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Conference of Portuguese and Spanish Judges and Prosecutors on Enforcement of EU Environmental Law: Role of the Judiciary Seville, 11-12

November 2010 Panel discussion: Transposition and implementation of the EIA and SEA directives in Spain and Portugal

Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) em Portugal Notas de jurisprudncia

Esperana Mealha*

1. Introduo1 Partindo de uma anlise do regime legal portugus e da jurisprudncia dos tribunais administrativos sobre o procedimento de Avaliao de Impacte Ambiental (AIA), vou dar nota das tendncias actuais sobre as seguintes questes: 1) mbito de aplicao do procedimento de AIA; 2) Impugnabilidade judicial da Declarao de Impacte Ambiental (DIA); 3) Articulao entre o procedimento de AIA e outros procedimentos, conexos com o projecto. 2. Transposio da Directiva 85/337/CEE A avaliao ambiental de projectos (pblicos ou privados) consiste na avaliao sistemtica dos efeitos previsveis do projecto no ambiente, nomeadamente na populao, fauna, flora, solo, gua, atmosfera, paisagem, factores climticos, bens materiais (incluindo o patrimnio arquitectnico e arqueolgico), bem como a interaco entre os factores mencionados (cfr. artigo 3. da Directiva 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de Junho de 1985). No ordenamento jurdico portugus, a primeira referncia avaliao ambiental consta da Lei de Bases do Ambiente (LBA - Lei n. 11/87, de 7 de Abril) que refere um princpio de avaliao prvia do impacte provocado por obras (artigo 27./1-g)) e estabelece que os projectos que possam afectar o ambiente tero de ser acompanhados de um estudo de impacte ambiental (30. e 31.). No entanto, as condies em que devia ser efectuado esse estudo estavam dependentes de regulamentao por lei posterior, que acabou por se concretizar apenas com a transposio da Directiva 85/337/CEE.
* Juza (Jurisdio Administrativa e Fiscal), a exercer funes como Assessora no Gabinete dos Juzes do Tribunal Constitucional O presente texto, com posteriores desenvolvimentos, serviu de base interveno da autora na Conference of Spanish and Portuguese Judges and Prosecutors on Enforcemente of EU Environemental Law: Role of the Judiciary, que decorreu em Sevilha, em 11 e 12 de Novembro de 2010.
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A Directiva 85/337/CEE foi transposta para o ordenamento jurdico portugus atravs do Decreto-Lei n 186/90, de 6 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n. 278/97, de 8 de Outubro2). Posteriormente, o Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio3, veio revogar toda a legislao anterior, aprovando o novo regime jurdico de AIA, que transps para a ordem jurdica interna a Directiva n. 85/337/CEE, com as alteraes introduzidas pela Directiva n. 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Maro de 1997. O actual regime jurdico da avaliao de impacte ambiental (adiante designado RAIA) consta deste Decreto-Lei n. 69/2000, na redaco que lhe foi dada, por ltimo, pelo Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro4, que transps parcialmente a Directiva n. 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio5. 3. Procedimento de AIA O procedimento de AIA da responsabilidade do Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), atravs seguintes Autoridades de AIA: - as (5) Comisses de Coordenao do Desenvolvimento Regional (CCDRs) do Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve, que so as Autoridades de Avaliao de Impacte Ambiental; - a Agncia Portuguesa do Ambiente (APA), que exerce as funes de Autoridade Nacional de Avaliao de Impacte Ambiental, no mbito das quais desenvolve as metodologias de avaliao de impacte ambiental, coordena as actividades das CCDRs e realiza a avaliao de impacte ambiental dos grandes projectos. A APA tambm a
Complementado pelo Decreto Regulamentar n. 38/90, de 27 de Novembro, pela Portaria n. 590/97, de 5 de Agosto, e pelo Decreto Regulamentar n. 42/97, de 10 de Outubro. 3 O Decreto-Lei n. 69/2000 foi rectificado pela Declarao de Rectificao n. 7-D/2000, de 30 de Junho, e alterado pelos Decreto-Lei n. 74/2001, de 26 de Fevereiro, Decreto-Lei n. 69/2003, de 10 de Abril, e, finalmente, pelo Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro, que o republica, com posterior Declarao de Rectificao n. 2/2006. 4 O Decreto-Lei n. 69/2000 foi rectificado pela Declarao de Rectificao n. 7-D/2000, de 30 de Junho, e alterado pelos Decreto-Lei n. 74/2001, de 26 de Fevereiro, Decreto-Lei n. 69/2003, de 10 de Abril, e, finalmente, pelo Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro, que o republica, com posterior Declarao de Rectificao n. 2/2006. 5 Outros documentos legislativos, complementares do regime jurdico de AIA so a Portaria n. 330/2001, de 2 de Abril, que fixa as normas tcnicas para a elaborao da Definio de mbito (DA) e do Estudo de Impacte Ambiental (EIA); o Despacho n. 11874/2001, de 5 de Junho (2. srie), que define as aplicaes informticas dos ficheiros a serem disponibilizados pelos proponentes; a Portaria n. 1257/2005, de 7 de Setembro, que actualiza os valores das taxas a cobrar no mbito do processo de AIA.
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Autoridade Nacional de Avaliao Ambiental de Planos e Programas (avaliao ambiental estratgica). O procedimento de AIA desenvolve-se em cinco etapas: 1. Definio do mbito do Estudo de Impacte Ambiental (EIA), que constitui uma fase facultativa, onde se identificam as questes que devero ser tratadas e analisadas no EIA (artigo 11. do RAIA); 2. Preparao do EIA pelo proponente (12. do RAIA); 3. Avaliao de impacte ambiental, que da responsabilidade da Autoridade AIA, que nomeia uma Comisso de Avaliao, a quem cabe elaborar um parecer de suporte deciso (artigos 13. e 16. do RAIA); 4. Deciso ambiental sobre a viabilidade do projecto consta da Declarao de Impacte Ambiental (DIA). A DIA da competncia do Ministro do Ambiente (que a tem delegado no Secretrio de Estado do Ambiente), tem carcter vinculativo e pode ser favorvel, favorvel condicionada ou desfavorvel (artigo 17. do RAIA); 5. Ps-avaliao, fase posterior emisso de uma DIA favorvel ou condicionalmente favorvel que visa assegurar que os termos e condies de aprovao de um projecto so efectivamente cumpridos (artigo 27. do RAIA). A Participao Pblica (artigo 14. do RAIA) no tem sido entendida como uma fase autnoma do processo, mas antes como sendo transversal s suas vrias fases. Consiste na informao e consulta dos interessados (Consulta Pblica), incluindo a audio das instituies da Administrao Pblica, cujas competncias o justifiquem. O site da APA contm o registo histrico de todos os procedimentos de AIA, incluindo todas as DIAs emitidas, bem como uma base de dados referente aos processo de AIA pendentes para consulta pblica (cfr. www.apambiente.pt). 4. mbito de aplicao do procedimento de AIA Esto sujeitos a AIA os projectos, pblicos ou privados, includos nos anexos I e II do RAIA (artigo 1./3), que correspondem aos anexos I e II da Directiva 85/337/CEE. Um projecto no includo nos anexos pode ser sujeito a processo de AIA, mediante deciso administrativa nesse sentido, em dois casos distintos: i) No caso previsto no artigo 1./4 do RAIA, segundo o qual os projectos enunciados no anexo II mas no abrangidos pelos limiares nele fixados podem ser considerados, pela

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entidade licenciadora ou competente para a autorizao, como susceptveis de provocar impacte significativo no ambiente em funo da sua localizao, dimenso ou natureza, de acordo com os critrios estabelecidos no anexo V do RAIA (que corresponde ao anexo III da Directiva); ii) Na situao contemplada no artigo 1./5 do RAIA, que prev que os projectos no abrangidos pelos anexos que, em funo da sua localizao, dimenso ou natureza, e tendo em conta os critrios do citado anexo V, sejam objecto de uma deciso conjunta do Ministro do Ambiente e do Ministro competente na rea do projecto no sentido de os sujeitar ao procedimento de AIA. Cumpre salientar que o citado artigo 1./4 do RAIA acolhe o sentido da jurisprudncia do Tribunal de Justia (TJ) quanto aos projectos elencados no anexo II da Directiva, mas no abrangidos pelos limiares a fixados. De facto, a margem de apreciao que cabe aos Estados-Membros para especificarem as classes de projectos enumeradas no anexo II da Directiva que devem ser submetidas a avaliao, bem como para fixarem os critrios e/ou limiares a ter em conta tem limites que decorrem da obrigao (estabelecida no artigo 2./1 da Directiva) de submeter a um estudo dos efeitos os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimenses ou localizao (cfr., entre outros, os Acrdos Kraaijeveld, C-72/95, n. 50; e Comisso/Espanha, C-121/03, n. 87)6. Nesta medida, o Tribunal de Justia j fez notar que os Estados-Membros no podem, designadamente, excluir global e definitivamente da obrigao de avaliao uma ou vrias categorias de projectos abrangidas pelo referido anexo II (v., neste sentido, os Acrdos Comisso/Blgica, C-133/94, n.s 41 a 43; e Comisso/Irlanda, C-66/06, n. 65). Os Estados-Membros esto, assim, obrigados a consagrar um mecanismo de verificao (screening mechanism) que tenha em conta os critrios de seleco relevantes, enunciados no anexo III da Directiva que, no caso portugus, correspondente ao anexo V do RAIA, para o qual remete o referido artigo 1./4. A determinao do mbito de aplicao do regime de AIA no isenta de dificuldades7.
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Como salienta CARLA AMADO GOMES, A proteco do ambiente na jurisprudncia comunitria Uma amostragem, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, III, Lisboa, AAFDL, 2010, 101-160, 152, a propsito do Acrdo Kraaijeveld, o TJ apelou a um controlo mnimo da livre margem de apreciao dos Estados, similar ao que se realiza no tocante aos poderes discricionrios, apelando teoria francesa do erreur manifeste dapprciation. 7 Para uma critica tcnica legislativa utilizada para delimitar o mbito de aplicao do procedimento de AIA v. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002, 154 e s.

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A este respeito pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo (STA), no Acrdo STA, 24.11.2004, P. 01011/04 (caso Tnel do Marqus8), no sentido de que a enumerao contida nos anexos I e II do RAIA taxativa, mas que da no se segue que o sistema consagrado no diploma seja um sistema fechado, antes tem uma natureza aberta, obtida atravs da possibilidade de sujeitar a AIA um projecto no includo nos anexos, mediante deciso administrativa nesse sentido. Na mesma linha, pode dizer-se que o regime portugus segue a lgica da Directiva 85/337/CEE, ao prever que a sujeio AIA dever ser determinada pela reconduo do projecto a um dos anexos9 e, nessa medida, define um ncleo, relativamente fechado, de projectos inequivocamente sujeitos a AIA (com as inerentes vantagens, do ponto de vista da segurana jurdica). Mas, simultaneamente, dotado de vlvulas de escape, que permitem a sua aplicao a projectos no includos nesse ncleo, atravs de anlise casustica a efectuar pela entidade administrativa competente e de acordo com os critrios previamente fixados no referido anexo V do RAIA (cfr. artigo 1./ 4 e 5 do RAIA). A questo que se pode colocar mas que carece de maior reflexo a de saber se a deciso administrativa de sujeitar a AIA um projecto, que no se enquadra nos anexos ou que est abaixo dos limiares fixados no anexo II, um acto administrativo impugnvel contenciosamente, por via da aco administrativa especial (artigos 50. e s. do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos CPTA); bem como saber se a ausncia desta deciso pode configurar uma omisso ilegal, susceptvel de fundamentar uma aco de condenao prtica de acto devido (artigos 66. e s. do CPTA).

5. Impugnabilidade judicial da DIA Um dos problemas discutidos com frequncia nos tribunais administrativos foi o da possibilidade de impugnar judicialmente a deciso final do procedimento de AIA.

Neste clebre caso, estava em causa a construo de um tnel (Tnel do Marqus) numa das principais artrias da cidade de Lisboa, tendo sido intentada uma providncia cautelar (ao abrigo da legitimidade popular) com vista a suspender cautelarmente as obras de construo do tnel. Uma das questes discutidas no processo era a de saber se o projecto (que no tinha sido sujeito a AIA) estava, ou no, includo nos anexos I e II do RAIA. 9 CARLA AMADO GOMES, A avaliao de impacto ambiental e os seus mltiplos: breve panormica do quadro normativo comunitrio e apontamentos de jurisprudncia, Textos Dispersos , ob. cit., 289-329, 305.

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O tratamento jurisprudencial desta questo sofreu alteraes, decorrentes da alterao do prprio regime legal da AIA. Num primeiro momento, correspondente vigncia do primeiro regime de AIA (contido no Decreto-Lei n. 186/90, acima referido), o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se no sentido de que no era contenciosamente recorrvel o despacho que homologava o parecer da comisso da avaliao de impacto ambiental. Este parecer no era vinculativo para a entidade que tinha que licenciar/autorizar o projecto, e o Supremo entendeu que se tratava de um acto acto interno, que no definia a situao jurdica do administrado (cfr., por exemplo, os Acrdos STA, 11.4.2000, P. 044992 e STA, 18.4.2002, P. 046058)10. A situao alterou-se com a entrada em vigor do actual regime de AIA (aprovado pelo citado Decreto-Lei n. 69/2000), na medida em que se consagrou o carcter vinculativo da Declarao de Impacto Ambiental. Ou seja, a DIA desfavorvel determina o indeferimento do pedido de licenciamento ou de autorizao; e as condies impostas numa DIA favorvel condicionada tm que ser posteriormente respeitadas, tudo sob pena de nulidade do acto praticado (artigo 20. do RAIA). luz deste novo regime, a jurisprudncia tem-se pronunciado uniformemente no sentido de admitir a impugnao contenciosa do acto de DIA. Como se salienta no Acrdo STA, 5.4.2005, P. 01456/03, no h dvidas sobre a impugnabilidade contenciosa da DIA, que se configura como um acto com eficcia externa, que define a posio da Administrao e dos particulares interessados quanto matria de insero ambiental do projecto. (No mesmo sentido, podem ler-se os Acrdos TCAN, 12.6.2008, P. 00898/07.1BECBR e TCAN, 24.9.2009, P. 00898/07.1BECBR). Mas se dvidas ainda pudessem subsistir, teriam sido removidas pela entrada em vigor, em 2004, da nova reforma do contencioso administrativo que modificou o conceito de acto administrativo impugnvel. No novo Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o acto administrativo impugnvel no apenas aquele que tem carcter lesivo, mas todo aquele que produz efeitos externos (artigo 51./1 do CPTA). Na medida em que estabelece o carcter vinculativo da deciso final do procedimento de AIA, a lei portuguesa vai alm do regime estabelecido nas Directivas. No entanto, o regime portugus revela algumas incoerncias, pois paralelamente com a natureza
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Em sentido contrrio v. LUS FILIPE COLAO ANTUNES, O Procedimento Administrativo de Avaliao de Impacto Ambiental, Para uma Tutela Preventiva do Ambiente, Almedina Coimbra, 1998, 714 e s.

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vinculativa da DIA prev-se a possibilidade de deferimento tcito do pedido de AIA (artigo 19. do RAIA, que estabelece que a DIA favorvel se nada for comunicado entidade licenciadora ou competente para a autorizao no prazo a fixado). O problema ainda no foi colocado junto dos tribunais, mas a doutrina j alertou que um paradoxo prever o deferimento em caso de silncio da entidade competente para a deciso de AIA num regime em que a deciso negativa sempre vinculativa 11. Com a agravante, acrescentamos ns, de que a previso de um deferimento tcito contraria a jurisprudncia do Tribunal de Justia, que j declarou que um sistema de autorizaes tcitas incompatvel com as exigncias, nomeadamente, da Directiva 85/337/CEE (cfr. Acrdo Comisso/Blgica, C-230/00, n. 16). Sendo inquestionvel a impugnabilidade judicial da DIA atravs de uma aco administrativa especial, como possibilidade de, paralelamente, se intentar providncia cautelar destinada a assegurar a utilidade da deciso a proferir no processo principal , contudo, necessrio no esquecer que esta deciso apenas pe termo ao procedimento de avaliao de impacto ambiental e que este constitui um subprocedimento relativamente ao procedimento, mais vasto, de autorizao ou licenciamento do projecto em causa. Assim, os efeitos externos que a DIA pode produzir so limitados e a simples impugnao da DIA pode no ser suficiente para acautelar os interesses ambientais em jogo. A limitao a que nos referimos est bem patente num caso decidido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (Caso Alqueva - Acrdo TCAS, 2.4.2009, P. 04848/09): a associao ambiental requerente pretendia obstar ao corte de uma extenso de rvores (azinheiras) atravs da suspenso de eficcia do acto de DIA (que fora favorvel e condicionada a um projecto imobilirio denominado Parque Alqueva). Uma das condies da DIA era precisamente a existncia de autorizao para o abate dessas azinheiras, que incumbe a outro organismo pblico, distinto do autor da DIA (esta compete ao Secretrio de Estado do Ambiente, enquanto que a autorizao de abate cabe Direco-Geral dos Recursos Florestais). No processo constatou-se que j fora pedida a autorizao para o abate junto da entidade competente e concluiu-se pela improcedncia do pedido cautelar, com fundamento no facto de o efeito pretendido (evitar o abate) no ser susceptvel de ser obtido pela suspenso da DIA, mas antes exigir a impugnao judicial do eventual futuro acto de autorizao de abate das azinheiras.
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ALEXANDRA ARAGO/J.E. FIGUEIREDO DIAS/ MARIA ANA BARRADA, O Novo Regime da AIA: avaliao de previsveis impactes legislativos, Revista do CEDOUA, 1/2000, 71-91, 86.

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6. Articulao entre o procedimento de AIA e outros procedimentos, conexos com o projecto Os casos a seguir referidos tm subjacente o problema de o procedimento de AIA estar gizado em torno de um projecto e no da prpria deciso de o realizar. Quando o projecto de iniciativa privada, o procedimento de aprovao/autorizao do projecto inclui o subprocedimento de avaliao do impacto ambiental. Mas quando esto em causa projectos de iniciativa pblica, o projecto propriamente dito pode surgir numa fase muito adiantada, em que a AIA realizada tardiamente, indo bulir com situaes j constitudas. No Acrdo STA, 14.10.1999, P. 031535 (caso Ponte Vasco da Gama) estava em causa a deciso (constante de uma deliberao do Conselho de Ministros) sobre a localizao da nova ponte sobre o rio Tejo (ponte Vasco da Gama). A deciso foi impugnada por uma associao ambientalista que, alegava, alm do mais, que a deciso no fora sujeita a AIA e que a localizao escolhida atravessava a zona protegida do esturio do rio Tejo. O Supremo Tribunal Administrativo entendeu que a deliberao sobre a localizao da nova ponte no estava sujeita a AIA por se tratar de uma deciso de escolha do local que no se enquadrava no conceito de projecto (cumpre notar que, data, ainda no vigorava no nosso ordenamento jurdico o regime de Avaliao Ambiental Estratgica, posteriormente aprovado pelo Decreto-Lei n. 2323/2007, de 15 de Junho, que transps a Directiva n. 2001/42/CE do Parlamento e do Conselho Europeu, de 27 de Junho de 2001). Num outro caso (Acrdo STA, 16.3.2001, P. 042268) vinha impugnado o despacho da Ministra do Ambiente que declarou a utilidade pblica e urgncia da expropriao de um terreno destinado construo do aterro sanitrio do Barlavento Algarvio, com fundamento em ausncia de AIA. O Supremo Tribunal Administrativo entendeu atravs de uma interpretao que no era inequvoca luz do regime legal ento vigente que o acto de Declarao de Utilidade Pblica exigia o prvio estudo e avaliao de impacto ambiental. Hoje, essa exigncia consta expressamente do artigo 12./1-b) do Cdigo das Expropriaes. O legislador portugus tem dado nota de um esforo de coordenao entre os procedimentos que rodeiam um projecto: para alm do caso referido, da declarao de

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utilidade pblica com vista expropriao, o regime das parcerias pblico-privadas (Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril, na redaco dada pelo Decreto-Lei n. 141/2006, de 27 de Julho) e o recente Cdigo dos Contratos Pblicos contemplam normas que concretizam a articulao entre os procedimentos pr-contratuais e o procedimento de AIA, estabelecendo, no primeiro caso, uma regra de precedncia da DIA face ao lanamento da parceria (artigo 6./4 do Decreto-Lei n. 86/2003) e, no outro, a exigncia de incluir a DIA no projecto de execuo que integra o caderno de encargos do procedimento de formao de contratos de empreitada de obras pblicas (artigo 43./5-c) do CPP)12. A mesma necessidade de articulao faz-se sentir no mbito dos processos judiciais. A possibilidade de impugnar mltiplos actos, includos em diferentes procedimentos, com a consequente coexistncia de vrios processos judiciais em torno de um mesmo projecto tem vindo a originar problemas que no so facilmente resolvidos por via dos tradicionais mecanismos da litispendncia e do caso julgado. 7. Concluso Pode admitir-se que os tribunais ainda no esto suficientemente sensibilizados para as questes ambientais. Mas por parte daqueles que detm o know-how das matrias do ambiente h que ter a conscincia de que as decises dos tribunais dependem, em grande medida, do modo como as questes so processualmente apresentadas. E nessa matria h tambm um caminho a percorrer no sentido do apuramento tcnico das aces judiciais, de modo a que obstculos formais ou a errada identificao do acto que deve ser impugnado no levem impossibilidade de o tribunal se pronunciar sobre a questo de fundo. Segundo a avaliao da prpria Comisso13, o procedimento de AIA tem contribudo para melhorar a concepo dos projectos e a incorporao de consideraes de ordem ambiental no processo de tomada de decises. No obstante, a AIA tem limitaes intrnsecas que se prendem com o facto de ter por objecto um concreto projecto e, por isso, surgir numa fase relativamente adiantada, em que j foram tomadas um conjunto de decises com impacto ambiental (v.g., a localizao). A complementaridade com a

Para maiores desenvolvimentos v. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, A avaliao de impacto ambiental na formao e execuo dos contratos pblicos, O Direito, Ano 142. (2010), I, 197-226, 209. 13 Relatrio da Comisso ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies sobre a aplicao e a eficcia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE, com a redaco dada pelas Directivas 97/11/CE e 2003/35/CE), Bruxelas, 23.07.2009.

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avaliao ambiental de planos e programas (ou avaliao ambiental estratgica) vai certamente contribuir para uma maior eficcia da avaliao de impacto ambiental.

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