Fodor, Jorge - La Argentina y La Economia Atlantica en La Primera Mitad Del S XX

La Argentina y la economa atlntica en la primera mitad del siglo XX Author(s): Jorge G. Fodor, Arturo A. O'Connell, Mario R.
dos Santos Source: Desarrollo Econmico, Vol. 13, No. 49 (Apr. - Jun., 1973), pp. 3-65 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466242 Accessed: 13/06/2010 06:20
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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA EN LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX *

JORGE G. FODOR Y ARTURO A. O'CONNELL
A. El esquema de las relaciones econ6micas internacionales de la Argentina

1. EL TRLANGULO ARGENTINA-GRAN BRETARA-ESTADOS UNIDOS
La Argentina ocupaba una posicion extremadamente-peculiar, casi podriamos decir unica para una republica latinoamericana, en el mapa de la economia mundial durante la primera mitad del siglo xx. Es esta posicion caracteristica la que describiremos a continuaci6n.
a) El tridngulo comercial
Gran Bretaina y en menor medida ciertas naciones de Europa continental han proporcionado a partir de la segunda mitad del siglo xx un inmenso mercado para productos alimenticios al res-
al originarse en la Argentina un significativo excedente exportable de came y cereales, Gran Bretania se constituyera en su principal cliente, posicion que conservaria durante todo el periodo que nos ocupa. portantes exportadores de manufacturas a comienzos del siglo xx.
to del mundo,asi como los medios para transportarlosdesde tierras lejanas. Esta, por supuesto, fue la fuerza impulsora detras de la extraordinariaexpansion, de fines del siglo pasado y principios del presente, de las actividades agricolas y ganaderas de zona templada de la Argentina, asi como tambien de las de Am& rica del Norte y Oceania.Gran Bretaiia, en particular, se convirtio en el mayor mercado mundial de productosalimenticios.Por lo tanto, no resulta sorprendente desde principiosde este siglo, que
Los Estados Unidos, por otra parte, se convirtieron en im-
* Este trabajo fue presentado en el Congreso organindo en 1972 por la Society for Latin American Studies, de la Universidad de Sussex.
O'CONNELL JORGEFODORY ARTURO
Su producci6n era de un tipo particularmente adecuado para el mercado argentino. En primer lugar, debido a las similitudes geogrAficas y econ6micas entre el oeste medio norteamericano y la pampa. En segundo lugar, debido a que los Estados Unidos habian logrado una ventaja inicial en la producci6n de maquinaria para el reemplazo de mano de obra, asi como de bienes de consumo opulento masivo que hallaban un mercado propicio en una Argentina cada vez mas pr6spera1. Naturalmente, entonces, los Estados Unidos crearon serias brechas en el dominio britanico del comercio de importaci6n del pais. La consecuencia de este cambio en el origen de las importaciones fue una diluci6n del nexo casi bilateral que ligaba a la Argentina con Gran Bretafia en los anios previos a la )Primera Guerra Mundial. Los Estados Unidos, sin embargo, continuaron siendo simultaneamente productores importantes de los mismos rubros de la agricultura que constituian la casi totalidad de las exportaciones argentinas. iComoconsecuencia, las exportaciones de la Argentina a los Estados Unidos no se incrementaron en la misma medida que sus importaciones desde ese pais. El nexo Gran Bretafia-Argentina no fue reemplazado, por lo tanto, por un nuevo bilateralismo Estados Unidos-Argentina sino por un triangulo comercial entre los tres paises. Ademas, a lo largo de este triangulo las corrientes comerciales tendieron a adquirir un sentido netamente unidireccional. Visto desde el angulo argentino, a lo largo de un lado los productos se dirigian predominantemente hacia Gran Bretafia, mientras que a lo largo del otro se dirigian desde los Estados Unidos hacia la Argentina. En el caso de ambos lados, las corrientes de sentido inverso eran de una magnitud mucho menor 2.
1 V6ase R. VEBmNON, "InternationalInvestment and InternationalTrade in the Product Cycle", en Quarterly Journal of Economics, febrero de 196T. Se encontrara en este articulo una consideraci6n cuidadosa del argumento de la ventaja comparativa de que goza el pais nAs rico a medida que otros paises prosperan. 2 La Argentina no fue, de ninguna manera, el iinico entre los paises productores primarios que desarroll6 un importante comercio exterior a tres puntas. Los exportadores de productos tropicales -en Sudamrica, por ejemplo Brasil- fueron tambi6n socios de una relaci6n triangular con los Estados Unidos y Gran Bretafia. Pero en su caso la direcci6n del flujo comercial fue precisamente la opuesta. El principal mercado de productos tropicales estaba en los Estados Unidos, pese a que muchos de los paises en cuesti6n eran politicamente dependientes de Gran Bretafia y de otras potencias europeas. Y, por otra parte, Gran Bretafia posey6, con OF respecto a ellos, un excedente exportable bastante grande. En LEAGUE NATIOS, The Network of World Trade, Ginebra, 1942, se hallar un anAiliss general de la estructura del comercio internacional hasta la Segunda Guerra Mundial.
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Mas aun, no era posible la transformaci6n de las corrientes unidireccionales en corrientes en ambos sentidos para ninguno de los dos lados argentinos del triangulo; a la largo del lado Argentina-Estados Unidos debido a la resistencia norteamericana en aceptar productos argentinos competitivos con su propia producci6n, y a lo largo del lado Gran Bretana-Argentina debido al fracaso de la industria britanica en satisfacer las nuevas demandas del mercado argentino 3. Tambien a lo largo del lado Estados Unidos-Gran Bretafia del triangulo el comercio era fuerte y crecientemente unidireccional. Los Estados Unidos no solamente habian desarrollado un nuevo comercio de exportacion de manufacturas sino que ademas conservaron en gran medida su mercado de productos primarios en Europa. En efecto, en el periodo de entreguerra los Estados Unidos vendieron a Gran Bretaniatres veces mas que lo que le compraron 4. El triangulo Argentina-Gran Bretafia-Estados Unidos, por lo tanto, no implicaba una equilibrada compensaci6n trilateral. Al contrario, la Argentina, al vender a Gran Bretafia y comprar en Estados Unidos, agravaba a traves del Atlantico Sur la situaci6n que prevalecia a traves del Atlantico Norte, es decir, la tendencia de Gran Bretafia a tener un deficit comercial -y muy importante- con los Estados Unidos . b) El tridngulo naviero Un comercio unilateral como el de la Argentina implica, por supuesto, embarques en un solo sentido. Y, como en el caso de los saldos comerciales, no existia ninguna compensacion triangular obvia para estos embarques, dado que los envios se efectuaban
3 A pesar de las aparentes semejanzas Uruguay -justo en la otra margen del Rio de la Plata- estaba en una posici6n muy diferente. Si bien la came le permiti6 entrar en el mercado britanico, los Estados Unidos constitufan un mercado mas importante para la Banda Oriental debido a la continuaci6n de la importancia de la lana entre sus exportaciones. La posici6n de los paises productores tropicales era, tambien, algo menos inflexible. Aunque sus exportacionesse dirigian esencialmente a los Estados Unidos, tenian ademas un mercado considerable en Gran Bretafia. 4 Ibld., pag. '51. 5 Los paises de producci6n tropical, en cambio, debido a su saldo comercial positivo con los Estados Unidos, fueron de gran ayuda para Gran Bretaiia en la soluci6n de su escasez de d6lares. La posici6n de la Argentina en la economia mundial constituye un ejemplo extremo de lo que fuera cierto para el conjunto de los "paises de reciente colonizaci6n" -segfn la terminologia de Folke Hilgerdt- y, en particular, bastante similar a la de Canada en el Atlantico Norte. Ibid., pags. 76-83.
predominantemente hacia Gran Bretana tanto en el caso de los Estados Unidos como en el de la Argentina 6. La disponibilidad de carga de retorno es, naturalmente, un factor de importancia en la determinacion del nivel de los fletes. Como resultado de la unilateralidad de los embarques -y de la ausencia de una compensacion triangular-, los exportadores norteamericanos se encontraban, entonces, en desventaja frente a los exportadores britanicos. La unilateralidad del comercio se vio moderada, por lo tanto, por sus consecuencias sobre los fletes maritimos; al menos, a lo largo de uno de los lados del triangulo 7. Una excepcion de lo antedicho tuvo lugar durante ambas guerras mundiales. A la falta de capacidad de abastecimiento se agreg6 en esos periodos una combinaci6n de escasez de buques y de amenaza proveniente de la presencia de submarinos, situaci6n que colocaba en desventaja a los paises del continente europeo y a Gran Bretana. Sin embargo, el transporte maritimo hacia y desde la Argentina contribuia de otra manera, mucho m~s decisiva, a compensar el deficit comercial de Gran Bretana a traves del Atlantico. A
6 En el Atlantico Sur, sin embargo, la unilateralidad inversa del comercio del Brasil -que por si mismo implicaba una pauta coherente de embarques entre tres puntos dotada de un solo sentido- contribuyo en parte a compensar el incompatible triangulo naviero de la Argentina. Por ejemplo, los barcos que regresaban a los Estados Unidos desde el Rio de la Plata, ,en principio sin carga, podian ir en lastre hasta Santos, para alli recoger la abundante carga disponible para ese destino. Vease UNITED STATES, HOUSEOF REPRESENTATIVES, Report on Trate Conditions in Argentina, Paraguay and Uruguay, Washington, 1906, pags. 30-33, con-
feccionado por L. HUTCHISON.
Esto se vio acentuado por tel hecho de que el volumen de las exportaciones argentinas -casi todas muy voluminosas- excedia en mucho el de las importaclones; los promedios anuales para el quinquenio 1925-1929 fueron: exportaciones 15,0 millones de toneladas, e importaciones 11,5 millones (vease REP6BLLCA
7 ARGENTINA, DIRECCI6 NACIONAL DE ESTADISTICAS Y CENSOS,Anuario de Comercio
Exterior 1940, Buenos Aires, 1941). Como consecuencia, las cargas de Europa destinadas al Rio de la Plata eran tratadas casi como lastre. Por ejemplo, en 1924, mientras quie por el transporte de una tonelada de trigo entre Europa y el Rio de la Plata se pagaba 25 chelines, la hulla era transportada a una tasa de s6lo 13 chelines la tonelada para el viaje de retorno (vease The Times, 4 de agosto de 1925). La baratura de las tasas aplicadas a los cargamentos desde Europa al Rio de la Plata no s6lo colocaba a los exportadores norteamericanosen posici6n desventajosa sino que hacia las cosas muy dificiles para los productores argentinos de bienes competitivos; este era por ejemplo el caso del combustible producido intemamente, frente al carb6n importado, predominantemente de South Wales. Ademas, las altas tasas internas de transporte por ferrocarril determinaban que el productor britinico estuviese mas cerca del mercado de Buenos Aires que el productor argentino no pampeano.
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saber, gran parte de esa actividad estaba en manos de companias britfnicas, cuyas ganancias -deducidos los gastos en puertos extranjeros- podian contraponerseal exceso de importacionesde Gran Bretaia 8.
c) El triangulo de las transacciones de capital
No solo el comercioy los embarquesse habian vuelto triangulares. Asi como la superioridadindustrial de los Estados Unidos habia destruido el comerciode tipo casi bilateral entre Gran Bretanfay la Argentina, su consiguiente superioridaden las exportacionesde capital destruy6el caractercerradode las corrientes anglo-argentinas de capitales y servicios financieros. Una cosa va unida a la otra y, en realidad, se podria decir que fueron las diferencias en la capacidadde exportar capitales las que condujeron a los diferentes resultadosde las exportaciones. Ya antes de la Primera Guerra Mundiallos Estados Unidos se habian convertidoen inversores en la Argentina y, de acuerdo con su nuevo papel mundial, llegaron a ser el principal inversor despues de la guerra. El mercadode capital de Londres,en cambio, qued6 casi completamenteagotado como consecuenciade los 9. problemasde balanza de pagos de Gran Bretanfa No obstante, las tenencias de capital britanico en la Argentina siguieron siendo importanteshasta fines de la Segunda Guerra Mundial10.Estas tenencias, combinadascon las de otras naciones, generaron una importante corriente de intereses, beneficios y amortizaciones En realidad,para la Argentinala corrien11.
carga los barcos britanicos ganaron -en terminos netos- casi 15 millones de libras con el comercio argentino. La significaci6n de esta cifra puede apreciarse mejor si se la confronta con el total de las ventas britanicas de mercaderia a la Argentina, que alcanz6 los 24 millones de libras para ese mismo afio. Ibid. 9 De las inversiones extranjerasen la Argentina mas del 80 por ciento eran de origen britanico en 1900, pero en 1949 solamente representaronel 19 por ciento. A lo largo del mismo periodo la participaci6n de los Estados Unidos habia crecido desde cero a un 25 por ciento (vease CEPAL, El desarrollo econ6mico de la Argentina, E/CN. 12/429/Add. 4, Ap6ndice Estadistico,, cuadro 8, pag. 258). Durante la decada del 20, de gran importancia para la exportaci6n de capital, de un flujo calculado de 1.025 millones de pesos oro, solo 275 millones fueron de origen britanico, mientras que los 7'50 restantes provinieron de los Estados Unidos (v6ase V. L. PHELPS, The international economic position of Argentina, Londres, 1938, cuadro XXVII, pag. 190). 10 Representaba aun en esa epoca mas de la mitad del total de las inversiones extranjeras (vease CEPAL, ob. cit., loc. cit.). 11 "Antes de promediar el siglo xix ninguna naci6n manbeniacon otra extranjera deudas de un monto considerable, salvo tributos tales como los que fueron exigidos bajo la compulsi6n de una real ocupaci6n por la fuerza y, en alguna
8 Un calculo detallado, para 1924, demostr6 que s6lo sobre el transporte de
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te de servicios financieros hacia el exterior era mucho mayor que la de capital recibido desde el exterior. Es posible que las empresas extranjeras hayan contribuido en diversas formas al desarrollo de la Argentina pero, por cierto, no contribuyeron con un solo centavo de capital durante la primera mitad del siglo
xx 1. Este fue, mas precisamente, el caso de Gran Bretafia durante
la decada relativamente normal del veinte. En ese periodo, la contribuci6n neta de capital de los Estados Unidos fue positiva. De manera que mientras nuevos capitales se desplazaban desde Nueva York a Buenos Aires -y a Londres-, los servicios financieron se dirigian predominantemente de Buenos Aires a Gran Bretafia. Esas corrientes unidireccionales constituian el triangulo de transacciones de capital Argentina-Gran Bretafia-Estados
Unidos 13.
d) El funcionamiento del sistema triangular Este otro triangulo -el de las transacciones de capital- fue, desde cierto punto de vista, la razon de la unilateralidad de las
epoca, como los que fueron exigidos por principes ausentistas bajo el r6gimen del feudalismo. Es verdad que la necesidad del capitalismo europeo de hallar una salida en el Nuevo Mundo ha conducido durante los ultimos cincuenta afios, y aun hoy en una escala relativamente modesta, a paises tales como la Argentina, a deber una suna anual a un pais europeo como es Inglaterra" (J. M. EYNES, The Economic Consequences of the Peace, Londres, 1919, pAg. 263; el subrayado es nuestro). Keynes continua sugiriendo que "su carga sobre los paises que debian pagar no ha sido hasta ahora opresiva" (ibid., pag. 263). Pero resulta dificil aceptar la opini6n de Keynes al respecto. Las remesas financieras representaron, en 1914 y en 1929, el 34 y el 22 por ciento, respectivamente, de los ingresos de divisas de la Argentina. En 1933, bajo el impacto de la Gran Depresi6n, esta proporcion se elev6 hasta el 38 por ciento (CEPAL, ob. cit., Ap6ndice Estadistico, cuadro 18, pag. 293). Mas aun, en el quinquenio relativamente favorable de 1925-1929, la salida neta de capital represent6 alrededor del 5 por ciento del ingreso nacional (ibid., tomo 1, cuadro 24) y el servicio de la deuda externa publica absorbi6 del 15 al 20 por ciento de los ingresos fiscales (PHELPS, ob. cit., cuadro XIX, pag. 119). 12 Es ampliamente reconocido que luego de la Gran Depresion y, particularmente, durante la Segunda Guerra Mundial se dio un retiro del capital invertido en los paises productores primarios. Pero resulta interesante sefialar que ya antes de la Gran Depresi6n -y aun antes de la Primera Guerra Mundial- la tan alardeada "contribuci6ndel capital extranjero"fue, hablando con precision aritmetica, totalmente negativa. En efecto, la salida acumulada neta de capital de la Argentina en el periodo 1900-1929 fue de alrededor de 4.500 millones de dolares (a precios en d6lares de 1950). CEPAL, ob. cit., tomo 1, cuadros 16 y 24. 13 En el periodo 1921-1930 hubo una entrada neta de capital estadounidense de 529 millones de pesos oro, mientras que se registr6 una salida neta hacia ob. Londres de 746 millones de pesos oro. (PHELPS, cit., cuadro XXVII, pag. 190).
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corrientes en el triangulo comercial; es decir, las exportaciones de capital determinaban las exportaciones de manufacturas 1 Empero, retroactivamente, sus movimientos compensaron hasta cierto punto la direccion opuesta del comercio. Mas especificamente, en el caso de Gran Bretafia las corrientes de capital provenientes de la Argentina le permitieron saldar gran parte de su "balanza comercial desfavorable" -reiteradamente mencionada por los intereses britanicos en la Argentinacon ese pais 15. En el caso de los Estados Unidos, la corriente neta de capital hacia la Argentina represento -por otra parte- un aporte para compensar su excedente comercial 16. Tanto en el caso de los Estados Unidos como en el de Gran Bretafia, la relacion inversa establecida entre el triangulo comercial y el triangulo financiero argentino estaba bastante de acuerdo con el sistema mundial de transacciones economicas. Este puede basicamente interpretarse como un sistema para la transferencia del excedente a las naciones exportadoras de capital. En el, los Estados Unidos, exportadores "inmaduros" de capital, estaban aun jugando un papel fundamentalmente compensatorio, al generar una salida neta de capital 17.
Para sintetizar, la Argentina, como un elemento de la red de transacciones economicas internacionales, estaba ubicada en el Atlantico, entre los Estados Unidos y Gran Bretania, mas bien que en el continente sudamericano.
14 "Se dice, por supuesto, que el comercio sigue a la bandera, pero nosotros encontramos que actualmente el comercio sigue a las talegas...", baron d'ERLANGER (dueiio de La Forestal), frase reproducida en el Journal of the Royal Instituto of International Affairs, Londres, marzo de 1930. 15 En este como en otros casos hemos obviado subrayar las limitaciones de las cifras empleadas, por ser 6stas bien conocidas. Resulta dudoso no obstante que su inexactitud pueda distorsionar el cuadro global. En el mismo periodo 1l21-1930, cuando el "desfavorable balance comercial" de Inglaterra con la Argentina alcanz6 uno de sus picos, los servicios financieros representaron mas del 75 por ciento de ese desequilibrio. La entrada de nuevo capital britAnico redujo, sin embargo, la proporci6n del deficit cubierta por las transacciones de capital (ibid.). 16 En el periodo 1921-1920, alrededor de la mitad del excedente del intercambio comercial fue cubierto por exportaciones netas de capital (ibid.). 17 "Las relaciones comerciales entre los grupos [de paises] lestin regidas principalmente por la transferencia de pagos por servicios de deudas y dividendos desde los tr6picos y las regiones de reciente colonizaci6n del cintur6n de clima templado... hacia los paises europeos acreedores..." (LEAGUE OF NATIONS,ob. cit., pig. 77). Y "...las exportaciones de capital de los Estados Unidos durante los diez afnos que siguieron a la guerra (la Primera Guerra Mundial) reforzaron el sistema de comercio multilateral, encubriendo, quizas, los desajustes que habian surgido" (ibid., pag. 87).
10
Esta posicion en el mapa economico mundial distaba mucho de ser confortable. El funcionamiento relativamente arm6nico del triangulo argentino -aparte de estar afectado por el estado de la economia mundial- dependia muy estrechamente de dos factores no excluyentes. A saber, o Gran Bretafia tenia la capacidad de mantener un deficit comercial con la Argentina mayor que las remesas que recibia de ella como acreedor y/o los Estados Unidos tenian la capacidad -y el interes- de mantener exportaciones netas de capital hacia la Argentina. Ninguno de estos dos factores se mantuvo inc6lume bajo el impacto de las sucesivas crisis acaecidas durante la primera mitad de este siglo. Pero aparte de las crisis operaron otros factores de mayor permanencia sobre la posici6n internacional de la Argentina. El triangulo argentino no habia existido siempre; y no bien establecido, continu6 siendo remodelado bajo el impacto de fuerzas mundiales y locales.
2. EL TRIANGULOARGENTINO: ALGUNOS DETALLTES
El triangulo Argentina-Gran Bretafa-Estados Unidos habia llegado a existir debido a la erosion, por parte de los Estados Unidos, de la "relacion especial" entre Gran Bretafia y la Argentina. Para comprender su funcionamiento mas en detalle y para comprender tambien algunas de las fuerzas que determinaron su cambio, es necesario conocer el caracter de la vinculaci6n originaria anglo-argentina y la forma de aparicion de la influencia norteamericana. a) La "relaci6n especial" entre Gran Bretaia y la Argentina 18 La posici6n de Gran Bretana como el mejor cliente de la Argentina -alrededor del 30 por ciento de las exportaciones a me18 "La Repiblica Argentina ocupa una posici6n especial con respecto a Gran Bretafia, para la cual no existe un paralelo exacto fuera del Imperio britinico... la relaci6n especial que existe ahora entre los dos paises ha surgido por causas econ6micas. Econ6micamente, Gran Bretafia y Argentina son mutuamenbe complementarias...".
of the British Economic Mission to Argentina, Brazil and Uruguay, Londres, 1930, pag. 12. "Sudam6rica, y especialmente la Argentina -escribe Schulze-Gaevernitz en su trabajo sobre el imperialismo britinico-, es tan dependiente de Londres desde el punto de vista financiero que deberia ser descripta casi como una colonia comercial britAnica",V. I. LENIN, Imperialism, the Highest Stage of Capitalism, Moscu, ,196, pag. 80.
UNITED KINGDOM~ DEPARTMENTOF OVERSEASTRADE, Report
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diados del periodo que nos ocupa- obedeciaprincipalmentea las grandes compras de camre, trigo y maiz (casi dos tercios del comerciototal). Pero mientras solamenteel 10 por ciento del maiz y el 34 del trigo exportadospor la Argentina iban a Gran Bretana, el 76 por ciento de todas las exportacionesde carne argentina y, mas especificamente,el 54 de la carne bovina congelada y el 99 de la enfriada eran vendidas en Gran Bretafia. La dependenciaargentina del mercadobritanico era s6lo modesta en el caso de otros productos, pero enorme en el caso de la carne, y en lo que ataniea la carne enfriada esa dependencia era absoluta. La dependenciade Gran Bretafia, por otra parte, del abastecimiento argentino se revela por el hecho de que, en promedio,las importacionesde la Argentina constituian el 40 por ciento de su consumode carne19. La Argentina, sin embargo,obtenia de la venta de carne enfriada menos del 10 por ciento del total de sus entradas de divisas: alrededor de 15 millones de libras por afio antes de la Depresion2'0.De manera que no era en principio necesario que su dependenciaabsoluta del mercadobritanico,en cuanto a este bien, debilidaden sus relaciorepresentaraun elementode abrumadora nes con Gran Bretafia. Pero de la prosperidadde la industria de la carne enfriada dependian poderosas empresas y, sobre todo, la posici6n de un grupo social clave en la Argentina. El procesamientoy el transporte de la carne estaban controlados por un pufnado firmas navieras y de frigorificos predode minantemente extranjeros. Estos se habian congregado en un "pool" o "conferencia"para distribuirse entre si las cuotas del mercadobritAnicode carne vacuna refrigerada. De esta manera poseian la clave de este mercado21.
binn C. F. DfAz ALEJANDRO, Essays on the Economic History of the Argentine Republic, New Haven y Londres, 1970, pAgs. 2)0-21. primer "pool" fue establecido en 1911, despu6s de que la entrada de las firmas de Chicago habia conducido a una guerra de precios con sus competidores britinicos y argentinos. Este primer "pool" ya consagr6 el predominio de lbs frigorificos norteamericanos. Luego de las otras dos "guerras de la came", de 1913-14 y de 1925-27, las cuotas de las empresas estadounidenses se elevaron al 60 por ciento y las de las argentinas descendieron al :10 por ciento. Por lo tanto, el ganado argentino para el mercado britinico fue a partir de ese momento manejado predominantemente por firmas estadounidenses. No s61o la exportaci6n de carne estaba altamente monopolizada. En 1930-31, por ejemplo, el 76 por ciento de las exportaciones de cewales y de lino se encontraban en manos de tres firmas, aunque ninguna de ellas era britanica.
'20 Vase 21 El
19 Vease U. K., DEPARTMENT OF OVERSEAS TRADE, ob. cit., pag. 21, y tamDiAZ ALEJANDRO, ob. cit., lo. cit.
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grado de concentraci6nde la produccionen este ramo de la actividad economica,ya implicito en el alto grado de concentracion de la propiedadde la tierra. Su politica era no acudir a las ferias sino comprardirectamenteen estany mercadosde concentracion cias a los productoresque tuviesen ganado en la cantidady grado de refinamiento adecuadospara asegurar un abastecimientoregular de novillos de alta calidad para ser exportadoscomo carne
enfriada =.
Los frigorificos, a su vez, reforzaron indirectamente el alto
Los productoresmas grandes y tecnicamentemas progresistas se especializaron,por lo tanto, en esta parte del ramo, que procurabapara su ganado precios mas altos que los de mercado abierto.De este modoestos productoresentrabanen una lucrativa sociedad con los frigorificos. Pero, al mismo tiempo, se comprocon metian irreversiblemente estos ultimos y con un productoque, debido a su precio y a su gusto, tenia mercado solo en Gran Bretafa 23. La sociedad invernador-frigorificono estaba, ademas, desen provista de conflictos. El "pool"no solo no redundaba un amortiguamiento de las inestabilidadesdel mercado sino que su funcionamientopermitia preservar las ganancias de los frigorificos,
trasladando a los productores cualquier caida de los precios 24.
Para defenderse de la forma de operar de este sistema los productores trataron de superar su debilidada travis de la acci6n gubernamental.Fue en vano; las leyes no se aplicabany los reglamentos eran burlados.No cabian dudas sobre cual era el socio principalen el comerciode exportacionde carne26.
22 Se ha estimado que en '1914 entre el 50 y el 60 por ciento de la tierra y el 96 por ciento de la producci6n de ganado correspondia a haciendas de mas de ,1.000 hectareas. Para 6pocas posteriores se ha sostenido que 750 criadores -sobre un total de mas de 6.0(0- controlaban el 92 por ciento de los terneros de calidad. Vease Edici6n Rural, 6 de febrero de 1939, citado por P. H. SMrmHen Politics and beef in Argentina, Nueva York y Londres, 1969, pags. 45-47. a23 "...hemos adaptado nuestro ganado a los gustos del consumidor de Gran Bretafia". Ingeniero Luis DvURu, presidente de la Sociedad Rural Argentina, dirigi6ndose a la CAmarade Comercio BritAnica en noviembre de t1927, Buenos Ares HeraldJ 10 de noviembre de 19W17. 24 V&ase UNITD KINGDOM, BOARDOF TRADE, Report of the Joint Committee
of Enquiry into the Anglo-Argentine Meat Trade, Londres, 1938, particularmente pigs. 56 y 63, donde se hallarAmaterial para elaborar este punto. 25 Sirve de prueba el destino de la ley contra los trust de 1919, la ley de precios minimos de 1923 e inclusive la ley de cares de 1933. Si se tiene interes en un anilisis de estos y otros episodios de la politica de la industria de la carne ob. cit. vease SMITH, La alianza invernador-frigorificofue tambi6n desafiada por los otros productores de ganado. Estos ultimos exiglan un sistema de clasificaci6n que pusiera
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Pero aparte de estas luchas internas por la division de las ganancias derivadas del comercio de la carne, ambas partes de la industria -los frigorificos y los productoresde ganado- compartian un interes comtin supremo: la preservaciondel mercado britAnico,del cual dependiatoda su prosperidad. La Argentina en su conjunto dependia solo en una minima parte de los mercados britanicos de came enfriada. Constituye un tributo de formidable poder politico de la clase terrateniente fuese que la dependenciade estos del mercadode carnes britAnico interpretadapor gobiernos sucesivos, de tendencias asaz diferentes, como la dependenciade la Naci6n Argentina de la suerte econ6micade Gran Bretafia. Y, asimismo, que mucho despues de haber dejado de ser un camino para la expansion del pais, el comerciode came enfriada hubiese sido identificadocon el interes nacional26. La dependenciade la Argentina con respectoa Gran Bretafia era, por lo tanto, principalmentela dependenciade los grandes productoresde ganado del mercado de carnes britAnico. i Que grupos sociales britanicos fueron afectados por su dependencia del abastecimientode came argentina? La came enfriada, por su baratura,se habia convertidoen un articulohabitual en la dieta de la clase trabajadorabritanica. Elevaba su nivel de vida y al mismo tiempo contribuia a contener las presiones salariales que podrian haber agravado la competitividaddel capitalismo britanico.Se podia esperar, por consiguiente,que el Partido Laborista y los financistas e industriales con intereses internacionales propugnaran por la instituci6n de medidas favorables para los productores argentinos. Lo mismo hubiese sido valido para los politicos de conviccioneslibreempresistas;estos uiltimos, sin embargo,se convirtieronen los exponentes de una especle en extinci6n al toparse la economia britanica con serios problemas en sus relacionescon el exterior 2.
fin al favoritismo de los frigorificos y la creaci6n de un frigorifico controlado por los productores que pudiese regular efectivamente el mercado. El 6xito solamente los acompai6 a comienzos de la d6cada del 40, cuando el mercado britinico qued6 asegurado por los contratos del gobierno concertados ante los requerimientos de la guerra. 26 "El gobierno de Gran Bretaina, reconociendo plenamente la importancia de la industria de la came congelada para la vida econ6mica de la Argentina..."; vease el articulo lo del pacto concertado entre los gobiernos de Gran Bretafia y de la Argentina con respecto al Trifico y Comercio con Protocolo (Pacto RocaRunciman), Londres, 19 de mayo de 1933 (Cmd. 4310), Londres, 1933. 27 Bajo el irpacto de la Depresi6n, la baia en los precios de los alimentos en Gran Bretafia reduciria la importancia de esta observaci6n. Pero vease, no
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Por otra parte, la carne de bovino argentina competia indirectamente con la produccion britanica y la del Imperio; por consiguiente, reducia el ingreso de los granjeros y hacendados tanto de Gran Bretania como de los Dominios. No es sorprendente, entonces, que la oligarquia argentina se encontrara en una situacion contradictoria en sus simpatias politicas. Su simpatia natural por el Partido Conservador britanico se veia algo atemperada por la campaiia de este partido en favor de la proteccion de la produccion interna y del Imperio. Muy a su pesar, la "relacion especial" entre Gran Bretafia y la Argentina paso a depender -al menos en lo que respecta a la carne- de que el Partido Liberal o, lo que era aun peor, el Partido Laborista estuvieran en el gobierno'2. "El segundo aspecto (de la relacion complementaria entre Gran Bretafia y la Argentina) -dice el ya citado Informe D'Abernon- es la inversion de capital ingles en prestamos publicos, ferrocarriles y otros servicios puiblicos, buques, colonizaci6n de tierras, bancos y seguros, frigorificos y en este ultimo tiempo
industria local" 29.
Ya hemos mencionado la importancia corriente de intereses, beneficios y amortizaciones a que dieron lugar esas grandes inversiones britanicas en la Argentina. Y como, segin el mismo Informe, "... el exceso de envios argentinos hacia Gran Bretafa es
principalmente obra del capital ingles... al proporcionar los medios por los cuales Gran Bretafia puede pagar por ellos" 30. En realidad, las tres cuartas partes de esta corriente---alrededor de 15 millones de libras anuales en la decada del veinteobstante, los temores acerca de los posibles efectos de una interrupcion del abastecimiento argentinomanifestados,por ejemplo, por el Financial Times (21/6/1936). La preservaci6n de una fuente barata de abastecimiento bajo control monopsonico podria explicar la indiferencia britanica hacia la prohibicion estadounidense contra la carne argentina. Vease, por ejemplo, lo que The Economist decia al respecto: "Si los Estados Unidos importasen en una escala sustancial, se produciria una revoluci6n en el mercado de cames argentino, que en la actualidad se halla obligado a aceptar los precios britanicos por su dependencia del mercado de cares britanico" (Suplemento Argentino, 14/12/1929). 28 "La caida en 1923 del gobiemo conservador... fue en general popular, aun entre aquellos que sostenian las opiniones mas moderadas, puesto que implico el abandono... de una politica que parecia ser lesiva para el interes argentino", Alston a Chamberlain, Argentine Republic, Annual Report, 1924, FO 371-1i604. Existen muy pocas dudas con respecto a la identidad de quienes se dice que sostenian "las opiniones mas moderadas". 29 U. K., DEPARTAMENT OF OVERSEAS TRADE, ob. cit., pag. 13. El parrafo citado continAiacon una estimaci6n de las inversiones britanicas en la Argentina entre 500 y 600 millones de libras esterlinas. 30 Ibid., pAg. 13.
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minos que condujeran a las estaciones, "...pagan
se debi6 a las remesas de los ferrocarrilesde propiedadbritanica. Ademas las compaiias ferroviarias, que por la ley Mitre habian sido liberadas de impuestos en la Argentina, con excepcion del 3 por ciento de las entradas netas que debia ser gastado en cabritanico a los reditos... lo cual causa resentimientoen la Arquedaria (en el caso de los ferrocarriles) mas dinero para ser gastado en las lineas o para permitir una reducci6nen los fletes
el impuesto gentina, puesto que si no tuvieran que abonar ningun impuesto y pasajes" 31.
Varios factores eran de importancia directa en la determinacion de las ganancias de los ferrocarriles que, a su vez, daban origen a esa corriente de remesas ya mencionada (cabe destacar la asombrosa similitud entre su volumen y la cantidad de esterlinas derivadas de la venta de carne enfriada). Dejando de lado las circunstanciasclimaticas-que mediante su accion sobre las cosechas podian alterar en buena medida el volumen del trafico-, el resto era de significacion politica directa. Las tarifas de transporte y los salarios de los obrerosferroviarios eran las dos fuerzas principales que determinabanlas ganancias en pesos, mientras que el valor del peso -y la posibilidad de libre transferencia a Londres- determinaba su equivalente en libras. Las tarifas afectaban directamentelos ingresos de los productoresrurales, pues los precios de las cosechasy el ganado eran cotizados para Buenos Aires, o para algun otro puerto. Las companias ferroviarias, en consecuencia,estaban en conflicto directo tanto con ellos como con los obreros.En el caso de las tarifas, las companias recurrieron a la tactica de discriminar en favor de los ganaderospara no enemistarse con los grupos mas poderosos de los productoresrurales. En el caso de los obreros, la posicion de las companiasse debilitaria en la medida en que se desarroll6 la sindicalizaci6ny gobiernos mas afines a su causa llegaron al poder, como ocurrio con el de Yrigoyen y posteriormentecon el de Per6n. El valor del peso tambien era motivo de conflicto entre los
3 Sir Malcolm Robertson, embajador en la Rep6blica Argentina desde 1927 a 1929, citado por The Times (24/7V1190). El Tesoro Britanico tuvo pues una participaci6n directa en el flujo de beneficios que iban de la Argentina a Gran Bretafia. La misma observaci6n es vilida para otras companfiasde servicios p6iblicos, como la Anglo-Argentine Tramways, que casi monopoliz6 el transporte pAblico de Buenos Aires. Aunque desde comienzos de la d6cada del 20 bajo control belga, fuertes intereses britanicos seguian involucrados en esa conpafiia.
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ferrocarriles y los productores rurales. Mientras las companiias se beneficiaban con la valorizaci6n del peso, los ingresos de los productores se incrementaban con su devaluaci6n. Pero en este aspecto las companias tenian un poderoso aliado en los ministros de Hacienda, pues el servicio en pesos de la deuda externa gubernamental era disminuido con la valorizaci6n del peso 2.
Sin embargo, las quejas argentinas contra los ferrocarriles britanicos no se referian solo a las ganancias de estos. Los precios del material ferroviario britanico eran mucho mas altos que los que ofrecian las empresas norteamericanas, belgas y alemanas. Pero las compafnias britanicas habian formulado una politica de comprar siempre en Gran Bretaia33. Esta politica seguida por las companias britanicas -no restringida a las empresas ferroviarias ni a las firmas de esa na-
cionalidad- no se debia solo a su celo patri6tico. Existian importantes lazos entre los directores de los ferrocarriles britanicos y los directores de las firmas de carb6n y material ferroviario, asi como tambien de las empresas de ingenieria. La politica "compre en Inglaterra" no estaba desprovista de conveniencia para los directores, aun si ello iba en detrimento de la Argentina y de los accionistas 34.No asombra, por consiguiente, que un tercio del carbon exportado de South Wales viniese a la Argentina y que nuestro pais fuera el mayor mercado fuera del Imperio para el material ferroviario 35. Los ferrocarriles britanicos, como fuente de ganancias y como
3'2 Estamos hablando, por supuesto, de la determinacion de las verdaderas ganancias. Con respecto a las ganancias contables, la ley Mitre de 1907 prescribia un limite miximo a su tasa. De manera que las companilas recurrieron a los procedimiento normales -abultamiento de costos de abastecimiento, expansi6n innecesaria de reservas, etcetera- para evitar alcanzar dicho limite. 33 "Cada mAquina, cada chasis, cada milla de riel, cada tonelada de comen bustible es encargada aqui. IQue ventaja!" SI MALCOLM ROBERTSON, "Argentine and Great Britain", una disertaci6n pronunciada ante el cuerpo central del Institute of Hispanic Studies, el 12 de marzo de 1935, en Liverpool, Institute of Hispanic Studies, 1935. "Y en la Argentina ellos son criticados por hacerlo asi, pues el material britanico... es mis caro que el continental y la gente se queja de que esto ocasiona "The ,economic relapasajes y fletes mas elevados". SIR MALCOLMROBERTSON, tions between Great Britain and the Argentine Republic", Journal of the RIIF, marzo de 1930. 34 Si se tiene interes en un anAlisisde estas relaciones, vease UNITED STATES, TRADE COMMISSION, FEDERAL Report on Cooperation in American Export Trade, Washington, 1916, principalmente las pags. 72-74, 172-177, 333-347 y 575-597. Vease tambien G. J. EDER, "Currenttrends in the internationaltrade of Argentina", International Conciliation, junio de 1931. 35 Vease LORD discurso publicado en The Times (13/6/1929). KYLSANT,
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mercado cautivo para los productos provenientes de algunas de las industrias flaqueantes de Gran Bretafa, eran la columnavertebral de la posicion britanica en la Argentina36. Desafortunadamente para sus intereses, primerola competenciade los Ferrocarriles del Estado y luego del transporte carretero corroeriantal estado de cosas. Muchos de los productos britanicos gozaban en el mercado argentino de una posicion en la cual no tenian que competir.37 Ello explica en gran parte por que fue un mercadotan importante precisamentepara las industrias britanicas mas flaqueantes. La industria britanica no solo se habia refugiado en el Imperio sino tambien en una Argentina prisionera. Existio un mercado para bienes britanicos que no pudo ser controladocomo aquellosque se encontrabanen manos de compafniasbritanicas: el mercadotextil. Aunquela influencia de algunas firmas comercialesbritanicas era significativa, no podian evitar que se compraseen mercadosmas baratos. Pero ademas,a medida que se desarrolla una industria local, el mantenimientode este mercado hubiera significado entrar en conflicto directo con un grupo de empresarios que era cada vez mas poderoso.Las perspectivas a largo plazo de este mercado no eran favorables para Lancashire. El comercioentre Gran Bretafiay la Argentina, pese a todas las declaracionesde liberalismo econ6mico,se practicaba principalmente-en ambas direcciones- bajo la forma de transacciones internas de companias multinacionaleso grupos de firmas asociadas que operabanen los dos paises. Para resumir, consideradadesde la perspectiva argentina, la "relacion especial"entre Gran Bretafa y la Argentina era fundamentalmenteuna cuesti6n de carne enfriada junto con los intereses de las firmas a ella vinculadas y de la oligarquia terrateniente. Consideradadesde la perspectiva britanica en tiempo de paz, se trataba principalmentede los ferrocarriles y de su significado como mercadocautivo y fuente de poder financiero. Cambiosen las relacionescentro-periferia, de desplazamientos poder entre los centros y presiones locales llevarian a que tanto la carnecomolos ferrocarrilesdejarande ser fuerzas de desarrollo.
36 "...la
-seccion determinada de nuestras mas vitales y caracberisticasindustrias a la ociosidad... La base establecida, el esquema estructural de las relaciones economicas anglo-argentinas seria destruido", The Times, 8 de agosto de 1929. 37 "Por lo menos la mitad de ellos esta constituido por negocios protegidos
,de compras en provecho de los propios intereses britanicos...",
venta de los ferrocarriles seria equivalente
a la condena de una
.en The Times, 2 de fiebrerode 1930.
E. GUERMONT,
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b) La vinculacion de los Estados Unidos con la Argentina En 1925 los Estados Unidos se convirtieron en el principal proveedor de la Argentina; conservaron esa primacia hasta la Depresion. Esta vez parecia que tal posici6n habia sido alcanzada sobre la base de tendencias de largo plazo y no, como durante la Primera Guerra Mundial, debido a las dificultades en obtener abastecimientos en Europa y transporte maritimo desde alli. El principal producto de las exportaciones norteamericanas a la Argentina eran automotores, y muchos de los otros articulos importantes que constituian este comercio estaban subordinados a este, como en el caso de los neumaticos, de las camaras y de los derivados del petr6leo. Argentina se habia convertido para los Estados Unidos en el tercer mercado de autom6viles en el mundo. Otra exportaci6n de peso eran los camiones. 0 sea que implicito en la exportaci6n norteamericana de automotores a la Argentina existia un desafio al dominio de los ferrocarriles sobre el transporte de larga distancia y al predominio de los tranvias en el transporte urbano. De manera que aunque estas exportaciones. no aparecian como directamente competitivas con las exportaciones britanicas, esto era asi solo en apariencia. Estas exportaciones norteamericanas se caracterizaban, ademas, por el hecho de que estaban destinadas a expandirse mientras la Argentina prosperase. Pero, por otra parte, y por su misma alta elasticidad-ingreso, serian mucho mas vulnerables a las crisis. Habia otros articulos muy importantes entre las exportaciones. estadounidenses a la Argentina; uno de ellos era la maquinaria agricola e implementos. Su futuro dependia de ciertas tendencias especificas actuantes en las areas rurales argentinas. La crisis ganadera del periodo posterior a la Primera Guerra cre6 un movimiento de abandono de la producci6n de ese sector en beneficio del cultivo de cereales. Y la creciente prosperidad de la Argentina exigia instrumentos que pudiesen reemplazar la mano de obra. Era de estas fuerzas que dependia la expansi6n ulterior de la maquinaria agricola. En realidad, tanto el transporte automotor -con su paralelo desarrollo caminero- como la maquinaria agricola dependian mas bien de una Argentina de granjeros antes que de la Argentina de los hacendados. Otro de los productos incluidos entre las exportaciones estadounidenses a la Argentina revelaba una complementariedad mucho mas importante y de largo alcance. Los Estados Unidos exportaban maquinarias para las industrias textil y del calzado, at contrario de Gran Bretafia, que se ocupaba activamente de la venta de los productos terminados en el mercado argentino. Por lo tanto,.
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con el desarrollo de la industria local, como consecuencia de la existencia de tendencias de largo plazo y de las presiones de la crisis y de la guerra, los Estados Unidos se ubicarian en una linea de exportaciones con futuro, mientras que las de Gran Bretafia estaban condenadas a declinar. Las empresas norteamericanas habian puesto mucho empefio en superar el obstaculo planteado por los crecientes aranceles aduaneros argentinos para algunos articulos mediante el simple expediente de establecer sucursales en el pais. La inversi6n directa norteamericana -para el mercado local-, que habia comenzado a principios de siglo con el establecimiento de fabricas de maquinas para hacer calzado y de maquinas de coser, se desarrollo a ritmo muy rapido en una serie de actividades en la Argentina. Algunos de los campos elegidos fueron el de la fabricacion de automoviles (se instalaron las dos empresas mas importantes), el de productos farmaceuticos y de perfumeria, de ascensores, de cemento -otra vez conectado con los automotores por la construccion de carreteras- y, por supuesto, en esta misma direccion, el del petr6leo. El acrecentamiento del comercio y el establecimiento de sucursales fueron seguidos por los bancos y el transporte maritimo. Hacia fin de la decada del veinte la Argentina se habia convertido en el sexto mercado mundial para las exportaciones norteamericanas. No obstante, algunos factores de debilidad continuaban existiendo en la posicion norteamericana en este mercado. El primero: el dominio del capital britanico sobre las grandes companiias de servicios publicos, que significaba -como se sefial-- la exclusion casi total de las exportaciones norteamericanas para esta actividad. Este obstaculo para una ulterior extensi6n de la influencia de los Estados Unidos fue salvado facilmente. Se us6 el mayor poder financiero de Nueva York para apoderarse de las debilitadas empresas britanicas. En 1927 y 1928 el capital norteamericano logr6 apoderarse de los intereses electricos de la Atlas en la Argentina y tambien de la compafiia telefonica. Cuando en 1929 se difundieron rumores de que estaba por apoderarse de la CompaniiaPrimitiva de Gas e inclusive de alguno de los ferrocarriles britanicos, el panico cundio en ILondres. Finalmente la amenaza no se materializ6, pero las compafniasferroviarias introdujeron cambios en sus estatutos, de manera que los accionistas que no fuesen ingleses o argentinos no pudieran controlar las direcciones. 38
38 Con respecto a las gestiones relacionadas con este episodio, en el cial los gobieros argentino y britanico actuianal unisono con las compafiias britaniclas
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El segundo elemento de debilidad en la posici6n norteamericana en la Argentina fue la imposibilidad de poner bajo su esfera de influencia a ningun grupo social significativo. Y este fue un obstaculo mucho mas serio que el primero. Ello derivaba principalmente de los altos gravamenes a la importaci6n de came y otros productos agropecuarios, a lo cual, en el caso de la carne refrigerada, se aniadio el embargo. Mas aun, el proteccionismo agricola en los Estados Unidos no solo no disminuy6 sino que se agravo con el empeoramiento de la posicion de sus agricultores debido a los efectos de la Depresi6n. Posteriormente a la crisis los Estados Unidos trataron de superar su d6bil posici6n proporcionando prestamos oficiales para la compra de maquinaria en su mercado. Pero alli surgio otro obstaculo; las empresas norteamericanas ejercerian presion sobre el gobierno de los Estados Unidos para que esos prestamos a la Argentina no fueran gastados en rubros competitivos con sus actividades.
B. El triangulo Argentina-Gran Bretania-Estados Unidos y la economiamundial

El triangulo argentino estaba lejos de ser un sistema estatico. Nuevos cambios no cesaron de producirse y condujeron, en realidad, a algo cercano a su ruptura, en la d6cada del treinta, y a su problematico renacimiento en la decada del cuarenta. Los factores que originaron esos cambios actuaron a traves de una interaccion bastante compleja y peculiar entre el triangulo argentino y la totalidad del sistema centro-periferia. Pero las fuerzas impulsoras presentes tras esos factores fueron algunas importantes transformaciones en el sistema centro-periferia.
1. EL TRIANGULOY EL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA
Por razones geograficas y econ6micas -a veces tambien por razones politicas- a cada pais corresponde, en una epoca dada, un modelo particular de integraci6n en la economia mundial. Este modelo esta definido por el patr6n de su comercio internacional de bienes y servicios y de sus transacciones en cuenta de capital. Nosotros acabamos de ver un caso: el del triangulo argentino.
de ferrocarriles, se puede consultar F0371 A3329/A3502/A3752/A3967/A3968 /A41613/A4282/A4T51/52/2-1929 y tambien la carpeta F0118/619-1929.
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Las economiasdependienteso perifericas tales como la de la Argentina son incorporadas,sin embargo,en una economiamundial, cuya conformacionesta determinadacasi exclusivamentepor los modelos de integracion de las economiasdominanteso centranomia internacional basicamente habia sido conformadapor la economiabritanicay por su modeloespecificode integracioninternacional en ese momento: el modelo "clasico" de las relaciones economicasinternacionales.Al menos eso fue lo que ocurri6con la con periferia y especialmente los "paisesde recientecolonizacion". Ademas, el modelo de integracion de una economia periferica no es generalmenteuna adaptacional esquemade la economia mundialtal como es determinadopor todos los centros en su conjunto. Los modelosde integraci6nde los diversos centros difieren, y el modelode integraci6nde cada pais periferico esta restringido al que le determineel centro especifico dentro de cuya esfera de influencia se halle. Asi, por ejemplo, en las postrimerias del siglo xIx, a una Gran Bretafa avida de importar alimentos le correspondi6una Argentina que encontroen la expansionde la industria ganadera el principal camino para la acumulacionde capital. Aunque existe un grado importantede inercia una vez establecido un sistema particular de relaciones centro-periferia,este ultimo de ninguna manera es inalterable.En cada centro tomado aisladamente,en las relaciones entre los distintos centros -que pueden incluir el surgimientode uno nuevo- y en sus relaciones con la periferia se producen cambios casi constantementeal ser desechadosviejos patrones para dar lugar a un desarrollomayor. El triangulo argentino no fue una excepciona esa regla. De lo anterior se deducen dos conclusiones.Primero, que el pais periferico estara sujeto a transformacionessucesivas para a acomodarse un nuevomodelode integraci6nen la economiamundial a medidaque las economiascentralesen conjuntoy sus patrones de relaciones con la periferia cambian.El cambio y el crecimiento, por supuestomuy irregulares,no son, pues, incompatibles con la persistencia de una condici6nperiferica. Por el contrario, cuanto mas un pais esta a mercedde fuerzas externas a si mismo, m,s cambios pueden esperarse en el. Segundo, que el pais periferico estar, sujeto a transformaciones significativas cuando se den desplazamientosen el peso relativo y en las esferas de influencia de los diferentes centros,
39 "La distinci6n entre las economias dominantes y las dependientes es vital
les. 39 Durante la mayor parte del siglo XIX,por ejemplo, la eco-
en una visi6n dinimica de las relaciones econ6micas internacionales",R. NURKSE, Patterns of Trade and Development, Oxford, 1962, pags. 26-27.
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cada uno de los cuales esta dotado de un modelo especifico de integraci6n en la economia mundial. Esas dos fuerzas de cambio, digamos externas, de la periferia se mezclaran entre si y, por lo tanto, lo que a veces puede ser interpretado desde la perspectiva especifica de un pais, como una consecuencia de un cambio global en las relaciones centro-periferia, puede ser solo efecto de un desplazamiento en la esfera de influencia en la cual este ubicado el pais. Este es especialmente el caso de los paises perifericos que lejos de estar en una vinculaci6n bilateral con uno solo de los centros, se ubican, en cambio, en un esquema esencialmente triangular que los relaciona con dos centros diferentes, los cuales, a su vez, estan experimentando una modificaci6n drastica en su taila relativa. En la Argentina, por ejemplo, el pasaje de la dependencia de las exportaciones a la dependencia de las importaciones de petroleo y de maquinarias, asi como de insumos basicos, puede decirse que, en cierto modo, fue solamente consecuencia de un desplazamiento de la esfera de influencia britanica a la estadounidense, en un periodo particular del desarrollo econ6mico de esos dos centros. Sin embargo, no toda la iniciativa de la transformaci6n de la economia mundial reside en los paises centrales con la periferia respondiendo s61o pasivamente respecto a ellos. Eso fue cierto en una etapa muy temprana de la integraci6n de la periferia al sistema internacional. Pero posteriormente, y dependiendo del modelo especifico de integraci6n del pais periferico, surgiran agentes propios de transformaci6n mas o menos sustanciales. La Argentina estaba precisamente en esta uiltima posici6n. Su modelo de integraci6n, en contraposici6n con el de las economias mineras de exportaci6n, le habia permitido un desarrollo muy temprano de actividades locales ajenas a 1e; por ejemplo, una industria textil que desafiaba el interes de Lancashire en el mercado argentino. El pais, por lo tanto, no podria sino cambiar -incluido en este cambio un nuevo modelo de integraci6n en la economia mundial- para acomodarse a los requerimientos del desarrollo ulterior de esas fuerzas una vez que hubieran tomado cuerpo. Asi, en la Argentina, el desarrollo de algunas industrias locales en conflicto con la "relaci6n especial" entre Gran Bretafia y el pais condujo paulatinamente a la adopci6n de recursos proteccionistas mas efectivos, que culminaron en 1946 con la exclusi6n, en la practica, de las importaciones de ciertos rubros. En consecuencia, en cualquier momento dado, tanto las nuevas fuerzas de expansi6n local como aquellas que presionan desde los paises centrales para constituir un nuevo sistema global centro-
LA ARGENTINA Y LA ECON'OMIA ATLANTICA'
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periferia y para provocar una redistribucion de las esferas de influencia de los distintos centros estaran afectando al pais periferico. Y su interrelaci6nsera mucho mas complejaen el caso de un pais periferico que no solo se halle en una relacion triangular con dos centros sino que, ademas, haya desarrolladofuerzas sustanciales de crecimientoautonomo. Las relacioneseconomicasinternacionalesno se dan tampoco en un vacio social. A cada modelo de integracion en el sistema economicointernacionalcorresponde una estructuraci6nsocial por la cual los grupos intervinientes en las actividades economicas en especificas involucradas dichomodeloestablecenrelacionesdentro y a traves de las fronteras. Un ejemplo de esta aseveracionlo las proporcionan relacionesde los terratenientescon el resto de la sociedadargentinay con los grupos sociales de GranBretafiacomprendidos en la "relacionespecial". Por consiguiente, los cambios en el modelo no pueden sino provocar cambios sociales y acciones politicas. En particular, las politicas gubernamentalesseran formuladas no solo como resultante de las nuevas condiciones estructurales, sino, adicionalmente, como resultantedel poder relativo de los grupos vinculados a cada modelo.Sera necesario,entonces, entablarnegociacionesde gobiernoa gobiernopara sellar tratos sucesivosentre las naciones, en concomitanciacon el nuevo patron de relacioneseconomicasy la red de relacionesde poder a 1e vinculada. El resultado final de este analisis es que un pais periferico como la Argentina, ubicado en una relacion economicainternacional triangular, atravesara importantes transformacionesque podran ser facilmente malinterpretadas,porque estas transformaciones derivaran de esa interaccion compleja de fuerzas de caracter muy diferente: locales y extranjeras. Tales equivocos, asimismo, se veran reforzados por la consiguiente retorica complicada que los diferentes grupos sociales emplearanpara formular sus intereses en su confusa lucha por el modeloque -al menos para su comprension de la situacion- les depararia mayores beneficios. En realidad,uno de los principalespropositosde este trabajo -asi comode la obra a 1evinculadaemprendida los autorespor es, quizas, el de mostrar que aquello que ha sido reiteradamente interpretadoen la Argentina -y tambien en el exterior- como acciones nacionalistasconducentesa una mayor autonomia-y en consecuenciaa la superacion de la posicion de pais periferico-, puede ser interpretadocon mayor validez como una consecuencia de cambiosen las relacionesglobalesde los centroscon la periferia
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y/o de un drfstico desplazamientodesde la esfera de influencia britnnicaa la de los Estados Unidos. Este ultimo desplazamiento, por cierto, tuvo como consecuenciafinal la liquidaciondel triangulo argentino. 40
Por lo tanto se hace muy necesarioun examencuidadosotanto de esos cambiosglobalesen las relacionescentro-periferiacomo de los producidosen los centros.
2. TRANSFORMACIONESEN EL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA
bdsicasen las relacionescentro-periferia a) Dos transformaciones tino se produjerondos cambiosdecisivos en la economiamundial. En primer lugar, se genero un exceso de oferta de alimentos
y materias primas agricolas. Este excedente de bienes agricolas -y en realidad de todos los productos primarios si excluimos el petroleo- se debi6 a la acci6n combinada de fuerzas actuantes tras la oferta y la demanda. cial en el periodo previo a la Primera Guerra Mundial estuvo Casi simultaneamente con el surgimiento del tri,ngulo argen-
En cuanto a la oferta, la expansi6n de la agriculturacomerpor acompafiada formidablesmejorastecnol6gicasquehabianacentuado los efectos del cultivo de nuevas tierras. El capital se habia encaminado hacia las regiones especializadas en la produccion agricola, extendiendo a ellas la revolucion ya dada en la industria. 4 En el caso de los alimentos, la Primera Guerra Mundial por si misma -con la desorganizaci6n consiguiente de la producci6n en Europa- impulso aun mas la expansi6n de la produccion en
40 Sin embargo, en la d6cada de 19.60 otro triangulo habia sido creado, pero esta vez con 1a Comunidad Econ6mica Europea desempeiiando -al menos desde la perspectiva comercial- el antiguo papel de Gran Bretaina. 41 "En el proceso hist6rico real puede observarse un desfasaje en el ritmo del desarrollo capitalista en la industria y la agricultura, o sea, un desarrollo desigual de las industrias extractivas y manufactureras. Apenas la primera alcanza el nivel tecnologico de la segunda, ello da como consecuencia una sobreproduc"On ci6n cr6nica en este sector..."; v6ase GYORGY GONGOL, the Transformation of the Capitalism World Economy", en Studies in International Economics, Hungarian Academy of Sciences, Institute of Economics, Budapest, 1966. La producci6n de bienes primarios se increment6 entre 1850 y 1913 a un ritmo de mas del 3' por ciento anual. Se estima que la productividad por hombre ocupado en la agricultura, en los Estados Unidos, habria experimentado un incremento del 1,5 por ciento anual, ligeramente mayor que el correspondiente a la industria manufacturera; vease W. A. LEwrs, Economic Survey,. 1919-1939, Londres, 1965, pAg. 191.
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el cintur6n de la zona templada de ultramar.42 Pero luego de finalizada la contiendala produccioneuropea recobrosus niveles anteriores. Solo un aumentodecisivo de la demandapodria haber absorbidoel nuevo nivel de oferta. En cuanto a la demanda,otras fuerzas actuaban,empero,en Europa para reducir su incremento.En primer lugar, declino el crecimiento de la poblacion,tendencia acentuadaademas por las muertes ocasionadaspor la guerra. En segundo lugar, a medida los que los niveles de ingreso se incrementaron, gastos en alimentos disminuyeron proporcionalmentede acuerdo con la ley de Engel. El resultado de los excedentesagricolas cronicosfue una tendencia depresiva en los niveles de precios, la cual afecto directamente los niveles de ingreso de los productores.La protecciondel agricultor local de los efectos de la crisis se convirtio en un problema politico candente. Y redundoen una restriccion mayor en los mercadoscentrales sobre la importacionde productosalimenticios producidosen las zonastempladasde ultramar,que se aniadio 43 a la ya creada por la accion de las "fuerzas de mercado".
En cuanto al trigo, en los Estados Unidos, Canadi, la Argentina y Australia, el area bajo cultivo se increment6 entre 1924 y 1928 a 46 millones de hectkreas, en comparaci6n con las 32 millones de hectareas correspondientes al OF The Course and Phases of quinquenio 1909/1913; v6ase LEAGUE NATIONS, the World Economic Depression, Ginebra, 1931, pag. 40. 43 El proteccionismo agricola tuvo un temprano comienzo en la Europa continental. En Francia el arancel Meline de 1892 habia incrementado los gravimenes sobre los productos agricolas en un 25 por ciento sobre el promedio, en Alemania los gravnmenes fueron elevados en 1902 y en Italia en 1887. Los primeros dos paises impusieron restricciones adicional'es en la d6cada del 20-incluida una cuota contra la carne en el caso de Alemania- e Italia emprendi6 la "batalla del trigo" en 1925. En los Estados Unidos las politicas comerciales respeeto de los productos de la agricultura-como de todos los demas- no habian sido precisamente liberales desde la Guerra Civil. Pero durante los anos inmediatanriente anteriores a la Primera Guerra Mundial, hubo cierta liberalizaci6n que,culmin6 -bajo el gobierno de Wilson- en el arancel-Underwood de 1913, que prescribia un gravamen s61o sobre el lino. No obstante, en 1921 fue promulgada la ley de Aranoel de Emergencia y mas tarde consolidada en el arancel F6rdney-McCumber de 1922; ambas establecian pesados gravamenes sobre los productos agricolas. De alguna manera respondian al retorno de los republicanos al poder, pero la principal fuerza actuante fue el derrumbe de los precios. El proteccionismo fue ademas impulsado ulteriormente por la aplicaci6n de prohibiciones por motivos sanitarios y por la aplicaci6n de la clAusula "flexible" de la ley de aranceles aduaneros. En 1930 la ley Smoot-Hawley introdujo un gravamen aun mas proteccionista cuya acci6n se vio posteriormente reforzada por la implantaci6n de precios minimos a la producci6n interna y subsidios de diversos tipos. En Gran Bretaiia es dondee el proteccionismo agricola se darla por ultimo; s61o se implanto luego de la crisis del 30. Tomo principalmente la forma de
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El proteccionismo agricola del centro dio lugar a un proteccionismo industrial en la periferia. Y asi se puso termino a las bases tradicionales de la divisi6n internacional del trabajo, lo que gener6 incompatibilidades que estaban en gran medida ausentes de ese sistema. La decada de la Depresion s6lo vino a reforzar esta tendencia en la medida en que los precios sufrieron un nuevo derrumbe y los consiguientes problemas de balanza de pagos generaron incentivos mas acentuados para la industrializaci6n interna. La segunda transformaci6n importante de la economia mundial despues de la Primera Guerra Mundial fue el cambio del caracter y de la magnitud relativa de las exportaciones de capital. Las exportaciones de capital en el siglo xix habian sido predominantemente subsidiarias del comercio. Ya hemos mencionado su papel en la determinacion de la formidable expansi6n de la produccion de bienes primarios en la periferia.44 Pero como el comercio de productos primarios desde la periferia a los paises centrales creci6 rapidamente, los paises subdesarrollados pudieron asegurarse facilmente las divisas necesarias para cubrir el servicio de la deuda externa creada por dicho flujo de capital. Despues de la Primera Guerra Mundial, sin embargo las exportaciones de capital eran ya principalmente de origen norteamericano-, se divorciaron de la producci6n para la exportacibn de bienes desde los paises deudores hacia los acreedores. 45 El caun "regulacion del mercado", cuya consecuencia mas importante fue, desde el punto de vista de los productores extranjeros, la imposici6n de cuotas de importaci6n, como ocurri6, por ejemplo, en el caso de la carne, articulo que luego de 1936 debi6 tambi6n pagar impuesto. Para la Argentina, 'as consecuencias del proteccionismo se vieron agravadas por la introducci6n de la "preferencia imperial" (Imperial Preference), por la que se discrimin6 en favor de sus competidores, principalmente en favor de Australia. Tal como se menciona en el articulo 49, apartado H, del acuerdo firmado en 1932 en Ottawa con Australia: "La politica de su Majestad Britanica respecto a la producci6n de came es, primero, la de asegurar el desarrollo de la producci6n interna y, segundo, la de dar a los Dominios una participaci6n creciente en las importaciones del Reino Unido". 44 "La inversi6n internacional privada en Areas subdesarrolladas fue inducida fundamentalmente, si no directamente, por el crecimiento de la demanda de alimentos esenciales y materias primas", v6ase NURKSE, ob. cit., pag. 17. 45 "Para decirlo en pocas palabras: la 6poca preimperialista se caracteriza por la relaci6n deudor-acreedor basada en el intecambio interacional de productos; la epoca del imperialismo, en cambio, esta caracterizada por el intercambio internacional de bienes basado en la relacion deudor-acreedor";vease GONGOL, ob. cit., pag. 20. Resuenan aqui ecos de Lenin:. "Tipico del antiguo capitalismo fue la exportaci6n de bienes; tipico de la ultima etapa del capitalismo ...es la exportaci6n de capital". Vease LENIN,Imperialism; the Highest Stage of Capitalism, Moscu, 1968, pag. 68.
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pital fluy6 hacia otras areas industrializadas,como por ejemplo Alemania.Y cuando lo hizo hacia la periferia fue principalmente para financiar obras publicas o produccioninterna de escasa importanciaen cuanto a la capacidadde exportar del pais receptor. La rezagada demandade productosprimarios -apareada al proteccionismo agrario- de los paises centrales, puso limites bien definidos al desarrollode la capacidadde exportaci6nde los paises perifericos. Por otra parte, los altos gravamenesnorteamericanos contra las manufacturascompetitivas-tema que ampliamosluego- harian imposiblepara los otros paises centrales desarrollar sus exportacioneshacia el pais acreedor.46 Como no se desarrollabanexportaciones de bienes hacia el pais exportadorde capital, el sistema solo pudoseguir funcionando mediante mayores incrementosde las exportacionesde capital, las el cuales, a su vez, solo empeoraban problemapara el futuro; otro "filo de la navaja", pero esta vez de las exportacionesde capital. Cuandoel volumende las exportacionesde capital se derrumb6 en 1928, todo el sistema econ6micointernacionalqued6paralizado. Por varios anos las exportacionesde capital serian marcadamente negativas: los retiros de capital sobrepasabancualquier nueva inversion.Cuandose reanudaron,antes y durantela Segunda Guerra Mundial fueron generalmenteefectuadas por instituciones oficiales y se convirtieron -ahora abiertamente- en un instrumento de la politica exterior de las naciones centrales.4
46 "La causa principal del desequilibrio fue que... los m6todos de la expansi6n imperial -la exportaci6n de capital- fueron por primera vez aplicados a un pais cuya estructura econ6mica lo hacia un rival inevitable de esa misma expansi6n", v6ase H. W. ARNDr, The Economic Lessons of the Nineteen-thirties, Londres, 19633,pig. 28. Esto se aplica en el caso de Alemania; en el caso de un pais productor primario, una opini6n argentina demuestra que existi6 una amplia conciencia de las consecuencias de esta pauta de exportaciones de capital: "Despues de la guerra, los Estados Unidos han adquirido gran importancia como pais acreedor. La Republica Argentina, por su parte, ha contratado en ellos empr6stitos de caricter piblico y privado. Pero para abonar sus servicios financieros, no podemos enviar nuestros productos al mercado de la Uni6n, en raz6n de los fuertes derechos aduaneros que dificultan e impiden su entrada"; vease L. DuHAU,Cornpror a quien nos compra, Buenos Aires, '1927. 47 For ejemplo, con respecto a America Latina este fue el caso del Eximbank. Creado en 1933 para otorgar pr6stamos a la Union Sovi6tica, fue empleado en 6poca de guerra para conceder pr6stamos a paises especificos -seguin planes estrat6gicos- para hacer del hemisferio occidental un sistema econ6mico autosuficiente. De este periodo tambien data la iniciativa para formar un Banco Interamericano de Desarrollo, qu,e fue en aquel entonces rechazada fuertemente por la mayoria de los paises latinoamericanos,los cuales consideraban al organismo como un instrumento de dominio adicional en manos de los Estados Unidos.
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b) Cambiosen las relacionesentre los centros De los cambios en las relaciones entre los centros ocurridos en el periodo posterior a la Primera GuerraMundial,el mis significativo fue el ascenso de los Estados Unidos a la cima de la de escala y el consiguientedesplazamiento peso relativo desdeGran a traves del Atlantico Norte. En realidad, las dos transBretania formacionesbasicas de la relaci6n centro-periferiaque se acaba de examinar fueron en alguna medida una consecuenciade este otro cambio. Pero existieron otras consecuencias. Primero: los Estados Unidos eran un pais de altos gravamenes de de La ley Fordney-McCumber 1922 y la ley Hawley-Smoot 1930 analisis comenzoen 1928, bastante antes de la crisis- ase-cuyo guraronque ello continuarasiendo asi luego de la PrimeraGuerra Mundial.Para los otros centros, la combinaci6nde la capacidad competitivade unos Estados Unidos mas recientementeindustrializados y de sus altos gravamenesejercio una intolerablepresion sobre su propia capacidadde exportar. Ellos tambien recurrieron, por consiguiente,al proteccionismoindustrial.48 Segundo: el proteccionismode Gran Bretaniay de otros centros, tales como Alemania, fue acompafiadode la promoci6nde politicas discriminatorias.Gran Bretafia empleo su poder de negociacion en tanto mercado mundial dominante para productos primarios-de carne argentinapor ejemplo- para lograr un tratamiento discriminatoriofavorable por parte de sus clientes mas debiles, principalmentepara sus antiguos y declinantesproductos
48 En Gran Bretaiia el proteccionismo fue inaugurado durante la Primera Guerra Mundial con la ley McKenna de 191'5,que impuso un gravamen del 33 1/3 por ciento sobre articulos que fueron considerados de lujo (autos particulares, relojes pulsera y de pie, etc6tera). Estos gravimenes, sin embargo, fueron mantenidos despu6s de la guerra, cuando ademas se promulgo la ley de Salvaguardia de Industrias (Safeguarding of Industries Act) y la ley de Anilinas (Restriccion a las Importaciones). La industria de la remolacha tambien fue protegida en las postrimerias de la d6cada del veinte. Empero, en 1930,! en total s6lo el T17por ciento de las importaciones britanicas pagaban gravamen, incluidos impuestos no proteccionistas; la agitacion por medidas proteccionistas no se materializ6 en algo mas amplio aun bajo el gobierno conservador, que estaba ya comprometido por su programa a incrementar la protecci6n. El gobierno laborista elegido en .1929 trato fren6ticamente de l1egar a una tregua internacional de gavamenes sin mucho exito. Con el advenimiento de la Depresion y con el nuevo gobierno nacional en el poder, fueron promulgadas en noviembre de 1931, la ley de importaciones inusuales (Abnormal Importations Act), y en febrero de 1932, la ley de derechos de importaci6n (Import Duties Act), que estipulaban un aumento general de los gravimenes, salvo para determinadasmaterias primas y alimentos. Vease "Commercial policy", cap. 4 de British Economic Foreign Policy, de J. H. RICHARDSON, Londres, 19.36.
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tipicos de exportaci6n (carb6n,textiles de algod6n,algunos rubros de la industria del hierro y el acero) 49. La presion norteamericanaen los mercados de exportaci6n tambien condujo,en el caso especifico de Gran Bretafia, a la instauraci6n completa de la Preferencia Imperial luego de la Conferencia de Ottawa en 1932. A cambiode especialesconcesionespara las exportacionesbritanicas en los mercadosde los Dominios, estos, a su vez, obtuvieronun acceso preferencialpara sus exportaciones en el mercado britanico 50.
Los Estados Unidos, por otra parte, sintiendose seguros de la competitividad sus exportaciones,adoptaronen 1922 -vease de la seccion 317 de la ley de Aranceles Fordney-McCumber- una politica de no discriminacioncomercialcomo la que se consagra en el tratamiento incondicional de "nacion mas favorecida"51. Los altos gravamenes norteamericanosotorgaban muy poca
49 "El principio aplicado es 'Comprar a quien nos compra', que representa un alejamiento del mas natural trafico triangular", ibid., pag. 102. Mientras continuaban los preparativos para una Conferencia Econ6mica Mundial que debia tener lugar en Londres durante el verano de 1933 y, en especial, mientras MacDonald se ponia de acuerdo, en Washington, con Roosevelt sobre una liberalizaci6n de las practicas comerciales, el gobierno britanico estaba firmando entusiastamente convenios preferenciales con Noruega, Suecia, Dinamarca, Alemania y Argentina. Todos ellos contenian disposiciones que otorgaban un tratamiento especial para el carb6n y reducciones en los gravamenes sobre productos textiles. 50 La Preferencia Imperial ya habia sido discutida, y su concepci6n aprobada, en la Conferencia Imperial de Londres en 1923. Fue incluida,j ademas, en el programa del Partido Conservador para la elecci6n de ese afio. Existian ya elementos de un esquema tal en existencia, puesto que los Dominios otorgaban algunas preferencias a las exportaciones britanicas, y sus exportaciones a su vez, recibian, por ejemplo, un 1/6 de rebaja sobre los gravamenes de la ley de McKenna. Sin embargo, inclusive despues de que el Partido Conservador volviese al poder -bajo las consecuencias del affaire de la carta de Zinoviev- Baldwin no penso que existiese el suficiente apoyo en el pais como para la instauracionde la Preferencia Imperial. No obstante, la mera amenaza de su instauraci6n fue utilizada con bastante exito en el caso de la Argentina como veremos al examinar la mision D'Aberon de 1929. Con el gobierno nacional de 1931 en Gran Bretafia, la situacion cambi6 drasticamentecomo para vencer las resistencias a esta medida. 51 La secci6n 317 autorizaba al presidente a introducir derechos de multa, como represalia contra el tratamiento discriminatorio. La nueva politica encontr6 su primera posibilidad de aplicaci6n en 1922 con la finalizacion del convenio no formalizado de reciprocidad con Brasil, bajo el cual este pais habia otorgado un tratamiento preferencial a la harina norteamericana-discriminando, en consecuencia, contra la harina argentina- y a otros productos, a cambio de la entrada del cafe libre de derechos a los Estados Unidos. La nueva f6rmula -incondicionalde la clausula de "nacion mas favorecida" apareci6 por primera vez en el Tratado de 1923 con Alemania, firmado para detener los intentos de constituir una uni6n aduanera que abarcase Europa continental.
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legitimidad a la promocion de politicas de "nacion mas favorecida" incondicionales. No obstante, estas politicas experimentaron un mayor impulso aun luego de la promulgacion de la legislacion sobre convenios comerciales reciprocos de 1934 (bajo la cual fueron negociados varios tratados en Latinoamerica, entre ellos uno con la Argentina en 1941) y, por ultimo, fueron consagradas en los articulos del GATT, despues de la Segunda Guerra Mundial. Este intento de revertir la corriente hacia el proteccionismo y la discriminacion por paises en la politica comercial --el mas exitoso de todos- tuvo, sin embargo, que aceptar la existencia ininterrumpida de la Preferencia Imperial britanica y de otros acuerdos discriminatorios preexistentes antes de la guerra 52. Pero en la era posterior a la del patron oro, la forma mas importante de discriminacion surgio en el area del manejo de la moneda. La presi6n del impulso exportador norteamericano, unido a los reintegros de las deudas, se combino en el periodo posterior a la Primera Guerra Mundial con el surgimiento de una multiplicidad de centros financieros internacionales y por el caracter hegem6nico de Nueva York como el uinico centro basado en una balanza comercial saludable y en una inmensa acumulacion de oro. Los demas centros financieros -sobre todo Londres-, bajo la presi6n del nuevo centro dominante, trataron de adherirse a las antiguas reglas del patron oro. Pero su buena conducta fue efimera. Gran Bretafia abandon6 el patron oro en 1931 e incluso los Estados Unidos -en un intento de acabar con la depresi6n de los precios- hicieron lo mismo a comienzos de 1933. Al fluctuar libremente las monedas surgieron posibilidades en las naciones centrales de vender por debajo de los precios de los exportadores rivales a traves de la devaluacion de la moneda, lo cual fue avidamente aprovechado por Gran Bretafia mientras el dolar mantuvo su paridad fija con el oro. El manejo de las paridades monetarias sumado a la proteccion arancelaria y la discriminaci6n por paises no se revelo como suficiente para terminar con las presiones generadas por la "escasez de d6lares", creada por la casi total desaparici6n de las exportaciones de capital norteamericanas. Los distintos paises recurrieron, en consecuencia, al expediente del control de cambios,
52 Al permitir una exoepci6n a la politica incondicional de "naci6n mas favorecida", bajo la forma de la creaci6n de mercados comunes, tambien hubo de aceptar la creacion del Mercado Comun Europeo, lo que precisamente se habia propu,estoevitar cuando la politica de "nacion mas favorecida" incondicional fuera adoptada por primera vez.
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que a su vez fue puesto al servicio de la discriminacion. Fue asi como surgi6 el area de la libra esterlina, como tambien los acuerdos de pagos que prescribian una asignacion preferencial de las divisas. Una vez mas los norteamericanos -quienes si algo tenian era excedente en la balanza de pagos y una creciente acumulacion de oro en sus reservas- tomaron la iniciativa para eliminar la manipulaci6n de la moneda y la discriminacion en los cambios. El exito corono sus esfuerzos solo luego de la Segunda Guerra Mundial, mediante la adopcion de las paridades fijas del sistema del Fondo Monetario Internacional -en Bretton Woods- y la eliminaci6n gradual de las restricciones cambiarias que culminaron en 1957. Pero entretanto, y a pesar de las promesas obtenidas del gobierno britanico bajo los terminos del prestamo anglo-norteamericano en 1946, el gobierno de los Estados Unidos y otras naciones, la Argentina entre ellas, debieron tolerar la inconvertibilidad de la libra en 1947 y su devaluacion en 1949. c) La implicancia, para el tridngzlo argentino, de los cambios en el sistema oentro-periferia A lo largo del lado Estados Unidos-Argentina del triangulo argentino la crisis agricola hizo casi imposible facilitar el acceso de los productos argentinos al mercado norteamericano 53. El reducido volumen de la exportaciones de capital estadounidenses -y luego de 1930 su interrupci6n- fue ademas una importante fuente de perturbaci6n de este lado del triangulo argentino. Por mucho que esto fuera conveniente para las tendencias a largo plazo en el desarrollo economico del pais, las exportaciones norteamericanas no podian ser financiadas. Ademas de ello, los fondos argentinos en libras esterlinas se harian eventualmente inconvertibles, bloqueando asi otra fuente de recursos para el financiamiento de esas exportaciones, que solo podian reanudarse de dolares y por las compor los nuevos prestamos -oficialespras extraordinarias hechas por los Estados Unidos en vinculacion con el esfuerzo belico. Pero se trataba de acontecimientos pasajeros. En una perspectiva de largo plazo los Estados Unidos debieron presionar a Gran Bretaiia para volver a la convertibilidad de la libra y de este modo salvar -entre otras cosas- su posici6n en el mercado argentino. Para la "relacion especial" entre la Argentina y Gran Bretafia la crisis agricola mundial y sus consecuencias proteccionistas au53 Vease la negativa de los Estados Unidos a aprobar el acuerdo de 1930 con Roosevelt, para levantar parcialmente la prohibici6n contra la care argentina.
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guraban un desastre. La came, los cereales y las exportacionesde lino habian dejadode ser un camino de expansi6neconomica. Para Gran Bretafia, la Argentina -siempre deudorapundonorosa- se convertiaen un socio menos interesantea medidaque la crisis agricola y la competenciade los automotoressocavaban la posicion de los ferrocarriles y, consecuentemente, reducian su potencial como fuente de beneficios y como mercadoobligado de exportaciones.En el mismo sentido influian las restriccionesa la importacion-en parte adoptadaspara poder hacer frente a los servicios de las inversiones britanicas y de otros origenes-, que habian conducidoal desarrollode una industria local, la cual amenazaba las posicionesde las exportacionestextiles britanicas. La transformaci6nde la economiamundial,por lo tanto, condujo finalmente a una posicion en la cual tanto desde la perspectiva argentina como de la britanica la "relacionespecial"era un estorbo para un ulterior desarrollo o al menos habia dejado de ser la clave para ello. Sin embargo,los sistemas de relaciones economicasinternacionales -y su esquemade relaciones sociales transnacionales-, aunque susceptiblesde modificaciones,no mueren facilmente. La
historia de las relaciones anglo-argentinas en las dos decadas posteriores a 1925 esta signada por el intento de recuperar la pree-
minencia para la moribunda relacion especial Argentina-Gran Bretafia. C. El intento de instauracionde un bilateralismoanglo-argentino
formal Y 1. PR6LOGO: A "COMPRAR QUIENNOSOOMPRA" LOSACUERDOS DE ANGLO-ARGENTINOS 1929
Para los ganaderos la decada del veinte no podria haber tenido un peor comienzo. Los precios se derrumbaron al acomodar-
se el mercado a la demandade epocas de paz, y tambien, a los

dian dar mas por sentada la existencia de un mercado para su
efectos de un acrecentado proteccionismo agricola en la mayoria

carne
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de los paises. Lentamentellegaron a la conclusi6nde que no po-
54 "La Sociedad Rural Argentina ha entendido que ha llegado el momento, si queremos salvar nuestra riqueza, de preocuparnos no solo de producir sino de vender lo que producimos...", Anales de la Sociedad Rural Argentina, 1/1/1927.
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Su unica esperanza parecia residir en la posibilidad de una apertura del mercadode los Estados Unidos, aunque debia superarse un alto gravamen a la importaci6n.Sin embargo,a fines de setiembre de 1926 fue promulgadala orden 297 del United States Bureau of Animal Industry que comenzabaa regir desde el primero de enero de 1927. Esta orden prohibia la entrada de carne fresca o refrigerada provenientede regiones de las que era sabido de que estaban afectadas por la aftosa. El desplazamiento las ventas de came al mercadode los Estados Unidos quedabafuera de cuestion. Y la prohibici6nse convirtio en una valla infranqueable para las relaciones Argentina-EstadosUnidos por el resto de la
primera mitad del siglo 55.
Pero la prohibicionno solamentehabia terminadocon las ilusiones de los hacendados argentinosacercade un mercadopotencial en los Estados Unidos. Las fuerzas proteccionistas britanicas habian tomadoconcienciade que la presencia de la aftosa proporcionaba una excusa a la medida para suprimir la importaci6n de carne argentina en Inglaterra56. Con los mercadosde Europa continental restringidos por el mayor proteccionismo,resultaba
55 El gobiero argentino emprendi6 activas negociaciones para obtener la derogacion de la prohibici6n. Pero cuando parecia haberse alcanzado un acuerdo no se pudo dar garantias satisfactorias de que las exportaciones de came de la Argentina no estuvieran contaminadas. De todos modos, la gesti6n dio lugar a la promulgaci6n de un decreto del presidente Alvear -en octubre de 1927- por el que se regulaba severamente las condiciones sanitarias del ganado transportadoy faenado. Si se desea informaci6n sobre las negociaciones,l vease National Archives, Department of State (de aqui en adelante abreviado NA, DS) 611.355/22 al 66. Hemos tenido tambien la suerte de que se nos permitiera consultar el borrador de una tesis ain no publicada sobre las relaciones entre la Argentina y los Estados Unidos, de DANA SWEET, proporcionada por el autor; nos resulto especialnente itil su capitulo "The Sanitary Problem: Foot and Mouth Disease". La prohibici6n sobre la carne no fue la uinica barrera no arancelaria a los productos argentinos establecida por los Estados Unidos. Surgieron tambi6n problemas con respecto a las uvas -por razones sanitarias- y con la semilla de lino, de la que se cuestionaba si era adecuada para ser plantada en los Estados Unidos. Hubo tambien disputas vinculadas con el tratamiento arancelario. Se hicieron intentos de incrementar los gravamenes exigidos sobre el lino y el maiz, aprovechando la clausula flexible del sistema arancelarionorteamericano.Esto ultimo fue impedido por el presidente Coolidge, no sin antes haber provocado gran animosidad en la Argentina al tratar el gobierno norteamericanode efectuar una investigaci6n en el pais sobre costos de produccion. Los gravamenes sobre el lino fueron finalmente alzados en 1929. Vease NA, DS, 611.355 Corn y 61.1.35 Linseed. 56 Varias misiones britanicas -oficiales y privadas- visitaron la Argentinapara estudiar este aspecto. La Sociedad Rural invit6 a fines de 1928, por si misma, a una delegaci6n de parlamentariospara convencerlos de la benignidad de la enfermedad y mostrarles las disposiciones tomadas para evitar que fuera exportada carne contaminada por ella.
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obviamente esencial para los ganaderos mantener abierto el mercado ingles. Simultaneamente, entre los intereses britanicos en la Argentina cundia la alarma acerca de la intrusion de los Estados Unidos en este mercado. Los exportadores norteamericanos no solo estaban vendiendo con exito "nuevos productos" -autom6viles, aparatos electricos y maquinarias-, sino que por medio del copamiento financiero de las grandes empresas de propiedad britanica amenazaban, tambien, sus feudos comerciales. Ademas de esto, los productores britanicos veian escaparse de sus manos el extremadamente importante, y creciente, mercado del sector puiblico, debido a su incapacidad para competir con los productores norteamericanos y con otros productores europeos en materia de precios. Este fue en especial el caso de las compras de los ferrocarriles del estado que, debido a la construcci6n vigorosa de nuevas lineas, estaban adquiriendo cierta importancia frente a las companiias de propiedad britanica, cuya extension permanecia estancada. Fue entonces que comenzo a utilizarse profusamente el argumento de la "balanza comercial desfavorable". Representantes de los intereses britanicos en la Argentina repitieron una y otra vez que el pais del Plata tenia la obligacion de ayudar a Gran Bretafia a revertir su abultado deficit en el comercio con el pais. Ademas, se sugeria que al hacerlo asi la Argentina se haria un favor a si misma, pues el consiguiente aumento de la prosperidad del pueblo britanico permitiria realizar ventas mayores de lo producido por
la Argentina 57.
El hecho de que la mayor parte de la "desfavorable balanza comercial" fuera solo la contraparte de las remesas financieras a Gran Bretafia no era mencionado. Como tampoco fue mencionado que al comprar en el mercado mas caro -supuestamente para fomentar las compras britanicas de carne- toda la poblacion argentina se pondria en la situacion de pagar un gigantesco subsidio a Gran Bretafia. Y que -en la medida en que esas compras llegasen realmente a materializarse- parte de ese subsidio iria a parar a los bolsillos de los grandes invernadores y frigorificos que operaban en el comercio de exportacion argentino.
57 Para una enunciaci6n temprana del argumento se puede consultar el articulo de un corresponsal especial del The Times con motivo de la primera visita del principe de Gales, publicado en su edici6n del 4 de agosto de 1925. Alll se dice que "la prosperidadargentinaesta en un grado notable ligada a la habilidad de Gran Bretafia de absorber y pagar su producci6n..." y que dicha habilidad "depende de las exportaciones britanicas a sus mercados (los de la Argentina) y de las ganancias del capital britAnico allii invertido".
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Pero aun cuando esas consecuencias no fueran subrayadas, los productores argentinos de ganado para exportaci6n si comprendieron rapidamente que era lo mas conveniente para su interes privado. A comienzos de 1926, en el Congreso de Ganaderos del Rio de la Plata se aprobaba la moci6n de que se revieran los tratados comerciales en los cuales participaba la Argentina, para eliminar las clausulas de "nacion mas favorecida" y garantizara reciprocidad a los buenos clientes. Ademas, pocos meses mas tarde el presidente de la Sociedad Rural Argentina, Pedro T. Pages. publicaba un articulo en Anales bajo el titulo "Tratados de comercio". En el se criticaban las clausulas de "nacion mas favorecida" y se sugeria que debian ser reemplazadas por clausulas de la "naci6n que mas nos favorece". Ademas se amenazaba indirectamente a los Estados Unidos con una politica de importaciones discriminatoria en contra de sus productos 58. Sin embargo recaeria sobre los hombros del nuevo ministro britanico -Sir Malcolm Robertson- la tarea de crear la consigna bajo la cual fue emprendida la campania para obtener un tratamiento preferencial para Gran Bretafia 59 Apoyandose en el resentimiento creado entre los ganaderos argentinos por la prohi58 La proposicion aprobada por el Congreso fue "...aconsejando la denuncia de los tratados comerciales, con el objeto de quedar en libertad de accion para llegar a acuerdos reciprocos que tuvieren en cuenta el maximo de ventaja en el comercio -en cantidad y en precios- y que permitiese conferir favores especiales a determinados paises". Pages, a su vez, dijo que los nuevos tratados deberian "proporcionarun tratamiento discriminatoriocontra los paises que restringieran el acceso de las exportaciones argentinas y que habian desarrollado una balanza comercial extremadamentefavorable".V6ase Anales de la Sociedad Rural Argentina, 15 de septiembre de 1926. En realidad, los Estados Unidos no tenian con la Argentina un tratado incondicional de "naci6n mis favorecida", de manera que podria haberse hallado facilmente una forma de discriminaci6n en contra de los productos norteamericanos. Para una historia de los intentos norteamericanos de firmar un nuevo tratado que incluyera una clausula incondicional de naci6n mas favorecida, de acuerdo con la nueva politica adoptada a principios de la d6cada del veinte, ver NA, DS, ya citado. 59 Pese a los fervi-entesdeseos de la Argentina de elevar las representaciones diplomaticas con Gran Bretainaal nivel de embajada, esto se logr6 recien en julio de 1927. Mientras tanto la opini6n publica del pais y sus autoridades se vieron agraviadas ("fue considerado como una bofetada", dice el ministro britinico en su Informe Anual para 1926; ver A450/450/2 en F.0.371/11959-1927) por las expresiones vertidas el 8 de marzo de 1926 en la Cimara de los Comunes por un representante del gobiero de Su Majestad britinica: "Pienso que el principio general que debe seguirse en estos casos (elevaci6n de la representaci6n en la Argentina al nivel de embajada) es que el pais en cuesti6n juegue un papel descollante en los asuntos internacionales mas bien que el que posee importancia comercial".
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bicion estadounidense sobre la carne, Sir Malcolm seiial6 -en una reunion de la Camara Britanica de Comercio- la "importante balanza comercial desfavorable" con la Argentina 60. Y prosiguio diciendo: "'C6mprennos que nosotros podremos comprarles', ese debe ser el consejo de cada uno de nuestros paises hacia el otro,
en interes de ambos" 61.
La consigna -en una version ligeramente distorsionada: "Comprar a quien nos compra"- fue adoptada casi inmediatamente por la Sociedad Rural Argentina bajo su nuevo presidente, el ingeniero Luis Duhau. Desde febrero de 1927 en adelante fue impresa en la cubierta de cada numero del periodico de la Sociedad, llamado Anales 62.
La representaci6n oficial de los Estados Unidos en la Argentina comprendi6 muy rapidamente el significado de estos acontecimientos y decidio recomendar reiteradamente una liberalizacion de las politicas de importacion a fin de recobrar el apoyo de los
ganaderos argentinos
63.
A nivel politico la campafia tambien comenzaba a rendir resultados. Una serie de proyectos fueron presentados en el Congreso Argentino desde fines de 1926 a fines de 1928 demandando una revision general de los tratados comerciales argentinos a fin de otorgar tratamiento preferencial para Gran Bretania o exigiendo la adopcion de gravamenes de represalia contra los paises que restringieran el acceso de productos argentinos 64. El presidente
60 Vease un articulo sobre su discurso en The Review of the River Plate, del .19/11/1926. "Si alguno de nuestros rivales estuviera en nuestra posici6n -comento el embajador- no podriamos vender ni una horquilla en la Argentina. Como se pnesentan las cosas estamos en camino de quedar para gran orgullo nuestro en posesi6n solamente del mercado de horquillas".
62 En Dinamarca, en cambio, se lanz6 una campana mas desembozada: "Compre mas a Inglaterra"fue la consigna utilizada. 63 Ver despacho de Buenos Aires N '199 del 10/11/1927, NA, DS, 633.1112/ 38. En cuanto al conflicto entre los intereses exportadores de los Estados Unidos y los de sus agricultores ver el escandalo provocado por las declaraciones del nuevo agregado comercial -Alexander V. Dye- en La Prensa, del 3/2/1928, en el que se reconocia el caracter proteccionista de la prohibici6n sanitaria sobre las carnes argentinas. Entretelones en NA, DS, 635.111/10-12. Para un analisis desde el punto de vista norteamericanode la situacion ver: "The British Campaign against American Trade and Capital in the Argentine", 29/5/1929, y "Some Comments on Propagandafrom Various Sources against American Trade and Capital in the Argentine and Possible Methods of Combating it", 25/7/1929, del consul general George S. Messersmith, en NA, DS 035.4117/37 y 40, respectivamente. 64 Ver, por ejemplo, el proyecto del diputado Jose Heriberto Martinez formulado en diciembre del mismo aiio y la reacci6n favorable de La Nacion (en su edici6n del 26/12;/1920).
61 Ibid.
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Alvear incluyo ademas una referencia indirecta a las politicas recientemente defendidas, en su discurso de apertura del Congreso de 1927. La Sociedad Rural fue, por supuesto, el propagandista mas activo de todos. Duhau viaj6 a los Estados Unidos, primero, y luego a Gran Bretafia para defender la reciprocidad y fustigar el proteccionismo agrario 65. La Union Industrial Argentina tambien apoyo el concepto de "reciprocidad", pero como representante de los intereses de los productores locales, solicito que en lugar de otorgar reducciones en los gravamenes a Gran Bretafia era preferible elevarlos en contra, por ejemplo, de los Estados Unidos. Esa forma de tratamiento preferencial para Gran Bretafia no reduciria las debiles barreras aduaneras que les habian permitido a ellos expandir sus actividades. Que los ganaderos hayan hecho propaganda a favor de un tratamiento preferencial de los productos britanicos dificilmente puede sorprender, dada su posici6n de dependencia del mercado britanico. Tampoco puede constituir una sorpresa que la Camara de Comercio Britanica haya apoyado la campana para fomentar una exposici6n britanica en Buenos Aires (la Sociedad Rural ofrecio por su cuenta sus terrenos de exhibicion de Palermo como sitio para la exposici6n). Pero lo inesperado ocurrio con la incorporacion a la campania de un nuevo participante: Yrigoyen, el presidente elegido en 1928. Como lider del ala de orientacion popular del Partido Radical, Yrigoyen fue un enemigo declarado del "regimen", como el denominaba al gobierno oligarquico en la Argentina. Pese a su aquiescencia frente al prestamo del trigo en 1917 -por el cual la Argentina, pais neutral, habia financiado las compras de trigo de Francia y Gran Bretafia-, era tambien considerado antibritanico 66. Sus partidarios en el Senado, sin embargo, presentaron -poco antes de la asuncion del mando- un proyecto que en la practica hubiera concedido tratamiento preferencial a Gran Bre65; Ver en DUHAU, ob. cit., los discursos pronunciados en Estados Unidos. 66 Al menos esto es lo que se pensaba en los circulos oficiales de Gran Bre-
tafia. Vease, por ejemplo, lo siguiente: "Debo agregar que tenemos ahora nuestra oportunidad (de emplear en favor de Gran Bretafia la campaiia de CGomprar a quien nos compra.) y durante los pr6ximos dos aiios, mientras se encuentre en el poder el actual gobierno amistoso. Despues mucho depende del hecho que nuestro antiguo enemigo Yrigoyen vuelva o no", SIR VICTOR WELLESLEY, jefe del AmericanDepartment del Foreign Office, en F.O.371 A1011/101'1/2, del 17/2/1927. El subrayado es nuestro.
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tafia 67. Y, ademas, a fines de 1928, el propio Yrigoyen envi6 a uno de sus mas intimos amigos politicos, el senador Molinari, a ver al embajador britanico para decirle que una mision economica britanica seria bienvenida al pais 68. El nacionalista y antioligarquico Yrigoyen se habia vuelto, al parecer, probritanico. En realidad, era el temor al dominio norteamericano lo que lo habia llevado a esta nueva posicion. En efecto, la critica al intervencionismo yanqui en America Latina habia constituido una constante de su politica exterior. Y, en ese momento en el que las empresas norteamericanas estaban apoderandose de grandes firmas britanicas en la Argentina, Yrigoyen comenzo a temer que tambien el pais pudiera ser esclavizado por el imperialismo del dolar. La oligarquia ganadera -agraviada por el proteccionismo estadounidense y temerosa de la instauraci6n de la Preferencia Imperial- y el populismo nacionalista -temeroso del poder del d6lar- habian, asi, resultado concordando en una posici6n comun en el campo de la politica comercial, aunque continuaran siendo acres enemigos en el ambito de la politica interna. La iniciativa de Yrigoyen, ademas, coincidio con la decepcion final causada por la falta de beneficios tangibles resultantes de la visita de Hoover, el presidente electo de los Estados Unidos, en diciembre de 1928 69.
67 El proyecto presentado el 30 de septiembre por Diego Luis Molinari castigaba las importaciones provenientes de paises proteccionistas con respecto a los productos argentinos. Ver The Review of the River Plate, del 28/7/1928, y los comentarios del embajador britanico, en F.O.371 A5865/659/2 asi como en F.O. 371 A8898/659/2, como indicadores del cambio de opini6n britinico respecto a Yrigoyen. Sir Malcolm Robertson se deshizo en elogios del nuevo presidente ("un gran patriota") en su discurso ante la delegaci6n de los parlamentariosbritanicos invitados por la Sociedad Rural. 68 Ver el informe del ahora embajador Malcolm Robertson acerca de esta conversaci6n en A408/52/2-1929, del F.0.371. Por cierto que Yrigoyen posteriormente -en su mensaje al Congreso de presentaci6n del Convenio con Inglaterraasign6 la iniciativa al gobierno ingles (ver Congreso Nacional, Cimara de Diputados, Reunion num. 51, 12,13/12/1929). En ese mismo informe el embajador escribe que, segun Molinari, Yrigoyen habia quedado profundamente impresionado por su campafia y que "...todo lo que deseaba era ayudarnos lo mas que pudiera". 69 Para una visi6n britanica de la iniciativa de Yrigoyen coincidente con nuestra interpretaci6n ver el informe del embajador del 16/5/1929, en F.O.371 A3967/52/2, y la opini6n de GRAIGIE-un alto funcionario del Foreign Officesegun la qu.e: "Yrigoyen esta tratando de usamos disimuladamente en su juego contra los norteamericanos"(F.0.371 A4036/3931/51). Esta version de los acontecimientos recibe confirmaci6n de fuentes norteamericanas. Ver el analisis que el gerente del Banco de Boston le suministra al encargado de negocios estadounidense -en el ya citado despacho nQ 199 del 10/11/ 1927- acerca de los ejes del conflicto Argentina-Estados Unidos.
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El resultado de esta alianza bastante poco santa fue la conclusi6n del Conveniode Comercio CreditosReciprocos entre Gran y Bretafa y Argentina -mas conocidocomo Tratado D'Abernony el Acuerdo de la Seda Artificial 70. Se firmaron, ademas, otros convenios menos importantes, como el que otorgaba a los productores britanicos una orden especial de gran magnitud para la fabricacion de rieles para los ferrocarriles estatales y, tambien, los compromisosde un tratamiento preferencial en el area de las obras puiblicas. El TratadoD'Abernonfue principalmentesugeridopor el gobierno argentino -mas especificamente por el gerente de los Ferrocarrilesdel Estado-, pero avidamenteaceptadopor los neconvenio de trueque de material ferroviario britanico por carne y cerealesargentinos,constituiaun arreglomuy poco equitativo72
70 Ambos fueron firmados luego que el gobiemo britanico aceptara la iniciativa de Yrigoyen y enviara una misi6n a fines de agosto de 1929 a la Argentina. Para las razones que condujeron al gobiero britanico al envio de la mision D'Abernon ver F.0.371 A2574/52/2: "En esencia la Misi6n es una iniciativa para contrarrestrarla competencia norteamericana"."La Argentina es uno de los pocos mercados del mundo que se expande y es de vital importancia para la industria britanica". El anuncio del envio de la mision fue hecho simultneamente en Londres y Buenos Aires el 124 de mayo, no sin que antes Yrigoyen le expresara en una entrevista concedida al embajador que se lamentaba de no poder hablar ingles pero que "te gustaria ver una misidn britanica en Buenos Aires cada semana". Ver Robertson a A. Chamberlain, carta del 16/5/1929, en F.0.371 A3967t52/2. La !misi6n estaba presidida por lord D'Aberon, un representante de los intereses textiles y otro de los metalurgicos; a iltimo momento, ademas,; se decidi6 incluir ,una persona conectada con los ferrocarrilesbritinicos en la Argentina: HowardWilliams, que habia sido gerente del F.C.C.A. y ahora miembro del directorio len Londres de la misma compafifa. Al llegar a Buenos Aires le fueron ofrecidas a la misi6n oficinas en la Casa Rosada, lo que produjo cierto embarazo en los representantes britanicos; terminaron por aceptar s61o una, la del subsecretario ,del Interior. 71 Ver memorandumde Wiswould -el secretario de la misi6n- del 29/8/1929, -en F.O. 118/623. Alli se menciona que Claps -el administradorde los Ferrocarriles del Estado- habia estado tratando de "...formular un plan, de modo que las compras de los Ferrocarriles del Estado argentinos pudieran efectuarse en Inglalterra".Ver tambien en F.O.'118/516 el texto de un borrador de acuerdo discutido por la misi6n con Claps e Iturbe -el gerente general del F.C.C.A.-, el 31 de agosto; es practicamente igual al texto del acuerdo publicado al terminar la misi6n su estadia en Buenos Aires. Se pueden consultar asimismo los mensajes inter'cambiados entre Yrigoyen y D'Abernon en ese mismo documento; alli Yrigoyen habla del "...principio de compras reciprocas que nosotros habiamos propuesto". 72 Por los articulos 1 y 2 del Convenio se conceden reciprocamente m$n 100 millones para la compra de material ferroviario -por parte de la Argentina- y la ,de cereales y otros productos del pals, por parte de Gran Bretaina.
gociadores britanicos 71. Aunque aparentemente se trataba de un
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Segun el convenio la Argentina se comprometia, en realidad, a comprar material ferroviario britanico para el sistema estatal, mientras que Gran Bretafia solo prometia preocuparse de que las empresas britanicas compraran una cantidad equivalente de productos argentinos. Ahora bien, estas empresas ya estaban comprando un volumen mucho mas alto que el prescripto por el Convenio, por lo que esta disposici6n no representaba concesi6n alguna hacia la Argentina. En cambio, a los productores britanicos -incapaces de competir sobre una base de igualdad con otros proveedores- se les concedia "algo por nada", como lo sefialara el embajador britanico 73. Ademas, como las mismas firmas britanicas ya comprometidas en grandes compras de productos argentinos tenian bien aseguradas las lineas de credito necesarias para financiar sus operaciones, la concesion reciproca de creditos fijada por el tratado se reducia a un credito autoconcedido por el gobierno argentino para financiar sus propias compras de material ferroviario 74
73 Ver telegrama de lord D'Aberon al presidente dlel Board of Trade, en el que se dice: "...los Ferrocarrilesdel Estado... compran ahora todos sus suministros de fuente extranjera (esto es, no inglesa). No parece haber ninguna posibilidad de que, en ausencia del acuerdo sugerido, los productores britanicos logren obtener estos contratos en competencia abierta, donde el precio es el unico factor determinante" (telegrama nuim. 75, en F.0.'18/516). En el mismo telegrama se dice: "...se entiiende claramente que los granos y otros productos comprados por Gran Bretafia formaran parte de la oferta normal". Para mayor claridad ver memorandum al lord Privy Seal del 17 de octubre: "Nos proponemos, en realidad, utilizar importaciones normales en el Reino Unido de productos argentinos (cuyo monto s61o para cereales y carne vacuna excede de 50 millones de libras al afio) como compensacion por las nuevas exportaciones de manufacturas britanicas a la Argentina a ser compradas por el gobierno argentino. Las compras de productos argentinos serin efectuadas a traves de los canales comerciales normales y no seran adicionales a las importaciones normales"; ver F.0.371 A60944/52/2. Segun el embajador britanico el convenio constituia "...un regalo de ocho a nueve millones de libras esterlinas para nuestras industrias sin ventaja aparente alguna para la Argentina.. ."; ver carta a sir Robert Lindsay del ,10 de septiembre, en F.0.371 A%693/52/2. Con raz6n pudo declarar lord D'Abernon a los periodistas al subir al barco que lo llevaba para Montevideo: "Los resultados de la Mision son asombrosos, al menos me asombran a mi". 74 "...se esta acordando que los importadores... cooperaran marcando con este destino una parte apropiada de sus importaciones. El Anglo-South American Bank Ltd. abrira creditos en favor de tales importadores como parte de sus transacciones normales y marcara tales creditos como si hubieran sido abiertos a petici6n del gobierno de Su Majestad...". Y, mAsadelante, "...el gobierno argentino pondra pesos a la disposici6n de los bancos designados por el gobierno britanico y los bancos remitiran el equivalente en libras esterlinas al gobierno britanico una vez cambiados esos pesos" (ver cable al Anglo-South American Bank de Buenos Aires en F.O.118/51'6'). "Este equivalente representarael cr6dito a ser abierto por
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Por el Acuerdo de la Seda Artificial se otorgaba una rebaja del 50 por ciento sobre los aranceles pagaderos por los articulos textiles de seda artificial de origen britanico. A cambio de ello el gobiernobritanico emitiria una declaracionen la que quedaria establecidoque constituia parte de su politica -por el momentono imponer ninguna restricci6n sobre las importacionesde productosargentinosa GranBretafia.Comose hace evidentepor el intercambio de opiniones entre los ministros y los miembrosde la oposicion en el Parlamento britanico, la declaracionno comprometia la politica futura de Inglaterra, o sea, que dejaria al gobierno britanico en completa libertad de accion para modificar
sus politicas de importaciones mas adelante 75.
Con respecto a los rieles, el gobierno argentino cancelo una licitacion meramente para permitir a los fabricantes britanicos
obtenerla 76.
El aspecto mas llamativo de todos estos acuerdos es su caracter netamenteunilateral.Yrigoyenquiso hacer de ellos un gran gesto publico de buena voluntadhacia Gran Bretafia y no estaba interesado en absoluto en los detalles77. En el pais los tratados
el gobierno de Su Majestad y de 1e se pagara a los exportadores britanicos" (telegrama num. 82, F.0.371 A6406/52!/2). 75 Ver respuesta del presidente del Board of Trade en el debate de Ia Camara de los Comunes del 24 de diciembre: "...no hay nada en esta declaraci6n o en lo que se propone que, en mi opini6n, impida a esta Camara o a este pais tomar decisiones en el sentido que se elija" (Commons, vol. 232, pags. 2094-5). Mas explicitamente en las palabras de T. M. Snow, alto funcionario del Foreign Office: "(La declaraci6n) no es mas que un nuevo enunciado de hechos. No nos compromete de ningun modo en cuanto al futuro de nuestra politica..."; ver F.0.371 A146/9/2-1930. 76 "El administradorgeneral de los F,errocarriles del Estado me informo ayer que la licitaci6n... por 70.000 toneladas de rieles... ha sido cancelada y sera reemplazada con un pedido para fabricantes britanicos inicamente"; ver telegrama del embajadornum. 1111,del 3 de octubre, en F.0.371 A6589/5~2/2. 77 Ver la carta del embajador a Dawson, del The Times de Londres: "Una otra vez durante las negociaciones, el (Yrigoyen) dijo (esto para su guia y la y de sus colaboradoresy no para ser publicado): 'Me importan un bledo los detalles de este convenio. Yo firmar6 cualquier cosa con la que Ud. est6 de acuerdo. Yo deseo que sea un gesto moral hacia Gran Bretafia..."'; ver F.0.118/516. La visi6n norteamericana es algo diferente: "...los lideres de este gobierno son tan decididamente contrarios a todo lo que sea norteamericanoy... este sentimiento y resentimiento es tan profundo que estin dispuestos a entrar en acuerdos que aparentemente no representan ventaja alguna para su pais -en realidad que pueden significar una definida desventaja- con tal de hacer un gesto contra los Estados Unidos". Ver Informe nim. 120, del 19/9/1929, del consul general George S. Messersmith (casi 20 afios despues embajador en la primera presidencia de Per6n) titulado "La mision econ6mica britanica a la Argentina, sus antecedentes, actividades y resultados", en NA, DS, 635:4117/58.
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fueron recibidos con opiniones encontradas, pero hubo acuerdo casi unanime en que el principio implicito -el de conceder un tratado preferencial a Gran Bretafia- era correcto. Ademas de su caracter unilateral, los acuerdos revelan con bastante claridad cuales eran los intereses britanicos mas importantes. Esto es, queda claro que son predominantes los intereses ferroviarios, en primer lugar, y, luego, los textiles. Ademas, se le concede suprema importancia a la preservaci6n de "los canales normales de comercio", o sea, los intereses comerciales y navieros ligados a la exportaci6n de productos argentinos a Inglaterra. Dicho mas en detalle, el Tratado D'Abernon consistia meramente en un recurso para la venta de material ferroviario britanico -incapaz de competir a nivel internacional- al sistema ferroviario del estado argentino. En tanto que casi todas las otras sugerencias hechas llegar al embajador en la Argentina por los comerciantes britAnicos de la plaza no fueron aceptadas. No es de sorprenderse, por lo tanto, que estos se quejaran de que una vez mas la diplomacia britAnica habia estado principalmente empefiada en servir a los intereses ferroviarios 78. No puede haber mejor reconocimiento de lo que constituia la clave de los intereses britAnicos en la "relaci6n especial" entre Gran Bretafia y la Argentina. Los convenios anglo-argentinos de 1929 nunca fueron puestos en practica. El Tratado D'Abernon fue firmado el 8 de noviembre por el presidente, pero -despues de haber pasado la Camara de Diputados- estaba esperando la aprobaci6n del Senado cuando se produjo el golpe se setiembre de 1930. El Gobierno Provisional decidi6 dejar al proximo Congreso para que decidiese al respecto 79. El destino del Acuerdo de la Seda Artificial es mas interesante porque muestra algunos de los obstaculos existentes para
78 "(Los comerciantes britanicos en la Argentina) dicen abiertamente que lo fundamental de lo obtenido por la misi6n ha sido consolidar la posici6n de los ferrocarriles y que no ha hecho nada por el comerciante britanico" (ibid.). 79 El convenio fue aprobado literalmente entre gallos y medianoche por la Camara de Diputados en su sesi6n del 12-13 de diciembre. Todos los representantes de la oposici6n expresaron sus criticas, pero la mas completa indudablemente fue la de Federico Pinedo. La d,efensa del proyecto estuvo basicamente a cargo del canciller Oyhanarte, que fue distraido en altas horas de la noche de a actividades privadas para concurrir apresuradam,ente la Camara y sostener que: "Tenemos con el pueblo ingles una grave deuda moral...". Ver Congreso Nacional, Camara de Diputados, Reuni6n num. 51. En el Senado fue defendido por Del Valle y, mis tarde, en febrero de 1930 por el mismo Oyhanarte. Ver The Buenos Aires Herald, del 24/8/1930, acerca de las declaraciones d,el presidente Uriburu y luego de su canciller sobre el destino del Convenio.
LA ARGENTINA Y LA ECONbMIA ATLANTICA
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la concesi6n de preferencias a Gran Bretafia. Apenas publicado el decreto que otorgaba la rebaja del gravamen,los embajadores de los paises que habian firmado tratados de "nacion mas favorecida" con la Argentina solicitaron que fuera ampliada dicha rebaja a todos los paises proveedores.Al mismo tiempo, el gobierno britanico estaba disconformecon la rebaja porque s6lo se aplicaba a las telas fabricadas exclusivamentecon seda artificial, mientras su interes se centraba en las mezclas con algod6n80. El decreto fue suspendidoen los primeros dias de 1930 mientras se llevabana cabo negociacionessobre su extensi6n,tanto la referida a otros paises como a las mezclas. Fue en ese momento que los fabricantes locales se lanzaron a un ataque del convenio, ya que se enfrentabancon la posibilidadde una importantereducci6n en los gravamenes sobre varios rubros de su propia producci6n. Yrigoyen se encontro en un callej6n sin salida, encerrado entre la presion de estos y la de otros clientes de la Argentina que amenazaban con tomar represalias en contra de algunos productos importantes de exportaci6n del pais 81. La cuesti6n se arrastr6 hasta la caida de su gobierno,solo para ser resucitadapor medio de una medida administrativadel GobiernoProvisional-a fines de 1930- por la que se concediala rebaja sin discriminacionalguna por pais de origen 82.
Por otra parte, la ordenespecialde rieles ferroviariosno pudo ser tomadaa la larga por los productoresbritanicos.Esto se debio a que ellos formaban parte de un acuerdo mundial de "cartel" bajo el cual habrian tenido que pagar multas de haber cumplido ese encargo, ya que su cuota en el mercadoargentino habia sido
colmada 83.
80 Ver F.O37.1 A7905/52/2 para la posici6n britinica. Al mismo tiempo se produjo la reacci6n de los productores locales; ver la declaraci6n de la Uni6n Industrial Argentina en La Nacion, del 28 de noviembre. 81 Ver telegrama 49 y '1, del 10 y 14 de febrero de 1930, respectivamente, en F.0.371 A1741/1l89/30/2, para una evaluaci6n por parte d,el representante britinico de la situacion dificil en la que se encontraba Yrigoyen. Un agudo conflicto se habia desatado entre la Camara de Comercio Britinica y la Uni6n Industrial Argentina. En todo momento, ademas, el gobierno ingl6s insisti6 en que su politica comercial se basaba en el no otorgar ni demandar tratamientopreferencial. 82 El decreto correspondientefue promulgado el 19 de diciembre, Poco antes el gobiero britanico a traves de su representante en Buenos Aires habia iniciado nuevas gestiones al respecto. Por cierto, con el asesoramiento de un funcionario del Ministerio de Hacienda, cuyos argumentos fueron incluidos en un memorial de la Camara de Comercio Britanica al ministro. Ver British Embassy in the Argentine Republic, Annual Report, 1930; F.0.371 A2359/2359/2. 83 Bajo el acuerdo de "cartel" de la International Rail Maker's Association, los productores britanicos s6lo hubieran podido tomar la orden de 70.000 toneladas
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La paralisis del Congreso -cuyas actividades, antes del golpe del 6 de setiembre, estuvieron dominadas por cuestiones de exclusiva indole politica-, la existencia de clausulas de "nacion mas favorecida" en los tratados comerciales firmados por la Argentina con potencias europeas y las obligaciones derivadas de acuerdos de "cartel" hicieron finalmente imposible otorgar un trato preferencial a Gran Bretania en 1929. Fue necesario que sobreviniera la Depresi6n, el gobierno fraudulento de la "Concordancia"y la adopci6n de nuevos metodos de politica comercial para que pudiera cumplirse con tal prop6sito.
2. LOS ACUERDOSDE OTTAWA, IELCONTROLDE CAMBIOS Y LOS CONVENIOS ANGLO-ARGENTINOS LA DICADA DEL 30 DE
Cuando a comienzos de 1933 una misi6n argentina encabezada por el vicepresidente de la Republica fue a Londres para negociar un tratado con Inglaterra, algunas condiciones cruciales habian cambiado con respecto a las que prevalecian en la decada del veinte. Primero. En Ottawa, en 1932, habia sido instaurada la temida Preferencia Imperial. Ahora no se trataba mas de una amenaza diestramente utilizada para obtener concesiones de la Argentina, como lo habia sido en el caso de las negociaciones con lord D'Abernon. Los acuerdos con los Dominios estaban ahora concertados y la imposicion de cuotas sobre las importaciones de carne de la Argentina constituia un hecho. Para la carne de bovino enfriada la cuota era del 100 por ciento del nivel del aflo base (1931-32); para la congelada y la de cordero fue prescripta una reducci6n al 65 por ciento del nivel del afio base. Debe tenerse en cuenta que el anio base escogido implicaba de por si una grave reduccion de los niveles de envios con respecto a los habituales en los afnos anteriores a la Depresi6n
84.
pagando una multa de 1 libra por tonelada. Ver actas de reuniones entre fabricantes y funcionarios del gobierno en el Board of Trade, los dias 17/12/1929 y 23/3/1930, en F.0.37,1 A8904/52/2-1929 y A.3793/9/2-1930, respectivamente. Un nuevo intento, en 19,30, de adjudicar una ord,en de 39.000 toneladas unicamente a los productores britanicos volvi6 a chocar con los compromisos de estos con el "cartel". 84 Estas reducciones aparecen en el apartado (schedule) H del Tratado firmado en Ottawa con Australia. En el caso de la carne de bovino congelada, mientras que en 1927/1928 las exportaciones de la Argentina a Gran Bretafia habian sido de 58.000 toneladas, en 1931/1932 se habian reducido a 31.000 toneladas. Para la carne enfriada la reducci6n die los volumenes del aiio base con respecto a los afnosde fines de la decada del veinte era del orden del 15 por ciento.
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Ademas, en cumplimientode los compromisosadquiridosen Ottawa el gobierno britanico habia introducidoun sistema de licencias de importaci6npara la carne. Este sistema redundabaen la oficializaci6n del "pool"de los frigorificos y, en consecuencia, chocaba con la aspiraci6n de obtener un mayor control de estos establecimientospor parte del gobierno argentino. Parecia, tambien, constituir un obstaculo insalvable para la constitucion de un frigorifico de propiedadde los mismos ganaderos85. En esta misma linea de restriccionesa las exportacionesde productosargentinos al mercadoingles se inscribian,por otra parte, los resultados de la promulgaciondel Import Duties Act (ley de aranceles aduaneros) de principios de 1932. Esta ley imponia gravamenes
a varios productos agricolas 86.
Segundo.Por otra parte, el gobiernoargentinohabia adoptado en octubre de 1931 un regimen de control de cambios. El peso habia sufrido cierta depreciacionluego de la clausura de la Caja de Conversi6n,a fines de 1929, pero poco despues de la instauracion del control de cambios se habia instituido una paridad fija
85 Los precios del ganado habian caido vertiginosamente en el bienio 19311932 y, ademas, al contrario de lo ocurrido en la crisis ganadera de principios del veinte, esta vez los invernadores habian sido afectados gravemente; ver para esto P. SMrrITH, cit., pag. 140. Se explica, entonces, el furor producido entre ob. los ganaderos por el hecho de que los precios locales no respondieran al alza de fines d,e 1932 en Smithfield. El Ministerio de Agricultura, bajo presion del Congreso, emiti6 un informe revelador al respecto y se impuso una multa a los frigorificos por negarse a permitir una inspecci6n de su contabilidad: ver el informe en La Prensa, del 2 de diciembre. La multa fue impuesta de acuerdo con los terminos del decreto del 21 de octubre de 1932, que declaraba tal informaci6n como de interes puiblico; los frigorificos ingleses se negaron a dar la informacion, sobre todo por solidaridad con los de propiedad norteamericana,que habian ya enviado sus ganancias a los Estados Unidos (ver F.0.371 A78/78/51,1932). La constituci6n de un frigorifico de propiedad de los ganaderos era uno de los puntos del "plan de acci6n" de la Sociedad Rural y estaba incorporado en el proyecto de ley de "defensa ganadera" enviado por el Ejecutivo al Congreso en julio de 1932. El gobierno britanico se habia negado terminantemente a aceptar una propuesta argentina para obtener el control de parte de la cuota de carne, lo que habia impedido la participaci6n de ese frigorifico en el comercio de exportaci6n. 86 N.egociaciones llevadas a cabo por el gobierno argentino habian evitado que la lista de productos gravados fuera mas extensa; en particular, se logr6 que se preservara libre de aranceles los cueros, el maiz y la semilla de lino. En contrapartida, el gobierno argentino introdujo-decreto del 13/6/1932- una reducci6n
TINA, MINISTERIO DE RELACIQNES EXTERIORES Y CULTO,
del 50 por ciento en los aranceles que gravaban el whisky. Ver REPUBLCA ARGENMemoria presentada al
Honorable Congreso Nacional correspondiente al periodo 1932-1933, tomo I; Buenos Aires, 1933, pags. 406-407.
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con respecto al dolar (la libra acababa de ser desligada del patr6n oro)87. La caida de los ingresos de exportaci6n por efectos de la Gran Crisis habia tambien llevado a la Comision de Control de Cambios a racionar la asignaci6n de las escasas divisas. Los servicios de la deuda publica y las importaciones de abastecimientos esenciales fueron considerados prioritarios 88. Como consecuencia, beneficios de las compafias britanicas sin posibilidad de ser remitidos comenzaron a acumularse en Buenos Aires 89. En conjunci6n con las restricciones cambiarias se habia establecido un incremento del 10 por ciento en los gravamenes; en terminos relativos -dado que el arancel promedio prevaleciente era del 28 por ciento- ello represento un incremento del 36 por ciento en el nivel de los derechos aduaneros. Se trataba mas bien de una medida tributaria que de una de intenci6n proteccionista y, ademas, la devaluaci6n de la libra esterlina despues de octubre de 1931 -al abandonar el patr6n oro- haria fracasar cualquier intento proteccionista. No obstante, persistia el hecho de que los exportadores britanicos se inquietaron ante la posibilidad de una evoluci6n desfavorable para sus intereses de la politica arancelaria del gobierno argentino, ya que una vez que se superaran las perturbaciones de la libra -todavia la mayoria de la gente pensaba
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se De este modo los interesesde los inversores extranjeros veian favoreci-
dos, pero sobre todo se aliviaba la carga en pesos del servicio de la deuda publica extera. Para esta fase y las subsiguientes del control de cambios en la Argentina se puede consultar V. SALERA, Exchange Control and the Argentine Market, Nueva York, 1941. 88 Ibid., cap. 2. 89 Se estimaba que alrededor de 8 millones de libras esterlinas en ganancias no habian podido ser remitidas y que incluidas deudas comerciales el total bloqueado llegaba a 30 millones; los mayores tenedores de los pesos congelados eran los ferrocarrilesCentral Argentino y del Sur, Harrods-Gath& Chaves y Shell-Mex. El caso del Ferrocarril Central Argentino es bastante tipico de la situaci6n creada a las compafiias britanicas. Este ferrocarril habia acumulado mis de un mill6n y medio de libras en Buenos Aires y, sin embargo, habia tenido que obtener un prestamo del Westminster Bank en Londres para poder pagar un dividendo de 320.000 libras. Ver Minutas de la segunda reuni6n del Subcomite de Restricciones Cambiarias del gobiemo britanico del 11/1/1933, F.0.371 A984/70/2. para la estimacion global, y A71/A468/A414/70/2, para el caso del F.C.C.A. El gerente de este ferrocarril sugiere que "...para evitar una repeticion de la situaci6n actual... pareceria ser solamente justo y razonable que Gran Bretafia, como proveedora de la mayor cuota de las divisas distribuidas por la Comision de Control de Cambios, pidiera al gobierno argentino que se otorgara preferencia a tirmas que remesen fondos a Inglaterra en igual magnitud a los fondos que son remitidos por Inglaterra a la Argentina" (subrayado nuestro); como veremos, esta sugerencia se convirtio en una de las clAusulasfundamentales del Pacto Roca-Runciman.
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que la Depresion era una crisis pasajera- los nuevos aranceles podrian erigirse en una barrera importante en la competencia con la creciente produccioninterna. Esta consideraci6nse veria reforzada al producirsela devaluaci6ndel dolar, lo que hacia mucho mas dificil la competenciacon las exportaciones norteamericanas. Pero por sobre todo existia la preocupacionde que el gobierno argentino se decidiese a abolir la franquicia aduanera de la que gozaban muchas de las exportaciones britinicas que ingresaban a la Argentina (en realidad mas de la mitad de las ventas britanicas a la Argentina se hacian bajo el regimen de franquicia). Los intereses rurales habian seguido constantementecon su campaiia para conceder tratamiento preferencial a Gran Bretaia 90.Si hubo alguna reaccioninmediatacon respectoa los pactos de Ottawa, fue la frialdad. Ahora que la discriminaciony la protecci6n por parte de Gran Bretaiia estaban en vigencia -y con escasas posibilidadesde que se diese un retorno a posicionesmas liberales-- la campaniahabia perdido, en parte, motivacion. La opinion liberal era aun fuerte en la Argentina e insistia en el derecho del pais de comprar al proveedormis barato91. Los intereses britanicospor su parte continuaban, embargo,propagando sin en el pais el argumento de la "balanzacomercial desfavorable". Pero en noviembrede 1932 el gobiernobritanico decidi6efectuar un corte del 10 por ciento en la cuota de carne enfriada, bajo la presion interna que proponia proteger a sus agricultores de la caida en los precios. La seguridad en si mismos de los ganaderos argentinos -si es que alguna restaba despues de todos esos dificiles afos-- se derrumbo.No podian siquiera confiar en que Gran Bretana mantuviesepara la carne enfriada el bajo nivel de importacionesdel ano base. A fines de noviembreel Comite Consultivo Financiero recomendo,entonces, al ministro de Finanzas que iniciase una politica de reciprocidadcon respecto a la asignacion de divisas por parte de la Comisionde Cambios.Ante la rapida acumulacionde fondos no remitidos por las companiias y
90 Varios intentos de enviar una mision economica a Gran Bretania a comienzos de 1932 fueron hechos por el gobiemo argentino bajo el pretexto de devolver la visita efectuada por el principe de Gales -su segunda en 6 anioscon motivo de la Exposici6n Britinica a comienzos de 1931. Todos estos intentos chocaron con la oposicion del gobiero britanico que, ante la insistencia argentina, tuvo finalmente que decir claramente que no recibiria oficialmente misi6n alguna hasta despues de la Conferencia de Ottawa. 91 Ver, por ejemplo, La Prensa del 27 y 29/8/1932, asi como las minutas de una reuni6n interministerial sobre la Argentina, del 221/121932, en F.0.371 A4386/48/2-1933.
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la no disposicion de los exportadores britanicos a seguir autorizando el embarque de mercaderias solo contra la prueba del dep6sito en pesos en Buenos Aires, el Comite comprendi6 acertadamente que la distribucion de divisas se habia convertido en el instrumento mas poderoso de la politica comercial. Existia, ademas, la ventaja adicional de que la discriminacion en la colocacion de
divisas no constituia en sentido estricto una violacion de las
clausulas de "nacion mas favorecida" de los tratados comerciales argentinos, ya que dichos tratados no hacian referencia a disposiciones cambiarias. De todas maneras, el temor a las represalias estaba presente, pese a la teorica libertad de que gozaba el gobierno argentino para conceder tratamiento preferencial a Gran
Bretafia en ese campo
92.
No todos estuvieron de acuerdo con la medida sugerida; el ministro de Hacienda -Alberto Hueyo- entre ellos. Como partidario convencido de las politicas librecambistas pensaba el en el control de cambios como un expediente transitorio del cual el gobierno argentino debia deshacerse apenas le fuera posible. Y, como consecuencia, hubiera carecido de sentido el intento de usar este instrumento como base de una politica de reciprocidad a largo plazo. Hueyo habia invitado a sir Otto Niemeyer -un funcionario del todavia privado Banco de Inglaterra- para que este le aconsejara sobre una reforma de las finanzas del pais. Sir Otto compartia las opiniones de Hueyo y trato de hallar la forma para que el control de cambios pudiera ser eliminado, en vez de que fuera manipulado en beneficio de Inglaterra 93.
92 La Comisi6n Comercial Honoraria habia sido nombrada por decreto del 15/1/12/1931. Entre sus miembros habia dos que estaban intimamente conectados con la alta finanza britanica: sir Hilary Leng -socio de Leng, Roberts & Co., representantes de la banca Baring- y Guillermo Leguizamon -caracterizado por el embajador britanico como "nuestro mejor .entre," (ver A223/48/2, del F.O. 371). El punto 6 de la resolucion de la Comisi6n del dia 28 de noviembre decia: "Que una politica de reciprocidad comercial debe ser iniciada por la Comision de Control de Cambios y que las divisas disponibles deben ser asignadas proporcionalmente, y despues de que se hayan satisfecho las necesidades del gobierno, entre los compradores de divisas de manera tal que a los paises extranjeros les seran asignadas divisas en proporci6n a las exportaciones de la Argentina que ellos reciban". Un intento anterior -resoluci6n del Ministerio de Hacienda del 25/1/1932de preferencia cambiaria no habia sido llevado a la practica por el temor de los intereses cerealeros a las represalias de otros paises europeos; ver SALERA,ob. cit., cap. 2. 93 Acerca de la misi6n de sir Otto Niemeyer se puede consultar el expediente 94/"2, del F.0.371, para el afio 1933. Contrariamentea lo que teorias simplistas del imperialismo llevarian a inducir, de la correspondencia incluida en este ex-
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En Londres, no obstante, la opini6n sustentada en los circulos gubernamentalesera diferente. Hacia fines de 1932 se habia conformadouna posici6n oficial, en cuya formulaci6nhabia participado Leith-Ross, el consejero economicomas importante del gobierno nacional britanico. En su opini6n deberia solicitarsele a la Argentina que en la asignaci6nde divisas se concediesealgun se tipo de preferencias a Gran Bretafia 4. Simultaneamente, formul6 un esquema-en consulta con las companiasferroviariaslos en para que se descongelaran preciosbloqueados BuenosAires. Este esquema consistia en la emision de un bono en libras que pudiera ser aceptado como garantia bancaria y que seria distribuido entre los tenedoresde sumas importantesde dichos pesos 95. Mientras tanto la misi6n Roca habia sido despachada de Buenos Aires con instruccionespara lograr un acuerdo que instituyera lo mis cercanoposibleal statu quocon respectoa la carne enfriada. Las otras exportacionesno fueron consideradasde importancia debidoa que no habian sido afectadas por los acuerdos de Ottawa o a que podian hallarse mercadosen otros paises para ellas. Es asi como una vez mas queda revelado que la carne enfriada constituia el productoesencial en la vinculacioncon Gran Bretana, desde la perspectiva del gobierno de la "Concordancia". Por supuesto que este gobiernoestaba muchomas cerca de los intereses de los grandes hacendadosque los gobiernos del Partido Radical de las decadas del diez y del veinte 96. En tanto que en
pediente surge claramente la oposicion de sir Otto al acuerdo cambiario incluido en el Pacto Roca-Runciman. Hueyo tampoco prest6 su acuerdo a estas disposiciones y termin6 renunciando como consecuencia. Ver tambi6n ataques a sir Otto Niemeyer (en A1404/A1406/70/2, del F.0.371) por parte de funcionarios del Foreign Office y del Tesoro britinicos. 94 Ver minutas de la primera reuni6n del Comite Interministerialsobre Restricciones Cambiarias del gobierno brit&nicoen A70/70/2, del F.O.371-1933. En la segunda reuni6n de dicho comit6 se decidi6, sin embargo, que tal solicitud deberia mantenerse secreta en vista de los preparativos de la Conferencia Economica Mundial, en la que Inglaterra se habia comprometido junto con las otras potencias a discutir un programa de liberalizaciones; ver A984/70/2, del F.0.371. 95 El esquema fue sugerido al gobierno britanico por Eddy en consulta con Boch de la SOFINA; ver A859/70/2, del F.0.371-1933. Los tenedores de sumas pequenas serian pagados inmediatamente en dinero dado que -en opini6n de Leith-Ross- hacian demasiado alharaca y no se podia confiar en que retuvieran los bonos por un tiempo en sus manos. 96 El gobierno d,e la "Concordancia", pese a su firme respaldo por parte de los mas poderosos intereses del pais, se encontraba en una posici6n relativamente dEbil frente a la opini6n publica del pais. En diciembre de 1932 un nuevo y el mas fuerte de los levantamientos de los radicales yrigoyenistas habia sido derrotado. Pero era urgente mostrar al pais que se podia actuar con eficacia frente a la crisis.
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Inglaterra el gobierno nacional -una coalicion de laboristas, conservadores y algunos liberales (unos pocos de estos ultimos habian dejado el gobierno despues de Ottawa)- estaba mas dominado en cuanto a su politica economica por los conservadores que por los laboristas; con graves consecuencias para los productores rurales argentinos. La negociacion con la Argentina tenia lugar en el contexto de la reciente asuncion del mando en Estados Unidos por el presidente Roosevelt y de los esfuerzos de este y de McDonald -el primer ministro britanico- para llegar a un acuerdo entre las dos potencias del Atlantico Norte, de manera de que pudiera recuperarse la actividad economica a un nivel normal. Estos esfuerzos no tuvieron exito y terminaron con el fracaso de la Conferencia Econ6mica Mundial de Londres. Gran Bretafia se rehuso a abandonar el sistema de la Preferencia Imperial -que afectaba las exportaciones norteamericanas a los ricos mercados de los Dominios- y, ademas, abrio negociaciones para obtener de la Argentina y de paises escandinavos concesiones preferenciales a cambio de garantias de acceso al mercado britanico. Ante esta situaci6n, el gobierno norteamericano decidio, finalmente, resolver sus problemas tambien en forma unilateral e intento una reflaci6n con el abandono del patron oro por parte del dolar. La Argentina, en ese afio de 1933, comenzo a experimentar las serias consecuencias de estar ubicada, desde el punto de vista de las transacciones internacionales, entre las dos potencias, estos es, como si hubiera estado a la deriva en el medio del Atlantico Norte. La escasez de divisas era una de las cuestiones respecto a la cual la Argentina constituia objeto de discordia, pues su sistema triangular dependia -despues de la interrupci6n de las exportaciones de capital norteamericanode la transferibilidad de sus fondos en libras de Londres a Nueva York, transferencias que las autoridades financieras britanicas estaban lejos de observar complacidas. Al abrirse las negociaciones anglo-argentinas las posiciones de cada parte. habian adquirido caracteristicas bastante definidas. El gobierno britanico queria una asignacion preferencial de divisas, el desbloqueo de los fondos congelados -ya que su volumen podria haber agotado cualquier asignaci6n corriente de divisas-, una reduccion en los aranceles y, en lo posible, preferencias aduaneras asi como en las compras de carbon y en el otorgamiento de contratos de obras publicas. Tambien se deseaban garantias en cuanto al tratamiento de las companiias de propiedad britanica radicadas en la Argentina. El gobierno ingles estaba, por otra
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parte, dispuesto a aceptar que fuera interrumpidotemporariamente el servicio de la deuda argentina si esto podia contribuir a aliviar la posicion de divisas del pais 7. El gobierno argentino, bajo la presion de los ganaderos,queria obtener el control de las cuotas de carne para poder negociar desde posiciones de fuerza con los frigorificos y seguridades de que la cuota de carne enfriada no se veria reducida.En realidad, estaba mas interesadoen lo primero que en el volumende la cuota, pues -y asi lo expreso un delegadoargentino- comprendian la necesidad de Gran Breanfade introducir restricciones en las
importaciones 98
Finalmente el acuerdo contemplotodas las demandasbritanicas e incluso no implic6 una interrupcionen el pago de los servicios de la deuda. Las interminablesdiscusiones con respecto a las proporcionesprecisas de los ingresos provenientesde las exportacionesargentinas que las companiias inglesas tendrian derecho a usar para satisfacer sus necesidadesde divisas terminaron con un ofrecimientoargentino: colocarla totalidadde los ingresos de las ventas en Gran Bretana a disposici6n de esas companiias. Se conservaba,sin embargo, la libertad de transferir cualquier saldo remanentepara realizar pagos en otros paises y areas monetarias 99. Gran Bretafia, por su lado, accedi6 no a garantizar una cuota fija de carne enfriada pero si a consultar con la Argentina en el caso de que fuesen necesarias nuevas reducciones, como tambien en llevar a los otros proveedoresa una negociaci6n sus para que redujesen proporcionalmente propios embarquesen
97 Ver minuta de la primera reuni6n de negociaciones del dia 15 de febrero, en A1327/48/2, del F.O.371-1933. 98 Ibid.; ver tambien la conversaci6n en Ginebra, del 16/1/1933, entre Prebisch y Leith-Ross, en A523/48/2, del F.0.371. Ver asimismo, en A1678/78/51, la nota de un funcionario del Board of Trade -Carlill- aoerca de la segunda reuni6n del Subcomit6 de Cames de las negociaciones en la que la delegaci6n argentina present6 sus desiderata, de los cuales el mas importante era el del control de la cuota. En este mismo expediente se puede ver la opini6n de Mason, funcionario del Foreign Office: "El control de la cuota de came es para los argentinos lo que para nosotros representa la satisfacci6n de nuestras necesidades en cuanto a asignacion de divisas, esto es, una consideraci6n con respecto a la cual estin dispuestos a subordinar todos los otros puntos". 99 La cuesti6n referente a la asignaci6n de divisas se vio enormemente complicada por el hecho de que las cifras inglesas y argentinas de exportaciones de carne a Gran Bretafia discrepaban -luego de deducciones razonables por fletes y otros gastos- en no menos de 6 a 7 millones de libras. Esto -como la delegaci6n argentina adujo repetidamente- obedecia a los manejos de las companiias frigorificas. Como resultado se obtuvo el nombramiento de una comisidn conjunta para investigar el comercio de carnes entre la Argentina y Gran Bretaiia.
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caso de que la reducci6n llegase a superar el 10 por ciento 100. Esta concesion britanica -minima como parece- era extremadamente dificil de convenir para el gobierno britanico, puesto que grupos proagricolas y proimperio realizaron una intensa agitacion en contra de que se otorgase cualquier tipo de garantias a la Argentina. Pero la presion de la City y de las companiias ferroviarias para asegurarse con tal concesion el otorgamiento por parte de la Argentina de divisas suficientes para el giro de dividendos logro quebrar esa campaia 101. El Pacto, como ha sido descrito por un autor britanico, constituyo principalmente en un arreglo para el cobro de los servicios del capital britinico invertido en la Argentina. A traves de un modesto nivel de compras de de carne los intereses financieros se aseguraron el cobro de dichos
servicios 102.
Otra difusa pero importante concesion fue obtenida, ademas, del gobierno argentino para beneficio de las companias britanicas: el principio del "tratamiento benevolo" 103. En la ultima
100 Ver, sin embargo, telegrama No 35, en A2530/70/2, del 11/4/1933, en el que se admite que no se espera que sea necesario ninguna reducci6n mayor del 10 por ciento, lo que hace de 6sta una concesi6n ficticia. Tambien se puede consultar una minuta, luego de oelebrado el acuerdo, escrita por Mason, el funcionario del Foreign Office ya mencionado en la que se dice: "Todo lo que la letra del convenio... implica es que el gobierno argentino seri puesto en condicion de igualdad con los de los Dominios. El valor de esto depende de la buena fe del gobierno britinico...", A3832/48/2, del F.0.371. 101 Ver memorandum de una conversaci6n entre representantes de la banca Baring y Leith-Ross, el dia 14 de marzo. Baring's era el agente financiero del gobierno argentino y, por otra parte, estaba fuertemente vinculada a la suerte economica de los inversores britanicos en el pais. Es asi que se la ve interponiendo sus buenos oficios frente a la posici6n mas dura de Leith-Ross. "La City y particularmente Baring's -dice un funcionario del Foreign Office- piensa que estamos tratando de hacer un negocio demasiado bueno"; ver A2065/70/2, del F.O. 371. La oposici6n del Ministerio de Agricultura a toda concesi6n en el campo de las importacionesde carne fue dificil de vencer. Fueron necesarias varias reuniones de gabinete y prolongadas negociaciones para arrancarles lo poco obtenido. 102 Ver H. J. RICHARDSON, British Economic Foreign Policy, cap. 8. El acuerdo cambiario es caracteristico del convenio con la Argentina, a diferencia de los firmados con los paises escandinavos y Polonia. 103 La cuesti6n del tratamiento ben6volo aparece por primera vez en las negociaciones en un memorandum preparado por Baring's y discutido en la segunda reuni6n del Subcomite de Divisas. La reacci6n de CArcano-uno de los delegados argentinos- fue la de sugerir una redacci6n distinta: "La politica tradicional argentina ha sido de ayuda y estimulo al capital britanico y este gobierno se propone continuarla en la forma mas amplia"; ver A1947/70/2. La clausula en el memo de Baring's habia sido, en realidad, propuesta originalmente por Follet Holt -del F. C. Sur- en una carta del 29/11/1932. Poste-
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reunion de las negociaciones qued6 cuidadosamente especificado, en un memoradum confidencial aceptado por la delegacion argentina, el significado de ese "tratamiento benevolo". El gobierno argentino se comprometia con esa aceptacion a solucionar una serie de dificultades en las cuales se habian visto envueltas las companiias britanicas 104. Ello conduciria al otorgamiento de un tipo de cambio preferencial para las remesas de beneficios por parte de los ferrocarriles -de manera que sus ganancias en libras no se vieran afectadas por la devaluacion del peso- y a la organizacion de la Corporacion de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires, bajo la cual todas las formas de transporte de la ciudad quedaron unificadas para evitar que empresarios individuales pudieran competir con la Anglo-Argentine Tramways. El iPacto Roca-Runciman, tal como se lo describe generalmente, ha sido defendido sobre la base de que la conservacion del mercado de carnes era esencial para la Argentina. Nosotros hemos tenido ya oportunidad de subrayar que la economia del pais en su conjunto estaba lejos de depender en forma tan crucial de estas exportaciones. Por otra parte, hemos senialado que la cantidad de libras remitidas por los ferrocarriles era bastante similar a la obtenida con las ventas de carne enfriada; por lo tanto, la mera negativa a levantar las trabas a las remesas -perfectamente justificables dadas las dificultades cambiarias reinantes- hubiese abierto una alternativa de represalia contra cualquier restriccion ulterior del mercado de la carne 105.
riormente se decidi6 rechazar la propuesta de Carcano y, adenas, agregar a Ia de Follet Holt una referencia a servicios p6blicos municipales, de manera de cubrir el caso de la Anglo-Argentine Tramways; ver A2129/70/2. 104 Ver carta de L. Burgin a Roca, del 1/5/1933, en A3133/48/2, y minutas de la iiltima reuni6n en la que se acepta procurar resolver a la brevedad los problemas planteados en esa carta, en A3440/48/2. Los principales puntos mencionados alli son el de cambio para los ferrocarrilesy los problemas de la AngloArgentine Tramways, entre otros las p6rdidas ocasionadas por la instituci6n de la jorada de 8 horas y el "sabado ingles". 105 Valga como testimonio de que esta era una posibilidad real lo dicho por Leith-Ross a los representantes de Baring's: "Pero el gobierno de Su Maiestad britanica no desea hacer eso (tomar una linea muy dura contra la Argentina) porque los argentinos podrian hacer la vida poco comoda para los intereses del capital britdnico invertido en la Argentina";ver A2065/70/. (Subrayado nuestro.) La posici6n de la carne argentina en el mercado britanico, ademas, distaba mucho de ser tan debil como se la hacia aparecer. Vease la opini6n del Financial Times, del 31/8/1936, en ocasi6n de la renovaci6n del Pacto Roca-Runciman. Se destaca allli con un subtitulo: "Es esencial la cautela, la dependencia de Gran Bretafa del abastecimiento argentino", que Inglaterra malamente podia permitirse liquidar la producci6n argentina.
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Los intereses britanicos obtuvieron, adicionalmente, reducciones en los derechos aduaneros de interes principalmente para los productores textiles, como tambien garantias del mantenimiento de la franquicia para el carbon y de compras preferenciales por parte del sector publico del producto de origen britanico. El control total de la cuota de carne por parte de las autoridades argentinas no fue logrado hasta la siguiente negociaci6n, realizada en 1936. Entretanto la unica concesi6n del gobierno britanico fue una asignacion del 15 por ciento de la cuota a los frigorificos argentinos, dentro de cuyos limites estaria autorizada a operar una empresa no lucrativa, dirigida por los productores 106. En 1936, cuando lleg6 el momento de renovar el acuerdo, el gobierno argentino podia mostrar que habia cumplido escrupulosamente sus obligaciones, inclusive hasta el punto de haber llegado a instituir -ante la apreciaci6n del peso en el mercado libreun recargo sobre las divisas compradas fuera del sistema de asignacion oficial. Esto aseguraba que los exportadores britanicos continuarian en una posici6n de privilegio frente a los exportadores norteamericanos, quienes no se beneficiaban con ningin sistema preferencial y que debian conseguir, por lo tanto, divisas ,en el mercado libre al hallar graves dificultades para obtenerlas en el mercado oficial. Pero en 1936 los argentinos fueron obligados a pagar otra "libra de carne", como observa The Economist. Un nuevo gravamen sobre las ventas argentinas de carne fue instituido, lo que vino a sumar a la restriccion impuesta por la cuota para redundar en una contraccion del mercado. El gobierno de la "Concordancia" decidio, entonces, usar el margen de cambio -entre tipo comprador y tipo vendedor- para subsidiar las exportaciones de carne (el margen habia sido creado en noviembre de 1933, principalmente para subsidiar las exportaciones de trigo, pero tal subsidio resulto casi innecesario luego del primer afio de vigencia). La renovaci6n del tratado anglo-argentino en 1936, con la inclusi6n de nuevas restricciones, pareceria indicar que no habia limites a las concesiones que el gobieno britfnico estaba dispuesto
106 A 'esta limitacion se anadia el hecho de que dentro del 15 por ciento debian, tambien, entrar las exportaciones de los frigorificos Gualeguaychu y Municipal de Buenos Aires, que ya ocupaban mas del 13 por ciento de la cuota. El convenio fue firmado en mayo de 193.3 en Londres, pero las negociaciones sobre reducciones arancelarias sobre el carb6n, y sobre los pormenores del bono a emitirse para desbloquear las remesas retenidas en Buenos Aires, continuaron por varios meses. El pacto se discuti6 en la CAmarade los Comunes en mayo, y en julio y setiembre, respectivamente, en Diputados y Senadores en Buenos Aires.
LA ARGENTINA Y LA ECONlOMIA ATLANTICA
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a obtener de la Argentina; al igual que las que el fraudulentogobierno de la "Concordancia" estaba dispuesto a otorgar con tal de recibir algunas magras garantias con respecto a las carnes. Se necesitaria la llegadade la guerra y la consiguientenecesidad de abastecimientode carne por parte de Gran Bretanfapara que se revirtiera aunqueparcialmenteesta desmedradasituaci6n. Empero, la posicion subsidiaria y la corrupcionvinculadas a esta epoca del bilateralismo formal anglo-argentinono pudieron dejar de influir marcadamentesobre la politica del pais en la decada del cuarenta. Gran Bretanfia logro en los afnostreinta recobrarsu preeminenciaen la Argentina,ya que los Estados Unidos fueron derrotados durante esa decada en la mayoria de los rubros importantes de exportacion. El triangulo argentino, por lo tanto, se vio asi forzado a volcarse predominantemente sobre uno solo de sus lados. Pero las consecuencias de la forma politicas prepotenteen que esa preeminenciafue recobradallevaronal fortalecimiento de tendencias de largo plazo para la erosion de la "relacion especial" Argentina-GranBretafia y aseguraronsu desaparici6nen los afnossiguientes.
3. TRANSFORMACIONES PRODUCIDASPOR LA GUERRA
un gobierno de amplia base popular, empefado en la industrializaciony en obtenerla hegemoniaen otros estadoslatinoamericanos.
Para facilitar el analisis resultara util dividir el periodo de guerra en dos partes: la primera, caracterizada por la existencia
Los cambios experimentados por la posici6n argentina durante la guerra son tan importantes que es dificil que puedan sobreestimarse. Algunos fueron una consecuencia directa de la guerra, mientras que otros tenian sus raices en el desarrollo interno. Combinados transformaron a la Argentina, de un pals agricola extremadamente dependiente de Gran Bretanfa y gobernado por una oligarquia conservadora, en una nacion regida por
en la Argentina de un gobiernoconservadorextremadamente impopulary un resultadoincierto de la guerra; la segunda,por una serie de gobiernos militares decididosa mantener la neutralidad asi argentina a pesar de la presion norteamericana, como por una
situacion militar que mejoraba continuamente para las Naciones Unidas.
a) Setiembre de 1939 a junto de 1943 Con el estallido de la guerra, el Bank of England llego a un acuerdo provisional con el Banco Central. Este acuerdo de pagos,
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JORGE FODOR Y ABTURO O'CONNELL
cuyos detalles fueron mantenidos en secreto, estaba destinado a proporcionar las bases del comercio anglo-argentino durante la guerra y fue de importancia fundamental. El principal objetivo de Gran Bretania era obtener productos argentinos sin pagar en dolares o en oro. El objetivo de la Argentina era continuar vendiendole a Gran Bretafia. El acuerdo estableci6 que la Argentina aceptaria libras esterlinas en pago de sus exportaciones a Gran Bretafia. Esas libras iban a ser depositadas en una cuenta especial en el Bank of England y usadas exclusivamente para pagar las exportaciones britanicas a la Argentina o para comprar titulos argentinos retenidos en Gran Bretafia. De esta manera, Gran Bretafia lograba su objetivo de no emplear sus escasas tenencias de d6lares. Ademas, los saldos en libras parecian asegurar un mercado cautivo para las exportaciones britanicas despues de la guerra, ya que estaban bloqueadas y podian ser liberadas lentamente a medida que se recobraran las industrias de exportaci6n britanicas. Este era principalmente el prop6sito del Board of Trade, mientras el Bank of England esperaba que las libras esterlinas acumuladas fueran empleadas por la Argentina para comprar una parte importante de los ferrocarriles britanicos. Para ello se necesitaba una cantidad sustancial, y se temia que la Argentina pudiese usar sus fondos en libras no para comprar los ferrocarriles sino para repatriar paulatinamente su deuda externa con Londres. Las razones de esta preferencia eran obvias: mientras la posici6n de los ferrocarriles tendia a deteriorarse y en diciembre de 1946 tenian que terminar ciertas ventajas claves de las que habian gozado, la deuda externa de la Argentina habia sido pagada desde la crisis de la Casa Baring. Como consecuencia, los titulos argentinos eran cotizados casi a la par y pagaban regularmente un interes bastante alto, mientras que las acciones ordinarias de muchos ferrocarriles se cotizaban alrededor del 1 por ciento de su valor nominal, no pagaban intereses y no ofrecian perspectivas de pagarlos en el futuro. Durante este periodo, sin embargo, la Argentina no empleo sus libras en repatriar su deuda externa ni en comprar acciones de los ferrocarriles, con el resultado de que mientras sus deudas con Gran Bretafia pagaban interes, las deudas britAnicas con la Argentina no lo hacian. En la practica, el acuerdo entre los bancos hizo que la Argentina proporcionara un credito ilimitado a Gran Bretafia al cero por ciento de interes. Desde la perspectiva argentina era necesario cierto nivel de exportaciones para pagar las importaciones, los servicios de la deuda externa y las remisiones de beneficios a Gran Bretania. La
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Argentina necesitaba vender, pero Gran Bretana tambien necesitaba comprar. La principal raz6n que le permitio a Gran Bretafia obtener acuerdo tan ventajoso, aparte de las simpatias de que gozaba en el Banco ICentral,era que en las primeras etapas de la guerra los compradores dominaban el mercado. En 1939 los precios de los cereales habian experimentado una caida por debajo de los peores precios durante la Depresi6n, y con el comienzo de la guerra los problemas argentinos se vieron agravados por una cosecha extraordinaria de maiz que se presentaba como invendible. Ante la situacion critica del transporte maritimo y la perdida de los mercados continentales luego de la caida de Francia, la Argentina estaba dispuesta a ofrecer condiciones cada vez mas ventajosas a Gran Bretana para conservar su ultimo mercado abierto. El equilibrio del poder, sin embargo, habia comenzado a desplazarse, aun cuando nadie parecia advertirlo en la Argentina. El arma principal que Gran Bretafia habia usado en sus negociaciones con la Argentina durante la decada del treinta habia sido la amenaza de reducir sus importaciones de carne. Ahora, ante la falta de fuentes alternativas de abastecimiento, la carne era indispensable para la continuacion del esfuerzo belico. Aun cuando los negociadores britinicos continuaron jugando la carta de la carne muy habilmente, la situaci6n objetiva creada por la necesidad del producto por parte de Gran Bretaiia hacia el juego cada vez mas dificil. Con un gobierno argentino independiente de las presiones de los criadores, la situaci6n estaba destinada a cambiar y asi seria la amenaza empleada por la otra parte. Existieron tambien cambios significativos a nivel politico, donde los lazos entre el Partido Conservador argentino y Gran Bretafia comenzaron a aflojarse. La raz6n fundamental de ello residia en los origenes sociales de los principales miembros del conservadorismo argentino. Como ha sido explicado anteriormente, la prosperidad de los criadores de ganado dependia del mercado britanico y por consiguiente este sector se mostraba inclinado a estrechar lazos econ6micos con Gran Bretania. Sin embargo, sus simpatias en el ambito de la politica interna muchas veces estaban cerca de los fascistas. Durante los primeros anos de la decada del treinta esto no habia implicado contradicci6n y muchos conservadores eminentes fueron simultaneamente probritanicos y profascistas. Un buen ejemplo es Ezequiel Ramos Mejia, ministro de Obras Publicas, figura clave en la aprobacion de la ley que exceptu6 de gravamenes a los ferrocarriles. Siendo ministro habia concedido un regalo de 2 millones de libras a dos pequenos
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ferrocarriles britanicos, los cuales le retribuyeron designandolo director de sus juntas locales luego de su renuncia. Este conservador destacado, sobradamente conocido como amigo del capital britanico y director de dos ferrocarriles britanicos, fue designado para encabezar una importante delegacion argentina a Roma en 1933, donde expreso oficialmente y sin ambages, en el local principal del partido fascista italiano, su admiracion por el fascismo y su horror por el electoralismo. Con la guerra, la posicion de esa gente se hizo dificil y la derecha del Partido Conservador se solidarizo con el Eje. Cuando la Union Sovietica y los Estados Unidos -bajo el gobierno de Roosevelt- entraron en la guerra, el temor al comunismo y su posible incremento de poder despues de una victoria aliada condicionaron a otros conservadores argentinos a esperar que el Eje no fuese derrotado. Gran Bretafia se encontro subitamente en una posicion en la cual, exceptuando algunos sectores del Partido Conservador, sus principales defensores en la Argentina eran los partidos que mas se habian opuesto a los privilegios que se le concedieran durante la decada del treinta; en primer lugar los socialistas y en menor grado los radicales. Ademas de esto, el reemplazo de Ortiz por Castillo disminuyo mas el poder de los conservadores probritanicos, pues Castillo provenia de Catamarca y no era un representante del grupo de criadores de ganado. Entretanto, las relaciones econ6micas de la Argentina con los Estados Unidos continuaban en el mal estado usual por un motivo tambien usual: los Estados Unidos continuaban negandose a permitir las importaciones de carne argentina. Durante los meses finales de 1939 y todo el ano 1940 esto origino una escasez muy seria de dolares en la Argentina. b) Junio de 1943 a octubre de 1945 En ese momento parecia que el protegido de Castillo, el impopular propietario de ingenios Patr6n Costa, seria presideite de la Repuiblica,a traves del fraude electoral y de la falta de un candidato de oposici6n con posibilidades, pese al amplio descontento. Sin embargo, el regimen conservador tendria subito fin en junio de 1943, por un golpe militar. Desde esa fecha hasta el surgimiento de Per6n como lider popular, se sucederian una serie de gobiernos militares, cuyos componentes provenian principalmente de la clase media y casi no tenian relaciones con la clase alta de terratenientes ni con Gran Bretana. Proclamaban la necesidad de poner fin a la corrupci6n y al fraude electoral, acusando al
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anterior regimen conservador de anteponer los intereses de los criadoresde ganado al del pais en su conjunto. En general se oponian a cualquier apartamientode la neutralidad y muchos de ellos eran partidarios del Eje. Los Estados Unidos estaban cada vez mas alarmadoscon el desarrollo de la situaci6n argentina y para Cordell Hull, el secretario de estado norteamericano,esta se convirti6 en una obsesi6n personal. Los Estados Unidos querian que la Argentina rompieserelaciones diplomaticascon el Eje y entrara en la guerra. Gran Bretana, por su parte, estaba particularmenteinteresada en obtener provisiones a cr6ditoen la Argentina, comprendiendo la unica conseque cuencia practica del ingreso de este pais en la guerra seria un incremento de la influencia norteamericanaen la Argentina, en detrimentode la britanica. El nuevo gobierno militar no hizo nada que pudiese ser interpretadocomo un cambio importanteen las relacioneseconomicas anglo-argentinas.Lo mas significativo de todo fue su acuerdo tfcito para continuarel arreglofinancieroexistente entre el Banco Central y el Bank of England y de esta manera seguir concediendo a Gran Bretana un credito libre de intereses. La carne argentina continuoenviandose,asi comotodos los otros productos que Gran Bretana estuviese dispuesta a comprar.Con respecto a otro posible punto de conflicto, el gobierno se movio cuidadosamente. Su tratamiento del capital britfnico fue cautelosoy luego de algunos indices de que podria adoptaruna linea menos condescendiente que la de los gobiernos anteriores, especialmentecon respecto a la CompaniaPrimitiva de Gas y a la Argentine Tramways, decidiotratarlo con la mayor benevolenciaposible. Como era de esperar, la tension de las relaciones entre Estados Unidos y la Argentina tuvieron importantes repercusiones sobre las relaciones anglo-argentinas.En 1944 los Estados Unidos decidieronestableceruna prohibicionsobre sus exportaciones a la Argentina, exceptuandounicamenteaquellosbienes que fueran necesarios para asegurar el funcionamientode las industrias argentinas de exportaci6n. A fin de evitar el aislamiento, el gobierno argentino hizo lo mejor de su parte para ganar el apoyo tacito britanico,y pocos dias despues de conocerse la prohibicionnorteamericana,los ferrocarrilesbritanicos en la Argentina recibieronuna autorizacion para incrementarsus tarifas y una muy favorabletasa de cambios para la remisi6n de beneficios a Gran Bretana. Probablemente esta fue la concesi6nms importanteque los ferrocarrileshabian recibido en mas de veinte aifos, poniendode manifiesto que el go-
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bierno militar nacionalista estaba dispuesto a tomar todas las medidas necesarias para evitar un conflicto con Gran Bretafia. Ante la oposicion norteamericana, Gran Bretaia firmo un acuerdo sobre carnes con la Argentina, rompiendo con ello el frente comun que habia sido mantenido hasta entonces. El uinico cambio significativo en la politica econ6mica fue la repatriacion de la deuda externa argentina, pagada con los saldos en libras, poniendo fin de esta manera a una situacion sumamente anomala. A fines de la guerra Gran Bretafia se encontraba en una grave crisis economica, debida principalmente a su posicion relativa frente a los Estados Unidos. Habiendo perdido sus capitales de ultramar e importando de los Estados Unidos mucho mas de lo que podia exportar, tenia -como la mayoria de los paises del mundo- un enorme deficit de d6lares. En el caso britanico ello fue solucionado temporariamente con un prestamo norteamericano, otorgado al 2,5 por ciento de interes y con la condicion de que las libras pagadas a partir de 1947 en cuenta corriente fuesen convertibles. La causa de esta imposici6n era que los Estados Unidos querian evitar a toda costa la creaci6n de nuevos bloques comerciales y de acuerdos economicos bilaterales, considerandolos fuente inevitable de enfrentamientos belicos. Su mira era el comercio multilateral, la convertibilidad de todas las monedas y la no discriminacion. Ademas tenian especialmente recelos de Gran Bretania, pues su Imperio y sus acreedores que tenian bloqueados fondos en libras la convertian en una base ideal para establecer un area comercial basada en la discriminacion contra las importaciones del dolar. D. Fin de la relaci6n especial Al principio de la posguerra los problemas econ6micos anglo-argentinos giraban alrededor de tres problemas principales: 1) los fondos en libras; 2) el comercio, y 3) los ferrocarriles. Los fondos en libras constituian el problema mas espinoso de los tres, pues cualquier solucion que la Argentina pudiese considerar razonable no era economicamente factible para Gran Bretana. Los deficit britanicos en dolares en cuenta corriente, correspondientes a los afnos 1946, 1947 y 1948 fueron, respectivamente, de 1.211, 2.059 y 1.016 millones de dolares. D6ficit de tal magnitud hacian imposible permitir conversiones masivas a dolares de los saldos en libras, simplemente porque Gran Bretafa no tenia los dolares necesarios para realizar tales transacciones. Ademas,
LA ARGENTINA
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cualquier concesi6n hecha a la Argentina sobre los fondos en libras tendria la consecuencia inmediata de hacer muy dificil para Gran Bretafia la negaci6n de concesiones similares a otros tenedores de fondos bloqueados. Estos fondos eran de magnitud tal que para Gran Bretafia resultaba imposible reintegrarlos: el 3 de junio de 1945 la Argentina retenia 342 millones de dolares en esterlinas bloqueadas, pero la India tenia 4.464 millones y Egipto y Sudan 1.593. Los saldos totales en libras esterlinas totalizaban en ese momento 12.693 millones de dolares. Durante los afnosrestantes de la decada del 40, los fondos en libras continuaron sumando 3.400 millones de libras. Desde el punto de vista argentino, la perspectiva de exportar articulos a un pais que no podia retribuir con bienes y cuyas deudas ademas eran varias veces mayores a sus activos ciertamente no resultaba atractiva. A cambio de los productos argentinos se queria o bien articulos britanicos o bien d6lares. Ademas, la inflaci6n posterior a la guerra estaba deteriorando el valor de la libra y los precios de exportaci6n britanicos se incrementaron un 14 por ciento entre 1946 y 1947 y otro 9 por ciento entre 1947 y 1948. La conclusi6n de la guerra no trajo el fin de la situaci6n en la cual la Argentina tenia un superavit con Gran Bretafia; por el contrario, el excedente tendia a elevarse a una velocidad alarmante, obligando a la Argentina a acumular cada vez mas libras esterlinas. Como las industrias de exportaci6n britanicas no se recobraban tan rapidamente como se habia esperado, la impaciencia argentina con respecto al problema de las libras esterlinas comenzo a acrecentarse. En cuanto al segundo problema principal, el del comercio, los temas eran el precio de la carne y las posibilidades britanicas de exportar. En la opini6n argentina, los problemas comerciales no podian ser analizados antes de haber resuelto el problema de las libras esterlinas, pues la conveniencia de exportar a Gran Bretafia dependia de si las libras acumuladas se hacian convertibles o bien daban interes. La ultima cuesti6n importante por plantear era la de los ferrocarriles. El gobierno britanico esperaba evitar un empeoramiento de su posici6n como consecuencia de la caducidad de la ley Mitre a fines de 1946. Esto podia lograrse ya sea vendiendo los ferrocarriles o logrando algun acuerdo con el gobierno argentino. Los tres problemas debian ser discutidos, pero cada lado tenia prioridad diferentes. La Argentina queria plantear primero
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el problema de las libras esterlinas, luego analizar el comercio y finalmente los ferrocarriles. La posicion britanica destacaba que todos los problemas se hallaban interrelacionados y que por consiguiente no tenia sentido discutirlos separadamente. Resulta facil establecer una vinculaci6n entre la fuerza relativa de cada uno de los paises con respecto a los diferentes problemas, como tambien su lista de prioridades. La Argentina no tenia apuro en discutir el asunto de los ferrocarriles pues el tiempo estaba de su lado; despues de 1946 quedaba en libertad de gravarlos. Por otra parte, iba en favor de Gran Bretania posponer tanto como fuera posible la discusi6n del problema de las libras. Mientras continuaran en vigencia las disposiciones existentes, podia seguir importando, sobre la base del credito libre de intereses facilitado por la Argentina. Era en ese momento que Keynes escribia: "Si debe a su banquero mil libras, usted esta en sus manos; si usted le debe un millon, el esta en las suyas". Gran Bretafia tenia la fuerza de un deudor cercano a la quiebra. Habia hecho saber que consideraba a las deudas de guerra en forma muy diferente de las deudas comerciales normales y que algunos saldos en libras debian ser cancelados. Pero Gran Bretafia no podia arriesgar su provision de came. Y en ese sentido se produjo un cambio dramatico para ello. Peron no necesitaba exportar carne a Gran Bretafia: su apoyo politico no provenia de los criadores de ganado y por lo tanto podia usar la amenaza de anular las licencias de exportaci6n de carne. El mundo de posguerra estaba hambriento de bienes basicos, especialmente productos alimenticios, petroleo y maquinarias. Se trataba de un mercado dominado por los vendedores y donde los bienes eran escasos, en agudo contraste con lo sucedido durante el periodo entre las dos guerras, en el cual la oferta excedia a la demanda y los mercados eran buscados desesperadamente. Esto debilito la posicion de Gran Bretafia, que siempre habia proporcionado un importante mercado pero exportaba comparativamente pocos articulos. Ademas, las dos industrias tradicionalmente importantes por sus exportaciones a la Argentina tenian serios problemas. La textil enfrentaba la competencia de la industria argentina del mismo ramo desarrollada durante la guerra. Los problemas en la industria del carbon eran, en cambio, los de no poder cubrir la demanda. Debido a la crisis del carb6n de 1947, Gran Bretaiia era incapaz de exportar el carb6n que necesitaba la Argentina. Considerando estos factores desfavorables, los negociadores britanicos obtuvieron resultados excelentes. En setiembre de 1946
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fue firmado un primer acuerdo. Por 1e Gran Bretana hacia una concesion fundamental a la Argentina en el futuro: las libras derivadas del comercio con Gran Bretafia serian convertibles. Los saldos en libras acumulados hasta el momento permanecerian, no obstante, bloqueados, dando un risible interes del 1/2 por ciento. Para la Argentina significaba que los problemas creados por su eterno triangulo comercial estaban por ser solucionados. Su excedente con Gran Bretafia proporcionaria dolares para pagar las importaciones de los Estados Unidos. Dada esta importante condicion, la perspectiva de exportar al mercado de Gran Bretafia se volvia muy atractiva, pues ese mercado seria una fuente de d6lares. La Argentina acordo vender su carne a Gran Bretafia a precios muy bajos. Los agentes britanicos pusieron de manifiesto que si no se llegaba a ninguin acuerdo sobre la carne, Gran Bretana no proporcionaria barcos frigorificos para transportar la carne a otros mercados y esta deberia pudrirse. En cuanto a los ferrocarriles, el acuerdo estipulo una solucion que satisfizo con creces las mayores esperanzas britAnicas. El estado argentino proveeria 30 millones de libras para reequipar los ferrocarriles; seria formada una empresa mixta, continuaria la excepcion de impuestos y el estado garantizaria un dividendo minimo del 4 por ciento sobre el capital de la nueva empresa o un ingreso minimo de 80 millones de pesos (5 millones de libras). Desde 1896, el gobierno habia evitado dar dividendos garantidos sobre los ferrocarriles y el acuerdo fue recibido en Londres con sorpresa y entusiasmo. Ademas, por la exencion impositiva que se prolongaba, la Argentina se privaba del arma para negociar que habia estado esperando durante cuarenta afos: la expiracion del articulo 8 de la ley Mitre. Debe destacarse, asimismo, que la principal concesi6n britanica, la convertibilidad de la libra en las transacciones corrientes, no fue obtenida por la habilidad de los negociadores argentinos, sino por una disposicion del prestamo anglo-norteamericano que estipulaba que desde 1947 en adelante la libra deberia ser convertible, de manera que la Argentina hubiese gozado de esta facilidad de todas maneras. De este acuerdo, solo la clausula sobre la carne fue hecha efectiva. Ante todo, el gobierno argentino decidi6 suibitamente optar por la compra directa de los ferrocarriles, y en febrero de 1947 se llego a un acuerdo por el cual toda la red era vendida por 150 millones de libras. Esta suma fue indudablemente alta, mucho mis alta inclusive que la suma ofrecida por Pinedo en 1940, siendo ministro de Finanzas. Sin embargo, no resulta dificil justificar la transacci6n. En primer lugar, los beneficios de los ferrocarriles
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totalizaban unos 5 millones de libras anuales, pero el interes sobre los 150 millones de libras bloqueados, poseidas por la Argentina, era solo de 750.000 libras por anio. En cuenta corriente, la compra de los ferrocarriles le permitia ahorrar a la Argentina mas de 4 millones de libras por ano. En segundo lugar, en funci6n de los precios de las exportaciones y de las importaciones, 150 millones de libras en 1947 representaban mucho menos que 100 millones de libras en 1940; los precios de las exportaciones argentinas, por ejemplo de los cereales, o de las importaciones, por ejemplo del carb6n, se habian mas que triplicado durante ese lapso. Desde el punto de vista de los accionistas britanicos, existia el evidente peligro de recibir su ingreso en pesos, y ademas los recurrentes aumentos salariales hacian dificil prever beneficios. Sin embargo la venta no fue concretada hasta transcurrido un anio.En agosto de 1947, y frente a una corrida contra la libra, Gran Bretafia se vio obligada a abandonar la convertibilidad de su moneda. Esto invalid6 el acuerdo anglo-argentino, pues una de sus principales clausulas no se hizo efectiva. La Argentina postergo la ratificaci6n de la compra de los ferrocarriles y emple6 la demora como arma de negociacion contra Gran Bretaiia, ademas de amenazar con la suspensi6n de las exportaciones de came. Inevitablemente, las nuevas discusiones comenzaron en un clima dificil. Era evidente por entonces que Gran Bretafia no podia ofrecer d6lares. Al mismo tiempo la cantidad de bienes que podia proporcionar parecia muy limitada, con la excepci6n de whisky. Miranda decidi6 interrumpir el abastecimiento de carne. Empero, a los pocos dias Gran Bretania ofreci6 vender 2 millones de toneladas de carb6n y las exportaciones se reanudaron. Este episodio muestra vividamente el contraste existente entre el periodo de posguerra y el de entre guerra, durante el cual la Argentina y Gran Bretafia buscaban con desesperacion mercados para el carbon y la carne, respectivamente. Por ultimo fue firmado un nuevo acuerdo en marzo de 1948, el cual abarcaba el problema de la carne, del cambio, de la venta de los ferrocarriles y por primera vez especificaba los productos que Gran Bretafia iba a proporcionar a la Argentina. En este punto se detendra nuestro analisis. La repatriaci6n de la deuda externa argentina y la nacionalizaci6n de los ferrocarriles hicieron innecesario para la Argentina exportar a Gran Bretafia mucho mas de lo que esta ultima importaba de ella. El derrumbe de la libra, producido en agosto de 1947, volvio inde-
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seable para la Argentina acumularlibras inconvertiblesa traves de la conservacionde un gran excedente de exportaciones.La inconvertibilidadde la libra imposibilitabaque el antiguo triangulo comercialfuncionase. Las exportacionesargentinas al Reino Unido fueron pues determinadaspor la capacidad de Gran Bretafia para exportar a la Argentina y por la disposici6nde las empresas britanicas a otorgar preferencia al mercado argentino. Como la capacidad de Gran Bretafia para exportar productos claves tales como maquinariay petr6leo estaba severamenterestringida y como, ademas,las firmas britanicasdieronprioridada sus mercados mas estables en el Imperio, el comercio estaba destinado a permanecer en un bajo nivel. Ademas, despues de los asperos intercambios durante las reuniones de negociaci6n de 1946-47 y de 1948, ninguna de las partes queria depender de la otra. Ambos paises trataron deliberadamentede reducir su vulnerabilidada maniobras subitas de la otra parte. Asimismo, a nivel politico la situaci6n habia cambiadodrasticamente desde la epoca en que el Partido Conservadorprobritanico gobernabaen la Argentina y los librecambistasdel Partido Liberalestaban en el poder en Gran Bretafia.El Partido Laborista britanico no simpatizabacon el peronismo,al cual consideraba como una versi6n argentina del fascismo, tal como lo trat6 de probar, en un libro dedicado a la Argentina, el editor del New Statesman, Norman Mackenzie.For su parte, el Partido Peronista no tenia sentimientos especialmenteafectuosos por Gran Bretaina. Habia obtenido mucha de su popularidad de la imagen, construida exitosamente, de celoso defensor de los intereses nacionales a expensas de los poderesextranjeros.Un tema constante de su propagandaera la obsecuenciahacia Gran Bretafia demostrada por la oligarquia conservadora,la cual habia perseguido sus propios intereses a expensas del bienestar nacional. Con el comienzode la GuerraFria y la normalizaci6nde las relaciones con los Estados Unidos, ya no se hizo mas necesario jugar a Gran Bretaniacontra los Estados Unidos. El grupo de hacendados que mantenia estrechos lazos con Gran Bretafia no representabamas el interes comuiny se hizo claro por entonces que el futuro de la Argentina residia en la industrializaci6n.La "relaci6n especial" entre la Argentina y Gran Bretafia habia llegado a su fin y con ella el triangulo tradicional con los Estados Unidos.
Traducido por Mario R. dos Santos

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La Argentina y la economa atlntica en la primera mitad del siglo XX Author(s): Jorge G. Fodor, Arturo A. O'Connell, Mario R.

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A. El esquema de las relaciones econ6micas internacionales de la Argentina

Los Estados Unidos, por otra parte, se convirtieron en im-

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feccionado por L. HUTCHISON.

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UNITED KINGDOM~ DEPARTMENTOF OVERSEASTRADE, Report

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Los frigorificos, a su vez, reforzaron indirectamente el alto

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minos que condujeran a las estaciones, "...pagan

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venta de los ferrocarriles seria equivalente

.en The Times, 2 de fiebrerode 1930.

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B. El triangulo Argentina-Gran Bretania-Estados Unidos y la economiamundial

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les. 39 Durante la mayor parte del siglo XIX,por ejemplo, la eco-

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se el mercado a la demandade epocas de paz, y tambien, a los

efectos de un acrecentado proteccionismo agricola en la mayoria

de los paises. Lentamentellegaron a la conclusi6nde que no po-

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gociadores britanicos 71. Aunque aparentemente se trataba de un

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se De este modo los interesesde los inversores extranjeros veian favoreci-

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