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Mercosur: historia y perspectivas
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Equipo tcnico responsable: Serafn Frache, Jorge Franco, Primavera Garbarino, Mercedes Guinovart, Andrs Jung, Sandra Lampreia, Vernica Molinari, Isabel Vzquez D Ela, Javier Vzquez. Agradecimientos: Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay; Ministerio de Turismo del Uruguay; Secretara Administrativa del Mercosur; Comisin Intersectorial del Mercosur; Embajada de la Argentina en Uruguay; Embajada de Brasil en Uruguay; Embajada de Paraguay en Uruguay; Embajador Jos Botafogo (Brasil); Embajador Eduardo dos Santos (Brasil); Martn Santiago, Coordinador Residente de las Naciones Unidas y Representante del PNUD en el Uruguay; Glria Rodrguez; Maria Celina McCall; Alcides Zapico Delgado. Bases de datos utilizadas: Bases propias, Banco Mundial, Eurostat, FMI, Ocde, SAM, Usda, Indec, Ibge, Opype, Iica - Argentina, FAO, WTO, Cepal, Organizacin de las Naciones Unidas, Revista Amrica Economa, Siscomex. Produccin grfica: Gustavo Tucci Pelculas: Hi-End Impresin: Empresa Grfica Mosca D.L. No 325968
Fundacin Crculo de Montevideo: Jos Luis Zorrilla de San Martn 248 - Montevideo - Uruguay e-mail: circumvd@adinet.com.uy - www.circulodemontevideo.com
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Prlogo
En el espacio sudamericano, el Mercosur ha sido relevante protagonista en los aos noventa. Recorri en forma acelerada sus primeros aos de proyecto regional acompaando el proceso de apertura y aumento del comercio que caracteriz ese perodo a nivel mundial. Si bien la regin est actualmente transitando tiempos difciles, igualmente muestra logros y aciertos que no son menores. Mercosur es un proyecto estratgico que, como todo proyecto de largo plazo, requiere de ajustes, puestas al da y nuevos contenidos que lo mantengan vivo y til para las comunidades que cobija. La Fundacin Crculo de Montevideo, dentro de su orientacin temtica sobre Competitividad-Gobernabilidad, ha realizado un anlisis retrospectivo y prospectivo en el que se analiz el valor del proyecto regional y resalt los posicionamientos futuros y las estrategias posibles.
Se le da forma a travs de cinco librillos en los que se visualizan las conquistas realizadas y su lugar en el mundo globalizado, los alcances del sistema regional abierto configurado, el hasta aqu y el ahora, as como una propuesta para medirnos en el futuro como proyecto y en comparacin con otras realidades.
Los fundador es del Cr culo de Montevideo son: Belisario Betancur, Natalio Botana, Michel Camdessus, Fer nando Henrique Car doso, Hugo Fernndez Faingold, Leonel Fernndez Reyna, Manuel Fraga Iribarne, Csar Gaviria, Felipe Gonzlez, Enrique Iglesias, Helio Jaguaribe, Ricardo Lagos, Carlos Magarios, Manuel Marn, Elena Mar tnez, Luciano Mar tins, Jordi Pujol, Germn Rama, Julio Mara Sanguinetti, Alain Touraine y Fernando Zumbado.
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Indice
Presentacin de Fernando Henrique Cardoso Introduccin El perodo de transicin Implementacin de la unin aduanera y profundizacin de la integracin Crisis y relanzamiento El Mercosur y el mundo El Protocolo de Olivos Los vaivenes del comercio Balance y esperanza 5 10 14
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Presentacin de Fernando Henrique Cardoso

Presidente de la Repblica Federativa de Brasil
O Mercosul uma prioridade da poltica externa brasileira e uma obra sem precedentes no esforo de integrao regional na Amrica Latina. Como toda realizao importante, o Mercosul enfrenta desafios, dificuldades, e as medidas tomadas na implementao de seus objetivos no poderiam deixar, por vezes, de ferir interesses que, embora minoritrios, manifestam-se de forma eloqente. No h dvida, contudo, de que o Mercosul -que vai muito alm de um mero bloco comercial, uma vez que representa um processo de real integrao entre democraciasveio para ficar. um projeto que, h muito tempo, ultrapassou o espao restrito dos gabinetes ministeriais para converter-se em uma realidade do cotidiano dos povos do sul da Amrica do Sul. Como bem disse o Chanceler Celso Lafer, para o Brasil, enquanto outras propostas de integrao so opes, o Mercosul um destino. E um destino que abraamos com entusiasmo e que, tenho certeza, continuar a se desenvolver nos prximos anos. certo que o Mercosul, sobretudo em um contexto de turbulncias financeiras e dificuldades econmicas de seus Estados-membros, tem-se defrontado com circunstncias adversas, algumas endgenas e outras de natureza externa. Tais circunstncias, contudo, no so eternas, como no so eternas as dificuldades econmicas. Os Governos dos Estados-membros tm trabalhado no sentido de fazer avanar as pautas tradicionais da Unio Aduaneira e tm alcanado avanos. Tm-se dedicado, igualmente, a adotar medidas especficas que permitam assegurar os pressupostos financeiros do comrcio integrado, como no aperfeioamento e atualizao dos Convnios de Pagamentos e Crdito Recproco. Temos trabalhado na aprovao de disciplinas na rea de defesa comercial e temos passos seguros -que no so menos importantes pelo fato de a alguns parecerem lentos- no sentido do fortalecimento institucional. Existe, alm disso, uma agenda menos visvel, mas igualmente relevante para o futuro de nossa regio. H todo um esforo de coordenao poltica, educacional, jurdica e de segurana que permeia grande parte dos entendimentos no-comerciais do Mercosul e que fundamental para fortalecer o processo integracionista. Exemplo disso so os entendimentos voltados para promover o objetivo da livre-circulao de pessoas, que talvez uma das melhores expresses da fraternidade que caracterstica da parceria entre os Estados-membros do Mercosul.
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Outro exemplo encontra-se nas decises relativas facilitao do reconhecimento recproco das carreiras no Mercosul. No se trata de meros acordos burocrticos, e sim de criar condies que garantiro, no contexto da integrao, a necessria mobilidade de mo-de-obra e o surgimento de novas e variadas oportunidades de emprego. Sempre haver os pessimistas a apontar problemas, os cticos a levantar dvidas e inquietaes. Pessoalmente, no compartilho dessa viso. Um processo de integrao como o do Mercosul depende de dois tipos de condies. Um, mais objetivo, reside na proximidade fsica e na importncia dos vnculos de toda ordem -econmicos, polticos, sociais, humanos- entre os pases. Ningum tem dvida de que, nesse plano, so abundantes as razes que militam em favor do desenvolvimento e aprofundamento do Mercosul. Outro plano o das decises polticas que tornam possvel realizar o potencial de integrao inerente nessas condies objetivas. Nesse aspecto, o fator decisivo a clareza de viso dos Governantes, dos Parlamentos e das sociedades. a capacidade de liderana poltica, que por definio no pode ser mope, nem pode deixar-se conduzir por interesses localizados, por mais legtimos que estes possam ser. fundamental que se alcance uma viso de longo prazo, com ousadia para grandes realizaes e voltada para os interesses maiores dos povos de nossa regio. Foi esse tipo de viso que tornou possvel a criao do Mercosul. Ser esta a mentalidade que continuar a assegurar o seu xito no futuro e que afastar, definitivamente, as diversas formas de ceticismo. Sempre acreditei que, em poltica, deve-se olhar para a frente, e no pelo espelho retrovisor, com nostalgia do passado - que em geral nostalgia de um passado idealizado, que nunca existiu. Por isso, no creio que, na agenda do Mercosul, haja espao para qualquer retrocesso. Como disse ao assumir a Presidncia pro-tempore em julho de 2002, o encolhimento de nossas ambies representaria a negao de nossa realidade geogrfica e a diminuio de nossa capacidade de atuao coordenada em negociaes fundamentais que se aproximam de suas etapas conclusivas. Felizmente, nossa perspectiva no esta, mas a de um fortalecimento crescente do Mercosul e a da reafirmao de seu papel como um ator de peso no cenrio internacional, em particular no contexto das negociaes em curso no mbito hemisfrico, com a Unio Europia e na Organizao Mundial do Comrcio. Em todos esses foros, assim como em nossa prpria regio, o Mercosul ser uma voz cada vez mais forte, enraizada em nossos valores democrticos, em nossos laos de cultura e de cooperao, assim como no peso especfico de nossa economia e de nosso comrcio. Braslia, 19 de novembro de 2002.
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Hace 25 aos la regin era un rea encerrada, con dictaduras y subdesarrollo. Hoy, con democracias probadas e integradas, el escenario es completamente diferente. Si bien hubo ensayos de integracin desde los sesenta, las races del Mercosur comienzan a afirmarse a mediados de los ochenta, y a partir de entonces, poco a poco y con cautela, se gesta la ms slida y original experiencia integracionista, quebrando una larga tradicin de fracasos.
Las turbulencias que azotaron al bloque desde fines de la dcada pasada, alentaron el escepticismo. No obstante, retomando la perspectiva, queda claro que el Mercosur no fue una construccin exclusiva para los buenos momentos, sino una opcin estratgica para ampliar el espacio econmico interno y poder presentar al mundo una regin armnica, democrtica y dinmica, fortaleciendo el potencial negociador para encontrar la mejor insercin internacional.
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Introduccin
Acadmicos y dirigentes polticos, dentro y fuera de la subregin, han tendido a coincidir en la valoracin positiva del Mercosur: promediando la dcada de los noventa, al mismo tiempo que la literatura especializada -incluso la producida en los pases industrializados- comenzaba a sealar al bloque como exponente original y exitoso de integracin Sur-Sur cada vez con mayor frecuencia, aquel ganaba impor tancia creciente en las agendas externas de los principales actores del sistema internacional. El objetivo de formar un mercado comn no se alcanz en el plazo a tales efectos previsto en el Tratado de Asuncin; deducir de ello que el Mercosur ha fracasado, o que sus resultados son irrelevantes implicara, sin embargo, desconocer tanto la historia de los ensayos precedentes de integracin conocidos por Latinoamrica, por una par te, como la coyuntura internacional en medio de la cual este proyecto ha debido recorrer sus primeros diez aos de vida, por otra. Como felizmente lo ha sintetizado Roberto de Almeida: En forma general, es posible sostener que el Mercosur oper, durante sus primeros 11 aos, como una especie de mecanismo anticclico, (). El bloque se constituy en un factor eminentemente positivo para la consolidacin de polticas orientadas a la estabilizacin macroeconmica, a la bsqueda de competitividad interna y externa y a la introduccin de medidas de ajuste fiscal y de regmenes regulatorios responsables y avanzados en la regin. Los avances en el plano de la liberalizacin del acceso a
mercados o en el de la coordinacin o armonizacin de polticas, an habiendo resultado ms lentos que lo deseado por sus diseadores iniciales o que lo pretendido por algunos entusiastas de la integracin, han venido sin embargo acompaados de una cautela en su implementacin que no deja de constituir, en cier to modo, una garanta contra eventuales retrocesos1 . No es el Mercosur la nica, ni la primera, de las experiencias de integracin regional ensayadas por pases latinoamericanos, pero s es la primera que ha logrado quebrar una larga tradicin de fracasos que a menudo se hace arrancar con el Congreso de Panam de 1826, y se extiende hasta los limitados logros cosechados, en las cuatro ltimas dcadas del pasado siglo, por la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc) primero, y la Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi) despus. Creada en 1960, en plena vigencia del modelo de sustitucin de importaciones, la Alalc se haba fijado como objetivo crear en un perodo de 12 aos un rea de libre comercio que, al ampliar los mercados protegidos, permitiese avanzar en la industrializacin sustitutiva al ambientar el aprovechamiento de economas de escala. Las estructuras de las economas latinoamericanas, su inestabilidad y bajo nivel de interdependencia, y la propia lgica proteccionista del modelo de sustitucin de impor taciones, conspiraban, ms all de las buenas intenciones, contra cualquier intento de superar una liberalizacin limitada a productos de escasa relevancia.
1 De Almeida, Paulo Roberto: Mercosul em sua primeira dcada: Uma avaliao poltica a partir do Brasil. Buenos Aires, Intal/ITD-STA, 2001, pg. 10.
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Los modestsimos resultados alcanzados por la Alalc motivaron su sustitucin, en 1980, por la Aladi, que apuntaba a una liberalizacin progresiva del comercio en base a mecanismos ms flexibles que los establecidos por su predecesora: no se establecieron calendarios para la formacin de un rea de libre comercio, ni se definieron instrumentos automticos para la eliminacin de las barreras a la circulacin de mercaderas. Se trat, simplemente, de ambientar la firma de acuerdos preferenciales entre todos aquellos pases miembros interesados en hacerlo, con la esperanza de que la zona de libre comercio terminase siendo el resultado final de la multiplicacin de tales acuerdos. Las races del Mercosur se encuentran en un proceso acelerado de acercamiento y cooperacin a travs del cual, a partir de mediados de los aos ochenta, Brasil y Argentina pusieron fin a la recproca desconfianza que durante un siglo y medio haba marcado sus relaciones. Este drstico cambio constitua una respuesta a la difcil coyuntura econmica y la creciente marginacin internacional que los pases de la regin debieron enfrentar a la salida de sus respectivas dictaduras militares. Enfrentados al desafo comn de consolidar sus democracias, los presidentes Ral Alfonsn y Jos Sarney iniciaron una aproximacin que se vio institucionalizada en 1986 a travs de la firma de un Programa de Integracin y Cooperacin Econmica estructurado en torno a la negociacin de acuerdos sectoriales que involucraban desde la
produccin de alimentos a la de bienes de capital, incluyendo las industrias del hierro y el acero, nuclear y automotriz, as como la cooperacin tecnolgica. La orientacin estratgica as inaugurada se vio reforzada, dos aos ms tarde, con la firma de un Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo que se fijaba como objetivo la formacin de un mercado comn en un plazo de diez aos. El modelo subyacente al Programa de Integracin y Cooperacin Econmica tena, segn de Almeida, la ventaja de ser claro en sus objetivos de complementacin industrial, pero supona igualmente la desventaja de requerir la negociacin de acuerdos especficos, siempre parciales, para el establecimiento del objetivo del mercado comn2 . A partir de 1986 se incorpora Uruguay. La misma se formaliza en el Acto de la Alvorada de abril de 1988, que establece el trilateralismo de la relacin. En Buenos Aires, en el mes de julio de 1986 se inicia una prctica que luego se iba a
2 Idem, pg. 4.
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institucionalizar. En ocasin de la visita oficial del presidente Sarney a Argentina se invita al jefe de Estado uruguayo Julio Mara Sanguinetti. En el comunicado conjunto se dice: los presidentes Sarney y Alfonsn brindaron detallada exposicin de los protocolos de integracin econmica entre Argentina y Brasil, que se suscribirn en el da de la fecha. El presidente Sanguinetti manifest su decidido apoyo a esas iniciativas a las que consider de fundamental trascendencia para el futuro de la subregin y del proceso de integracin del conjunto de Amrica Latina. Esta constituy, entonces, la primera reunin tripartita. Luego, el 10 de diciembre de ese mismo ao en Brasilia se realiza una segunda reunin y en el comunicado conjunto los presidentes manifestaron su ms decidido apoyo a todas las iniciativas de estrechar lazos de cooperacin e integracin equilibrada entre los tres pases de forma realista, gradual y flexible. Ms adelante, en mayo de 1987, en Montevideo, se realiza la tercera reunin trilateral. En ocasin de la visita de Alfonsn se invita a Sarney y esa es la primera oportunidad en la historia en que
los presidentes de Argentina y de Brasil se renen con un jefe de Estado uruguayo en Montevideo. En febrero de 1988 se lleva a cabo la cuarta reunin tripartita. Uruguay invita a los presidentes de Argentina y Brasil a concurrir a la Estancia de San Juan de Anchorena para seguir conversando sobre la integracin trilateral y en el comunicado de prensa conjunto se hace alusin a la asociacin de Uruguay a los protocolos bipar titos y se resuelve profundizar la cooperacin tripartita. En la quinta reunin que se realiza en Brasilia en el mes de abril de 1988, se institucionaliza el proceso y se firma la decisin tripartita no 1 por la cual se prev que la par ticipacin del Uruguay se instrumentar de acuerdo con los grados y modalidades que las tres par tes acordarn en cada caso, teniendo en cuenta las condiciones particulares de Uruguay y los instrumentos bilaterales vigentes con ambos pases. El proceso de integracin tripartita se regular por los principios de gradualismo, flexibilidad y equilibrio. Adems se elige el sector del transporte como el ms adecuado para iniciar ese proceso de integracin
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tripar tita firmando el protocolo correspondiente. Esta es la llamada Acta de la Alvorada. Luego, en el mes de noviembre de 1988, en Buenos Aires -en ocasin de la visita oficial de Sarney- se invita al Presidente de Uruguay, como era la costumbre. Brasil y Ar gentina fir man el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo y el Ur uguay se engancha al tren de la integracin con la firma de las decisiones tripar titas nmeros 2 y 3. All se expresa: A fin de continuar el proceso de incorporacin de Uruguay(...) indican como campo de estudio y negociacin los de comunicaciones, la biotecnologa y la administracin pblica. La decisin tripartita no 3 expresa lo siguiente: Los tres presidentes coincidieron adems, en la necesidad de analizar las modalidades y condiciones especficas para la asociacin del Uruguay a esta nueva etapa del proceso de integracin a travs de la opor tuna suscripcin de los correspondientes instrumentos legales. La sptima reunin tripartita se celebra en Uruguayana, en agosto de 1989. All se incorpora por primera vez el presidente Carlos Menem. En esa oportunidad se
firma la decisin tripar tita no 4: Los presidentes Menem y Sarney invitaron al presidente Sanguinetti a que considere la opor tunidad de que el Ur uguay se incorpore a aquellos convenios que firmarn en la inmediata reunin que celebrarn en Brasilia y que sean de inters para su pas, de comn acuerdo con Argentina y Brasil. El proceso trilateral estaba formalizado. Paralelamente, el mundo viva cambios abruptos. El final de la dcada de los ochenta vio el fin de la Guerra Fra, primero, y el colapso del bloque socialista, despus, todo lo cual estimul la aceleracin del proceso de globalizacin, la competencia entre las economas desarrolladas y la formacin de bloques econmicos, aumentando los riesgos de marginacin diplomtica y econmica de los pases latinoamericanos. A fines de 1990, Brasil y Argentina suscribieron el Acta de Buenos Aires, que acortaba el plazo para la constitucin del mercado comn al fijar el ao 1995 como fecha lmite; la incorporacin de Uruguay, y luego Paraguay, al proceso, desembocara en la firma, en marzo de 1991, del Tratado de Asuncin, que daba origen
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al Mercosur. El Acta de Buenos Aires supuso nicamente una aceleracin del proceso de integracin bilateral; ms profundamente, implic adems el reemplazo del modelo dirigista subyacente al Pice por otro -que habra de ser el del Mercosur- de perfil mucho ms claramente liberal, en el que el desmantelamiento de las bar reras arancelarias adquirira carcter automtico.
El perodo de transicin
En mar zo de 1991 los gobier nos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asuncin, que dio origen al Mercado Comn del Sur. Los cuatro Estados Par tes acordaron la formacin de un mercado comn, que supondra la libre circulacin de bienes, ser vicios y factores productivos, la adopcin de una poltica comercial externa
comn, y la coordinacin de polticas econmicas y sectoriales. Para la entrada en funcionamiento del mercado comn fijaron un perodo de transicin de cuatro aos, y disearon un Programa de Liberacin Comercial orientado a la eliminacin de los aranceles que gravaban el comercio de bienes, un rgimen general de origen y un mecanismo transitorio de salvaguardias que operase como vlvula de seguridad ante eventuales incrementos imprevistos de las impor taciones que pudiesen ocasionar perjuicios de entidad a las producciones nacionales. Hacia mediados de 1992 tuvo lugar la cumbre presidencial de Las Leas, en la que se defini un cronograma de medidas para la armonizacin de las polticas econmicas para el final del perodo de transicin. Muchos de los puntos incorporados a ese cronograma (especialmente los relacionados con las restricciones no arancelarias al comercio y con la
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armonizacin macroeconmica) permaneceran an incumplidos al concluir dicho perodo. Sera, sin embargo, un error, subestimar los avances concretados durante la transicin, si bien los mismos se concentraron fundamentalmente en la supresin de restricciones arancelarias y en el intercambio de bienes en el interior del bloque. A travs del Programa de Liberacin Comercial los integrantes del Mercosur eliminaron durante esos aos los aranceles intrazona para la gran mayora del universo arancelario con un grado de ajuste a los plazos previstos que increment decisivamente la credibilidad general del proyecto tanto entre los agentes econmicos regionales como ante los ojos de la comunidad internacional. El proceso no estuvo, obviamente, exento de tensiones resultantes de presiones sectoriales a nivel de los distintos pases, cuya intensidad fue en aumento en la medida en que, hacia el fin del perodo, la sensibilidad de los productos an amparados por las listas de excepciones era mayor; a pesar de ello, la combinacin de la disposicin negociadora asegurada por el alto grado de compromiso poltico con el proyecto y el recurso equilibrado a algunos instrumentos ad hoc (aumento de la tasa estadstica, imposicin de derechos especficos a algunos productos especialmente sensibles, aplicacin del rgimen de salvaguardias), asegur la concrecin de las fases definidas por el PLC (Programa de Liberacin Comercial), con la consecuente superacin de escepticismos entre los agentes privados, generndose un conjunto de iniciativas autnomas que comenzaron a dar al proceso integrador una consistencia cada vez ms independiente de las iniciativas gubernamentales. Tambin era previsible la conflictividad que rode a las negociaciones tendientes a la implementacin del Arancel Externo
Comn que, segn el Tratado de Asuncin, deba entrar en vigencia a partir del 1 de enero de 1995: las diferencias existentes entre los cuatro pases tanto en lo tocante a estructuras de produccin como a los regmenes de proteccin generaron oposiciones sectoriales y presiones considerables. Sin embargo, los presidentes definieron en diciembre de 1992 -al acordar un rango de variacin del AEC (Arancel Externo Comn) entre el 0 y el 20% y la posibilidad de que cada pas introdujera excepciones para un conjunto reducido de bienes- el marco general dentro del cual se desarrollaran unas negociaciones que, si bien trabajosas, concluiran exitosamente hacia fines de 1994. La frmula finalmente acordada incluy mecanismos transitorios a efectos de facilitar la adecuacin de las distintas preferencias nacionales; hubo, adems, sectores transitoriamente excluidos de la unin aduanera (el automotriz y el azucarero), como tambin lo fueron los bienes de capital, informtica y telecomunicaciones, y los productos incorporados en las distintas listas nacionales de excepciones. La modalidad de convergencia hacia el AEC acordada habra de ser gradual, lineal y automtica. El ptimo funcionamiento de la unin aduanera requera la vigencia de un cdigo aduanero comn que -al estandarizar criterios de clasificacin, origen y valoracin, obligaciones tributarias, procedimientos de despacho, etcteraasegurase la aplicacin uniforme de la normativa para la internacin de bienes. Dicho cdigo, si bien ha sido aprobado por los rganos competentes del Mercosur, no ha entrado an en vigencia. La puesta a punto de los instrumentos esenciales para la entrada en funcionamiento de la unin aduanera a
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partir del 1 de enero de 1995 culmin en la Cumbre de Ouro Preto, en diciembre de 1994. En esa opor tunidad, adems de definir el rgimen a aplicar a los productos sensibles y el trato a dar a las restricciones no arancelarias, se armonizaron las reglas para el otorgamiento de incentivos a la exportacin, se acord un nuevo rgimen general de origen y se per feccion la estructura institucional del Mercosur. Finalmente, se acord dar inicio al estudio de las polticas pblicas que distorsionan la competitividad y a la elaboracin de una poltica comn de defensa de la competencia. Tambin se concret durante este perodo la firma de dos protocolos relativos al tratamiento de las inversiones: el de Colonia del Sacramento, para la Promocin y Proteccin Mutua de las
Inversiones en Mercosur (que asegur el trato nacional para los inversores de la regin, prohibi los requerimientos de desempeo a la inversin y defini los principios de compensacin en caso de expropiacin); y el de Promocin de Inversiones Provenientes de Estados No Miembros del Mercosur (que garantiza el derecho de cada pas a promover y admitir la inversin extranjera de acuerdo a su legislacin nacional y define los criterios de trato al capital extranjero). No faltaron, hacia el fin de esta etapa inicial, analistas que enfatizasen en la modestia de los logros obtenidos, sobre todo en comparacin con el ambicioso objetivo de constitucin del mercado comn. Tomaban en consideracin lo tenue del tejido de relaciones de interdependencia preexistentes, las considerables asimetras entre las
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economas nacionales involucradas en el proceso y la simultaneidad de este ltimo con la instr umentacin, en las dos economas mayores, de unos planes de estabilizacin que exhiban disimilitudes de entidad en cuanto a sus ritmos e instrumentos respectivos. Sin embargo, el anlisis termin produciendo valoraciones notoriamente ms positivas: la eliminacin de barreras arancelarias al comercio intrazona, la unin aduanera, los calendarios para el tratamiento de sectores sensibles como excepciones, aparecen como logros muy tangibles y nada triviales una vez que se ha tomado nota de las dificultades anteriormente mencionadas. Como ha obser vado Rober to Bouzas3 , cier tos factores coyunturales extrarregionales no fueron ajenos al xito del Mercosur en estos primeros aos: concretamente, la accesibilidad del financiamiento externo en la primera mitad de la dcada de los noventa facilit la amor tiguacin del impacto de los desfasajes entre los ciclos econmicos de los dos socios mayores y la inestabilidad del tipo de cambio real bilateral, hasta que, en el umbral de la entrada en vigencia de la unin aduanera, el xito del programa de estabilizacin brasileo termin produciendo una efectiva convergencia macroeconmica con Argentina y un boom de demanda que coincidi muy afortunadamente con el crtico perodo que sigui a la crisis mexicana. Ahora bien, una vez reconocida la impor tancia de los factores sealados cabe subrayar -como el propio Bouzas hace- los decisivos virajes en sus polticas comerciales respectivas que los miembros
del Mercosur ensayaron durante los aos del perodo de transicin: los procesos paralelos de apertura comercial unilateral resultantes fueron altamente funcionales a la liberalizacin intrarregional del comercio no slo reduciendo las resistencias sectoriales al proceso de integracin y facilitando el cumplimiento de las metas de liberalizacin, sino adems, mejorando las condiciones de acceso a los mercados regionales y, especialmente, permitiendo que algunos sectores identificaran beneficios concretos derivados de la integracin (especialmente en los pases menores), estimulando la formacin de coaliciones de apoyo al Mercosur4 . Cabe, finalmente, destacar el verdadero salto cualitativo que represent, en trminos de metodologa de la integracin, el reemplazo del viejo sistema de listas positivas por un mecanismo automtico de desgravacin, progresivo y lineal, que alter radicalmente la modalidad de la negociacin comercial: como obser va Bouzas, el intercambio de concesiones producto por producto fue reemplazado por un mecanismo general de liberalizacin que slo permita (formalmente a travs de la clusula de salvaguardias o la aplicacin de la legislacin interna de defensa comercial o informalmente a travs de medidas ad-hoc como los acuerdos de ordenamientos del mercado del sector privado), tratar casos particulares como hechos excepcionales, haciendo compatible la consideracin y el tratamiento discriminado de las situaciones ms sensibles con la preser vacin de un entorno de liberalizacin general del comercio.
3 Bouzas, Roberto, La Agenda Econmica del Mercosur: desafos de poltica a corto y mediano plazo, en: Integracin y Comercio, N 0, Ao I, Buenos Aires, Intal, 1996. 4 Idem
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De este modo, el comercio intrarregional se expandi, durante los aos de la transicin (1991 - 1995), a una tasa promedio anual dos veces mayor que la tasa de crecimiento del comercio extrarregional, lo que oper como un poderoso catalizador de la cooperacin interempresaria y las inversiones intrarregionales (reflejada, por ejemplo, en la concrecin de joint ventures , la adquisicin de paquetes accionarios y la firma de acuerdos de complementacin productiva). Estos datos revelan, adems, la capacidad que un proceso que se inici bajo una modalidad netamente descendente -y en el cual inicialmente los agentes privados se involucraban slo una vez que sus respectivos segmentos econmicos eran incorporados a la agenda de negociacin por la iniciativa gubernamental- tuvo a la hora de superar el escepticismo, no exento de recelo, con que el empresariado haba recibido la firma de los primeros protocolos argentinobrasileos, generando una lgica complementaria de integracin ascendente, resultante de la iniciativa empresarial. El xito en este ltimo plano debe mucho a la precisin de los objetivos seleccionados y la perentoriedad de los plazos fijados, notoriamente contrastantes con la vaguedad de las promesas de los emprendimientos de los aos sesenta y setenta. Ellos, adems, al fortalecer la capacidad de resistir presiones de los distintos lobbies domsticos, hicieron viable un patrn altamente rendidor de manejo de los roces resultantes, sobre todo de disparidades entre las polticas macroeconmicas de los dos socios mayores que tenan en principio un alto potencial desestabilizador del proyecto regional. La disposicin a procesar el
conflicto a travs de juegos de contraposiciones focalizadas, manteniendo siempre el compromiso con el objetivo central de la integracin, per miti superar los riesgos de estancamiento y reforzar un compromiso activo de las comunidades empresariales que, a su vez, operaba como contencin para eventuales tentaciones regresivas de los propios decisores gubernamentales. El resultado final ha sido, por un lado, la progresiva asimilacin, por parte tanto de las lites empresariales como de las gubernamentales, de la idea de que el conflicto es un componente normal de este tipo de proceso; por otro, un aumento sostenido de la interdependencia econmica que, al elevar los costos de una hipottica reversin del proceso, opera como un reaseguro de altsima eficacia. Esta rpida transfor macin de la percepcin, por par te de los agentes econmicos, de las posibilidades de consolidacin de un espacio econmico subregional integrado, queda claramente evidenciado por algunas tendencias mostradas por las polticas adoptadas por muchas de las empresas del rea en materia de reestructuras e inversiones, durante la segunda mitad de los aos noventa. Ya en 1999, un estudio constataba la multiplicacin de una serie de iniciativas de integracin corporativa (adquisicin y control de empresas existentes, control de fuentes de materias primas y r ecursos naturales abundantes en la regin) reveladoras d e reacomodamientos estratgicos a la realidad de un mercado subregional: durante el perodo 1990-1998 hubo, solamente en Argentina y Brasil, 428 fusiones en sectores claves de las economas de ambos pases. De la totalidad de las fusiones y adquisiciones
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concretadas en esos aos, ms de la mitad tuvo como adquirentes a empresas nacionales, una cuar ta par te a subsidiarias de empresas transnacionales y un 18% se vincul con inversiones de tipo cross-border5 .
Implementacin de la unin aduanera y profundizacin de la integracin (1995-1999)

Con el fin del perodo de transicin, cumplido el cronograma de reduccin arancelaria para los productos incluidos en el rgimen de adecuacin (exceptuados el azcar y los automviles), el foco del esfuerzo integrador deba desplazarse hacia la eliminacin de las barreras al comercio an subsistentes, por una parte, y hacia la instrumentacin de polticas comerciales comunes, por otra. El contexto econmico regional no fue, en el arranque de esta nueva etapa, el ms favorable: el inicio de la unin aduanera coincidi con la crisis financiera mexicana, que habra de minar considerablemente la confianza de los inversionistas extranjeros en la estabilidad de los mercados latinoamericanos. Carente el Mercosur de mecanismos institucionalizados para la c o o r d i n a c i n d e l a s p o l t i c a s macroeconmicas, el ao 1995 estuvo marcado por algunas fricciones entre los distintos planes nacionales de estabilizacin. Sin embargo, los gobiernos mantuvieron su compromiso con el objetivo bsico de fortalecer el bloque, lo que permiti la concrecin exitosa de un ciclo de negociaciones tendientes a moderar los impactos de una serie de medidas unilaterales sobre las economas de los socios. No obstante las dificultades sealadas, el
ao 1995 se cerr con la aprobacin de un Programa de Accin para el siguiente quinquenio (Mercosur 2000) a travs del cual se reafirm el compromiso con la continuidad del proceso de integracin y se definieron las prioridades para el inicio de una nueva ronda de negociaciones. Las mismas habran de tener por objetivo el paso de la integracin negativa a la integracin positiva, a travs de la incorporacin de nuevas temticas (comercio de servicios, armonizacin de regmenes de compras gubernamentales, proteccin del medio ambiente, regmenes de empleo y seguridad social, salud, educacin, ciencia y tecnologa y seguridad ciudadana), y del per feccionamiento de los compromisos. El ciclo de negociaciones de este modo originado fue especialmente intenso durante los dos aos siguientes, en que fueron aprobados un reglamento para la aplicacin de la clusula de salvaguardia a importaciones de terceros pases, un marco normativo para el tratamiento de las importaciones de extrazona realizadas en condiciones de dumping, y protocolos sobre comercio de servicios, defensa del consumidor y proteccin del medio ambiente, adems de reglamentos tcnicos diversos. Este espesor de la trama normativa del Mercosur transcurri en paralelo no slo con la transformacin de las estrategias empresariales a las que ya se hizo referencia, sino adems con una notable expansin de la agenda externa del bloque. El Protocolo de Ouro Preto otorg al Mercosur personera jurdica internacional, habilitando la posibilidad de emprender negociaciones conjuntas con terceros pases o grupos de pases, lo cual, al reforzar considerablemente el
5 Bonelli, Estratgias Empresariais no Mercosul: um estudo dos processos de fuses aquisies, joint ventures e privatizaes no Cone Sul , citado segn BID/Intal, Mercosur Report No 5, Buenos Aires, 1999, pg. 15.
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poder negociador de los socios constituy un avance decisivo en la direccin de uno de los objetivos centrales del proyecto integrador. En diciembre de 1995 el Mercosur suscribi un Acuerdo Marco de Cooperacin con la Unin Europea, con vistas al inicio de negociaciones para el establecimiento de un rea de libre comercio. A nivel regional, la inicial propuesta brasilea de crear un Area de Libre Comercio de Sudamrica dio paso a una serie de negociaciones separadas entre el Mercosur y pases individuales o grupos de pases, cuyos resultados ms importantes fueron los acuerdos suscritos con Chile (en junio de 1996) y Bolivia (en diciembre del mismo ao). El estrechamiento de las relaciones con Chile, que se traducira entre otras cosas, en un aumento de la coordinacin en el mbito de las negociaciones de integracin hemisfricarevisti para el Mercosur una especial impor tancia que iba ms all de los sustanciales incrementos exhibidos por las exportaciones e inversiones chilenas hacia el bloque: por su credibilidad internacional, Chile constituye un activo altamente valorado de cara a las negociaciones externas.
La concrecin de tales acuerdos, sumada a otras negociaciones en curso (como las mantenidas paralelamente con los pases andinos) contribuyeron decisivamente a potenciar el protagonismo del bloque en las negociaciones para el establecimiento de un Area de Libre Comercio de las Amricas, en el marco de las cuales logr, adems de la aceptacin de la posibilidad de que los bloques regionales preexistentes negociasen como tales (este principio, conocido como de building blocks, fue consagrado en la Reunin Ministerial del Alca realizada en Belo Horizonte en julio de 1997), la del principio de single undertaking, que supone que el acuerdo slo se cerrar una vez que la totalidad de los temas negociados hayan sido acordados. Cabe sealar que la creciente heterogeneidad temtica cubierta por el conjunto de frentes de negociacin externa (OMC, Aladi, Alca, Unin Europea), que comenzaron a multiplicarse en forma simultnea, pero con diferencias importantes tanto en trminos de timing como de demandas concretas, aument enormemente su importancia en la medida en que, por una par te, increment las exigencias de cohesin del bloque en torno a posiciones negociadoras unificadas, pero por otra, precisamente como consecuencia de esas exigencias, introdujo una serie de nuevos potenciales focos de tensin en el relacionamiento entre los socios. A partir de 1996, si bien an dentro de un contexto de relativa fragilidad fiscal y externa, la continuidad de la convergencia de los ciclos de las dos economas mayores contribuy a seguir elevando las expectativas de que el impacto de los desniveles macroeconmicos sobre los flujos comerciales comenzara a disminuir en forma sostenida. En tal sentido, si bien resultara excesivo hablar de un estrechamiento de los vnculos entre flujos
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de comercio e inversin que incrementara drsticamente los niveles de interdependencia econmica, s parece correcto sostener que el aumento en los intercambios de bienes, decisivamente reforzado por la convergencia de polticas macro, reforz en forma impor tante la percepcin de la existencia de un comn denominador de intereses entre Brasil y Ar gentina. As, si bien el impacto estrictamente cuantitativo sobre los flujos de inversin extrarregional sigui siendo modesto, en aquellos sectores con predominio de subsidiarias de empresas transnacionales comenz a ser perceptible el comienzo de un gradual proceso de racionalizacin y complementacin p r o d u c t i v a 6 . El infor me del Intal correspondiente al ao 1996 sealaba, asimismo, la multiplicacin de los canales informales de intercambio de informacin y puntos de vista sobre las perspectivas macroeconmicas regionales, a travs de los cuales comenzaba a suplirse la falta de redes burocrticas institucionalizadas a tales efectos. Las preocupaciones de los gobiernos de la subregin por el destino de los procesos de consolidacin democrtica que encuadraban su accionar constituyeron, como ya se observ, un componente central de las concepciones estratgicas que desembocaron en la constitucin del Mercosur. Sin embargo, las prioridades marcadas por la dinmica estrictamente econmica del proceso integrador, unidas al propio fortalecimiento progresivo de las democracias de la regin haban ido generando una suerte de deslizamiento comer cialista que, sin llegar a desvir tuar los objetivos estrictamente polticos del proyecto, los haba relegado
a un segundo plano. Ese deslizamiento haba sido, por cierto, relativo: tanto en 1992 en Las Leas, como en 1994 en Colonia del Sacramento primero y en Buenos Aires despus, los presidentes de los cuatro Estados Partes haban incluido en sus declaraciones conjuntas alusiones explcitas al estrecho vnculo entre integracin y democracia, y en el artculo primero del acuerdo Mercosur-Unin Europea firmado en 1995 se haba establecido que la democracia era el fundamento de toda cooperacin; sin embargo, ninguna de esas expresiones tena la fuerza de un principio democrtico como el que la Unin Europea haba adoptado formalmente desde 1990 en su Carta de Pars7 . En ese contexto, la crisis institucional atravesada por Paraguay en abril de 1996 revisti una impor tancia especial en dos sentidos. En primer lugar, en la medida en que ofreci la primera pr ueba -exitosamente salvada- para el efectivo accionar del Mercosur como mecanismo de preser vacin de la democracia. Ante el intento de derrocar al presidente constitucional del Paraguay, Juan Carlos Wasmosy, los cancilleres de los otros tres miembros del Mercosur advir tieron en
6 BID/Intal: Mercosur Report N 1, Buenos Aires, 1997, pg. 3. 7 Tirado Meja, Alvaro: Integracin y democracia en Amrica Latina y el Caribe. Buenos Aires, Intal, 1997, pg. 48.
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Declaracin establece la obligatoriedad de inclusin de una clusula de afirmacin del compromiso democrtico en todo acuerdo del Mercosur con otro pas o grupo de pases, la expansin del Mercosur significara () una extensin progresiva del pacto democrtico en Amrica Latina8 .
Crisis y relanzamiento (1999-2001)

La pauta de mejora en trminos de Producto y niveles de inflacin dentro de un contexto de fragilidad fiscal y alta vulnerabilidad externa se haba mantenido a lo largo de 1997, con un aumento del dficit de cuenta corriente -excepto en el caso paraguayo- que mantena a la accesibilidad del financiamiento externo como determinante central del crecimiento de las economas de la regin 9 . An con tales condiciones de partida, el impacto de la crisis asitica en el primer semestre del ao siguiente comenz mostrndose mucho menos severo que lo inicialmente previsto; sera durante la segunda mitad de 1998 que, tras la moratoria rusa, se consolidara un punto de inflexin no slo en relacin con la evolucin estrictamente econmica del bloque, sino incluso con algunas pautas de relacionamiento entre sus miembros. La crisis financiera desencadenada por la moratoria rusa de mediados de 1998, tuvo un impacto sobre la coyuntura econmica internacional que result fuer temente negativo para las economas emergentes, al sumar, a los efectos estrictamente financieros, las derivaciones en trminos de cada de precios de las commodities.
forma explcita que la consecuencia automtica de un golpe de Estado sera la salida de Paraguay del bloque. En segundo lugar, el episodio fue el determinante directo de la adopcin de una clusula democrtica: en la cumbre presidencial realizada en junio de ese ao en San Luis (Argentina), los presidentes suscribieron la Declaracin sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, en la que se afirma que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para la cooperacin, y que toda alteracin del orden democrtico constituye un obstculo inaceptable para la continuidad del proceso de integracin. El compromiso cont tambin con la adhesin, a travs de un protocolo, de los presidentes de Bolivia y Chile, pases cuya asociacin al Mercosur estaba por entonces en proceso de negociacin. Para concluir, cabe hacer notar, siguiendo a Tirado Meja, que, en la medida en que la
8 Idem., pg. 49 9 BID/Intal: Mercosur Report N 2, Buenos Aires, 1997, p. vi.
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Esos efectos se combinaron con los resultantes de factores de naturaleza domstica operantes al interior de la economa brasilea (a los que en algunos casos potenciaron decisivamente), para determinar una cada del nivel de actividad econmica cuyo impacto sobre el bloque fue proporcional al peso que en el mismo tiene el mayor de sus socios: la devaluacin de la moneda brasilea a comienzos de 1999 alter los precios relativos y las relaciones de competitividad. Por primera vez desde la creacin del
Mercosur, gobiernos y agentes privados debieron enfrentar una situacin de contraccin simultnea de las economas del bloque. Esa situacin indita afect a los niveles de produccin de los distintos socios y a los intercambios entre ellos con una contundencia tambin indita, que los distintos indicadores corroboran. Sin embargo, en lo que se refiere estrictamente a las relaciones comerciales intrabloque, lo novedoso a partir de 1999 tal vez no haya sido, en
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rigor, tanto la existencia de contenciosos -sobre todo entre los dos socios mayoresni an el rigor de los mismos, sino la aparicin de un elemento de crisis p s i c o l g i c a 1 0 que se reflej en la aparicin, al interior de los distintos Estados, de dudas fuertes en relacin con el sentido estratgico y la direccin del proceso de integracin. En otras palabras: es innegable que la conflictividad entre los Estados Partes del Mercosur no ha hecho sino incrementarse durante los ltimos aos, pero ese desarrollo no debera ser, en s mismo, llamativo: la multiplicacin de los conflictos al comps del aumento de la interdependencia y de la profundizacin de la integracin, ha sido par te de la experiencia de todos los procesos de integracin exitosos; que de otro modo hubiese ocurrido en nuestro caso slo podra haber sido el resultado de un absoluto estancamiento del proceso. El punto en el que importa hacer hincapi aqu es que las crisis en s mismas no son tan importantes para el destino del proceso como los caminos que se elijan para superarlas11 . Parece, entonces, conveniente, comenzar por obser var que de una crisis de las economas que componen el Mercosur, no tendra por qu necesariamente derivarse una crisis del Mercosur como tal. Esta es una distincin que es impor tante preservar en las actuales condiciones: que las recesiones de las distintas economas de la subregin y la resultante cada de los niveles de intercambio entre las mismas terminen traducindose en un retroceso del proyecto integrador es sin duda un resultado posible, pero que depende, mucho ms que de la evolucin
de la coyuntura estrictamente econmica, de la capacidad de los gobiernos para mantener el sentido estratgico del proyecto ms all de las inevitables oscilaciones que la coyuntura econmica subregional por definicin deber atravesar. No sorprende que el deterioro general de los indicadores econmicos -y sociales- de la regin durante los ltimos dos aos se haya venido traduciendo en un aumento de la impaciencia y el pesimismo de un nmero creciente de actores sectoriales nacionales, con el consecuente incr emento de las presiones sobre los gobiernos respectivos para la adopcin de decisiones unilaterales reidas con las reglas acordadas a nivel del bloque. Importa rescatar, sin embargo, el hecho de que, an cuando fueron tomadas, muchas de esas decisiones unilaterales terminaron teniendo consecuencias que, si bien en modo alguno desdeables, fueron en su impacto sobre el acuerdo regional menos severas de lo que en algn momento se temi; ello fue as, razonan Chudnovsky y Fanelli, porque ocurrieron en un contexto en el que resultaba claro para el resto de los socios que esos pases estaban actuando obligados por el imperio de las circunstancias, ms que por una sbita voluntad de beneficiarse a costa del vecino12 . Adicionalmente, adems, el propio aumento de la interdependencia econmica generado por la integracin comercial obliga a calcular los posibles efectos sobre la propia economa de cualquier iniciativa potencialmente agravante de las dificultades del socio. Se ha dado, de todos modos, una acumulacin de modificaciones
10 De Almeida, Ob. Cit., pg. 25. 11 Cimadamore, Alberto: Crisis e instituciones: hacia el Mercosur del siglo XXI, en: Gernimo de Sierra (comp.): Los rostros del Mercosur. El difcil camino de lo comercial a lo societal, Buenos Aires, CLACSO, 2001, pg. 238. 12 Chudnovsky, Daniel; Fanelli, Jos Mara: El desafo de integrarse para crecer. Balance del Mercosur en su primera dcada. Buenos Aires, Siglo XII/BID, 2001, pgs. XV-XVI.
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unilaterales del Arancel Externo Comn y de re-introduccin de aranceles intrazona que ha debilitado la previsibilidad del cumplimiento de las reglas de juego regionales al filo de poner en duda la credibilidad general y el prestigio internacional del bloque. Frente a tales riesgos, vale la pena insistir en algunas consideraciones que tal vez hayan sido demasiado sistemticamente soslayadas ltimamente. En los ltimos tiempos la propuesta, bien de abandonar el Mercosur, bien de hacerlo retroceder a la condicin de mera zona de libre comercio, ha sido planteada en ms de una oportunidad desde diversos crculos
polticos, acadmicos y empresariales de los distintos pases miembros. Cabe realizar tres precisiones al respecto. La primera es que, an cuando resulte til a efectos didcticos, el tradicional esquema que propone un gradiente lineal y ascendente del quantum de integracin desde la zona de libre comercio hasta la unin monetaria pasando por la unin aduanera y el mercado comn, puede resultar peligrosamente simplificador de los problemas y las demandas de coordinacin que, en vir tud de las crecientes complejidades de la economa contempornea, puede llegar a plantear an el funcionamiento de una zona de libre
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comercio. La segunda: del mismo modo que en la medida que los resultados de las iniciativas gubernamentales de integracin dependen decisivamente de la concrecin de un tejido de interdependencia econmica resultante de la efectiva interaccin de los agentes privados, una vez que tal tejido se ha formado, la reversin de los avances de la integracin no slo se torna muy difcil sino adems muy costosa. En otras palabras, en el estado actual de desarrollo del Mercosur, la eliminacin -total o parcial- de los acuerdos ya concretados d i f c i l m e n t e s u p r i m i r a l a interdependencia, pero dejara a los gobier nos mucho ms carentes de instr umentos para administrarla. Finalmente: es muestra de una gran ingenuidad suponer que el potencial perturbador de las restantes economas de la subregin ostentado por la dimensin de Brasil y Argentina -su capacidad eventual de expor tar inestabilidaddesaparecera con la supresin o simplificacin del Mercosur. Parece claro que la fase inicial del boom de la expansin comercial, basada en las
oportunidades abiertas por la integracin negativa, se ha cerrado como tal, ms all de que quepa esperar eventuales recuperaciones en los niveles de intercambio intrarregional resultantes de un cambio de signo de la coyuntura. Que el Mercosur entre efectivamente en una nueva fase de desarrollo depender, sin duda, de la capacidad de sus miembros para afinar su diseo institucional y acordar mecanismos y disciplinas que hagan al proceso ms previsible y aumenten su capacidad de absorber y administrar shocks similares al actual; sera, sin embargo, errneo suponer que con ello bastara para conjurar los problemas de las economas de la regin, toda vez que no es el Mercosur el responsable de las dificultades que las mismas atraviesan. Las salvedades precedentes no deben obstar para reconocer que la actual crisis ha vuelto imposter gable el planteamiento y avance en la discusin de la problemtica de la coordinacin macroeconmica. El Consejo del Mercado Comn respondi, en oportunidad de su XIX reunin (diciembre de 2000), con el acuerdo de relanzamiento del Mercosur,
El Mercosur en perspectiva
Hace tan slo 25 aos, nuestra regin era un campo armado que en medio de dictaduras transitaba una etapa profunda de la condicin del subdesarrollo: inestabilidad, autoritarismo, estancamiento, hiperinflaciones, violacin de derechos humanos, conflictos entre Estados. Hoy, desde democracias vigentes, que han sobrevivido a las ms duras pr uebas, podemos analizar
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que contempla metas de convergencia macroeconmica en materia de inflacin y dficit fiscal para el perodo 2002-2005. Las turbulencias que han marcado la evolucin econmica de Uruguay y Argentina durante el ltimo ao, sumadas a las fases de los ciclos electorales que atraviesan Argentina y Brasil constituyen otros tantos factores de incertidumbre, que han abierto un comps de espera. Tal vez no sea ocioso, en tanto las aguas se estabilizan, recordar, a modo de balance, que durante estos diez aos tanto el comercio como, en general, los vnculos de toda especie entre los miembros del bloque experimentaron un crecimiento sin precedentes, que se dio sin desvos significativos de flujos comerciales, de inversin o financieros con socios extrarregionales. Ms importante, acaso, que eso, haya sido la consolidacin de la opcin por un modelo de integracin y desarrollo abier to y competitivo -que supuso una ruptura muy fuerte con la historia de los estilos de desarrollo largamente ensayados por la regin-, el aporte del Mercosur como ancla para un conjunto de disciplinas colectivas en ma-
teria de polticas de estabilizacin y su efecto multiplicador del poder de negociacin extrabloque de los pases miembros.
El Mercosur y el mundo
Las dificultades atravesadas por el Mercosur no han impedido la prosecucin de los trabajos dirigidos a perfeccionar el relacionamiento con la Unin Europea y el Alca, la proyectada zona interamericana de libre comercio. Este, como se sabe, viene encaminndose hacia su etapa de definiciones, ahora bajo la co-presidencia de los Estados Unidos y Brasil y mirndose hacia la fecha fijada del 2005, en que se llegara a convenir los mecanismos para el funcionamiento de esa gran rea de intercambios comerciales. El tema, como es natural, ha merecido especial tratamiento hacia adentro del Mercosur, el que viene coordinando la posicin de sus socios. Desde el ngulo de los Estados Unidos, a su vez, la situacin se ha modificado favorablemente por contar ahora la Administracin con una autorizacin parlamentaria para negociar. La Unin Europea, si bien maneja tiempos
nuestro presente y examinar las perspectivas de futuro con mayor serenidad. Est lejana en el horizonte la visin de pases encerrados en sus fr onteras, con rgidos esquemas de pr oteccionismo y an tremendos recelos fronterizos, que alentaban desestabilizadoras expectati-vas armamentistas. Atravesamos aos de crecimiento y la construccin del Mercosur mostr, desde su creacin, en 1991, hasta 1998, una vigorosa expansin. Los ltimos tiempos han sido par ticularmente difciles, pero antes de cualquier conclusin apresurada hay que ubicarse
en esta mirada de mediano plazo que nos muestra una regin an con dificultades pero con valores e instituciones que han sobrevivido a todas las contingencias y constituyen un patrimonio colectivo formidable. Con los cuatro socios lejos de los aos del crecimiento, es natural que el escepticismo haya crecido, pero no por ello la idea integradora est abandonada, ni mucho menos. Es ms, la misma aproximacin del Alca refuerza la idea de que los Estados del Sur pueden y deben negociar coordinamente, potenciando as su propio peso especfico.
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propios y caminos par ticulares en su negociacin con el Mercosur, estar convergiendo tambin hacia el 2005 como el momento en que se podr culminar y establecer las concesiones comerciales tanto tiempo aguardadas. Lo importante es que se ha fijado una agenda con temtica definida sobre el particular, permitiendo avizorar as un tiempo de concreciones. Naturalmente, el tema agrcola ha configurado desde el inicio el escollo central y all sigue estando un nudo que en ese momento habr que desatar. Detrs de todo este tema planea la OMC y su negociacin, hacia la cual a veces se mira como un
obstculo, en otras como una oportunidad pero en cualquier caso una instancia que no ser insignificante en el manejo de esta relacin. Estas negociaciones multilaterales no han obstando a que los socios avanzaran en entendimientos bilaterales, como es el caso de la relacin con Mxico, sin duda de gran peso en la regin. Estos desplazamientos no han cuestionado la actuacin conjunta del grupo, al punto de que con el propio Mxico se ha avanzado en un acuerdo marco para el establecimiento de una Zona de Libre Comercio entre el Mercosur y ese pas.
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El protocolo de Olivos
Cuando el pesimismo sobre el Mercosur pareca inundar la regin, el 29 de junio del 2000 se adopt la decisin titulada Relanzamiento del Mercosur que aventaba las vacilaciones sobre el futuro. Se constitua all un grupo ad hoc para estudiar aspectos institucionales y mejorar los sistemas de solucin de controversia. El grupo vivi todas las peripecias de esos momentos difciles, pero finalmente en Buenos Aires, el 18 de febrero del 2002, en la vieja quinta de Olivos donde residen los presidentes argentinos, se aprueba el protocolo sustitutivo del de Brasilia, dando un paso institucional de enorme trascendencia en lo que refiere a los procedimientos para resolver divergencias. Su estr uctura sigue la clsica del Protocolo de Brasilia en cuanto al acceso a la justicia de los Estados y los particulares. Los Estados, como sujetos j ur di cos de l a i nt eg r acin, t ienen un acceso directo al Tribunal. Los particulares pueden llegar a travs de la Seccin Nacional del Grupo Mercado Comn, que debe calificar la legitimidad del reclamo. Impor ta sealar que el Protocolo se ubica en un concepto ms amplio que la controversia, cuando habla de divergencias. A veces puede darse una duda sobre la interpretacin de una norma o sobre la aplicacin efectiva de una disposicin y eso le da relevancia a otro modo de actuacin que es la opinin consultiva, procedimiento de anticipacin que permitir sin duda resolver, canalizar y evitar discrepancias, antes que ellas nazcan. Se prev una posible revisin del Tratado en el 2006, cuando se produzca la
convergencia del Arancel Externo Comn, pero ocurra o no esa modificacin, el proceso de construccin institucional avanza desde ya. En cuanto a los tribunales en s, se mantiene la estructura de los tribunales ad-hoc , que seguirn actuando para cada caso, pero con un Tribunal Arbitral que opera como organismo de alzada sobre la materia de derecho. Se establece entonces una segunda instancia, no sobre el debate de hechos sino de derecho, respondiendo as al reclamo de que existiera alguna instancia de revisin. Sus laudos son cosa juzgada, como ya estaba definido, pero ahora con la posibilidad de ejecutarlos, aplicando sanciones a la parte que no cumpla. Naturalmente no hemos alcanzado el estadio de un tribunal jurisdiccional permanente, como ocurre en Europa. Estamos siempre dentro de los lmites del concepto arbitral, pero tampoco puede dudarse que es un per feccionamiento institucional y que de este modo se va desarrollando hacia adentro del Mercosur una conciencia jurdica, una suerte de jurisprudencia, que va marcando criterios y definiendo conceptos. La aprobacin parlamentaria final de este Protocolo de Olivos, ya muy adelantada, consolidar as otra instancia en el proceso de constr uccin de las instituciones comunitarias. Del mismo modo, se avanz hacia la transformacin de la Secretara Administrativa en una Secretara Tcnica, imprescindible avance para el funcionamiento del Mercosur. Impregnado desde el principio del temor a reproducir una burocracia excesiva, la organizacin configur una estructura muy dbil. Al andar se percibi la necesidad de que hubiera una mnima estructura de gente
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pensando en trminos de regin y no de cada Estado, como naturalmente ocurre en el conjunto de la institucionalidad. Ha madurado esa necesidad y si bien todava existe alguna reserva circunstancial, en trminos generales existe un consenso de aprobacin y comienzan a darse los primeros pasos concretos.
Los vaivenes del comercio

Firmado el Tratado de Asuncin, las expor taciones intra-Mer cosur se triplicaron entre 1990 y 1995, pasando de U$S 4.100 millones a U$S 14.000 millones a un ritmo de expansin anual del 28%. Este clima de crecimiento se mantuvo hasta 1998, ao en el que las expor taciones de los cuatro pases dirigidas a sus socios alcanzaron U$S 20.195 millones. Constituan ya el 25% del total de sus exportaciones, lo que evidenciaba el xito del plan de liberalizacin y el desarrollo de una interdependencia creciente. Naturalmente el porcentaje mayor de exportacin se daba en Paraguay (52.3%) y Uruguay (55.4%), frente a un 35.8% en Argentina y 17.4% en Brasil. A par tir de 1998 las circunstancias cambian. Despus de ocho aos de expansin comercial, adentro y afuera de la regin, se contraen todos los flujos, se restringe el financiamiento, caen los precios de las commodities de expor tacin de nuestros pases. Un ataque especulativo sobre el real lleva a su libre flotacin y esta situacin, como es natural, modifica sustantivamente la competitividad hacia adentro de la regin. Esta pasa a estar muy influida por las modificaciones cambiarias, que se producen en enero de 2002 en Argentina, al abandonarse el plan de convertibilidad,
que es seguido por Uruguay en el mes de junio con el abandono a su vez del sistema de bandas de flotacin para ir a un rgimen de libre flotacin. Paralelamente, Paraguay ha acompaado estos movimientos devaluatorios, producindose as un clima de inestabilidad general en que los precios relativos han estado alternativamente favorables hacia unos u otros de los cuatro socios. Si miramos en perspectiva el perodo 1996-2001 nos encontramos con una cada del volumen comercial de U$S 33.850 millones a U$S 30.676 en el 2001. En estas circunstancias el comercio del bloque ha perdido peso en el total de los intercambios comerciales de los cuatro Estados, pero mantiene, pese a todo, una presencia significativa. Paraguay permanece en un orden del 50% de su comercio adentro de la regin, Uruguay un 41%, Argentina un 28% y Brasil un 11%. Paraguay y Uruguay continan con corrientes deficitarias frente a las economas mayores; Brasil registra supervits importantes sobre ellos, pero tiene dficit con Argentina, que hoy por hoy es el pas que mantiene un flujo favorable frente a todos los dems socios.
Balance y esperanza
En el peor momento imaginable, el comercio adentro del Mercosur mantiene su presencia. Habr quienes vean dbiles los nmeros. Tambin hay quienes pensamos que si en estas circunstancias las corrientes siguen siendo mucho mayores que antes de la integracin regional, debemos reconocer que hay sustancia para no dejarse deslizar hacia el pesimismo ambiente. Las economas de los Estados de la
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regin retomarn en algn momento el sendero de un crecimiento sostenido, pero ms all de esa expectativa debe pensarse que el Mer cosur no fue una constr uccin exclusiva para los buenos momentos sino una opcin estratgica de todos los socios en procura de la creacin de un espacio econmico interno de mayor escala y a su vez de una personalidad poltica que hacia el exterior for taleciera su potencial negociador en su insercin, mostrando el r ostr o ar mnico de una r egin democrtica y dinmica.
Lo que debe asumirse, como saldo negativo de la experiencia vivida, es el atraso en fijar los mecanismos de coor dinacin de las polticas macroeconmicas, el pequeo Mastricht que ser imprescindible para prevenir los desniveles sorpresivos. En un momento tan decisivo para la insercin internacional, ms que nunca importa esta visin, valorizando lo hecho y reconociendo lo que falta. El Mercosur es comercio pero es ms que el comercio. El Mercosur son cuatro Estados miembros y dos asociados, pero es mucho
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ms que la sumatoria aritmtica de sus integrantes. Constituye una regin culturalmente homognea, hija de un mismo proceso histrico, cada da ms integrada
fsicamente, que puede y debe asumir un destino comn, inspirados en las tambin comunes aspiraciones de sus pueblos.
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Mercosul: histria e perspectivas
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Equipe tcnica responsvel: Serafn Frache, Jorge Franco, Primavera Garbarino, Mercedes Guinovart, Andrs Jung, Sandra Lampreia, Vernica Molinari, Isabel Vzquez D Ela, Javier Vzquez. Agradecimentos: Ministrio das Relaes Exteriores do Uruguay; Ministrio de Turismo do Uruguay; Secretara Administrativa do Mercosur; Comisso Intersetorial do Mercosur; Embaixada da Argentina no Uruguay; Embaixada do Brasil no Uruguay; Embaixada do Paraguai no Uruguay; Embaixador Jos Botafogo (Brasil); Embaixador Eduardo dos Santos (Brasil); Martn Santiago, Coordenador Residente das Naes Unidas e Representante do PNUD no Uruguay; Glria Rodrguez; Maria Celina McCall; Alcides Zapico Delgado. Bases de dados utilizadas: Bases prprias, Banco Mundial, Eurostat, FMI, Ocde, SAM, Usda, Indec, Ibge, Opypa, Iica Argentina, FAO, WTO, Cepal, Organizao das Naes Unidas, Revista Amrica Economa, Siscomex.Produo grfica: Gustavo Tucci Fotolitos: Hi-End Impresso: Empresa Grfica Mosca D.L. No 325968
Fundacin Crculo de Montevideo: Jos Luis Zorrilla de San Martn 248 - Montevideo - Uruguay e-mail: circumvd@adinet.com.uy - www.circulodemontevideo.com
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Prefcio
No espao Sul-americano, o Mercosul tem sido um protagonista relevante nos anos 90. Percorreu de forma acelerada seus primeiros anos de projeto original, acompanhando o processo de abertura e o aumento do comrcio que caracterizou esse perodo a nvel mundial. Embora a regio esteja atravessando atualmente tempos difceis, ela mostra conquistas e acertos significativos. O Mercosul um projeto estratgico que, como todo projeto de longo prazo, requer ajustes, atualizaes e novos contedos que o mantenham vivo e til para as comunidades envolvidas. A Fundao Crculo de Montevidu, dentro de sua orientao temtica sobre Competitividade-Governabilidade, elaborou um exame retrospectivo e prospectivo, analisando o valor do projeto original e ressaltando os posicionamentos futuros e as estratgias possveis.
Essa anlise foi registrada em cinco pequenos livros nos quais se visualizam as conquistas realizadas e seu lugar no mundo globalizado, os alcances do sistema regional aberto configurado, at o presente momento, assim como uma proposta para medir-nos como projeto futuro e em comparao com outras realidades.
Os fundadores do Crculo de Montevidu so: Belisario Betancur, Natalio Botana, Michel Camdessus, Fernando Henrique Cardoso, Hugo Fernndez Faingold, Leonel Fernndez Reina, Manuel Fraga Iribarne, Csar Gaviria, Felipe Gonzlez, Enrique Iglesias, Hlio Jaguaribe, Ricar do Lagos, Carlos Magarios, Manuel Marn, Elena Mar tnez, Luciano Mar tins, Jordi Pujol, Germn Rama, Julio Mara Sanguinetti, Alain Touraine y Fernando Zumbado.
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ndice Indice
Presentao de Fernando Henrique Cardoso Introduo O perodo de transio Implementao da unio alfandegria e aprofundamente da integrao Crise e relanamento O Mercosul e o mundo O Protocolo de Olivos Os vaivns do comrcio Balano e esperana 5 10 14
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Presentao de Fernando Henrique Cardoso

Presidente da Repblica Federativa do Brasil
O Mercosul uma prioridade da poltica externa brasileira e uma obra sem precedentes no esforo de integrao regional na Amrica Latina. Como toda realizao importante, o Mercosul enfrenta desafios, dificuldades, e as medidas tomadas na implementao de seus objetivos no poderiam deixar, por vezes, de ferir interesses que, embora minoritrios, manifestam-se de forma eloqente. No h dvida, contudo, de que o Mercosul -que vai muito alm de um mero bloco comercial, uma vez que representa um processo de real integrao entre democraciasveio para ficar. um projeto que, h muito tempo, ultrapassou o espao restrito dos gabinetes ministeriais para converter-se em uma realidade do cotidiano dos povos do sul da Amrica do Sul. Como bem disse o Chanceler Celso Lafer, para o Brasil, enquanto outras propostas de integrao so opes, o Mercosul um destino. E um destino que abraamos com entusiasmo e que, tenho certeza, continuar a se desenvolver nos prximos anos. certo que o Mercosul, sobretudo em um contexto de turbulncias financeiras e dificuldades econmicas de seus Estados-membros, tem-se defrontado com circunstncias adversas, algumas endgenas e outras de natureza externa. Tais circunstncias, contudo, no so eternas, como no so eternas as dificuldades econmicas. Os Governos dos Estados-membros tm trabalhado no sentido de fazer avanar as pautas tradicionais da Unio Aduaneira e tm alcanado avanos. Tm-se dedicado, igualmente, a adotar medidas especficas que permitam assegurar os pressupostos financeiros do comrcio integrado, como no aperfeioamento e atualizao dos Convnios de Pagamentos e Crdito Recproco. Temos trabalhado na aprovao de disciplinas na rea de defesa comercial e temos passos seguros -que no so menos importantes pelo fato de a alguns parecerem lentos- no sentido do fortalecimento institucional. Existe, alm disso, uma agenda menos visvel, mas igualmente relevante para o futuro de nossa regio. H todo um esforo de coordenao poltica, educacional, jurdica e de segurana que permeia grande parte dos entendimentos no-comerciais do Mercosul e que fundamental para fortalecer o processo integracionista. Exemplo disso so os entendimentos voltados para promover o objetivo da livre-circulao de pessoas, que talvez uma das melhores expresses da fraternidade que caracterstica da parceria entre os Estados-membros do Mercosul.
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Outro exemplo encontra-se nas decises relativas facilitao do reconhecimento recproco das carreiras no Mercosul. No se trata de meros acordos burocrticos, e sim de criar condies que garantiro, no contexto da integrao, a necessria mobilidade de mo-de-obra e o surgimento de novas e variadas oportunidades de emprego. Sempre haver os pessimistas a apontar problemas, os cticos a levantar dvidas e inquietaes. Pessoalmente, no compartilho dessa viso. Um processo de integrao como o do Mercosul depende de dois tipos de condies. Um, mais objetivo, reside na proximidade fsica e na importncia dos vnculos de toda ordem -econmicos, polticos, sociais, humanos- entre os pases. Ningum tem dvida de que, nesse plano, so abundantes as razes que militam em favor do desenvolvimento e aprofundamento do Mercosul. Outro plano o das decises polticas que tornam possvel realizar o potencial de integrao inerente nessas condies objetivas. Nesse aspecto, o fator decisivo a clareza de viso dos Governantes, dos Parlamentos e das sociedades. a capacidade de liderana poltica, que por definio no pode ser mope, nem pode deixar-se conduzir por interesses localizados, por mais legtimos que estes possam ser. fundamental que se alcance uma viso de longo prazo, com ousadia para grandes realizaes e voltada para os interesses maiores dos povos de nossa regio. Foi esse tipo de viso que tornou possvel a criao do Mercosul. Ser esta a mentalidade que continuar a assegurar o seu xito no futuro e que afastar, definitivamente, as diversas formas de ceticismo. Sempre acreditei que, em poltica, deve-se olhar para a frente, e no pelo espelho retrovisor, com nostalgia do passado - que em geral nostalgia de um passado idealizado, que nunca existiu. Por isso, no creio que, na agenda do Mercosul, haja espao para qualquer retrocesso. Como disse ao assumir a Presidncia pro-tempore em julho de 2002, o encolhimento de nossas ambies representaria a negao de nossa realidade geogrfica e a diminuio de nossa capacidade de atuao coordenada em negociaes fundamentais que se aproximam de suas etapas conclusivas. Felizmente, nossa perspectiva no esta, mas a de um fortalecimento crescente do Mercosul e a da reafirmao de seu papel como um ator de peso no cenrio internacional, em particular no contexto das negociaes em curso no mbito hemisfrico, com a Unio Europia e na Organizao Mundial do Comrcio. Em todos esses foros, assim como em nossa prpria regio, o Mercosul ser uma voz cada vez mais forte, enraizada em nossos valores democrticos, em nossos laos de cultura e de cooperao, assim como no peso especfico de nossa economia e de nosso comrcio. Braslia, 19 de novembro de 2002.
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H 25 anos a regio era uma rea fechada, com ditaduras e subdesenvolvimento. Hoje em dia, o cenrio totalmente diferente, com democracias provadas e integradas. Apesar de ter havido tentativas de integrao desde os anos 60, as razes do Mercosul comeam a se afirmar em meados dos anos 80, e, a partir de ento, pouco a pouco e com cautela, gera-se uma slida e original experincia integracionista, rompendo uma longa tradio de fracassos.
As turbulncias que assolaram o bloco desde o fim dos anos 90 estimularam o ceticismo. No obstante, retomando a perspectiva fica claro que o Mercosul no foi uma construo exclusiva para os bons momentos, mas uma opo estratgica para ampliar o espao econmico interno e poder apresentar ao mundo, uma regio harmoniosa, democrtica e dinmica, fortalecendo o potencial negociador para encontrar a melhor insero internacional.
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Introduo
Acadmicos e dirigentes polticos, dentro e fora da sub-regio, coincidiram na avaliao positiva do Mercosul: em meados dos anos 90, ao mesmo tempo que a literatura especializada -inclusive a produzida nos pases industrializadoscomeava com freqncia cada vez maior a assinalar o bloco como um expoente original e de sucesso da integrao SulSul, este conquistava impor tncia crescente nas agendas externas dos principais atores do sistema internacional. O objetivo de formar um mercado comum no foi alcanado no prazo previsto no Tratado de Assuno; entretanto, deduzir desse fato que o Mercosul fracassou, ou que seus resultados so irrelevantes, implicaria desconhecer tanto a histria das tentativas precedentes de integrao conhecidas na Amrica Latina, por um lado, como, por outro, no levar em conta a conjuntura internacional em meio qual esse projeto teve de percorrer seus primeiros dez anos de vida. Numa sntese feliz, escreve Roberto de Almeida: De um modo geral, possvel sustentar que o Mercosul operou, durante seus primeiros 11 anos, como uma espcie de mecanismo anticclico (....) O bloco constituiu um fator eminentemente positivo para a consolidao de polticas orientadas para a estabilizao macroeconmica, para a busca de competitividade interna e externa e para a introduo de medidas de ajuste fiscal e de regimes regulatrios responsveis e avanados na regio. Os avanos no plano da liberalizao do acesso a mercados ou no da coordenao e harmonizao de
polticas, mesmo com resultados mais lentos que o desejado pelos seus formuladores iniciais ou o pretendido por alguns entusiastas da integrao, se fizeram acompanhar, contudo, por uma cautela em sua implementao que no deixa de constituir, de certa forma, uma garantia contra eventuais retrocessos1. O Mercosul no a nica, nem a primeira, das experincias de integrao regional tentadas por pases latino-americanos, mas a primeira que conseguiu quebrar uma longa tradio de fracassos que, freqentemente, se diz ter comeado com o Congresso do Panam, em 1826, e que se estende at as limitadas conquistas colhidas, nas quatro ltimas dcadas do sculo passado, pela Associao Latinoamericana de Livre Comrcio (Alalc), primeiro, e pela Associao Latinoamericana de Integrao, (Aladi), depois. Criada em 1960, em plena vigncia do modelo de substituio de importaes, a Alalc tinha fixado como objetivo criar, num perodo de 12 anos, uma rea de livre comrcio que, ampliando os mercados protegidos, permitisse avanar na industrializao substitutiva ao ambientar o aproveitamento de economias de escala. As estruturas das economias latinoamericanas, sua instabilidade e baixo nvel de independncia, e a prpria lgica protecionista do modelo de substituio de importaes, conspiravam, alm das intenes, contra qualquer tentativa de superar uma liberalizao limitada a produtos de escassa relevncia. Os modestssimos resultados alcanados pela Alalc provocaram sua substituio, em 1980, pela Aladi, que almejava uma
1 De Almeida, Paulo Roberto: O Mercosul em sua primeira dcada: Uma avaliao poltica a partir do Brasil. Buenos Aires, INTAL/ITD-STA, 2001, pg. 10.
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liberalizao progressiva do comrcio com base em mecanismos mais flexveis que os estabelecidos por sua antecessora: no foram estabelecidos calendrios para a formao de uma rea de livre comrcio nem definidos instrumentos automticos para eliminar as barreiras circulao de mercadorias. Tratou-se, simplesmente, de ambientar a assinatura de acordos preferenciais entre todos aqueles pases membros interessados, com a esperana de que a zona de livre comrcio acabasse sendo o resultado final da multiplicao de tais acordos. As razes do Mercosul se encontram num processo acelerado de aproximao e cooperao por meio do qual, a partir de meados dos anos 80, o Brasil e a Argentina puseram fim desconfiana recproca que caracterizaram suas relaes durante um sculo e meio. Essa mudana drstica era uma resposta difcil conjuntura econmica e crescente marginalizao internacional que os pases da regio tiveram de enfrentar no fim de suas respectivas ditaduras militares. Enfrentando o desafio comum de consolidar a democracia em seus pases, os presidentes Ral Alfonsn e Jos Sarney iniciaram uma aproximao que foi institucionalizada em 1986 com a assinatura de um Programa de Integrao e Cooperao Econmica estruturado em torno da negociao de acordos setoriais que envolviam desde a produo de alimentos at a de bens de capital, incluindo indstrias de ferro e ao, nuclear e automotriz, assim como a cooperao
tecnolgica. A orientao estratgica ento inaugurada foi reforada, dois anos d e p o i s , c o m a a s s i n a tu r a d e um Tratado de Integrao, C o o p e r a o e Desenvolvimento cujo objetivo era a formao de um mercado comum num prazo de dez anos. O modelo subjacente ao Programa de Integrao e Cooperao Econmica tinha, segundo Almeida, a vantagem de ser claro em seus objetivos de complementao industrial, mas tinha, ao mesmo tempo, a desvantagem de exigir a negociao de acordos especficos, sempre parciais, para o estabelecimento do objetivo do mercado comum2. A partir de 1986 d-se a incorporao do Uruguai, que se formaliza na Ata da Alvorada, de abril de 1988, estabelecendo-se o trilateralismo da relao. Em Buenos Aires, em julho de 1986, inicia-se uma prtica que iria se institucionalizar. Por ocasio da visita oficial do presidente Sarney Argentina convidado o chefe
2 Idem, pg. 4.
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de Estado uruguaio Julio Mara Sanguinetti. O comunicado conjunto registra: Os presidentes Sarney e Alfonsn fizeram uma exposio detalhada dos protocolos de integrao econmica entre a Argentina e o Brasil, a serem assinados nesta data. O presidente Sanguinetti manifestou seu decidido apoio a essas iniciativas, que considerou de transcendncia fundamental para o futuro da sub-regio e o processo de integrao do conjunto da Amrica Latina. Esta foi, pois, a primeira reunio tripar tite. Em 10 de dezembro desse mesmo ano, em Braslia, realizou-se uma segunda reunio e no comunicado conjunto os presidentes manifestaram seu decidido apoio a todas as iniciativas no sentido de estreitar os laos de cooperao e integrao equilibrada entre os trs pases de forma realista, gradual e flexvel. Mais adiante, em maio de 1987, em Montevidu, ocorre a terceira reunio trilateral. Por ocasio da visita de Alfonsn, Sarney convidado e essa a primeira oportunidade na histria em que os presidentes da Argentina e do Brasil
se renem com um chefe de Estado uruguaio, em Montevidu. Em fevereiro de 1988 realiza-se a quarta reunio tripartite. O Uruguai convida os presidentes da Argentina e do Brasil a comparecerem fazenda de San Juan de Anchorena para continuar conversando sobre a integrao trilateral; no comunicado conjunto, menciona-se a adeso do Ur uguai aos protocolos bipar tites e decide-se aprofundar a cooperao tripartite. Na quinta reunio, realizada em Braslia, em abril de 1988, institucionaliza-se o processo e assinada a deciso tripartite n 1, na qual se prev que a participao do Uruguai instrumentar-se- de acordo com os graus e modalidades que as trs partes estabelecero em cada caso, levando em conta as condies par ticulares do Ur uguai e dos instrumentos bilaterais vigentes com ambos os pases. O processo de integrao tripartite ser regulamentado pelos princpios de gradualismo, flexibilidade e equilbrio. Ademais, seleciona-se o setor de transporte como o mais adequado para iniciar o processo de integrao tripartite, com a assinatura
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do protocolo correspondente. a chamada Ata da Alvorada. Posteriormente, em novembro de 1988, em Buenos Aires -por ocasio da visita oficial de Sar ney-, convidado o Presidente do Uruguai, como j era de praxe. Brasil e Argentina assinam o tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento e o Uruguai adere integrao com a assinatura das decises tripar tites nmeros 2 e 3. Estabelece-se: A fim de continuar o processo de incorporao do Uruguai (...), indicam como campo de estudo e negociao de comunicaes, a biotecnologia e a administrao pblica. A deciso tripartite n 3 diz o seguinte: Os trs presidentes coincidiram, alm do mais, na necessidade de analisar as modalidades e as condies especficas para a associao do Uruguai a esta nova etapa do processo de integrao por meio d a o p o r t u n a a s s i n a t u r a d o s correspondentes instrumentos legais. A stima reunio tripartite realizada em Uruguaiana, em agosto de 1989. L se faz presente pela primeira vez o presidente da Argentina, Carlos Menem. Nessa opor tunidade, assinada a
deciso tripartite no 4: Os presidentes Menem e Sarney convidaram o presidente Sanguinetti a considerar a oportunidade de o Uruguai se incorporar aqueles convnios que assinaro na reunio imediata a celebrar-se em Braslia e que forem de interesse para seu pas, de comum acordo com a Argentina e o Brasil. O processo trilateral estava formalizado. Paralelamente, o mundo vivia mudanas abruptas. O final da dcada de 80 assistiu ao fim da Guerra Fria, primeiro, e ao colapso do bloco socialista, depois, o que estimulou a acelerao do processo de globalizao, a competio entre as economias desenvolvidas e a formao de blocos econmicos, aumentando os riscos de marginalizao diplomtica e econmica dos pases latino-americanos. No fim de 1990, o Brasil e a Argentina assinaram a Ata de Buenos Aires, que antecipava o prazo para a formao do mercado comum: fixava-se o ano de 1995 como data limite. A incorporao do Uruguai, e, depois, do Paraguai, ao processo, desembocaria na assinatura, em maro de 1991, do Tratado de Assuno, que dava origem ao Mercosul.
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A Ata de Buenos Aires sups unicamente uma acelerao do processo de integrao bilateral; mais profundamente implicou, ademais, a substituio do modelo dirigista subjacente ao PICE por outro -que seria o do Mercosul-, com um per fil mais claramente liberal, em que o desmantelamento das bar reiras alfandegrias adquiriria carter automtico.
O perodo de transio
Em maro de 1991, os governos da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram o Tratado de Assuno, que deu origem ao Mercado Comum do Sul. Os quatro Estados Partes determinaram a formao de um mercado comum, que suporia a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos, a adoo de uma poltica comercial externa comum, e a coordenao de polticas econmicas e setoriais. Para a entrada em
funcionamento do mercado comum fixaram um perodo de transio de quatro anos, e elaboraram um Programa de Liberao Comercial orientado para a eliminao das tarifas que gravavam o comrcio de bens, para um regime geral de origem e um mecanismo transitrio de salvaguardas, que operasse como vlvula de segurana diante de eventuais incrementos imprevistos das importaes, que pudessem ocasionar prejuzos de vulto s produes nacionais. Em meados de 1992 realizou-se a reunio de cpula presidencial de Las Leas, na Ar gentina, em que se definiu um cronograma de medidas destinadas harmonizao das polticas econmicas para o fim do perodo de transio. Vrios pontos incorporados a esse cronograma (especialmente os referentes s restries no tarifrias ao comrcio e har monizao macroeconmica) ficariam sem ser cumpridos ao terminar esse perodo. Contudo, seria errado
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subestimar os avanos concretizados durante a transio, embora estes tivessem se concentrado, fundamentalmente, na supresso de restries tarifrias y no intercmbio de bens no interior do bloco. Atravs do Programa de Liberao Comercial os integrantes do Mercosul eliminaram, durante esses anos, as tarifas interzonais para a grande maioria do universo tarifrio, com um grau de ajuste aos prazos previstos que incrementou decisivamente a credibilidade geral do projeto, tanto entre os agentes econmicos regionais como perante a comunidade internacional. O processo no esteve, obviamente, isento de tenses provenientes de presses setoriais por parte dos diferentes pases, cuja intensidade aumentou na medida em que, no fim do perodo, era maior a sensibilidade dos produtos ainda amparados pelas listas de excees; apesar disso, a combinao da disposio negociadora assegurada pelo alto grau de compromisso poltico com o projeto e o recurso equilibrado a alguns instrumentos ad hoc (aumento da taxa estatstica, imposio de direitos especficos a alguns produtos especialmente sensveis, aplicao do regime de salvaguardas), assegurou a concretizao das fases definidas pelo Programa de Liberao Comercial, com a conseqente superao de ceticismos entre os agentes privados, gerando um conjunto de iniciativas autnomas que comearam a dar ao processo integrador uma conscincia cada vez mais independente das iniciativas governamentais. Eram previsveis os conflitos que cercaram as negociaes tendentes implementao da Tarifa Externa Comum que, segundo o Tratado de Assuno, devia entrar em vigncia a partir de 1 de janeiro de 1995: as diferenas existentes
entre os quatro pases, tanto no que diz respeito a estruturas de produo como aos regimes de proteo, geraram oposies setoriais e presses considerveis. Contudo, os presidentes definiram em dezembro de 1992 -ao estabelecer uma variao do AEC (sigla em espanhol da Tarifa Externa Comum) entre 0 e 20%, e a possibilidade de que cada pas introduzisse excees para um conjunto reduzido de bens- a um amparo geral dentro do qual se desenvolveriam negociaes que, embora trabalhosas, seriam concludas com sucesso no fim de 1994. Finalmente, a frmula estabelecida incluiu mecanismos transitrios para o efeito de facilitar a adequao das diferentes preferenciais nacionais; houve, ademais, setores transitoriamente excludos da unio alfandegria (o automotriz e o aucareiro), como tambm os de bens de capital, informtica e telecomunicaes, e os produtos incorporados nas diferentes listas nacionais de excees. A modalidade de convergncia com relao ao AEC estabelecida teria de ser gradativa, linear e automtica. O per feito funcionamento da unio alfandegria exigia a vigncia de um cdigo alfandegrio comum que -ao padronizar critrios de classificao, origem e evacuao, obrigaes tributarias, procedimentos de despacho etc.- assegurasse a aplicao uniforme da norma para a internao de bens. Esse cdigo, apesar de ter sido aprovado pelos rgos competentes do Mercosul, ainda no entrou em vigncia. A instrumentao essencial para o incio do funcionamento de unio alfandegria a partir de 1 de janeiro de 1995 culminou com a Reunio de Cpula de Ouro Preto, em dezembro de 1994. Nessa
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oportunidade, alm de definir o regime a ser aplicado aos produtos sensveis para a concesso de incentivos exportao, estabeleceu-se um novo regime geral de origem e aper feioou-se a estrutura institucional do Mercosul. Finalmente, resolveu-se dar incio ao estudo das polticas pblicas que distorcem a competitividade e elaborao de uma poltica comum de defesa da competitividade. Tambm ocorreu, durante esse perodo, a assinatura de dois protocolos relativos ao tratamento das inverses: o de Colnia do Sacramento, no Uruguai, para a Promoo e Proteo Mtua das Inverses no Mercosul (que assegurou o tratamento nacional para os investidores da regio, proibiu os requerimentos de desempenho ao investimento e definiu os princpios de compensao em caso de
desapropriao); e o de Promoo de Investimentos Provenientes de Estados No Membros do Mercosul (que garante o direito de cada pas promover e admitir o investimento estrangeiro de acordo com sua legislao nacional e define os critrios de tratamento do capital estrangeiro). Ao encerrar-se essa etapa inicial, no faltaram analistas a enfatizar a modstia das conquistas obtidas, sobretudo se comparadas com o ambicioso objetivo de constituio do mercado comum. Esses analistas levavam em considerao o tnue tecido das relaes de interdependncia preexistentes, as considerveis assimetrias entre as economias nacionais envolvidas no processo e a simultaneidade deste ltimo com a instrumentao, nas duas maiores economias, de um plano de estabilizao
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que diferentes entidades exibiam quanto a seus ritmos e instrumentos respectivos. Contudo, acabaram prevalecendo avaliaes nitidamente mais positivas. A eliminao de barreiras alfandegrias do comrcio interzonal, a unio alfandegria e as agendas para o tratamento de setores sensveis como excees, revelaram-se conquistas muito tangveis e nada irrelevantes, de vez que foram levadas em conta as dificuldades mencionadas anteriormente. Conforme obser vou Rober to Bouzas 3, alguns fatores conjunturais extraterritoriais no foram alheios ao sucesso do Mercosul nesses primeiros anos: concretamente, o acesso ao financiamento externo na primeira metade dos anos 90 amor teceu o impacto da defasagem entre os ciclos econmicos dos dois maiores scios e a instabilidade do tipo de cambio real bilateral. A seguir, com a vigncia da unio alfandegria, o xito do programa brasileiro de estabilizao acabou produzindo uma efetiva convergncia macroeconmica com a Argentina e um boom de demanda que coincidiu felizmente com o perodo crtico subseqente crise mexicana. Uma vez reconhecida a importncia dos fatores assinalados, cabe destacar -como o faz o prprio Bouzas - as decisivas viradas em suas respectivas polticas comerciais que os membros do Mercosul prepararam durante os anos do perodo de transio: os processos paralelos de abertura comercial unilateral resultantes contriburam positivamente para a liberalizao intra-regional do comrcio,
no somente reduzindo as resistncias setoriais ao processo de integrao e facilitando o cumprimento das metas de liberalizao, como melhorando as condies de acesso aos mercados regionais e, especialmente, ao permitir que alguns setores identificassem benefcios concretos provenientes da integrao (especialmente nos pases menores), estimulando a formao de coligaes de apoio ao Mercosul 4. Finalmente, cabe destacar o verdadeiro salto qualitativo que representou, em termos de metodologia da integrao, a substituio do antigo sistema de listas positivas por um mecanismo automtico de desgravao, progressivo e lineal, que alterou radicalmente a modalidade da negociao comercial. Como obser va Bouzas, o intercmbio de concesses produto por produto foi substitudo por um mecanismo geral de liberalizao que somente permitia (formalmente por meio da clusula de salvaguardas ou a aplicao da legislao interna de defesa comercial e informalmente por meio de medidas ad hoc, como os acordos de ordenamentos do mercado do setor privado) tratar casos par ticular es como fatos excepcionais, tor nando compatveis a considerao e o tratamento discriminado das situaes mais sensveis com a preser vao de um entor no de liberalizao geral do comrcio. Desse modo, o comrcio interregional expandiu-se, durante os anos da transio (1991-1995), a uma taxa mdia anual duas vezes mais elevada que a taxa de crescimento do comrcio ex-
3 Bouzas, Roberto, La Agenda Econmica del Mercosur: desafos de poltica a corto y mediano plazo, em: Integracin y Comercio, No 0, Ao I, Buenos Aires, INTAL, 1996. 4 Idem
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tra-regional. Da resultou um poderoso efeito catalisador da cooperao interempresria e dos investimentos interr egi o nais ( r eflet ida, por exemplo , na concretizao de joint ventures , na aquisio de pacotes acionrios e na assinatura de acor dos de complementao produtiva). Esses dados revelam, ademais, a capacidade que um processo iniciado sob um modelo nitidamente descendente -e no qual os ag ent es privados s se envolviam, inicialmente, quando seus respectivos segmentos econmicos eram incorporados a g e n d a de negociao pela i n i c i a t i v a governamental- teve para superar o ceticismo, no isento de r eceio, com que o empr esariado recebera a assinatura dos primeiros pr otocolos ar gentino-brasileir os, gerando uma lgica complementar de integrao ascendente, resultante da iniciativa empresarial. O xito deste ltimo plano se deve muito preciso dos objetivos selecionados e ao rigor dos prazos fixados, notoriamente contrastante, com a vaguido das promessas dos empreendimentos dos anos 60 e 70. Alm do mais, estas, ao fortalecer a capacidade de resistir s presses dos diferentes lobbies domsticos, tornaram vivel um padro altamente rentvel da manipulao das arestas resultantes, sobretudo, de disparidades entre as polticas macroeconmicas dos dois scios maiores, que tinham, em princpio, um alto potencial desestabilizador do projeto regional. A disposio de processar o conflito por meio de jogos de contraposies focalizadas, mantendo
sempre o compromisso com o objetivo central da integrao, permitiu superar os riscos de estagnao e reforar um compromisso ativo das comunidades empresariais que, por sua vez, operava como conteno para eventuais tentaes regressivas dos prprios governos com poder de deciso. O resultado final foi, por uma parte, a progressiva assimilao, por parte, tanto das elites empresariais como das governamentais, da idia de que o conflito um componente normal desse tipo de processo; por ora, um aumento sustentado da interdependncia econmica que, ao elevar os custos de uma hipottica reverso do processo, opera como resseguro de altssima eficcia. Esta rpida transformao da percepo, por parte dos agentes econmicos, das possibilidades de consolidao de um espao econmico sub-regional integrado, torna-se evidente, por algumas tendncias das polticas adotadas durante a segunda metade dos anos 90, por muitas empresas da rea em matria de reestruturas e investimentos. J em 1999, um estudo comprovava a multiplicao de uma srie de iniciativas de integrao corporativa (aquisio e controle de empresas existentes, controle de fontes de matrias primas e recursos naturais abundantes na regio) reveladoras de reajustamentos estratgicos realidade de um mercado sub-regional. No perodo 1990-1998 houve, somente na Argentina e no Brasil, 428 fuses em setores das economias de ambos os pases e aquisies concretizadas nesses anos; mais da metade foi adquirida por empresas nacionais, uma quar ta par te por subsidirias de empresas transnacionais e 18% foram vinculados com investimentos do tipo cross-border5.
5 Bonelli, Estratgias Empresariais no Mercosul: um estudo dos processos de fuses aquisies, joint ventures e privatizaes no Cone Sul , citado segn BID/Intal, Mercosur Report No 5, Buenos Aires, 1999, pg. 15.
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Implementao da unio alfandegria e aprofundamento da integrao (1995-1999)

Com o fim do perodo de transio, obser vado o cronograma de reduo tarifria para os produtos includos no regime de adequao (com exceo do acar e dos automveis),o foco do esforo integrador iria deslocar-se para a eliminao das barreiras ao comrcio que ainda subsistem, por um lado, e para a instrumentao de polticas comerciais comuns, por outro. O contexto econmico regional no foi, ao inaugurar-se essa nova etapa, dos mais favorveis: o incio da unio alfandegria coincidiu com a crise financeira mexicana, que iria minar consideravelmente a confiana dos investidores estrangeiros na estabilidade dos mercados latinoamericanos. O Mercosul carece de mecanismos institucionalizados para a coordenao das polticas macroeconmicas; o ano de 1995 foi marcado por algumas arestas entre os diferentes planos nacionais de estabilizao. Contudo, os governos mantiveram seu compromisso com o objetivo bsico de fortalecer o bloco, o que permitiu a concretizao de um ciclo de negociaes tendentes a moderar os impactos de uma srie de medidas unilaterais sobre as economias dos scios. Apesar das dificuldades assinaladas, o ano de 1985 se encerrou com a aprovao de um Programa de Ao para o quinqunio seguinte (Mercosul 2000) atravs do qual foi reafirmado o compromisso com o prosseguimento do processo de integrao e se definiram as prioridades para o incio de uma nova rodada de negociaes. Estas teriam por objetivo a passagem da integrao negativa integrao positiva, por meio da
incorporao de novas temticas (comrcio de servios, harmonizao de regimes de compras governamentais, proteo do meio ambiente, regime de emprego e seguridade social, sade, educao, cincia e tecnologia e seguridade cidad), e do aperfeioamento dos compromissos. O ciclo de negociaes que se originou foi especialmente intenso durante os anos seguintes, em que foram aprovados um regulamento para a aplicao da clusula de salvaguarda a importaes de terceiros pases, um marco normativo para o tratamento das importaes de extra-zona realizadas em condies de dumping, e protocolos sobre comrcio de servios, defesa do consumidor e proteo do meio ambiente, alm de regulamentos tcnicos diversos. Esta maior densidade da trama normativa do Mercosul ocorreu paralelamente no somente com a transfor mao das estratgias empresariais s quais se fez referencia. Mas tambm, com uma notvel expanso da agenda externa do bloco. O Protocolo de Ouro Preto outor gou ao Mercosul personalidade jurdica internacional, dando-lhe a possibilidade de empreender negociaes conjuntas com terceiros pases ou grupos de pases, o que, ao reforar consideravelmente o poder negociador dos scios, constituiu um avano decisivo rumo a um dos objetivos centrais do pr ojeto de integrao. Em dezembro de 1995, o Mercosul assinou um Acordo Marco de Cooperao com a Unio Europia, com vistas ao incio de negociaes para o estabelecimento de uma rea de livre comrcio. A nvel regional, a proposta brasileira inicial de criar uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul permitiu uma srie de negociaes separadas entre o Mercosul
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e pases individuais ou grupo de pases, cujos resultados mais importantes foram os acordos assinados com o Chile (em junho de 1996) e a Bolvia (em dezembro do mesmo ano). O estreitamento das relaes com o Chile -que se traduziu, entre outras coisas, pelo aumento da coordenao no mbito das negociaes de integrao hemisfrica- teve para o Mercosul uma importncia especial, que ia alm dos incrementos substanciais representados pelas expor taes e investimentos chilenos para o bloco: pela sua credibilidade internacional, o Chile constitui um ativo altamente valorizado diante das negociaes externas. A concretizao desses acordos, somada a outras negociaes em curso (como as mantidas paralelamente com os pases andinos), contriburam decisivamente para acrescer o protagonismo do bloco nas negociaes para o estabelecimento de uma rea de Livre Comrcio das Amricas, no mbito das quais conseguiu, alm da acei t ao da possibilidade de qu e os blocos regionais preexistentes negociassem como tais (este princpio, conhecido como buildings blocks , foi consagrado na Reunio Ministerial do
Alca, realizada em Belo Horizonte em julho de 1997), a do princpio de single undertaking, segundo o qual o acordo s ser fechado quando os temas negociados tenham sido estabelecidos em sua totalidade. Cabe assinalar que a crescente heterogeneidade temtica coberta pelo conjunto de frentes de negociao externa (OMC, Aladi, Alca, Unio Europia), que comearam a se multiplicar de forma simultnea, mas com diferenas importantes em termos de timing, como de demandas concretas, aumentou consideravelmente sua importncia, na medida em que, por um lado, incrementou as exigncias de coeso do bloco em torno de posies negociadoras unificadas; e por outro lado, precisamente como conseqncia dessas exigncias, introduziu uma srie de novos focos potenciais de tenso no relacionamento entre os scios. A partir de 1996, mesmo dentro de um contexto de relativa fragilidade fiscal e externa, a continuidade da convergncia dos ciclos das duas maiores economias contribuiu para continuar elevando as expectativas de que o impacto dos desnveis macroeconmicos sobre os fluxos comerciais comeasse a diminuir de forma sustentada. Nesse sentido, embora seja excessivo falar de um estreitamento dos vnculos entre fluxos de comrcio e investimento que incrementasse drasticamente os nveis de interdependncia econmica, parece cer to sustentar que o aumento dos intercmbios de bens, decisivamente reforado pela convergncia de polticas macro, incrementou consideravelmente a percepo da existncia de denominador comum de interesses entre o Brasil e a Argentina. Apesar de que o impacto estritamente quantitativo sobre os fluxos
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de investimento extra-regional continuou sendo modesto, nos setores com predomnio de subsidirias de empresas transnacionais comeou a ser perceptvel o inicio de um processo gradual de racionalizao e complementao p r o d u t i v a 6. O r e l a t r i o d o I n t a l correspondente a ano de 1996 assinalava a multiplicao dos canais informais de intercmbio de informao e os pontos de vista sobre as perspectivas macroeconmicas regionais, atravs dos quais comeava a ser suprida a falta de redes burocrticas institucionalizadas para esse efeito. As preocupaes dos governos da subregio pelo destino dos processos de consolidao democrtica que enquadravam sua ao constituram, como foi obser vado, um componente central das concepes estratgicas que desembocaram na constituio do Mercosul. Entretanto, as prioridades marcadas pela dinmica estritamente econmica do processo de integrao, ligadas ao prprio for talecimento progressivo das democracias da regio, vinham gerando um tipo de desvio comercialista que, sem chegar a desvir tuar os objetivos estritamente polticos do projeto, os levara a um segundo plano. Esse desvio foi relativo: tanto em 1992 em Las Leas, como em 1994 em Colnia do Sacramento primeiro e em Buenos Aires depois, os presidentes dos quatro Estados Par tes incluram em suas declaraes conjuntas aluses explcitas ao estreito vnculo entre integrao e democracia; e no ar tigo primeiro do acordo Mercosul-Unio Europia, assinado em 1995 foi estabelecido que a
democracia era o fundamento de toda cooperao. Contudo, nenhuma dessas expresses tinha a fora de um princpio democrtico como o que a Unio Europia adotara formalmente desde 1990 em sua Carta de Paris7. Nesse contexto, a crise institucional que o Paraguai atravessava em abril de 1996 teve uma importncia especial em dois sentidos. Em primeiro lugar, na medida em que ofereceu a primeira prova -aprovada com xito- para a ao efetiva do Mercosul como mecanismo de preser vao da democracia. Diante da tentativa de der r ubar o presidente constitucional do Paraguai, Juan Carlos Wasmosy, os chanceleres dos outros trs membros do Mercosul adver tiram, de forma explcita, que a conseqncia automtica de um golpe de estado seria a sada do Paraguai do bloco. Em segundo lugar, o episdio foi a determinante direta da adoo de uma clusula democrtica: na reunio de cpula presidencial realizada em junho daquele ano em San Luis (Ar gentina), os presidentes assinaram a Declarao sobre o Compromisso Democrtico no Mercosul, na qual se afirma que a plena vigncia
6 BID/Intal: Mercosur Report No 1, Buenos Aires, 1997, pg. 3 7 Tirado Meja, Alvaro: Integracin y democracia en Amrica latina y el Caribe, Buenos Aires, Intal, 1997, pg. 48.
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Crise e relanamento (1999-2001)

A pauta de melhorias em termos de Produto e nveis de inflao, dentro de um contexto de fragilidade fiscal e alta vulnerabilidade externa manteve-se ao longo de 1997, com o aumento do dficit em conta corrente -excetuado o caso paraguaio- mantendo o acesso ao financiamento exter no como determinante central do crescimento das economias da regio9. Embora nessas condies, o impacto da crise asitica, no primeiro semestre do ano seguinte, comeou muito menos severo que o previsto inicialmente; durante a segunda metade de 1998, aps a moratria russa, que se consolidou um ponto de inflexo no s no tocante e v o l u o estritamente econmica do bloco, como, inclusive, com algumas pautas de relacionamento entre seus membros. A crise financeira desencadeada pela moratria russa, em meados de 1998, teve um impacto sobre a conjuntura econmica internacional que resultou extremamente negativo para as economias emergentes, pois somou, aos efeitos estritamente financeiros, as derivaes em termos de queda dos preos das commodities. Esses efeitos combinaram-se com os provenientes de fatores de natureza domstica que operavam no interior da economia brasileira (os quais em cer tos casos potencializaram-se decisivamente), para deter minar uma queda do nvel de atividade econmica cujo impacto sobre o bloco foi proporcional ao peso que recaiu sobre o maior de seus scios: a desvalorizao da moeda brasileira, no
das instituies democrticas condio essencial para a cooperao e que toda alterao da ordem democrtica constitui um obstculo inaceitvel para a continuidade do processo de integrao. O compromisso contou tambm com a adeso, por meio de um protocolo, dos presidentes da Bolvia e do Chile, pases cuja adeso ao Mercosul se encontrava em processo de negociao. Para terminar, cabe destacar, que, na medida em que a Declarao estabelece a obrigatoriedade de incluso de uma clusula de afirmao do compromisso democrtico em todo acordo do Mercosul com outro pas ou grupo de pases, a expanso do Mercosul significaria (...) uma extenso progressiva do pacto democrtico na Amrica Latina, conforme Tirado Meja8.
8 Idem, pg. 39 9 BID/Intal: Mercosur Report No 2, Buenos Aires, 1997, p. Vi.
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incio de 1999, alterou os preos relativos e as relaes de competitividade. Pela primeira vez desde a criao do Mercosul, governos e agentes privados tiveram de enfrentar uma situao de contrao simultnea das economias do bloco. Essa situao indita atingiu com uma contundncia tambm indita, os nveis de produo dos diversos scios e os intercmbios entre eles, confor me atestam os diferentes indicadores. Entretanto, no que diz respeito s
10 De Almeida, Ob. Cit., pg.25.
relaes comerciais no interior do bloco, a novidade, a partir de 1999, talvez no tenha sido, tanto a existncia de processos -sobretudo entre os dois scios maiores- nem o rigor dos mesmos, mas o aparecimento de um elemento de crise psicolgica 10 que se refletiu no surgimento, nos diferentes Estados, de for tes dvidas com relao ao sentido estratgico e direo do processo de integrao. Em outras palavras: inegvel que o conflito entre os Estados
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Partes do Mercosul s fez incrementar-se durante os ltimos anos, mas esse desenvolvimento no deveria ser, em si mesmo, contagioso: a multiplicao dos conflitos ao compasso do aumento da interdependncia e do aprofundamento da integrao, foi parte da experincia de todos os processos de integrao de sucesso. De outra maneira, em nosso caso, s poderia ter sido resultado de uma estagnao absoluta do processo. O ponto que interessa destacar aqui que as crises em si mesmas no so to importantes para o destino do processo, quanto as mudanas escolhidas para super-las11. Parece, ento, conveniente comear obser vando que de uma crise das economias que compem o Mercosul, no teria por que, necessariamente, derivar uma crise do Mercosul como tal. Essa uma distino importante a preservar nas atuais condies: o fato das recesses das diferentes economias da sub-regio e da resultante queda dos nveis de intercmbio entre as mesmas acabarem se traduzindo num retrocesso do projeto integrador , sem dvida, um resultado possvel, mas que depende, muito mais que da evoluo da conjuntura estritamente econmica, da capacidade dos governos de manter o sentido estratgico do projeto, alm das inevitveis oscilaes que dever atravessar, por definio, a conjuntura econmica sub-regional. No surpreendente que a deteriorao geral dos indicadores econmicos -e
sociais-da regio durante os dois ltimos anos se tenha traduzido num aumento da impacincia e do pessimismo de um nmero crescente de atores setoriais nacionais, com o conseqente incremento das presses sobre os respectivos governos, para a adoo de decises unilaterais contrrias s regras estabelecidas no bloco. impor tante acentuar, contudo, o fato de que, mesmo quando foram tomadas, muitas dessas decises unilaterais acabaram tendo conseqncias que, embora de forma algumas desprezveis, tiveram um impacto sobre o acordo regional menos severas do que se temeu em certo momento; isso aconteceu, admitem Chudnovsky y Fanelli, porque ocorreram num contexto em que ficava claro para o resto dos scios, que esses pases estavam atuando obrigados pelo imprio das circunstancias, mais que por uma sbita vontade de beneficiar-se custa do vizinho 12 . Ademais, o prprio aumento da interdependncia econmica, gerado pela integrao comercial, obriga a calcular os possveis efeitos sobre a prpria economia de qualquer iniciativa potencialmente agravante das dificuldades do scio. De qualquer modo, houve uma acumulao de modificaes unilaterais das Tarifas Externas Comuns e de reintroduo de tarifas intra-zona que enfraqueceram a previsibilidade do cumprimento das regras do jogo regionais, a ponto de pr em dvida a credibilidade geral e o prestgio internacional do bloco. Diante desses riscos, vale a pena insistir em algumas consideraes que talvez
11 Cimadore, Alberto: Crisis e instituciones: hacia el Mercosur en el siglo XXI, em: Jernimo de Sierra (comp.): Los rostros del Mercosur. El difcil camino de lo comercial a lo societal, Buenos Aires, Clacso, 2001, pg. 238 12 Chudnovsky, Daniel; Fanelli, Jos Mara: El desafo de integrarse para crear. Balance del Mercosur en su primera dcada. Buenos Aires, Siglo XXI/BID, 2001, pgs. XV-XVI.
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tenham sido, ultimamente, evitadas de forma sistemtica. Nos ltimos tempos, a proposta de abandonar o Mercosul, ou de faz-lo recuar condio de simples zona de livre comrcio, foi colocada em mais de uma opor tunidade por diversos crculos polticos, acadmicos e empresariais dos diferentes pases membros. Cabe enumerar trs precises a respeito. A primeira que, mesmo sendo til para efeito didtico, o esquema tradicional que prope um gradiente linear e ascendente do quantum de integrao a partir da zona de livre comrcio at a unio monetria, passando pela unio alfandegria e pelo mercado comum, pode significar uma proposta perigosamente simplificadora
dos problemas e das demandas de coordenao que, devido s crescentes complexidades da economia contempornea, talvez venha a comprometer o funcionamento de uma zona de livre comrcio. Segunda: da mesma maneira que, na medida em que os resultados das iniciativas governamentais de integrao dependem decisivamente da concretizao de uma trama de interdependncia econmica proveniente da efetiva interao dos agentes privados, dado que tal trama se formou, a reverso dos avanos da integrao no s se torna muito difcil como tambm muito onerosa. Em outras palavras, no estado atual de desenvolvimento do Mer cosul, a
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eliminao -total ou parcial- dos acordos concretizados dificilmente suprimiria a interdependncia, mas deixaria os gover nos muito mais carentes de instr umentos para administr-la. Finalmente: prova de grande ingenuidade supor que o potencial per turbador das economias restantes da sub-regio, representado pela dimenso do Brasil e da Argentina -sua capacidade eventual de expor tar instabilidadedesapareceria com a supresso ou simplificao do Mercosul. Parece claro que a fase inicial do boom da expanso comercial, baseada nas oportunidades aber tas pela integrao negativa, encerrou-se como tal, alm de que, cabe esperar eventuais recuperaes nos nveis de intercmbio intra-regional pr ovenientes de uma mudana da conjuntura. A entrada efetiva do Mercosul numa nova fase do desenvolvimento depender, sem dvida, da capacidade de seus membros para melhorar o esboo institucional e acer tar mecanismos e disciplinas que tornem o processo mais previsvel e aumente a capacidade de absorver e administrar choques similares
ao atual: entretanto, seria errado supor que isso bastaria para conjugar os problemas das economias da regio, dado que o Mercosul no responsvel pelas dificuldades que elas esto atravessando. As excees precedentes no devem impedir que se reconhea que a crise atual tornou inadivel o exame e o avano na discusso da problemtica da coor denao macroeconmica. O Conselho do Mercado Comum respondeu, durante sua XIX Reunio (dezembro de 2000), com o acordo de relanamento do Mercosul, que contempla metas de conver gncia macroeconmica em termos de inflao e dficit fiscal para o perodo 2000-2005. As turbulncias que marcaram a evoluo econmica do Uruguai e da Argentina durante o ltimo ano, somadas s fases dos ciclos eleitorais que a Argentina e o Brasil esto atravessando, constituem outros tantos fatores de incerteza, que abriram um compasso de espera. Talvez no seja intil, enquanto as guas se estabilizam, lembrar, a ttulo de balano, que durante dez anos tanto o comrcio como, em geral, os vnculos de toda
O Mercosul em perspectiva
H somente 25 anos, nossa regio era um campo armado que percorria, em meio a ditaduras, uma etapa profunda da condio do subdesenvolvimento: instabilidade, autoritarismo, estagnao, hiperinflaes, violao de direitos humanos, conflitos entre E s t a d o s . Hoje em dia, com as democracias vigentes, que sobreviveram s mais duras provas, podemos analisar nosso
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espcie entre os membros do bloco experimentaram um crescimento sem precedentes, que ocorreu sem desvios significativos de fluxos comerciais, de investimento ou financeiros com scios extra-regionais. Qui tenha sido mais impor tante a consolidao da opo por um modelo de integrao e desenvolvimento aber to e competitivo -que significou um decidido rompimento com a histria dos estilos de desenvolvimento l o n g a m e n t e experimentados pela regio-, a contribuio do Mercosul como ncora para um conjunto de disciplinas coletivas em matria de polticas de estabilizao e seu efeito multiplicador do poder de negociao extra-bloco dos pases membros.
O Mercosul e o mundo
As dificuldades que o Mercosul atravessou no impediram o prosseguimento dos trabalhos destinados a aper feioar o relacionamento com a Unio Europia y a Alca, a projetada zona inter-americana de livre comrcio. Como se sabe, esse relacionamento est caminhando para sua etapa de definies, agora sob a co-
presidncia dos Estados Unidos e do Brasil, com uma data fixada de 2005, em que se chegaria a acertar os mecanismos para o funcionamento dessa grande rea de intercmbios comerciais. Como natural, o tema mereceu um tratamento especial dentro do Mercosul, que vem coordenando a posio de seus scios. Do ngulo dos Estados Unidos, por sua vez, a situao modificou-se favoravelmente, pois a Administrao conta, agora, com autorizao parlamentar para negociar. Embora a Unio Europia administre prazos prprios e caminhos particulares em sua negociao com o Mercosul, estar convergindo tambm para o ano 2005 como o momento em que se podero culminar e estabelecer as concesses comerciais mantidas h tanto tempo. O impor tante foi que se elaborou uma agenda com temtica definida a respeito, permitindo vislumbrar um tempo de concretizaes. Naturalmente, o tema agrcola configurou, desde o incio, a principal dificuldade e a continua havendo um n que, em dado momento, ser preciso desatar. Por trs de todo esse tema est a OMC, com sua negociao, para a qual
presente e examinar com maior serenidade as perspectivas do futuro. distante no horizonte a viso de pases fechados em suas fronteiras, com rgidos esquemas de protecionismo e o temor de atritos fronteirios, que fomentavam desestabilizadoras expectativas armamentistas. Atravessamos anos de crescimento e a construo do Mercosul mostrou, desde sua criao, em 1991, at 1998, uma expanso vigorosa. Os ltimos tempos foram par ticularmente difceis. Mas antes de qualquer concluso precipitada preciso adotar essa viso
de longo prazo que nos mostra uma regio ainda com dificuldades, mas com valores e instituies que sobreviveram a todas as contingncias e constituem um formidvel patrimnio coletivo. Com os quatro scios longe dos anos de crescimento, natural que o ceticismo tenha aumentado, mas nem por isso a idia integradora foi abandonada, de modo algum. E mais, a prpria aproximao da Alca refora a idia de que os Estados do Sul podem e devem negociar coordenadamente, potencializando seu peso especfico.
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se olha s vezes como um obstculo, em outras como uma oportunidade, mas em qualquer caso uma instncia que no ser insignificante para lidar com essa relao. As negociaes multilaterais no foram um empecilho para que os scios avanassem em entendimentos bilaterais, como o caso da relao com o Mxico, sem dvida de grande peso na regio. Esses deslocamentos no questionaram a atuao conjunta do grupo, a ponto de que com o prprio Mxico avanou-se num acordo marco para o estabelecimento de uma Zona de Livre Comrcio entre o Mercosul e esse pas.
O protocolo de Olivos
Quando o pessimismo sobre o Mercosul parecia tomar a regio, em 29 de junho de 2000 adotou-se a deciso intitulada Relanamento do Mercosul, que refletia as vacilaes sobre o futuro. Constituu-se um grupo ad hoc para estudar aspectos institucionais e melhorar os sistemas para solucionar controvrsias. O grupo viveu todas as peripcias daqueles momentos difceis, mas finalmente em Buenos Aires, em 18 de fevereiro de 2000, na antiga Quinta de Olivos residncia dos presidentes
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ar gentinos, se aprovou o protocolo substitutivo do de Braslia, dando um passo institucional de grande transcendncia no que diz respeito aos pr ocedimentos para r esolver divergncias. Sua estrutura acompanhava a clssica do Protocolo de Braslia quanto ao acesso dos Estados e dos par ticulares justia. Os Estados, como sujeitos jurdicos da integrao, tm acesso direto ao Tribunal. Os par ticulares podem chegar por meio da Seo Nacional do Grupo Mercado Comum, que deve qualificar a legitimidade da demanda. impor tante assinalar que o Protocolo est situado num conceito mais amplo que a controvrsia, quando fala de divergncias. s vezes, pode haver uma dvida sobre a interpretao de uma norma ou sobre a aplicao efetiva de uma disposio e isso d relevncia a outr o modo de at uao, que a opinio consultiva, procedimento d e antecipao que permitir resolver, canalizar e evitar discordncias, antes que elas surjam. Prev-se uma possvel reviso do Tratado em 2006, quando se der a convergncia da Tarifa Externa Comum. Mas mesmo que essa modificao no ocorra, o processo de construo est avanando. Quanto aos tribunais em si, mantm-se a estrutura dos tribunais ad hoc, que continuaro atuando em cada caso, mas com um Tribunal Arbitral que opera como organismo de alada sobre a matria de dir eito. Estabelece-se ento uma segunda instncia, no sobre o debate de fatos, mas de direito, atendendo demanda de alguma instncia de
reviso. Suas sentenas so coisa julgada, como fora definido, mas agora com a possibilidade de execut-las, aplicando sanes par te que no cumprir o estabelecido. Naturalmente, no chegamos ao estgio de um tribunal jurisdicional permanente, como ocorre na Europa. Estamos sempre dentro dos limites do conceito arbitral. Mas tambm no se pode duvidar de que se trata de um aper feioamento institucional e que, desse modo, vai se desenvolvendo dentro do Mercosul uma conscincia jurdica, uma espcie de jurispr udncia, que vai mar cando critrios e definindo conceitos. A aprovao final no Parlamento desse Protocolo de Olivos pelos Congressos, j muito adiantada, consolidar outra instncia no processo de construo das instituies comunitrias. Do mesmo modo, operou-se a transformao d a S e c r e t a r i a Administrativa numa Secretaria Tcnica, um avano imprescindvel para o funcionamento do Mercosul. Impregnado desde o incio pelo temor de reproduzir uma burocracia e x c e s s i v a , a organizao configurou uma estrutura muito fraca. Logo se percebeu a necessidade de haver uma estrutura mnima de gente pensando em termos de regio, e no de cada Estado, como ocorre naturalmente no conjunto da institucionalidade. Essa necessidade amadureceu e mesmo que ainda exista uma reser va circunstancial, em termos gerais h consenso de aprovao e comeam a dar-se os primeiros passos concretos.
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Os vaivns do comrcio
Aps a assinatura do Tratado de Assuno, as expor taes intraMercosul triplicaram entre 1990 e 1995, passando de U$S 4.1 bilhes a U$S 14 bilhes, num ritmo de expanso anual de 28%. Esse clima de crescimento se manteve at 1998, ano em que as expor taes dos quatro pases dirigidas a seus scios chegaram a 20.195 bilhes. J representavam 25% do total de suas expor taes, o que refletia o xito do plano de liberalizao e o desenvolvimento de uma interdependncia cr escente. Naturalmente, a maior porcentagem de expor tao ocorria n o P a r a g u a i ( 5 2 ,3 % ) e U r u g u a i (55,4%), contra 35,8% na Argentina e 17,4% no Brasil. A par tir de 1998 mudaram as cir cunstncias. Aps oito anos de expanso comercial, dentro e fora da regio, contraem-se todos os fluxos, restringe-se o financiamento, caem os preos das commodities de expor tao de nossos pases. Um ataque especulativo sobre o real leva sua livre flutuao e essa situao, como natural, modifica substancialmente a competitividade para dentro da regio. Esta passa a sofrer a influencia das mudanas cambiais, que se produzem em dezembro de 2001 na Argentina, ao se abandonar o plano de conver tibilidade, passo seguido pelo Uruguai no ms de junho de 2002, com o abandono do sistema de faixas de flutuao para adotar-se um regime de livre flutuao. Paralelamente, o Paraguai acompanhou esses movimentos de desvalorizao da moeda; criou-se um clima de instabilidade geral em que os preos
relativos foram favorveis, alternativamente, para uns ou outros dos quatro scios. Se olharmos em perspectiva para o perodo 1996-2001, nos deparamos com uma queda do volume comercial de U$S 33.85 bilhes para U$S 30.676 bilhes em 2001. Nessas circunstncias, o comrcio do bloco perdeu peso no total dos intercmbios comerciais dos quatro Estados, mas mantm, a pesar de tudo, uma presena significativa. O Paraguai permanece numa ordem de 50% de seu comrcio dentro da regio, o Uruguai com 41%, a Argentina com 25% e o Brasil com 11%. O Paraguai e o Uruguai continuam numa situao deficitria diante das economias maiores, o Brasil registra supervites impor tantes sobre ambos, mas deficitrio em relao Ar gentina, atualmente o pas que mantm um fluxo favorvel em relao aos outros scios.
Balano e esperana
No pior momento imaginvel, o comrcio mantm a presena dentro do Mercosul. Haver quem ache que os nmeros so baixos. Tambm h os que pensam que se, nestas circunstncias, as correntes continuam sendo muito mais altas do que antes da integrao regional, devemos reconhecer que h motivos para no se deixar levar para o pessimismo. As economias dos Estados da regio retomaro em algum momento o caminho de um crescimento sustentado, mas, alm dessa expectativa, deve-se pensar que o Mer cosul no foi uma constr uo
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exclusiva para os bons momentos, mas uma opo estratgica de todos os scios em busca da criao de um espao econmico interno de maior escala e, ao mesmo tempo, de uma personalidade poltica que for talecesse para o exterior seu potencial negociador em sua insero, mostrando a face harmoniosa de uma regio democrtica e dinmica. O que deve ser assumido, como saldo negativo da experincia vivida, o atraso
em fixar os mecanismos de coordenao das polticas macroeconmicas, o pequeno Maastrich que ser imprescindvel para prevenir os desnveis. Num momento to decisivo para a insero internacional, essa viso que valoriza o que foi feito e reconhece o que falta, interessa mais do que nunca. O Mercosul comrcio, mas mais que comr cio. O Mer cosul so quatr o Estados membros e associados, mas
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muito mais que o somatrio de seus integrantes. Constitui uma r egio culturalmente homognea, nascida de um mesmo processo histrico, cada dia
mais integrada fisicamente, que pode e deve assumir um destino comum, inspirado nas aspiraes comuns de seus povos.

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Mercosur: historia y perspectivas

Presentacin de Fernando Henrique Cardoso

Implementacin de la unin aduanera y profundizacin de la integracin (1995-1999)

Crisis y relanzamiento (1999-2001)

8 Idem., pg. 49 9 BID/Intal: Mercosur Report N 2, Buenos Aires, 1997, p. vi.

Los vaivenes del comercio

Mercosul: histria e perspectivas

Presentao de Fernando Henrique Cardoso

Implementao da unio alfandegria e aprofundamento da integrao (1995-1999)

Crise e relanamento (1999-2001)

8 Idem, pg. 39 9 BID/Intal: Mercosur Report No 2, Buenos Aires, 1997, p. Vi.

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