QUINCE AOS DE REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA: DNDE ESTAMOS Y POR QU NO HEMOS PROGRESADO MS Linn Hammergren INTRODUCCION Desde

comienzos de la dcada de 1980, los gobiernos, los lderes judiciales, las organizaciones de la sociedad civil y una serie de agencias de ayuda externa se han comprometido a realizar esfuerzos regionales para reformar las instituciones del sector de la justicia en Latinoamrica . Basados con frecuencia en movimientos iniciados dcadas atrs, sanciones dirigidas al problema del desempeo sectorial y a las formas en que puede mejorarse, han introducido cambios en el marco legal, la organizacin y los recursos presupuestales del sector en la mayor parte de los pases; han generado un nmero creciente de programas de reforma que cuentan con ayuda externa, y han involucrado una serie de actores externos, regionales y nacionales en debates acerca del papel que deben jugar las entidades judiciales y otras entidades del sector (la polica, el ministerio pblico, las asociaciones privadas, las sociedades de ayuda legal, etc.) se han producido asimismo cambios visibles en cuanto al nmero de entidades operativas de esta ndole; en algunos casos ha generado mejoras tangibles mejoras y ha aumentado dramticamente nuestro conocimiento de los factores atinentes y, por ende, de las restricciones que limitan el desempeo de la justicia. Es claro que si hubiramos sabido, quince aos atrs, lo que sabemos hoy en da, habramos actuado de una manera un poco diferente o, al menos, habramos llegado al punto donde nos encontramos ahora en menor tiempo. La experiencia y el conocimiento acumulado apenas han disminuido el inters por la reforma y las controversias que suscita. La cantidad de fondos nacionales e internacionales dedicados al sector contina creciendo, mientras que se extiende tambin el nmero y tipo de problemas a los que se dirigen. En efecto, algunos observadores han sugerido que nos aproximamos a un punto de rendimiento decreciente -hay un exceso de fondos que persiguen demasiados objetivos, generando una agenda de reforma que ningn conjunto de instituciones nacionales estara en capacidad de realizar. Aun cuando la situacin actual no lo propicia, podemos argumentar que hemos llegado a una etapa en la cual resulta deseable una mayor reflexin y un reordenamiento de las prioridades. Quince aos puede ser un lapso excesivo para lo que se ha logrado, pero la experiencia demuestra que la reforma es, de hecho, intrnsecamente lenta, complicada y conflictiva. Cualquiera que sea el consenso que la anime inicialmente, no ser suficiente para manejar la multitud de problemas y de opciones que surgen, ni para incorporar a los muchos actores que exigen participacin. Conceptos en apariencia tan sencillos como el de la independencia y han introducido debates fundamentales acerca del papel de las diversas ramas del poder, su responsabilidad individual y colectiva frente a los ciudadanos, y los valores que debieran sustentar sus acciones. El acuerdo inicial sobre la necesidad de eliminar la "pobreza" judicial ha suscitado ahora problemas acerca de cunto deben gastar las sociedades en la justicia y quin debe hacerse cargo de los gastos. La exigencia de mayores recursos ha conducido tambin a interrogantes acerca del rendimiento de estas inversiones y de cmo debe ser evaluado. Se ha sugerido que las frecuentes quejas por la falta de progreso en la reforma pueden estar basadas en expectativas poco realistas acerca de lo que puede lograrse - mejores juzgados y tribunales no eliminarn el crimen ni el conflicto social, como tampoco pueden incidir, ms que de forma marginal, en las grandes desigualdades sociales. Sin embargo, un marcado progreso en el sistema judicial es una condicin necesaria, pero no suficiente, para la solucin de males sociales ms fundamentales.

No obstante, incluso si se aceptan estas limitaciones a lo que puede lograr la reforma hay espacio considerable para mejorar el diseo y la implementacin de las reformas actuales y las de la prxima generacin. Como se argumentar ms adelante, se requiere una mejor utilizacin del conocimiento que hemos adquirido, una definicin ms adecuada de los objetivos y estrategias y un acuerdo sobre ellos, as como una coordinacin mucho mayor entre quienes intentan promoverla. A continuacin presentaremos algunas recomendaciones especficas. Revisaremos en primer lugar los problemas de fondo, discutiremos luego la evolucin de los enfoques adoptados para definirlos y solucionarlos y, finalmente, nos referiremos a aquellos campos que requieren mayor atencin. El artculo se centra en el sector judicial, como actor central del sistema de la justicia, por ser aquel cuya reforma ha demostrado ser la ms difcil de definir. Muchas de las lecciones y recomendaciones son, sin embargo, aplicables de manera ms general; incluyen la gama total de organizaciones e instituciones incluidas en un programa de reforma de la justicia (por oposicin a una reforma judicial). A. EL DESAFO DE LA REFORMA JUDICIAL La reforma judicial no es, por sus objetivos o por las dificultades que enfrenta, un problema exclusivo de Amrica Latina. La rama judicial desempea una serie de funciones vitales dentro de cualquier sistema poltico - la definicin de los alcances de la ley , la solucin de conflictos y el control social - y, cuando deja de ejercerlas de acuerdo con las necesidades y expectativas de los ciudadanos, genera una serie de consecuencias negativas a nivel social, poltico y econmico. A menudo sus deficiencias propician la creacin de mecanismos y prcticas alternativas. Estas alternativas pueden resolver los problemas inmediatos de los individuos y los grupos, pero su naturaleza parcial e ilegtima tiende a erosionar el consenso social, a disminuir la predictibilidad y a incidir desfavorablemente sobre formas de interaccin ms complejas. La obligacin de aplicar reglas y acuerdos, cuando es ejercida de manera privada o comunal, restringe inevitablemente su alcance y resultan cada vez menos apropiados para unidades sociales de mayor tamao. La presin extralegal para forzar las decisiones judiciales puede servir a los intereses individuales pero, a largo plazo, devala estas mismas decisiones, debilita la legitimidad judicial y, eventualmente, pone en peligro la legitimidad de la totalidad del sistema poltico. Lo anterior se aplica cuando los problemas controvertidos involucran a individuos y grupos privados, pero tambin cuando los implicados son actores y entidades gubernamentales. Los mismos factores que hacen esencial a la rama judicial impiden tambin los esfuerzos dirigidos a transformar la manera como opera. A cierto nivel, los desafos que presenta la reforma judicial son asombrosamente similares en diferentes tradiciones legales, e incluso en pases que se encuentran en diferentes estadios de desarrollo socioeconmico. Todas las instituciones son conservadoras, pero las del sector legal lo son tanto por su propsito explcito, como por su funcin implcita. Su autoridad ltima y su contribucin a la preservacin del orden legtimo residen en su menor vulnerabilidad frente a las fluctuaciones a corto plazo respecto a las preferencias sociales y al poder relativo de los grupos sociales. Por consiguiente, la brecha entre su desempeo y las cambiantes exigencias y expectativas es casi inevitable. No debe sorprendernos, entonces, que estas caractersticas se extiendan a las dimensiones internas y a las preferencias de sus miembros, incluso en aquellos mbitos ms alejados de sus principales responsabilidades. Los jueces nunca son lderes en la adopcin de tcnicas gerenciales modernas o nuevas tecnologas, y no es raro que se encuentren dcadas atrs del resto del sector pblico a este respecto. Las prcticas de personal, los requisitos procedimentales e incluso los equipos anticuados son la norma y no la excepcin. El computador, el fax o los mtodos ms eficientes para el registro de informacin por lo general se adoptan tardamente y slo despus de considerables disputas acerca de su "legalidad."

Los roles profesionales y la auto imagen son otra de las constantes que comparten todos los sistemas. El juez civil puede ser un burcrata de carrera, pero coincide con su contraparte penal en un enfoque independiente y artesanal hacia su trabajo, que entra en conflicto con tcnicas gerenciales tan bsicas como la estandarizacin de los procedimientos, las guas organizacionales para priorizar la atencin a las tareas o los objetivos cuantificados de produccin. Ms an, los jueces han sido tradicionalmente reyes (o reinas) en sus cortes y rechazan con frecuencia la idea de delegar oficialmente las decisiones logsticas a gerentes profesionales o la de compartir personal de apoyo. La formacin profesional y una tradicin de independencia judicial (a pesar de que en la prctica no siempre se respete), entran tambin en conflicto con medidas dirigidas a supervisar el desempeo, a incrementar la responsabilidad inter o extra judicial, o a tratar abiertamente problemas disciplinarios y ticos. A ninguna profesin le agrada ventilar su ropa sucia en pblico, pero los jueces, para detrimento de su colectividad, se muestran especialmente reticentes a hacerlo. Finalmente, se encuentran a menudo vicios o distorsiones institucionales en diferentes tradiciones legales. La corrupcin judicial, el refugiarse en el formalismo legal ante las amenazas externas (decidiendo segn la letra, pero no segn el espritu de la ley), y las decisiones prejuiciadas por motivos polticos o de otro tipo son quejas frecuentes, especialmente en aquellas sociedades afectadas por cambios rpidos y fundamentales. Aunque a menudo estas situaciones son iniciadas por actores que no pertenecen al sector judicial, como manera de reducir los costos individuales de las transacciones, pueden convertirse en parte de la cultura organizacional informal, e insertarse as en una red de intereses creados que se opondr a su eliminacin. Desde luego, las oportunidades para la corrupcin, sus formas e incidencia varan mucho, pero no hay sistema judicial donde no se presente. No debe sorprendernos entonces que exista una similitud sustancial entre el tipo de medidas sugeridas para mejorar el desempeo individual y organizacional presupuestos y salarios ms altos, ms personal, equipos e infraestructura, reformulacin de leyes sustantivas, procedimentales y organizacionales; reorganizacin que incluye tanto la eliminacin y la adicin de jurisdicciones especiales; capacitacin del personal judicial y administrativo ; adopcin de prcticas y tcnicas modernas de administracin en los juzgados individuales y en todo el sistema ; introduccin de nuevas categoras de personal judicial y administrativo ; sistemas de nombramiento judicial revisados y calificacin de candidatos ; introduccin de criterios ticos y de desempeo, sistemas disciplinarios y de supervisin. Las diferencias entre las principales tradiciones legales y al interior de cada una de ellas generan, de hecho, ciertos - "patrones de dependencias" en su evolucin natural y en sus preferencias de reforma. Estas ltimas se evidencian en una mayor confiabilidad en algunas medidas en lugar de otras, en variaciones de detalle en las intervenciones especficas, en los modelos generales adoptados y en las maneras de introducirlos. La capacitacin judicial, por ejemplo, es un remedio universal, pero su contenido, formato e integracin con los nombramientos y los sistemas de carrera vara considerablemente. La mayor parte de las reformas tratan de incrementar el factor de mrito en los nombramientos, pero qu se entiende por mrito es todava un asunto controvertido, incluso para cada sistema individual. Cmo definen los pases los problemas y qu consideran como soluciones aceptables incide tambin sobre las reformas. Asesores norteamericanos que trabajaron en Amrica Latina a comienzos de la dcada de 1990, encontraron que sus contrapartes locales estaban menos interesadas en reducir las demoras que en medidas para combatir la corrupcin e incrementar la autonoma judicial. Mientras que los latinoamericanos estaban interesados en adoptar procedimientos penales ms acusatorios (que perciban como ms efectivos y menos susceptibles de abuso), se mostraron menos receptivos al concepto de negociacin de penas, al que muchos juristas norteamericanos consideran fundamental para su xito. Si bien los sistemas alternativos de resolucin de conflictos (SARC) han conseguido ahora aceptacin en

toda la regin, cinco aos atrs muchos jueces y abogados latinoamericanos los consideraban como una abominacin, argumentando que pona en peligro la integridad judicial y el derecho bsico al debido proceso. Sin embargo, son los medios de introducir los cambios lo que parece variar de manera ms consistente entre la tradicin del derecho civil y la del Common Law. La tendencia de esta ltima a establecer lo judicial como una rama verdaderamente independiente del gobierno ha asignado en mayor medida a la rama judicial la introduccin y puesta en prctica de estos cambios. En los Estados Unidos, la legislatura ordena reformas ocasionalmente, pero deja a las cortes su diseo y aplicacin. En la tradicin del cdigo civil, una rama judicial menos independiente y a menudo ms penetrada por lo poltico, ha dado prioridad con frecuencia a la rama ejecutiva. Es de inters sealar que esto tiende a ser cierto bien sea que lo judicial dependa de la rama ejecutiva (a travs del Ministerio de Justicia), o cuando tiene la responsabilidad de su propio gobierno (a travs de la Corte Suprema). Esto, como lo veremos ms adelante, ha generado a menudo conflictos en los sistemas latinoamericanos, dada la aspiracin histrica, y sin duda idealizada, de la rama judicial a una autonoma semejante a la norteamericana, y a una larga tradicin de fuerte intervencin, a menudo ilegal, del ejecutivo en los asuntos judiciales. Estos conflictos suscitan un dilema decisivo que, de una forma u otra, confronta todos los esfuerzos de reforma judicial. Incluso aquellas reformas manejadas por una agencia no judicial, y ciertamente aquellas dirigidas por la rama judicial, combinan por lo general dos objetivos: mayor eficiencia y eficacia, y mayor autonoma. Tanto a nivel interno (a nivel de los jueces individuales), como externo (en relacin con otras fuerzas polticas y econmicas), el sistema judicial no es concebido por lo general como un sistema de mando. Se espera de los jueces individuales y de la rama judicial que desempeen sus funciones en cumplimiento de la ley, ms que en cumplimiento de las instrucciones de un actor superior o extra judicial. Como lo sugiere el caso latinoamericano, los dos objetivos estn relacionados, por cuanto la menor eficiencia y eficacia judicial se atribuyen, por lo general, a la intervencin externa. Sin embargo, cualesquiera que sean las dificultades implicadas en hacer que una organizacin y sus miembros sean ms eficientes o ms independientes, lograr los dos objetivos a la vez constituye un reto extraordinario. B. EL PROBLEMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN LATINOAMRICA Aun cuando tcnicamente se encuentran dentro de la familia del cdigo civil, los sistemas judiciales latinoamericanos evidencian tambin influencias del Common Law. Las disposiciones constitucionales (una definicin de la separacin de poderes que, en la mayor parte de los casos, confiere a la rama judicial y no al Ministerio de Justicia la responsabilidad por su propio gobierno, manejo administrativo y sistema de nombramiento interno), y algunas prcticas especficas (control judicial, uso ocasional de jurados) a menudo imitan los modelos norteamericanos. Esta mezcla, junto con el contexto histrico y social ms amplio, comunican un giro nico a los patrones institucionales latinoamericanos. Casi dos siglos de desarrollo nacional independiente los han separado tambin de las tendencias europeas posteriores, y les han aadido rasgos idiosincrsicos adicionales. Cabe mencionar, por ejemplo, una marcada desprofesionalizacin de muchos de los sistemas judiciales de la regin, que acompaa al surgimiento de partidos polticos de masas y su colonizacin del proceso de nombramiento; un sistema de carrera respetado en teora, pues los gobiernos que entran sustituyen a la mayor parte de los magistrados por sus propios seguidores; la tarda y por lo general incompleta adopcin de programas de capacitacin judicial especializados; la desaparicin virtual del Ministerio Pblico en unos pocos pases y su debilitamiento en casi todos los dems. Como consecuencia de lo anterior, los sistemas judiciales latinoamericanos han tendido a ser menos pertinentes desde el punto de vista funcional y, al mismo tiempo, ms penetrados polticamente que sus contrapartes europeas. Si bien en ocasiones han sido manipulados por los poderosos, ha sucedido con igual frecuencia que sean ignorados. Al carecer de una clientela

poltica o econmicamente significativa, al menos en lo que respecta a sus funciones formales, se han convertido en nidos de intereses creados secundarios, dependientes de estrategias de supervivencia que van desde la falta de incidencia intencional hasta el sometimiento abyecto a quienes detentan en ese momento el poder. Con algunas excepciones, el patrn general est constituido por una serie de crculos viciosos: la falta de incidencia produce mayor abandono y las deficiencias de los canales formales propician que se acuda a los canales informales, bien sea dentro del sector judicial o fuera de l. El abandono ha significado salarios y presupuestos ms bajos y, por consiguiente, peores servicios, personal menos calificado y mayor vulnerabilidad frente a la corrupcin. Cuando llevar un caso ante un juzgado significaba demoras interminables y decisiones arbitrarias, quienes podan hacerlo compraban las sentencias o buscaban formas alternativas para resolver sus conflictos. Estos acuerdos satisfacan las necesidades de unas sociedades tradicionales y altamente estratificadas, pero cada vez resultaban menos convenientes, dadas las condiciones de crecimiento econmico ms dinmico, la diversificacin social y una poltica ms incluyente de base masiva. El gran nmero y variedad de los conflictos, el aumento del crimen y los nuevos tipos de actividad criminal, aunados a una menor capacidad de limitar los intercambios a personas bien conocidas, hacen menos confiables los sistemas informales e incrementan la exigencia de un desempeo judicial ms eficiente y efectivo. Irnicamente, incluso la corrupcin se hace menos predecible y "aplicable." Quienes alguna vez dependieron de ella para sus trmites con el sistema formal pueden encontrarse ahora entre quienes exigen jueces "honestos." La exigencia de cambio es una condicin necesaria pero nunca una condicin suficiente para la reforma. En primer lugar, las personas insatisfechas pueden no estar motivadas por las mismas quejas o por la misma concepcin de lo que sera un mejor sistema. Esto hace difcil llegar a un acuerdo acerca de mejoras especficas y mantener el apoyo para su aplicacin. Es posible que los participantes abandonen una alianza para la reforma cuando los cambios iniciales satisfacen sus necesidades ms urgentes, o indican la probabilidad de una prdida neta individual si contina el programa. Una vez que obtienen salarios y presupuestos ms altos, es posible que los jueces dejen de presionar por el cambio, en especial si significa la prdida de ingresos adicionales por concepto de sobornos o la imposicin de criterios de desempeo ms severos. En segundo lugar, es preciso disear soluciones, y las ms evidentes tal vez no sean las ms apropiadas. Las soluciones tradicionales e institucionalizadas - nuevas leyes, presupuestos ms elevados, ms juzgados o purgas judiciales masivas - no han producido ningn milagro y, en ocasiones, han empeorado la situacin. Como lo indica un gran nmero de ejemplos, el alza salarial no produce por s misma sentencias menos corruptas o ms acertadas legalmente, mientras que la amenaza de purgas puede contribuir nicamente a que el personal aumente su uso ilegal del cargo mientras lo detenta. En tercer lugar, las instituciones, a pesar de todas sus disfunciones, atraen intereses creados. Si bien es posible que nadie tenga inters en la totalidad del sistema, cada uno de sus elementos tiene simpatizantes que se opondrn al cambio o trabajarn para debilitarlo. Dado que el cambio institucional es intrnsecamente complejo y, por lo general, lento, ofrece considerables oportunidades para la desviacin a lo largo del proceso. Por todas estas razones, aun cuando prcticamente todos los pases latinoamericanos hayan iniciado algn tipo de reforma judicial, la mayor parte de ellas estn lejos de concluir. Si bien los sistemas judiciales han cambiado, la medida en que han mejorado su desempeo es altamente controvertida. Ms an, en varios casos puede detectarse un movimiento en contra de la reforma por parte de jueces, abogados, lites polticas y econmicas e incluso dentro del pblico. Se trata de un fenmeno diferente al de la resistencia presentada inicialmente a la reforma, pues se

basa ms bien en las consecuencias inadecuadas o no anticipadas de los primeros programas implementados. C. LA EXPERIENCIA DE LA REFORMA JUDICIAL LATINOAMERICANA Al tratar con el dilema de la reforma, Latinoamrica ha pasado por dos fases al menos, y es posible que entre ahora en una tercera. La primera podra llamarse el enfoque mecanicista, caracterizado por la introduccin de una serie de medidas particulares, dirigidas a resolver problemas especficos de produccin. La segunda, un enfoque sistmico o tcnico-institucional, considera que el mal desempeo es consecuencia de conjuntos completos de prcticas interdependientes que deben ser transformadas simultneamente. Varios aos de experiencia con este enfoque y el hecho de que haya tenido resultados muy variados, promueven ahora un nuevo examen. Este puede conducir a ulteriores refinamientos, o a una tercera generacin de reformas, basada en una apreciacin diferente de la dinmica de los cambios proyectados. Estas etapas son, de alguna manera, acumulativas - la transicin de una a otra no ha implicado descartar las soluciones anteriores, sino ms bien redefinir sus condiciones de xito. Durante la mayor parte de su historia independiente, el enfoque latinoamericano hacia la reforma ha sido en gran medida mecanicista, por cuanto intenta rectificar las deficiencias del desempeo judicial a travs de innovaciones aisladas. Estas imitan a menudo medidas introducidas anteriormente en Europa o en los Estados Unidos. Reforma significa, en la mayora de los casos, redactar de nuevo las leyes - hacerlas coincidir con las tendencias "modernas" y, ocasionalmente, resolver problemas concretos ms especficos. La regin ha presenciado verdaderas olas de reforma judicial ; la ms reciente se inici en la dcada de 1960 con el movimiento del cdigo modelo. No obstante, el impacto del cambio legal era a menudo mnimo. Los nuevos cdigos, una vez aprobados, casi nunca entraban plenamente en vigencia; el cumplimiento de sus disposiciones era con frecuencia meramente formal o simblico. Su plena implementacin requera recursos organizacionales y de otro tipo que no existan en el pas que los adoptaba, y una mejor comprensin de su contenido por parte de los profesionales de la ley y del pblico, as como un conjunto diferente de valores y de sistemas de incentivos. Las reformas financiadas por donantes, que se iniciaron en los aos sesentas con el Movimiento de Derecho y Desarrollo, y en los aos ochentas con los Programas de Administracin de Justicia de la USAID, introdujeron un conjunto de innovaciones ms amplio, pero adolecan de la misma visin limitada y sus consiguientes restricciones sistmicas. La mayor parte de estos programas reconocan la mayor dimensin del problema, pero an depositaban una gran confianza en la adicin selectiva de algunos elementos que faltaban - por lo general, programas de capacitacin, nuevos sistemas administrativos, mejores herramientas de investigacin y tcnicas para evaluacin de pruebas. En coordinacin con los reformadores latinoamericanos, se trabaj tambin en el incremento de los presupuestos judiciales, al identificar algunos de los problemas como la tradicional pobreza de la rama, y con el objeto de reducir el control partidista de los sistemas de nombramiento. Aun cuando los reformadores locales eran menos firmes en lo referente al uso eficiente de los nuevos recursos, coincidieron con los donantes en que aumentarlos era mejor y que una menor intervencin del Ejecutivo, tanto en la administracin financiera como en los nombramientos, incrementara la independencia judicial, eliminando as una de las principales restricciones sobre su desempeo. El nfasis en la independencia judicial fue el primer elemento del giro hacia una estrategia sistemtica de reforma, en la cual se reconoca que las soluciones aditivas aisladas no llevaran muy lejos. Las conductas problemticas obedecan, por lo general, a varias causas que deberan ser enfrentadas todas a la vez. As, la segunda ronda de reformas apoyadas por donantes (los proyectos de la USAID posteriores a 1990 y los del Banco Mundial y el BID), adoptaron estrategias ms completas e

integradas, intentando trabajar simultneamente en varios aspectos de la organizacin judicial, procedimientos, leyes y vnculos externos. En los proyectos de reforma del derecho penal de la USAID, el cambio procedimental legalmente orientado se convirti en el tema de motivacin alrededor del cual se organizaban las intervenciones que anteriormente se encontraban aisladas. Si los sistemas judiciales no podan manejar adecuadamente el crimen, propiciaban la impunidad e incurran ellos mismos en violaciones de los derechos humanos, esto se deba en parte a que los procedimientos legalmente definidos eran inadecuados, pero existan tambin otras causas. Su personal profesional y administrativo estaba mal capacitado y careca de habilidades bsicas; sus sistemas de nombramiento y de personal recompensaban los contactos polticos y no el mrito; sus sistemas administrativos eran anticuados, ineficientes y vulnerables a la corrupcin; el personal profesional y administrativo estaba mal remunerado, pobremente equipado y careca de seguridad laboral ; y sus clientes (los abogados privados y el pblico) tenan expectativas (basadas, por lo general, en experiencias anteriores), que no propiciaban decisiones y acciones profesionales y objetivas. Por consiguiente, si los cambios ordenados por la ley haban de afianzarse, todos estos otros elementos deberan ser tenidos en cuenta tambin. Los visibles cambios y mejoras parciales en la operacin de la rama judicial en Latinoamrica durante la ltima dcada sugieren que el enfoque sistmico ha tenido algn xito. Las violaciones de los derechos humanos han disminuido; los pases ha reducido individualmente el atraso judicial y el tiempo para resolver al menos cierto tipo de casos ; se atiende a un mayor nmero de clientes ; los jueces parecen tener un mejor conocimiento de la ley, ser menos arbitrarios en sus decisiones, o al menos cometer abusos menos fragantes ; algunos tribunales han comenzado a retirar a los jueces y administradores incompetentes ; los pases caracterizados por una gran impunidad han comenzado a juzgar a ciudadanos y funcionarios prominentes ; y las corporaciones judiciales (las Cortes Supremas o los Consejos Judiciales) parecen tomar ms en serio su labor. No obstante, los avances han sido desiguales, tanto dentro de los pases como entre ellos. Algunos de los programas de donantes ms grandes y ambiciosos parecen haber producido los avances menos cuantificables - el programa de la USAID en Colombia (que apoyaba una reestructuracin extremadamente ambiciosa de la totalidad del sector de la justicia), o el proyecto del Banco Mundial en Venezuela podran aducirse como ejemplos de lo anterior, aun cuando, en ambos casos, los participantes argumentan que es demasiado pronto para hacer esta apreciacin. Incluso en aquellos pases en los que parece haberse conseguido ms, los observadores han puesto en duda la calidad de los logros o su importancia a largo plazo. Los nuevos programas, tal como han sido diseados e implementados, parecen estar motivados a menudo por criterios ajenos o contraproducentes, que en ocasiones contradicen abiertamente las lecciones acumuladas de las experiencias anteriores. Se han reformulado ms leyes, pero la atencin que recibe su calidad intrnseca o las condiciones para su efectiva implementacin son escasas. Se invirti dinero en infraestructura, equipos y programas masivos de capacitacin, pero los sistemas de nombramiento an siguen regidos por contactos personales y partidistas; los sistemas disciplinarios y de evaluacin no existen o son poco utilizados, el rezago judicial se acumula y los retrasos aumentan. Presupuestos ms elevados y un mayor control judicial de la administracin y del manejo financiero han producido en ocasiones mayores oportunidades para el uso dudoso de los recursos, mientras que la introduccin de los Consejos de la Judicatura ha transferido a menudo las prcticas indeseables de los tribunales a las nuevas entidades. Los esfuerzos por despolitizar el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema no ha generado candidatos evidentemente mejores y, a menudo, ha significado tan slo el paso del control de un solo partido a la colonizacin multipartidista. Tribunales y Consejos ms independientes han generado con frecuencia una escalada de conflictos con las otras ramas del poder, llevando a algunos ciudadanos y a muchos polticos a poner en duda la sabidura de conferirles mayor autonoma.

La interpretacin y anlisis de estas situaciones apenas comienza, y las conclusiones inmediatas difieren mucho entre s. Los escpticos argumentan que el nuevo enfoque no es tan diferente de lo que lo precedi, y que su aparente xito tiene otras explicaciones. Muchas de las mejoras visibles pueden ser atribuidas a otras causas: presupuestos judiciales ms elevados, el peso de los aos de intentos de reforma, una mayor presin exgena en favor del cambio socio-poltico, o el diseo mejorado de sus elementos constitutivos basado en las lecciones acumuladas de la experiencia pasada. Puesto que los nuevos programas sistmicos son necesariamente mucho ms amplios, tampoco resulta claro si se trata de una mejor estrategia, o si son las mayores y mejoradas intervenciones individuales las responsables del cambio. Los programas de mayor alcance aumentan las posibilidades de atinar a los elementos correctos, pero si estos son relativamente poco numerosos, el resto de la inversin puede ser superfluo. Ms an, este enfoque frente a la reforma corre tambin el riesgo de ignorar las intervenciones crticas y as, a pesar de considerables inversiones, no producir una mejora importante. Sus defensores argumentan que la estrategia sistmica s representa de hecho un cambio cualitativo, que explica las mejoras reales obtenidas y, que en aquellos casos en los cuales los resultados han sido menos dramticos, lo nico que se requiere en un poco de afinamiento. Por una parte, quizs requiera sencillamente ms tiempo; los cambios organizacionales y tcnicos tendrn un impacto sobre el comportamiento, as no sea tan rpido como se esperaba. Toma tiempo implementar nuevas leyes de manera efectiva. Los jueces dotados de computadores y de mejores sistemas de archivo adoptarn eventualmente un nuevo enfoque hacia a su trabajo. Los tribunales o los Consejos que dispongan de sistemas de manejo de la informacin comenzarn a utilizarlos para supervisar el desempeo y planear el desarrollo organizacional. Por otra parte, es posible que el problema resida en la falta de atencin a los detalles tcnicos - conjuntamente, los diferentes elementos tendrn el impacto deseado, pero slo si se adoptan de manera correcta. De all la bsqueda del mejor modelo para los Consejos de la Judicatura, el proceso de nombramiento, el programa de capacitacin, los cdigos de procedimiento o el sistema de informacin computarizada. Para un tercer grupo de personas, sin embargo, confiar en un amplio espectro de intervenciones, en su mayora tcnicas, no es suficiente. Aparte del posible desperdicio de recursos en actividades menos productivas, el enfoque sistmico ha sido criticado por su incapacidad de priorizar los elementos, el consiguiente enfoque asistemtico hacia el cambio y, ms especficamente, por su ataque, indirecto en el mejor de los casos, al problema de fondo- los intereses e incentivos que motivan el pobre desempeo - problema que dejan intacto o que permiten que sea trasladado a las estructuras "reformadas." Incluso diez aos atrs, los escpticos argumentaban que el hacer reparaciones particulares a un sistema fundamentalmente viciado podra incrementar las deficiencias. Las nuevas leyes y organizaciones se limitarn a permitir que los viejos vicios aparezcan en lugares diferentes. Los programas de capacitacin pueden ensear los valores incorrectos, los sistemas de informacin mejorados pueden ser usados para ejercer mayor presin individual sobre los jueces, y la incrementada financiacin de equipos e infraestructura puede dar lugar a mayores oportunidades para pagos indebidos. Pocos de estos escenarios donde se contempla lo peor han sucedido, pero la mezcla de soluciones parece haberse enfocado con frecuencia ms hacia los problemas superficiales o secundarios que hacia las quejas ms fundamentales. La pasada dcada de esfuerzos reformistas ha ampliado la comprensin de la naturaleza de las debilidades judiciales, de los factores institucionales que las propician y de la diversidad de intervenciones que pueden modificar las restricciones prevalecientes. No obstante, la utilidad de este conocimiento depende de su aplicacin efectiva y dirigida. El propio proceso de reforma y la participacin de los donantes en l introduce su propio sistema para desincentivarla, especialmente en lo que se refiere a dos de las ms frecuentes crticas - el desperdicio y los esfuerzos mal

encaminados. Los donantes necesitan producir programas; los lderes judiciales y las lites polticas siempre aceptarn ms recursos. All donde estos dos intereses coinciden con mayor facilidad puede no ser el lugar donde el cambio resulta ms decisivo. Los impedimentos puramente culturales a un mejor diseo de la reforma merecen ms atencin; pueden ser ms difciles de superar que la simple corrupcin. Un aliado bien intencionado que respalda una solucin absurda es ms difcil de manejar que uno motivado por el inters personal. Las autoridades locales optan a menudo por mecanismos mal diseados debido a sus prejuicios culturales o por no estar familiarizados con mejores alternativas. El nmero de tribunales y prisiones diseado por arquitectos que desconocan sus requerimientos especiales es uno de los muchos ejemplos de lo anterior. El trabajo con frecuencia se adjudica a un amigo de los poderosos, pero la eleccin en ocasiones depende tanto de la ignorancia como de cualquier ventaja personal que se quiera obtener con ella. Cuando se aprueban leyes sin considerar el costo de su implementacin, o los sistemas de mritos se basan en criterios que parecen poco pertinentes, se trata de falta de experiencia y no de que se acte con miras a un beneficio personal. En una ciencia tan poco exacta como la reforma judicial, hay todava mucho espacio para diferencias de opinin informadas, pero esto hace an ms importante que saquemos provecho de lo que ya sabemos. Los esfuerzos mal dirigidos son probables tambin cuando los lderes nacionales ms lgicos - la Corte Suprema, un Consejo Judicial, un Ministerio, las lites polticas, o una "unidad de implementacin del proyecto," especialmente creada para este efecto - son parte del problema, bien sea porque ellos mismos se beneficiaban de la situacin existente, comenzaron o desarrollaron una agenda diferente para el cambio o, sencillamente, carecen de la motivacin, la habilidad o el poder para poner en prctica la reformas. Las reformas que de hecho progresaron, con frecuencia lo hicieron debido a circunstancias nicas - una Corte o Presidente de la Magistratura especialmente progresista, un actor de la rama ejecutiva que la adopt como una de sus banderas, o una comunidad donante excepcionalmente intervencionista. Tales circunstancias no slo fueron nicas, sino bastante efmeras. La Corte cambi, el Ministro renunci a su cargo o el donante se march, y el mpetu de la reforma desapareci otra vez. El cambio institucional no es solamente lento; es tambin impredecible y conflictivo. Quien haya pensado que puede disear un programa amplio de reforma para implementarlo en cinco aos, no vive en el mundo real. No obstante, en algunos casos, las demoras excesivas, las inversiones masivas con resultados mnimos o adversos, y los pocos casos de xito apreciable sugieren, en efecto, que las reformas deben ser ms sistemticas y sistmicas en su aproximacin, y que quizs haya llegado el momento para un enfoque de tercera generacin, ms selectivo en lo que quiere lograr y en cmo obtenerlo, que d prioridad y secuencialidad a los tipos de cambio y que examine ms de cerca los sistemas de incentivos externos e internos y trate de modificarlos. Antes de abordar estos temas, ofrecemos el siguiente resumen de algunas de las lecciones que ha dejado la experiencia: 1. Ms de una dcada de experiencia con la reforma apoyada por donantes en Amrica Latina ha generado una gran cantidad de conocimiento acerca de las restricciones institucionales al desempeo judicial y acerca del impacto de diferentes tipos de mecanismos de reforma, especialmente en lo relativo a cmo moldean el comportamiento de los miembros individuales de las organizaciones. Si bien no siempre sabemos qu funciona mejor, podemos al menos identificar los beneficios potenciales de introducir programas de capacitacin, sistemas de carrera judicial, nuevas leyes o mecanismos administrativos, y conocemos los problemas que debemos evitar. 2. La experiencia sugiere tambin que no hay una nica manera de dar en el blanco. El cambio institucional efectivo opera a travs de una variedad de mecanismos

interrelacionados y depende de su influencia conjunta ms bien que del impacto de uno slo de ellos. Sin embargo, ms no es siempre mejor, y una estrategia efectiva debe priorizar y secuencializar sus elementos. 3. En el diseo e implementacin de los programas de reforma, es probable que las mismas restricciones institucionales que se desea eliminar impidan su progreso. Aparte del problema evidente de la corrupcin endmica y, por ende, el peligro de que las reformas sean mal utilizadas o encaminadas al beneficio privado, estas incluyen factores como la dbil programacin y capacidad administrativa, la falta de comprensin o valoracin de disciplinas y tecnologas no tradicionales, la excesiva confianza en redes de relaciones por oposicin al mrito o a la pericia en la seleccin del personal, y un enfoque formalista o de principio en lugar de un enfoque instrumentalista o basado en resultados para la fijacin de objetivos. 4. Estas restricciones resultan especialmente decisivas en lo referente al problema de quin debe dirigir las reformas. Incluso cuando se establecen unidades especiales para este efecto, es probable que ellas y sus integrantes se vean obstaculizados por estas mismas limitaciones y, si esto no ocurre, con frecuencia desaparecen al poco tiempo. Las oficinas de implementacin de proyectos son conocidas por emplear como funcionarios a amigos y parientes poco calificados de quienes los seleccionan, y por estar ms preocupadas por agradar a quienes las patrocinan que por maximizar el progreso de las reformas. 5. No todas las diferencias tienen soluciones tcnicas, e incluso aquellas que las tienen, estn vinculadas por lo general a preferencias subjetivas. Una mejor comprensin acerca de cmo capacitar a los jueces, o incluso acerca de cmo relacionar la capacitacin con cambios de comportamiento especficos no puede, por s misma, resolver algunos interrogantes fundamentales relativos a cul debera ser este comportamiento. Conocemos maneras de incrementar la autonoma judicial, pero an nos falta llegar a definir qu tan independiente debe ser esta rama. Podemos calcular el costo de diferentes niveles de servicio judicial, pero el nivel ideal es una opcin valorativa. Por estas razones, las comparaciones del porcentaje del presupuesto que se asigna a la justicia en diferentes pases son ilustrativas, pero en modo alguno definitivas. 6. La reforma judicial es poltica, no en el sentido de tener preferencias partidistas, sino porque, al igual que la poltica, trata de la asignacin legtima de valores o acerca de quin obtiene qu, cundo y cmo. Cualquiera que sea su impacto a largo plazo, a corto plazo habr ganadores y perdedores - magistrados o ministros que pierden los beneficios asociados con controlar los nombramientos, personas cuya capacidad de comprar o vender juicios se ve restringida, o personas que se ven afectadas de otras maneras por el cambio de las reglas del juego.

D. ALGUNAS REAS ESPECFICAS QUE REQUIEREN MS ATENCIN Obviamente, uno de los obstculos para el xito es nuestra incapacidad de llegar a algunos acuerdos bsicos acerca de objetivos y propsitos. El tratamiento actual no intenta avanzar en este sentido; por el contrario, se centra en las reas de incremento de mejoras, en maneras de realizar mejor lo que ya hemos decidido que se desea hacer. A medida que se efectan estas mejoras, sin embargo, deberamos tener en mente los asuntos ms trascendentales - puesto que siempre hay el peligro de resolverlos inadvertidamente y con consecuencias claramente indeseables. Ms an, en cuanto progresen las reformas, eventualmente aparecern estos asuntos. Tal parece ser el caso en aquellos pases que ms han avanzado o en los que han intentando los cambios ms radicales. Colombia puede ser un ejemplo de la segunda categora - el progreso desigual, las consecuencias imprevistas, y la escalada de costos de las reformas de 1991 obligarn probablemente a prestar atencin a los

asuntos ms fundamentales a corto plazo, pues tanto los participantes como los ciudadanos comunes reconocen las negociaciones implcitas de esta agenda extremadamente ambiciosa y no totalmente consistente. 1. Mejor uso del conocimiento acumulado Aun cuando quince aos de experiencia con la reforma han contribuido a desarrollar un cuerpo sustancial de conocimientos acerca de qu funciona y qu no a nivel de las actividades cotidianas, dos tendencias opuestas operan en contra de su uso adecuado. La primera es el deseo, de parte de muchos participantes, de inventar de nuevo la rueda - de negar que sus problemas estn relacionados con aquellos de otros pases, y exigir, por consiguiente, que se desarrollen nuevas soluciones para sus circunstancias especiales. Es importante disear respuestas a las realidades nacionales, pero dejar de considerar en primera instancia otras experiencias ha llevado a malgastar recursos y, a menudo, ha producido soluciones que son diferentes pero no mejores que las de los modelos disponibles. Este fenmeno se presenta con especial frecuencia en el diseo de servicios complementarios (esto es, no judiciales) y de sistemas de informacin, como tambin, hasta cierto punto, en la expedicin de nuevas leyes. Una tendencia opuesta, pero igualmente perjudicial, es la imitacin irrestricta - la adopcin de "xitos" sin prestar mayor atencin a las circunstancias especiales que permitieron que funcionaran, o sin analizar lo que significaron realmente. Este ltimo punto es de particular importancia - quienes han vivido con los Consejos de la Judicatura, los procedimientos penales acusatorios o la resolucin alternativa de conflictos suelen asombrarse de las virtudes que atribuyen a estos sistemas quienes promueven su adopcin en otros lugares. La justicia, como toda otra disciplina, tiene sus modas, y rara vez resultan tan efectivas como lo sugiere su inmediata popularidad. Estas dos tendencias, a menudo evidentes en los mismos programas, son compartidas por todos los participantes en las reformas, incluyendo a los donantes importantes y secundarios, y los asesores tcnicos que se vinculan a ellas. En este ltimo caso, causan especial perplejidad y perjuicio. Se presume que los donantes y los asesores externos tienen una visin ms global y, por ende, un dominio mayor de las lecciones de la experiencia. No obstante, es frecuente encontrar que incluso los programas apoyados por el mismo donante, no son homogneos con los programas del mismo donante en otros lugares, y que adoptan medidas que han mostrado resultados poco satisfactorios o hacen inversiones para inventar de nuevo mecanismos que ya han tenido xito. Hay una multitud de explicaciones para estos fenmenos. La sola naturaleza humana dictamina que todos deseamos ser especiales, y que los arreglos rpidos son ms atrayentes que las soluciones complejas. Estudiar un problema es un trabajo arduo y a menudo ingrato; las soluciones originales por lo general le confieren mayor crdito a sus autores, y es menos probable que se escuche a quienes obstaculizan sus recomendaciones con intimidaciones y condiciones que a quienes prometen un xito rpido e incondicional. La reforma de la justicia se propone mejorar el desempeo judicial, pero tambin es un negocio y una causa poltica; ofrece, por consiguiente, oportunidades a los participantes para transcender o circundar sus objetivos. Todas estas consideraciones continuarn ejerciendo su influencia sobre la programacin de la reforma, y siempre propiciarn que sea menos orientada lgica y tcnicamente de lo que desearan quienes la programan. No obstante, si no podemos cambiar la naturaleza humana ni eliminar el contexto ms amplio de agendas que enmarca las reformas especficas, podemos al menos introducir medidas que promuevan mejores prcticas y sacar mejor provecho de lo que hemos aprendido. Los cambios de fondo son actitudinales - quienes estn involucrados en programas especficos de reforma deben llegar a reconocer que hacen parte de una disciplina en evolucin y que las experiencias de los otros s cuentan. El cambio no puede ser impuesto. Puede facilitarse al suministrar el acceso a esa experiencia, y mediante la

adopcin de polticas que recompensen su uso. Los donantes son decisivos en este aspecto - primero, al hacer un esfuerzo por consolidar y divulgar las lecciones de la experiencia dentro de sus propias agencias y, a un nivel ms amplio, animando a sus socios locales a visitar otros pases y a observar programas alternativos en accin antes de adoptar sus propios programas. Los donantes pueden introducir asimismo los cambios necesarios en sus propios procedimientos operativos, al insistir, por ejemplo, en que los diseadores revisen y usen estas lecciones, al ofrecer una bonificacin para las propuestas que desarrollen el trabajo de otros, y aludiendo especficamente a estos problemas en sus evaluaciones. Finalmente, pueden financiar conferencias, talleres, intercambios y estudios dedicados especficamente a revisar y evaluar enfoques antagnicos a problemas comunes. Sin embargo, no son estas las actividades que se suelen realizar, las cuales, por lo general, incluyen presentaciones poco coordinadas sobre un exceso de temas y con demasiadas agendas como para facilitar un anlisis crtico. Las reas deberan ser definidas ms estrictamente, y los participantes seleccionados por su capacidad y disposicin de dirigirse a desarrollar dichas reas objetivamente (en lugar de limitarse a vender su propio programa o posicin), y la agenda debiera establecer los trminos del debate y el resultado previsto. Una conferencia sobre capacitacin, por ejemplo, no estara limitada a las trilladas explicaciones descriptivas de los programas locales, sino que podra centrarse ms bien en cmo hacer la evaluacin de las necesidades efectivas, evaluar el impacto de los programas, o vincular la capacitacin con la promocin laboral. Los presentadores podran recibir listados de preguntas o de temas que deberan cubrir de antemano, o un artculo temtico al que debieran responder. Este mismo tipo de conferencia o de taller podra ser organizado tambin por los Consejos de la Judicatura o Escuelas Judiciales, invitando a participantes nacionales y extranjeros. Un producto de estos intercambios de informacin ser la creacin de aproximaciones y soluciones mejoradas a partir de la experiencia combinada de varios pases. Otro puede ser la exploracin y eliminacin selectiva de algunos de los mitos persistentes acerca de la reforma judicial - el atractivo de las simplificaciones excesivas, o aquellos errores crasos que surgen cada vez que alguien decide experimentar con el tema. Tales errores van desde los objetivos efmeros como el de la independencia judicial o la apoliticidad, que no slo resultan imposibles sino tambin indeseables de la forma exagerada como se persiguen, hasta los tradicionales puntos de referencia y soluciones - el porcentaje constitucionalmente previsto del presupuesto nacional, el gobierno de la rama por parte de un Consejo externo, o las pruebas para determinar la vocacin judicial - que demuestran ser mucho ms difciles de realizar y mucho menos benficos en sus resultados de lo que imaginan sus promotores. La mayor parte de estos objetivos y soluciones estn dirigidos a asuntos importantes, y algunos de ellos contienen elementos que ameritan ulterior investigacin ; no obstante, podra ahorrarse mucho tiempo y recursos si sus fallas y deficiencias se reconocieran de una vez por todas. Quizs la ms peligrosa de todas ellas sea la idea de que la reforma misma puede ser reducida a una frmula tcnica o a un modelo que, una vez definido, puede seguirse de manera automtica y casi inconsciente. Esta creencia puede explicar en parte algunas de las ms grandes decepciones y de los peores errores ; quienes se dejan seducir por ella por lo general no estn dispuestos a reconocer sus propios errores hasta cuando han adquirido dimensiones relativamente importantes.

2. Enfoques estratgicos y objetivos de reforma ms precisos Gran parte de lo que sabemos acerca de la reforma judicial est a nivel de las actividades reformadoras - cmo organizar una escuela judicial o un currculo, cmo desarrollar un sistema mejor de administracin de tribunales, o cmo reestructurar una Fiscala. Subsisten todava enormes vacos en este conocimiento y, como lo anotbamos antes, buena parte de l se usa de manera poco apropiada. No obstante,

su plena utilizacin an no resolvera un problema de orden superior, aquel de como combinar estas actividades en un nico programa de reforma, y cmo estructurarlo de manera que genere una verdadera mejora del desempeo judicial. El reto no consiste en hallar una frmula de reforma a prueba de errores ; como lo sealbamos antes, este es un objetivo poco plausible. Se trata ms bien de continuar probando las relaciones para hallar medios ms efectivos y eficientes de introducir mejoras particulares. Esencialmente, es un problema de medios y fines que requiere prestar atencin a ambos aspectos. A menudo se inicia con una formulacin inadecuada de los fines o mejoras deseadas. Cuando el objetivo es la reforma sin ms, el blanco se convierte, con excesiva facilidad, en la realizacin de actividades particulares que incluyen un mayor presupuesto, un sistema de nombramientos menos politizado, o jueces mejor capacitados. Debe advertirse que estos no son, por s mismos, objetivos - son medios. Si, en efecto, tuviramos un modelo ideal - una rama judicial que funcionara perfectamente - y una definicin precisa de sus componentes, entonces una declaracin de medios sera suficiente - x unidades de capacitacin, combinadas con y unidades de sistema de informacin, despus de haber introducido ciertos cambios legales. Incluso en este caso, la limitacin de recursos obligara a su realizacin paulatina. En ausencia tanto de un modelo semejante como de recursos ilimitados, es necesario disponer de una definicin mejor y ms precisa de los fines, para seleccionar a partir de ella los medios, y para determinar si en efecto ha dado resultado. Una segunda razn para centrarse en los fines es nuestra comprensin inadecuada y a menudo incompleta de los problemas que requieren solucin. Muchos de los mitos a los que aludimos anteriormente constituyen un aspecto de este fenmeno. Con frecuencia se presentan soluciones bajo la apariencia de problemas (por ejemplo, la solucin es obtener presupuestos ms altos para el problema de la "pobreza" judicial) y reflejan el anlisis truncado de un mal mayor que desconoce los factores crticos que lo ocasionan. En otros casos, las deficiencias provienen de nuestra errada percepcin de las operaciones judiciales. Un ejemplo de ello es la tesis frecuente segn la cual, debido a la excesiva demanda y a las imposibles cargas de trabajo, los juzgados y otros actores se ven abocados a un desempeo ineficiente. Los pocos estudios empricos que hay al respecto indican ms bien que la verdadera carga de trabajo, aquello que en realidad ocupa el tiempo de los jueces, los fiscales y la polica, no es excesiva en absoluto y que podran hacer mucho ms con mejores procedimientos, hbitos de trabajo y quizs algn monitoreo de produccin de resultados. El especificar el problema de manera ms precisa no puede eliminar estas percepciones incorrectas, pero permite anlisis ulteriores para detectar errores y propiciar el desarrollo de soluciones ms efectivas para lo que se encuentra. Una vez formulados adecuadamente los problemas, la segunda parte de la ecuacin el desarrollo de las estrategias de reforma - resulta ms fcil de abordar. Obviamente, parte de ello es dar un mejor uso a nuestro conocimiento acumulado para hacer corresponder medios y fines, y para garantizar que los medios se diseen e implementen correctamente. Incluso cuando se requiere capacitacin, es preciso decidir qu tipo de capacitacin se necesita, cunta y cmo organizarla de manera que se saque el mejor provecho de la inversin. Sin embargo, la capacitacin rara vez constituye la nica solucin y all donde lo indicado es una variedad de medios, para alcanzar una variedad de objetivos, subsiste el dilema de cmo combinarlos, coordinarlos y establecer su secuencia. Las secuencias y combinaciones dictadas por la lgica, la conveniencia, o sencillamente por la manera como funcionan las cosas (por ejemplo, implementar primero lo que resulta ms sencillo o ms atractivo) tal vez no sean las mejores respuestas. Pueden conducir a callejones sin salida (una vez implementado lo ms sencillo, se detiene la reforma), resultados contraproducentes (el sistema de informacin se disea antes de introducir los nuevos procedimientos) o se suboptimizan los elementos complementarios y las sinergias (la capacitacin temprana ayuda a reducir la resistencia frente a las leyes propuestas y suministra

informacin para mejorar su contenido). Hay dilemas estratgicos ms amplios determinar si es mejor modificar gradualmente la legislacin o reformular los cdigos en su totalidad ; si las estrategias de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba resultan ms efectivas en la reestructuracin de las organizaciones ; cundo y cmo usar y cuando replicar proyectos piloto ; si se debe reemplazar o capacitar de nuevo al personal mal preparado y cmo combinar y estructurar incentivos positivos y sanciones para propiciar un mejor desempeo ; cmo y cuando incluir electores externos o usuarios potenciales en el diseo de la reforma y en el proceso de su implementacin. La lista es mucho ms larga, y es poco probable que muchos de estos interrogantes tengan respuestas claras. El punto ms general es que nuestra persistente ignorancia requiere experimentacin inteligente - cuando admitimos que no sabemos, podemos tratar de extender las fronteras de nuestro propio conocimiento, probando alternativas y registrando los resultados para poder introducir correcciones a mitad de camino en los proyectos en desarrollo, y para incorporar mejores mtodos en los prximos. Si ha de darse una nueva generacin de reformas judiciales, no slo deber partir de las lecciones que dejan los esfuerzos anteriores, sino basarse en una exploracin ms sistemtica de cmo incorporarlos de manera ms productiva. 3. El costo de la justicia y de la reforma En las primeras reformas, los costos no representaban un problema. Los donantes deban responder por lo que invertan en los proyectos de reforma, pero nadie preguntaba qu podan contribuir los participantes nacionales para mantener los sistemas reformados. En una poca en la cual las reducciones en el presupuesto y en la fuerza de trabajo fueron la regla general en el sector pblico, la justicia pareca ser el nico mbito de operacin gubernamental exento de ellas. En cierto sentido, esta medida estaba justificada. Los pases latinoamericanos haban venido gastando demasiado poco en sus tribunales y otras instituciones del sector de la justicia durante dcadas, y si deseaban un mejor servicio, deban pagar para obtenerlo. No obstante, en los ltimos aos, hay indicios de que este cheque en blanco ser retirado. Por una parte, no es evidente que el incremento en la inversin y en los presupuestos de operacin haya conseguido los mejores servicios. La preocupacin a este respecto no es cunto se gasta, sino ms bien cmo maximizar la produccin de la inversin. Por otra parte, sin embargo, a medida que los pases alcanzan y superan los objetivos tradicionales - 6% del presupuesto nacional, como sucede en Costa Rica e incluso ms en algunos casos - y se identifican an ms necesidades, surge legtimamente la pregunta de cunto puede en realidad gastar un pas para que la justicia comience a operar. Al lado de este asunto, la pregunta acerca de la eficacia de los costos resulta mucho ms sencilla de responder. Los planificadores y lderes judiciales debern abordar ambos problemas, aun cuando pueden posponer el segundo si consiguen avanzar en la solucin del primero. El acceso a presupuestos ms elevados y a una generosa financiacin externa ha permitido un considerable desperdicio de recursos, y el propio proceso de reforma lo ha propiciado an ms. Cuando se introducen nuevos servicios o procedimientos, por lo general resulta ms sencillo aadir oficinas y personal que modificar a la fuerza lo que ya existe. Esto evita la resistencia adicional y produce resultados con mayor rapidez. La produccin aumenta, pero la productividad permanece igual. Los usuarios consideran durante algn tiempo que las cosas parecen haber mejorado, pero el incremento en la demanda o el fin de la expansin presupuestal eventualmente atrae la atencin a la baja eficiencia continuada del sector. Aadir ms jueces, fiscales o policas, sin aumentar su produccin individual, es una solucin a corto plazo y, en ltima instancia, muy poco satisfactoria. Este sistema ha introducido, por lo dems, otros problemas - la proliferacin de oficinas, organizaciones y funcionarios ha propiciado la duplicacin de funciones, facultades y misiones superpuestas, y menos coordinacin entre ellos. Un sector que siempre ha generado cierta confusin y perplejidad en sus usuarios potenciales se ha vuelto an ms confuso. Hay

organizaciones dedicadas en su totalidad a propsitos que pocos ciudadanos comprenden, y es posible que quienes tienen una queja tengan menor claridad acerca de dnde deben presentarla o acerca de quin se ocupar de ella una vez presentada. Muchas de estas entidades nuevas o reformadas han comenzado ya a crear divisiones internas dedicadas a intereses ms especializados, sin que se dediquen nunca plenamente, se quejan muchos usuarios, a cumplir con sus funciones primordiales. La ambiciosa reestructuracin del sector, su ingreso a actividades no tradicionales, y la promesa de nuevos servicios para todos, por lo general subsidiados, se ha enfrentado a las limitaciones presupuestales. Un esfuerzo concertado para racionalizar las operaciones e incrementar la productividad puede ser un mecanismo para ganar tiempo, pero el problema mayor sigue siendo el de determinar qu est dispuesta a financiar la sociedad. La justicia, al igual que cualquier otro servicio pblico, tiene un precio ; aun cuando los usuarios no siempre lo paguen directamente, en ltima instancia lo financian - y, en el transcurso del tiempo, reciben otros bienes en menor cantidad. Es necesario pagar la capacitacin judicial, los defensores, los trabajadores sociales y psiclogos de los tribunales, as como los servicios ms comunes de la polica, los jueces y los fiscales. La pregunta implcita tiene dos partes : qu es un servicio pblico y qu servicio pblico ser ofrecido gratuitamente ? Costa Rica tiene, por ejemplo, una oficina de defensora ejemplar, que hasta hace poco prestaba sus servicios a todas las personas que acudan a ella, bajo el supuesto de que la defensa gratuita era un derecho garantizado constitucionalmente. Este servicio an se ofrece y ha sido extendido a nuevos mbitos (derecho civil y de familia), pero quienes pueden pagarlo deben hacerlo. El descubrimiento de que en la mayor parte de los pases latinoamericanos la mayora de los casos civiles implican el reclamo de deudas morosas ha suscitado un problema anlogo - la primera pregunta es si tales casos deben ser solucionados a nivel pblico (o si, por el contrario, sera ms apropiado conseguir un servicio privado). La segunda es si tales servicios deberan ser gratuitos, o si no sera ms deseable tener juzgados especiales con tarifas para los usuarios. Los dos aspectos del dilema se ven complicados por otro rasgo - la tendencia a recurrir a los servicios subsidiados (o incluso a mejores servicios) para modificar los patrones de demanda y atraer un nmero mayor de usuarios. Esto se encuentra implcito en su intencin, pero su aumento puede sobrecargar el sistema, al reducir su calidad u obligar a su racionamiento, y quizs no constituya el uso ms eficiente de los recursos generales. Cuando el litigio es poco costoso, ms personas recurrirn a l en lugar de tratar de resolver sus conflictos de otra manera o de vivir con ellos. Esto no siempre es beneficioso desde el punto de vista individual o social. El tema ha sido explorado por una serie de especialistas. Aqu me limitar a sealar que pocos de los reformadores latinoamericanos han aludido a l, y esta omisin podra resultar costosa en un sentido literal y figurado. La alternativa entre servicios pblicos o privados, gratuitos o pagados, incluye mucho terreno intermedio. Tribunales especiales, servicios de mediacin pblicos o privados, programas de tarifas progresivas, mecanismos de filtro u otros instrumentos para desmotivar a algunos usuarios, programas parcialmente racionados o subsidiados, son todos posibles alternativas. Estructuran la opcin, pero no la eliminan. La poca de la expansin infinita est llegando a su fin, y los lderes gubernamentales, los programadores judiciales y los ciudadanos tendrn que decidir no slo cmo ofrecer servicios de manera ms eficiente, sino tambin qu servicios se ofrecern. Puede argumentarse vlidamente que la opcin no debe dejarse nicamente en manos del sector ; es evidentemente poltica y amerita, por consiguiente, una discusin por parte de una comunidad mucho ms amplia. 4. Interrogantes no resueltos acerca del papel de las instituciones judiciales y las expectativas sociales

Con el problema de costos y eficiencia se ha abordado ya parte de este tema. Se trata de un asunto eminentemente poltico, aun cuando la pericia tcnica puede ayudar a orientar y a crear soluciones. Existe, sin embargo, un conjunto de interrogantes an ms polticos, que la reforma ha tratado slo de manera superficial, y que tiene que ver con el papel ms estrictamente poltico de lo judicial - sus funciones como rama del Estado. Tradicionalmente, el problema ha sido concebido en trminos de independencia judicial, al presumir que se trata de un objetivo universal e incontrovertible. Tradicionalmente tambin, su implementacin se ha buscado a travs de esfuerzos tendientes a incrementar el presupuesto para la justicia, dar a la rama judicial el control sobre su ejecucin, crear una carrera judicial con un sistema de nombramientos que confiera estabilidad y se base en el mrito, y extender el poder judicial de manera que tenga la facultad de controlar las acciones de las otras ramas del gobierno. El avance en el logro de estos objetivos ha trado consigo una serie de consecuencias imprevistas, y la consiguiente reconsideracin de su deseabilidad. En primer lugar, en varios casos, la independencia judicial ha avanzado con mayor rapidez que la reforma, dando a ciertos jueces mayor libertad para ejercer sus vicios tradicionales - el mal uso de los recursos, la expedicin de sentencias motivadas polticamente y, en algunos casos, conflictos o alianzas partidistas con otras ramas del gobierno. En segundo lugar, algunos gobiernos han manipulado las medidas de la reforma con fines abiertamente polticos - al usar los nombramientos permanentes para asegurar en ellos a sus candidatos, transferir la interferencia partidista a los nuevos cuerpos (Consejos) o dividir las facultades judiciales entre una serie de entidades para difuminar su impacto y disminuir la probabilidad de su uso efectivo. Finalmente, incluso cuando las reformas se han desarrollado segn lo previsto, las lites y los ciudadanos del comn han comenzado a interrogarse sobre el grado conveniente de independencia judicial y a plantear un segundo asunto que ha sido descuidado, el de su responsabilidad. Los tres escenarios son todos pertinentes y demuestran que la independencia es, al igual que la mayora de los valores, relativa y no absoluta. Una rama judicial absolutamente independiente, que slo responde ante s misma (no responde ante nadie), representa un problema tan grande como el de una rama judicial absolutamente dependiente. Puede perseguir objetivos que nadie ms valora, o que entran en conflicto con los de la sociedad a la que sirve; puede convertirse en una clase en s misma, impermeable a nuevas necesidades y divorciada de su entorno social. El dilema es cmo decidir qu valores debera adoptar, cmo estructurarlos en su organizacin y cmo controlar su violacin. Afirmar sencillamente que la rama judicial es responsable ante la ley no es suficiente ; los jueces interpretan la ley y su interpretacin, finalmente, decide qu es la ley, a quin y cmo ha de ser aplicada. Cuando hay leyes que entran en conflicto, como sucede a menudo incluso a nivel de los derechos garantizados por la Constitucin, son los jueces quienes deciden qu regla prevalece. Cuando sus decisiones se basan en apreciaciones que no coinciden con las de sus sociedades, o que slo coinciden con las de determinados grupos sociales, generarn conflictos en lugar de resolverlos y, eventualmente, debilitarn su legitimidad y su funcin legitimadora. Con el tiempo, la rama judicial desarrolla maneras de manejar estos dilemas, sus propias reglas informales para determinar cmo y cundo abordar decisiones difciles. La reforma, sin embargo, trabaja casi exclusivamente con las reglas formales. Aun cuando los cambios a este nivel producirn eventualmente un nuevo conjunto de comportamientos y entendimientos informales, estos se desarrollan con mayor lentitud y de maneras menos predecibles. La mejor ingeniera social no puede impedir las sorpresas desagradables, pero las reformas que abordan explcitamente el doble papel de la rama judicial - como servicio pblico y como poder pblico - que confrontan las contradicciones de la independencia y la responsabilidad, y que, al considerar los problemas del pasado y las experiencias ajenas, anticipan dnde

surgirn conflictos, estn en condiciones de manejar de una forma ms creativa las tensiones inherentes y orientar as las soluciones informales. 5. Manejo de la voluntad poltica Todas las reformas tienen ganadores y perdedores. Aun cuando algunos perdedores que se perciben a s mismos como tales aceptarn sus sacrificios en aras de un bien comn o a largo plazo, la mayora se resistir a los cambios propuestos, o bien intentar desviar aquellos que considera ms perjudiciales. La oposicin o la desviacin puede ser abierta u oculta, parcial o global, interna o externa a la organizacin, y puede darse a todos los niveles dentro y fuera de ella. Es un problema ms evidente cuando ocurre en los ms altos niveles polticos y organizacionales, pero la oposicin de los niveles inferiores, adems de subvertir la reforma, puede debilitar asimismo el compromiso de los niveles superiores con el cambio. El inters del liderazgo en la reforma puede ser menor a medida que aumenta el costo de superar la oposicin y que las perspectivas de mejoras visibles se hacen ms lejanas. Probablemente sea un hecho afortunado el que pocas de las dificultades tcnicas y polticas se evidencien cuando se inicia una reforma, pero su surgimiento imprevisto puede ocasionar tambin una parlisis parcial o total de los esfuerzos adelantados. Habitualmente, se insiste en que las reformas slo deben emprenderse cuando se cuenta con voluntad poltica suficiente - esto es, con el compromiso de elites que ocupan altos cargos en la poltica y en las organizaciones. Igualmente es comn encontrar que la voluntad que exista al comienzo era menor de la que se haba imaginado, o insuficiente para enfrentar las crecientes demandas que se le plantean. Se necesita un tipo y nivel de voluntad para aceptar un emprstito, una donacin, para organizar una escuela judicial o proponer una nueva ley; es necesario otro tipo de voluntad por completo diferente para pasar la ley por el Congreso y garantizar su aplicacin, introducir criterios para el desempeo judicial, o cambiar las reglas establecidas para el nombramiento de los jueces y de su personal, especialmente cuando quienes deben ejercer esta voluntad se ven expuestos a perder sus tradicionales facultades y privilegios en el proceso. Esto no implica que el debilitamiento del compromiso se deba siempre a los propios intereses. Puede ser asimismo una funcin de la insuficiencia de poder - es posible que quienes lideran la reforma carezcan de los recursos y capacidad necesarios para hacerla avanzar. Cualesquiera que sean las razones especficas, y es evidente que merecen ser exploradas con mayor profundidad, el mpetu poltico inadecuado constituye probablemente un obstculo tan grande, sino mayor, para el progreso de la reforma, que las limitaciones meramente tcnicas y de diseo. Lo anterior, de alguna manera, invierte el habitual dilema director/agente - el problema, en este caso, no es cmo controlar al agente, sino ms bien cmo identificar a un director que lidere la reforma. Esta situacin ha suscitado de nuevo la controversia acerca de quin debe dirigir una reforma; los candidatos lgicos son, por lo general, la misma rama judicial o el ejecutivo. Cada uno de ellos tiene obvias ventajas y desventajas, al igual que la solucin de compromiso en la cual se divide la responsabilidad entre ambos. Cuando cualquiera de estas alternativas ha tenido xito, este no se debe por lo general a sus caractersticas institucionales inherentes, sino ms bien al surgimiento de un lder o grupo de lderes visionarios y, por consiguiente, se limita al tiempo en que esta persona o personas ocupan sus cargos. Lderes mesinicos de este tipo son escasos, y no estn exentos de perjuicios, intereses propios y debilidad en su compromiso. Desde el punto de vista de promover una amplia definicin de objetivos y garantizar as que las agendas ms individualistas no presionen o inhiban la reforma, sera conveniente mirar ms all de las soluciones tradicionales. Una posibilidad es la creacin de un director artificial - una alianza directiva o un consorcio, en lugar de una nica organizacin, grupo o persona. Si bien la responsabilidad primordial de dirigir la reforma puede asignarse a una entidad - la Corte, una unidad de

implementacin, un ministerio - los otros miembros deben participar en el diseo de la agenda, monitorear su implementacin y, eventualmente, decidir si debe continuar o no. Idealmente, estos otros miembros pueden incluir a diversas personas que tienen un inters especial en la reforma - representantes de otras ramas del poder, la comunidad legal ms amplia y grupos de ciudadanos. Con esto se espera que, colectivamente, consigan superar agendas ms individualistas y promover una reforma dirigida al bien comn. Una variacin sobre este tema puede propiciar la formacin de un consorcio externo de grupos de inters, pblicos y privados, que supervise el desempeo del sector pblico y desarrolle propuestas prcticas para el avance de la reforma. Para que tenga impacto, esta alianza tendra que alterar una serie de orientaciones y prcticas tradicionales de las organizaciones de la sociedad civil en Latinoamrica: buscar una posicin menos conflictiva frente al sector pblico (y frente a las dems organizaciones), invitar a los actores econmicos y pasar de una crtica abierta al desarrollo de propuestas de cambio tcnicamente viables. Sera necesario tambin que aceptaran como objetivo mejoras graduales, en lugar de perseguir utopas, y reconocieran que la reforma de la justicia es una reforma, no una revolucin. No obstante, a menos que la sociedad civil tenga una voz y articule un programa dejar, por defecto, la reforma en manos de los actores del sector pblico, cuyos intereses y propsitos reflejarn preocupaciones y perspectivas ms limitadas, y cuya capacidad y voluntad de promover cualquier agenda puede ser anlogamente limitada. 6. Papel de los donantes y cmo maximizar sus contribuciones Extender el inters por la reforma no es una solucin automtica. Puede tener como consecuencia una implementacin ms lenta y objetivos menos ambiciosos, y puede asimismo generar conflictos adicionales. No resuelve el problema de los modelos subjetivos inadecuados y otras restricciones culturales, la falta de experiencia, o el de agendas ms amplias e inclusivas, pero dirigidas por intereses particulares. Tales agencias colectivas ya han sido intentadas, y los observadores han sealado su tendencia a adoptar el sndrome del bombero, un acuerdo tcito entre los miembros de no criticar las propuestas de los dems por temor a interrumpir la financiacin. Este es un campo en el cual la participacin de los donantes externos puede ser de gran ayuda. En primer lugar, pueden contribuir a crear y a apoyar la alianza directiva o el consorcio externo de grupos interesados. En segundo lugar, pueden elevar el nivel de insumos tcnicos y, como se mencion anteriormente, garantizar que las actividades incorporen su propia experiencia y la de otros con reformas anlogas. Es posible que los donantes no aprecien cabalmente las necesidades y circunstancias locales, pero disponen de experiencia y de una pericia tcnica potencialmente til, que puede evitar que se repitan errores comunes. En tercer lugar, pueden ayudar a establecer y a hacer cumplir acuerdos sobre objetivos especficos, reglas procedimentales, puntos de referencia sustanciales, y supervisin continua para garantizar cumplimiento. Estos acuerdos deben extenderse no slo a las partes locales, sino tambin a los mismos donantes, para garantizar un esfuerzo comn concertado. Infortunadamente, los antecedentes de los donantes en este campo no han sido muy positivos. En los primeros programas de reforma, la coordinacin de los donantes no constitua un problema, porque por lo general slo haba un donante en escena. En aos recientes, sin embargo, una verdadera avalancha de proyectos financiados por donantes ha alterado considerablemente estas circunstancias, creando el potencial tanto para un mayor cambio como para conflictos contraproducentes. Es comn, tanto en Amrica Latina como en otros lugares, que los actores nacionales utilicen esta situacin en beneficio propio: enfrentan entre s a los donantes, eluden la condicionalidad, y producen programas an ms desarticulados que los anteriores. Ciertamente, son los fondos de los donantes los que se arriesgan, pero para el pas hay oportunidades perdidas, esfuerzos malgastados, mayor deuda y el peligro de introducir prcticas o sistemas improductivos y onerosos. La solucin a este problema

requiere esfuerzos de ambas partes. Los donantes deben hallar maneras de coordinar sus propias actividades, y los pases deben insistir en esta coordinacin y decidir tambin acerca de sus propias prioridades. Los beneficiarios nacionales deben aprender asimismo a decir no - en aquellos casos en los cuales las actividades propuestas no tienen sentido, son redundantes o se encuentra ms all de sus posibilidades absorberlas o mantenerlas. Idealmente, el formato para todo esto es un nico plan de reforma sectorial, que permita la integracin negociada de los esfuerzos nacionales y los de los donantes. Si bien no corresponde a los donantes establecer el plan, podran ofrecer asistencia tcnica para su formulacin, comentarlo y sugerir modificaciones, tanto en lo referente a su contenido general como a la contribucin prevista de ellos. Cabe esperar que cualquier plan de este tipo est sujeto a revisiones continuas, pero estas tambin seran abiertamente discutidas y negociadas, y contaran con el aporte de los actores del sector pblico y privado. Unos pocos pases han intentado implementar planes semejantes, aun cuando ninguno ha conseguido usarlo como orientacin efectiva para la ayuda internacional o incluso para coordinar esfuerzos locales. E. CONCLUSIONES Bien sea como resultado de los programas especficos de reforma, o debido a patrones ms generales de cambio poltico y socio econmico, el sistema judicial latinoamericano ha sufrido importantes transformaciones que afectan tanto su estructura interna como su funcionamiento y el impacto externo de sus acciones. Los esfuerzos realizados para introducir la reforma han contribuido a estas tendencias regionales, y han incrementado tambin nuestro conocimiento de la naturaleza y orgenes de las deficiencias judiciales, y de los efectos de las medidas especficas adoptadas para superarlas. Buena parte de este conocimiento ha sido el resultado de esfuerzos mal encaminados y fracasados, as como de xitos en la reforma. La mejor comprensin que ofrece, sin embargo, es importante, con independencia de su origen. No obstante, su valor depender, en ltima instancia, de qu tan bien se utilice; los errores valen la pena nicamente si aprendemos a no repetirlos. Parte de este conocimiento se extiende tambin a definir nuestra ignorancia - los interrogantes que no podemos responder acerca de cmo producir las mejoras deseadas o acerca de cules realmente debieran ser estas mejoras. La reforma judicial ha llegado a una encrucijada crucial en Latinoamrica. Si podemos sacar provecho de los errores pasados y de lo que estos nos han enseado, asimilar las lecciones positivas y centrarnos en los nuevos interrogantes que han surgido, es posible que la prxima generacin de reformas avance con mayor rapidez, incluso si, por necesidad, resulta ser ms selectiva y menos ambiciosa en sus objetivos. El papel de los sistemas judiciales latinoamericanos ha sido objeto de un cambio sustancial, innegable y probablemente irreversible. El reto es asegurar que el cambio representa una mejora real, una mejora que contribuir al futuro progreso poltico y econmico de la regin.

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