apurar com o mximo rigor as unidades dos apoios de lajeta aplicadas, uma vez que no se encontrava definido contratualmente a quantidade de apoios a aplicar. Os apoios encontravamse previstos no artigo B2.1.1 Revestimento de pavimentos em lajetas de beto pr-fabricado, na cobertura do Edifcio B, sobre apoios plsticos, completo, incluindo todos os materiais trabalhos inerentes, conforme desenhos e especificaes do Caderno de Encargos, pela quantidade de 630,18 m2. Desse modo, a quantidade de apoios teve de ser calculada em funo dos m de lajetas e de um rcio de quantidade de apoios por cada m de lajetas, rcio esse estimado pela fiscalizao em 2,5 unidades por cada m de lajetas.
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Nesta medida, a PE entende ser de manter os pedestais de apoio aplicados, mas tendo presente, no entanto, que o custo da soluo adoptada inferior ao da soluo prevista no contrato e que foi paga ao empreiteiro, conclui ter sido pago indevidamente ao empreiteiro a quantia de 2.678,27, tendo j diligenciado no sentido de que esta importncia lhe seja restituda (cfr. carta da PE ao empreiteiro, acompanhada de notas de dbito emitidas pela PE, respeitantes ao montante dos pagamentos indevidos, j junta como DOCUMENTO N. 57). 282. Em complemento dos esclarecimentos ora prestados, e por forma a demonstrar que a situao identificada j se encontra resolvida, junto se envia a ficha da fiscalizao respeitante ao item 19 do Questionrio (que ora se junta como DOCUMENTO
N.69,
da qual constam em anexo os seguintes documentos:
a) Extracto do Caderno de Encargos (pgina 15); b) Auto de Vistoria de 11 de Maio de 2011; c) Preo de tabela e especificaes tcnicas de apoios a Cimenteira do Louro.
244
PARTE G CONSIDERAES CONCLUSIVAS 283. Ao cabo de todas as consideraes antecedentes, a PE e os demais expoentes (que aderem a esta resposta) crem ter deixado ao Tribunal, para alm de um fiel retrato do sucedido na Escola D. Joo de Castro desde o incio do Programa at concluso das empreitadas de modernizao, um testemunho claro do modo como a PE encarou a misso que lhe foi cometida. A prpria atitude assumida desde o primeiro momento, determinada ao apuramento da verdade dos factos e a prpria assuno e o reconhecimento de alguns erros ao longo da conduo da execuo das empreitadas configuram um sinal inequvoco da postura sria e rigorosa com que a PE e os seus dirigentes actuaram no exerccio das respectivas funes. Por mais singela que seja, a verdade mesmo que s no erra quem no faz e o testemunho que nesta resposta protagonizado dela o melhor exemplo. 284. Em face de to ambiciosos objectivos, confrontados com prazos de concluso das obras to apertados, perante a necessidade simultnea de organizao interna da prpria PE, surpreendidos com as vicissitudes prprias das obras e de obras de to grande envergadura, tem de reconhecer-se que a opo tomada pela PE e demais visados de dar prevalncia aco, em detrimento do cumprimento de formalismos legais, sempre que a sua satisfao no fosse, na prtica, tambm possvel, foi a nica soluo para que os objectivos, que lhes foram externa e inelutavelmente impostos, fossem cumpridos. E essa a opo que, em ltima anlise, foi questionada pelo Tribunal de Contas na presente auditoria, ao nvel das observaes crticas que considera susceptveis de desencadear responsabilidade financeira sancionatria. Se alguns casos houve em que os formalismos legais que o tribunal assinala como no tendo sido observados foram afinal respeitados pela PE, conforme oportunamente se assinalou, outros houve, de facto, que no foram cumpridos, o que aqui se assumiu, sendo certo que, luz do princpio da prevalncia da materialidade subjacente, tal inobservncia legal no deve gerar consequncias substantivas, ao nvel da validade dos actos praticados, nem traduzir o preenchimento do desvalor da ilicitude para efeitos de responsabilidade financeira. Acresce que o Tribunal de Contas dirige PE e aos demais visados outra categoria de crticas, susceptvel de desencadear responsabilidade reintegratria, fundadas na alegao de pagamentos indevidos ao empreiteiro. A este respeito, foi j assumido que, em parte, os pagamentos indevidos detectados pelo Tribunal de Contas efectivamente
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ocorreram, muito embora a PE e os demais visados no Relato apenas deles tenham tomado conhecimento na sequncia da notificao do Relato e do trabalho de reavaliao que ento empreenderam. At ento e cr-se que este ponto ficou absolutamente claro, testemunhado at pelo rigor e determinao com que o trabalho de reavaliao foi desenvolvido , no havia da parte da PE nem dos demais visados a conscincia de que tais pagamentos haviam ocorrido. Se verdade que, numa primeira anlise, tudo poderia indicar estarem preenchidos os pressupostos objectivos da infraco financeira de pagamento indevido, plasmada no n. 4 do artigo 59. da LOPTC, o certo que, em razo da aceitao pelo empreiteiro da devoluo PE das quantias por ele indevidamente recebidas, desaparece um dos pressupostos referidos, precisamente o que se prende com a existncia de prejuzo para o errio pblico. 285. Para alm de se ter demonstrado que no se verificam os pressupostos objectivos da imputao da responsabilidade financeira, evidenciado ficou ainda, ao longo da presente resposta, que no pode ser imputada PE e aos demais visados qualquer actuao a ttulo de culpa, circunstncia que sempre seria decisiva, caso se verificassem todos os demais requisitos, para fazer cair por terra qualquer pretenso de imputao de responsabilidade financeira. que, no pode olvidar-se, a culpa no pode decorrer de uma mera presuno, por via do exerccio de funes. Como se evidenciou, ocorreram uma srie de factos que, pelo contrrio, claramente afastam a existncia de culpa de qualquer dos visados, relativamente s infraces cuja responsabilidade lhes assacada, ao ponto de nem sequer poder afirmar-se que as decises alvo de crtica foram tomadas ou propostas de forma impensada ou descuidada. Ter-se- necessariamente de concluir que os agentes no revelaram com a sua conduta uma postura, nem de indiferena, nem, muito menos, de contraditoriedade ao Direito, no sendo por isso merecedora de censura. 286. Neste contexto, e porque parte significativa da defesa nesta sede apresentada assenta em juzos tcnicos, e uma vez que est em causa, sobretudo, o bom nome, a reputao e o prestgio da PE e dos seus administradores e Director de Infra-Estruturas de Lisboa, requereu-se, em 2. da seco II. da parte B. Supra (Da necessidade de produo de prova pericial), que seja ordenada a realizao de uma percia com vista comprovao das questes relacionadas com a matria susceptvel de desencadear responsabilidade reintegratria, no caso de o Tribunal considerar que a presente resposta e a prova documental produzida no so suficientemente esclarecedoras da razo que assiste PE na posio assumida nesta resposta. A matria em causa encontra-se elencada no ponto 3. da seco II. da parte B. desta resposta (Resposta
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especificada a cada uma das crticas apontadas susceptveis de desencadear responsabilidade sancionatria e reintegratria) a propsito da resposta a cada uma das crticas tecidas no Relato. A realizao da percia impe-se, no plano do direito, porque uma interpretao do princpio do contraditrio plasmado no aludido 13. da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas no sentido de no ser admitido aos visados que, em conjunto com a sua pronncia sobre o Relato, no mbito de processos de auditoria, ofeream os meios de prova que considerem adequados para a comprovao das respectivas alegaes alm de ser contrria Conveno Europeia dos Direitos do Homem na parte em que esta consagra o direito a um processo equitativo conduziria a um resultado normativo ou a uma norma desconforme ao disposto nos artigos 20., n. 4, 266. e 267. da Constituio, bem como ao princpio do Estado de Direito, plasmado no artigo 2. da Lei Fundamental. A percia requerida deve adoptar forma colegial, a realizar por trs peritos, sendo um escolhido pelo Tribunal, o outro perito designado pela PE, que atribui esse direito de escolha Ordem dos Engenheiros, e o terceiro perito dever ser designado por acordo entre os dois peritos referidos.
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LISTA DE DOCUMENTAO QUE SE ANEXA
DOCUMENTO N. 1
Memorando de enquadramento dos procedimentos de contratao para as obras referentes s Escolas-Piloto, datado de 30.04.2007
DOCUMENTO N. 2
Protocolo de Colaborao com o Instituto Superior Tcnico (IST), celebrado em 19 de Maro de 2007
DOCUMENTO N. 3
Contrato de Prestao de Servios n 7/021/CA/C, celebrado, em 18 de Maio de 2007, entre a PE e o IST/ICIST
DOCUMENTO N. 4 DOCUMENTO N. 5
Relatrio de Peritagem do IST, datado de 22 de Junho de 2007 Contrato de prestao de servios para a elaborao do projecto de arquitectura, celebrado, em 15 de Junho de 2007, entre a PE e a GB Arquitectos, Lda.
DOCUMENTO N. 6
Contrato de prestao de servios n. 07/045/CA/C, celebrado entre a PE e a BETAR em 27 de Julho de 2007
DOCUMENTO N. 7
Contratos de prestao de servios, celebrados em 27 de Julho de 2007, para a elaborao de: Projecto de instalaes elctricas e comunicaes; Projecto de guas e esgotos; Projecto de gs; Projecto de instalaes de climatizao; Projecto de Segurana Integrada.
Memorando elaborado pelo IST, a pedido da PE, em Novembro de 2011 Memria Descritiva e Justificativa do Projecto de Reforo Estrutural da BETAR
DOCUMENTO N. 10
Contrato de prestao de servios de assessoria anlise e verificao
248
da segurana ssmica das construes e definio de eventuais medidas de reforo estrutural da Escola D. Joo de Castro, celebrado entre a PE e o IST/ICIST em 28 de Maro de 2008 DOCUMENTO N. 11 DOCUMENTO N. 12 E-mail enviado pelo projectista, datado de 14 de Fevereiro de 2008 Nota Tcnica Justificativa do Esquema Implementado para Reforo de Paredes, elaborada pelo projectista de estruturas, a BETAR, datada de 11 de Novembro de 2011 DOCUMENTO N. 13 Carta da BETAR, dirigida PE, para entrega do Projecto de alterao para reforo estrutural e o prprio Projecto de alterao para reforo estrutural DOCUMENTO N. 14 Relatrio ICIST EP N 73/08, de Dezembro de 2008, intitulado Assessoria na Reabilitao Ssmica do Edifcio da Escola D. Joo de Castro, em Lisboa. Avaliao da Resistncia Ssmica do Edifcio atravs de Modelos de Elementos Finitos, da autoria de Gago, Antnio S. e Proena, Jorge M. DOCUMENTO N. 15 Aprovao pela Fiscalizao da soluo de rebocos de paredes a adoptar no mbito do reforo estrutural (PAE n13/500/A de 13/500/A) DOCUMENTO N. 16 Deliberao do Conselho de Administrao da PE, de 3 de Novembro de 2011, na qual foi deliberado iniciar-se uma srie de diligncias relacionadas com o Relato DOCUMENTO N. 17 DOCUMENTO N. 18 DOCUMENTO N. 19 Carta da PE dirigida ao empreiteiro, datada de 17 de Novembro de 2011 Carta da PE dirigida fiscalizao, datada de 18 de Novembro de 2011 Resposta do empreiteiro carta dirigida pela PE, de 23 de Novembro de 2011 DOCUMENTO N. 20 Resposta da fiscalizao carta dirigida pela PE, de 25 de Novembro de 2011
249
DOCUMENTO N. 21
Relatrio Preliminar de avaliao das propostas no mbito do procedimento de consulta prvia do Contrato de Remodelao do edifcio existente (n. 260)
DOCUMENTO N. 22
Relatrio Preliminar de avaliao das propostas no mbito do procedimento de consulta prvia do Contrato de Acabamento e instalaes especiais do edifcio novo (n. 262)
DOCUMENTO N. 23
Relatrio Final de avaliao das propostas e deciso de adjudicao do Contrato de Remodelao do edifcio existente (n. 260)
DOCUMENTO N. 24
Relatrio Final de avaliao das propostas e deciso de adjudicao do Contrato de Acabamento e instalaes especiais do edifcio novo (n. 262)
DOCUMENTO N. 25
Documentos comprovativos da entrega PE dos seguintes projectos: Projecto de arquitectura, em 15 de Novembro de 2007; O projecto de Execuo de Fundaes e Estruturas dos Corpos A e B: em 26 de Setembro de 2007; O projecto de Climatizao (corpos A e B): em 15 de Novembro de 2007; Projecto de Instalaes Elctricas e Comunicaes (corpos A e B) . entregue em 15 de Novembro de 2007; Projecto de Instalaes Elctricas e Comunicaes (corpos A e B): entrega de elementos complementares em 5 de Dezembro de 2007; Projecto de guas e esgotos (corpos A, B, C): em 15 de Novembro de 2007; Projecto de gs (corpos A, B, C): em 28 de Novembro de 2007.
DOCUMENTO N. 26
Documentos comprovativos da entrega PE dos seguintes projectos: Projecto de Execuo de Arquitectura dos Corpos B e C: 4 de Dezembro de 2007;
250
Projecto de Execuo de Fundaes e Estruturas do Corpo C: 14 de Dezembro de 2007; Projecto de Climatizao (corpo C): 4 de Dezembro de 2007; Projecto de Instalaes Elctricas e Comunicaes (corpo C e elementos complementares dos corpos A e B): 5 de Dezembro de 2007;
Projecto de guas e esgotos (corpos A, B e C): 15 de Novembro de 2007; Projecto de gs (corpos A, B, C): em 28 de Novembro de 2007.
Contrato n. 531, relativo Construo do Campo Desportivo Coberto Proposta, para deliberao do Conselho de Administrao, de autorizao do procedimento relativo Construo do Campo Desportivo Coberto, datada de 28.07.2008
DOCUMENTO N. 29
Documento comprovativo de entrega, em 17 de Setembro de 2008, do projecto de Desvio da vala (esgotos pluviais) e do colector (esgotos residuais domsticos) existentes entre o liceu D. Joo de Castro e a Escola Secundria Rainha Dona Amlia, elaborado pelo Grade Ribeiro, Estudos, Projectos e Consultores, Lda.
DOCUMENTO N. 30
Memria descritiva do Projecto de Execuo das Fundaes e Estrutura dos Corpos A e B
DOCUMENTO N. 31 DOCUMENTO N. 32 DOCUMENTO N. 33 DOCUMENTO N. 34
Proposta de Trabalhos Adicionais n. 2 Propostas de Trabalhos Adicionais n. 6 Proposta de Trabalhos Adicionais n. 7 Cronograma Fsico e Financeiro de todas as empreitadas contratadas para a Escola D. Joo de Castro
DOCUMENTO N. 35
Actas de reunio de obra em que foram aprovadas as alteraes ao projecto no quadro da optimizao de solues: Acta de reunio de obra n. 24, de 7 de Abril de 2008;
251
DOCUMENTO N. 35A DOCUMENTO N. 36
Acta de reunio de obra n. 32, de 16 de Junho de 2008; Acta de reunio de obra n. 35, de 7 de Julho de 2008; Acta de reunio de obra n. 38, de 28 de Julho de 2008
Autos de medio rectificativos e de notas de crdito/facturas Mapas resumo preparados pela PE, sobre as medies e preos relativos s alteraes dos revestimentos dos pavimentos
DOCUMENTO N. 37
Ficha preparada pela Fiscalizao da obra, a propsito do item 2 do Questionrio
DOCUMENTO N. 38
DOCUMENTO N. 39
DOCUMENTO N. 40
DOCUMENTO N. 41
DOCUMENTO N. 42
DOCUMENTO N. 43
DOCUMENTO N. 44
DOCUMENTO N. 45
252

Tribunal de Contas 2012 - Auditoria Às Obras de Modernização Da Escola Secundária D. João de Castro (Relatório)

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Tribunal de Contas 2012 - Auditoria Às Obras de Modernização Da Escola Secundária D. João de Castro (Relatório)

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Tribunal de Contas

Proc. n. 24/10 AUDIT

RELATRIO DE AUDITORIA N. 16 /2012

AUDITORIA S OBRAS DE MODERNIZAO DA ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO

SUMRIO EXECUTIVO ............................................................................................................................................................... 3

RELAO DE SIGLAS E ABREVIATURAS

SUMRIO EXECUTIVO NOTA PRVIA

PRINCIPAIS CONCLUSES E OBSERVAES DE AUDITORIA

FRACIONAMENTO DA DESPESA PBLICA

Estes factos constituram limitaes e condicionantes realizao dos trabalhos de auditoria.

ASPETOS QUALITATIVOS DAS ALTERAES AO PROJETO

DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO PAGAMENTOS ILEGAIS E INDEVIDOS

pronuncia tempestiva sobre preos novos de trabalhos a mais apresentados pelo

MONITORIZAO, GESTO E CONTROLO DA EXECUO DAS EMPREITADAS

Parque Escolar, EPE:

FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA

COLABORAO DOS SERVIOS

No mbito do exerccio do direito do contraditrio, consagrado nas normas previstas no art.13. e no n. 3

A que juntaram 71 documentos anexos num total de 2.112 pginas.

2.1 BREVE CARACTERIZAO DA PARQUE ESCOLAR, EPE

2.2 PROGRAMA DE MODERNIZAO DO PARQUE ESCOLAR DESTINADO AO ENSINO SECUNDRIO

destinadas a corrigir problemas existentes, a melhorar as condies de habitabilidade, de segurana e de

2.3 VERIFICAES FSICAS A ESCOLAS INTERVENCIONADAS

2.4 ESCOLA SECUNDRIA D. JOO DE CASTRO

Contrato 85 91 112 260 262 531

Contrato Inicial 183.029 321.930 943.675 4.770.912 4.997.556 1.499.998 12.717.101

Valor Final Empreitada 183.029 321.930 943.675

680.000 699.593 199.404 1.578.997

5.450.912 5.697.150 1.699.401 14.296.098

FRACIONAMENTO DA DESPESA PBLICA

execuo desta empreitada no seja to evidente, o desfasamento temporal existente no significativo ou

(Servios de Aco Social da Universidade de

Desportivo Coberto, no valor de 4.770.912, 4.997.556 e 1.499.998, respetivamente, em

Contrato 85 91 112 260 262 531

Trab. Mais Preos Contratuais

Trab. Mais Preos Novos

Valor Final Empreitada

183.029 321.930 943.675 4.770.912 4.997.556 1.499.998 12.717.101

0 0 0 12.633 131.193 15.666 159.492

0 0 0 802.231 568.401 183.737 1.554.370

0 0 0 680.000 699.593 199.403 1.578.996

Adicionais / Contrato Inicial (%)

2.6 EXECUO DOS CONTRATOS DE EMPREITADA AT 31/12/2010

TRABALHOS A MAIS E A MENOS

2.7.2.1 Trabalhos Resultantes de Otimizaes de Solues

Na sequncia da remessa do Questionrio j mencionado, a PE veio, na sua resposta, reconhecer a

N. 9 e 10 / 25 e 26 N. 13, 14, 15 / 29, 30, 31, 33, 34, 38 N. 12 N. 28 N. 2 / 21

-188.382 0 -112.136 -21.278

0 -667.775 -94.051 0 -109.529 0 -1.324.289 -2.853.302

129.395 0 103.801 75.269 161.168 0 883.510

0 531.320 87.060 0 177.335 0 1.071.768 1.955.278

-58.987 0 -8.335 53.991 -41.454 -30.315 -645.503

0 -136.455 -6.991 0 67.807 0 -252.522

-58.987 -136.455 -15.325 53.991 26.353 -30.315 -898.025

N. 1 / 20 N. 17 Sub. Total Total

-202.621 -30.315 -1.529.013

Publicado no DR, II Srie, de 2 de fevereiro de 2012.

2.7.2.2 Trabalhos Imprevistos

Estudo adjudicado pela PE ao Instituto Superior Tcnico (IST).

PTA n.s 2, 6 e 7, referentes aos Oramentos n.s 5, 53A, 54A e 57A.

Acrescenta, ainda que:

Na sequncia das verificaes fsicas efetuadas D. Joo de Castro constataram-se inmeras

DESCONFORMIDADES ENTRE O CONTRATADO E O EXECUTADO