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Estado do Bem-Estar Social: Padres e Crises

Jos Lus Fiori

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As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo necessariamente as posies do IEA/USP.

Estado do Bem-Estar Social: Padres e Crises


Jos Luis Fiori

"Mais que ser dirigida s vtimas do mercado de trabalho e antes que os destinar a transformar o trabalho visto como mercadoria em trabalho visto como a base de um direito de cidadania industrial, o significado estratgico das polticas sociais passa a ser hoje o de uma arma para a modernizao industrial competitiva". Claus Offe, 1993. CONCEITOS E HISTRIAS

No campo das instituies, no h como recortar e definir 'padres' sem recorrer Histria. Mas sem conceitos claros, a experincia histrica fica temporalmente indeterminada e acaba perdendo-se na multiplicidade infinita dos casos, impedindo a comparao entre seus processos e formas e inviabilizando, assim, a organizao e anlise de suas tendncias atravs da construo de tipos ou paradigmas. Uma premissa metodolgica aparentemente simples, mas cuja imensa complexidade prtica aparece de imediato quando tentamos reunir, sob um mesmo conceito, o da "proteo social", instituies e prticas to radicalmente distintas como podem ser as Poor Laws e as Friendly Societies inglesas, os seguros sociais compulsrios alemes, dos tempos de Bismarcki, as Caixas de Penso brasileiras dos tempos de Eloy Chaves, o New Deal norteamericano de Roosevelt ou, finalmente, o Estado de Bem-Estar Social, a forma moderna mais avanada de exerccio pblico da proteo social. E esta dificuldade cresce ainda mais quando constatamos que o prprio Welfare State que poderia servir de baliza ou referencia "teleolgica" para uma periodizao e padronizao das "formas inferiores" ou menos desenvolvidas de proteo social, apresenta uma variedade to grande de trajetrias e formas no seu processo de construo e expanso, nos seus graus de profundidade e universalidade, e na sua maneira de enfrentar a crise e transio dos anos 80/90, que somos obrigados, de antemo, a reduzir as ambies analticas deste artigo, focalizando apenas alguns aspectos do extenso debate que na literatura especializada cerca o universo sugerido pelo enunciado das questes que devemos discutir. 1

Para isto consideramos que o melhor caminho para comear a organizar o debate existente na literatura sobre o assunto partir da resposta que os especialistas no assunto do pergunta sobre a existncia ou no de uma descontinuidade essencial ou qualitativa que diferencie aquilo que se chama de Welfare State das vrias formas de poltica social que lhe precederam historicamente. Formas de proteo que desde j h que reconhecer, como um complicador do quadro, que ainda quando tenham sido inventadas entre os sculos XV e XIX, reaparecem invariavelmente, reapropriadas ou reaproveitadas de uma ou outra forma, em maior ou menor extenso, pelas vrias organizaes nacionais do welfare, posteriores Segunda Guerra Mundial. Mas vamos por partes e comecemos pela questo conceptual. Aqui possvel distinguir trs posies fundamentais: a primeira, com menor densidade terica e maior preocupao historiogrfica, privilegia a idia de "proteo social", enquanto tal e isoladamente, e por causa disso isso tende a sublinhar a evoluo mais do que as descontinuidades na trajetria que vai das Poor Laws de 1536 a 1601 at o Plano Beveridge. A segunda, bem mais precisa no manejo conceptual, trabalha com a idia de "polticas sociais, usa este conceito indiferenciadamente com o de Welfare e v uma ntida continuidade e evoluo destas polticas, pelo menos a partir da legislao securitria alem. Inscrevem-se aqui tanto a viso clssica de MARSHALL (1964) sobre a evoluo em trs tempos civil, poltica e social da cidadania, quanto o estudo comparativo mais recente de FLORA & HEIDEHEIMER (1983), os quais localizam o incio do welfare nos ltimos trs decnios do sculo XIX, fenmeno que associam com o nascimento da democracia de massas. Uma terceira posio que aparece defendida em escritos mais recentes (ESPING-ANDERSEN, 1990; MISHRA, 1990; entre outros) sustenta, pelo contrrio, a existncia de uma ruptura qualitativa entre as polticas sociais anteriores Segunda Guerra Mundial e o que veio a ser, a partir do Plano Beveridge, o welfare state contemporneo. A grande virtude dos estudos mais historiogrficos foi identificar o que poderamos chamar de dois padres ou paradigmas originrios do que poderamos chamar de interveno social do Estado na histria da modernidade capitalista que se estende at o fim do sculo XIX: o ingls e o alemo. Com relao Inglaterra a investigao histrica permitiu identificar as estreitas relaes originrias entre a centralizao do poder que acompanhou o nascimento dos Estados absolutistas e a "liberao" da fora de trabalho camponesa que acompanhou a mercantilizao das terras, e a proteo originria que lhes foi dada aos pobres. Legislao preocupada explicitamente com a nova questo da ordem e

do disciplinamento do trabalho, mas que deu lugar tambm a um tipo pioneiro de assistencialismo que no apenas difundiu-se pela Europa como manteve-se presente como uma marca que atravessa a Histria inglesa chegando at o Speenhamland Act de 1796, e a Poor Law Act de 1834. No plano legal, a dissoluo das Poor Laws inglesas s ocorrer em 1929. Com relao Alemanha, os historiadores souberam identificar a estreita associao entre a nova legislao bismarckiana e a represso/antecipao ao movimento socialista, mas a pesquisa comparada sobre as polticas sociais soube identificar claramente a enorme diferena que separava o assistencialismo e as vrias formas prvias de ajuda mtua do novo sistema securitrio e compulsrio que nasce nos anos 80 do sculo passado. O que o distinguia foi o fato de propor medidas e prticas permanentes; assentarse sobre um ncleo institucional diferenciado; concentrava-se sobre trabalhadores masculinos e os obrigava contribuio financeira compulsria e, finalmente, institucionalizava procedimentos completamente diferentes dos que foram utilizados pelo assistencialismo prvio. Nascia ali um novo paradigma, conservador e corporativo, onde os direitos sociais, definidos de forma contratual, eram outorgados "desde cima" por um governo autoritrio que ainda no reconhecera os direitos elementares da cidadania poltica. Modelo que generalizou-se pela Europa, como no caso do assistencialismo ingls, mas que acabou tendo, tambm, enorme influncia na construo conservadora dos sistemas de assistncia e proteo social que se multiplicaram na periferia latino-americana durante o sculo 20, mas sobretudo depois de 1930. No cabem dvidas, entretanto, que s os estudos mais recentes (a segunda gerao de estudos comparativos de que nos fala Esping Andersen) propuseram um conceito capaz de dar conta da complexidade do fenmeno do welfare e, portanto, tambm, de suas diferenas e descontinuidades fundamentais com as trajetrias e/ou padres histricos anteriores, de organizao das polticas sociais de tipo privado ou governamental, assistencial ou contratual. Para todos eles, o Plano Beveridge ao legitimar o National Health Service Act, que em 1946 criou um sistema nacional, universal e gratuito de assistncia mdica, financiado pelo oramento fiscal e assim desvinculado da relao contratual que havia caracterizado at ento a essncia das polticas sociais governamentais. Nascia ali, segundo estes autores, um novo paradigma e s ele poderia ser chamado corretamente de welfare. Segundo ANDERSEN,

o welfare state no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Tambm precisamos considerar de que forma as atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social. (1991)

MISHRA (idem) talvez seja at mais radical: para ele no se pode falar em Estado de Bem-Estar Social antes de 1950 e este de ruptura que no se define apenas pela evoluo endgena da poltica social, que por si s j adquire uma nova dimenso ao ser pensada com base no reconhecimento de direitos dos cidados e no mais apenas com base na condio de trabalhador e dos seus beneficirios. Mirsha associa o novo padro ou

paradigma a mudanas que ocorrem simultaneamente no plano da regulamentao da economia de mercado e a afirmao hegemnica das polticas econmicas ativas de inspirao keynesiana. Para ele no h como dissociar os servios sociais universais, o objetivo de redistribuio e interao das rendas do objetivo maior do pleno emprego que norteou as polticas econmicas nacionais at os anos 80. Claus Off, em inmeros trabalhos sobre o mesmo tema, agrega novas dimenses ao conceito e prtica do welfare, deixando clara sua inscrio como pea essencial de um contexto mais amplo que vigiu durante os trinta anos da chamada "era de ouro do capitalismo". Estas anlises em conjunto permitem identificar pelo menos quatro grandes pilastras sobre as quais se assentaram a viabilidade e o sucesso dos welfare contemporneos: i. A primeira constituda pelos fatores materiais ou econmicos que se

manifestaram nas seguintes formas: da generalizao do paradigma fordista da existncia de um consenso suprapartidrio em torno aos valores do crescimento e do pleno emprego de um consenso paralelo em torno s polticas keynesianas da manuteno de um ritmo de crescimento econmico constante e sem precedentes na histria capitalista o que, por causa disso e por sua vez, permitiu ganhos fiscais crescentes que foram alocados por coalizes polticas socialmente orientadas, mesmo quando no fosse o caso de governos controlados diretamente pelos social-democratas. ii. A segunda era constituda pelo "ambiente" econmico global criado pelos

acordos de Bretton Woods e que abria espao para uma conciliao entre o

desenvolvimento dos welfare e a estabilidade da economia internacional, o que JOHN GERARD RUGGIE (1982) chamou de embedded liberalism. Nas palavras de ROBERT GILPIN:

seguindo la teoria della politica economica, i governi avrebbero perseguito politiche macroeconomiche e di welfare allnterno in maniera tale da non contrastare le leffi ed erodere la stabilit del sistema economico internazionale. (1993)

A terceira, constituda, inicialmente, pelo "clima de solidariedade nacional que instalou-se logo depois da guerra dentro dos pases vencedores e vencidos, e, logo depois, pela solidariedade supranacional gerada pelo novo quadro geopoltico. A nova situao ao bipolarizar ideologicamente os conflitos mundiais entre duas propostas excludentes de organizao econmica e social, criaram os estmulos ou receios necessrios para consolidar as convices "socialmente orientadas de todos os governos, a includos os conservadores os democrata-cristos e os liberais. A quarta, constituda pelo avano das democracias partidrias e de massa que, pelo menos nos pases centrais onde de fato pode-se falar de welfare , permitiu que a concorrncia eleitoral aumentasse o peso e a importncia das reivindicaes dos trabalhadores e dos seus sindicatos e partidos e dos demais setores sociais interessados no desenvolvimento dos sistemas de welfare states.

DISPORA E PADRES Se a investigao mais recente permitiu como sempre na hora em que a Coruja j levantou seu vo esclarecer melhor a complexa rede de determinaes econmicas, ideolgicas e polticas que definem e diferenciam o Estado de Bem-Estar Social contemporneo dos sistemas anteriores de organizao das polticas sociais

governamentais, ela tambm explicitou melhor as diferenas que separam as vrias experincias nacionais do mesmo welfare state. J no cabe a menor dvida, por exemplo, de que o modelo norte-americano tem muito pouco a ver com o modelo nrdico, e este com o da Europa continental, e de todos eles com o Japo. Para no falar de sua diferena com o welfare que foi sendo construdo em algumas periferias capitalistas, em particular

no caso latino-americano. Para dar conta desta nova disperso vrios autores construram nestes ltimos anos tipologias que tentam aglutinar as vrias experincias em alguns padres bsicos, diferenciados por sua forma de financiamento, pela extenso de seus servios, pelo peso do setor publico, pelo seu grau de sensibilidade aos sistemas polticos, pela sua forma de organizao institucional etc. etc. A mais antiga, e talvez a mais conhecida delas, foi sugerida por Titmus, j nos anos 60 e aparece sintetizada de forma crtica em AURELIANO & DRAIBE (1989): i. "The residual welfare model of social policy", o padro ou modelo

residual, "onde a poltica social intervm ex-post. e possui o carter temporalmente limitado". Seria o caso contemporneo dos Estados Unidos. ii. "The industrial achievement performance model of social policy", em geral

traduzido como modelo ou padro maritocratico-particularista, onde a poltica social intervm apenas para corrigir a ao do mercado. O sistema de welfare, nestes casos, to-somente complementar s instituies de mercado. A Alemanha talvez fosse, hoje, o caso que mais se aproxima deste modelo. Mais tarde, UGO ASCOLI (1984) tentou aumentar a preciso deste modelo, diferenciando dois subtipos seus: o "corporativo" onde o peso dos sindicatos e corporaes na delimitao e distribuio dos benefcios maior do que no "clientelstico onde o peso maior se desloca para o sistema partidrio e submete-se mais diretamente aos ciclos poltico-eleitorais. iii. "The redistributive model of social policy", ou padro institucional-

redistributivo, "voltado para a produo e distribuio de bens e servios sociais extramercado os quais so garantidos a todos os cidados universalmente cobertos e protegidos". Os pases nrdicos e a Sucia em particular seriam os pases que mais se enquadrariam neste padro. ESPING-ANDERSEN (1991), props uma nova nomenclatura para uma tipologia do que agora chamou de "regimes de welfare states" que ao fim e ao cabo no se distingue muito no essencial da que j havia sido proposta por Titmus. Tambm ele fala de trs grandes grupos, ainda quando destaque como seus critrios essenciais de diferenciao dos "regimes", a qualidade dos direitos sociais, o grau em que o sistema promove ou reproduz a estratificao social e a forma em que se relacionam em cada um dos casos, o Estado, o mercado e as famlias: i. O "welfare state liberal", "em que predominam a assistncia aos

comprovadamente pobres, reduzidas transferncias universais ou planos modestos de

previdncia social e onde as regras para habilitao aos benefcios so estritas e muitas vezes associadas ao estigma". So seus exemplos tpicos: Estados Unidos, Canad e Austrlia; ii. Os "welfare states conservadores e fortemente corporativistas", onde

"predomina a preservao das diferenas de status; os direitos, portanto, aparecem ligados classe e aos status... e a nfase estatal na manuteno das diferenas de status significa que seu impacto em termos de redistribuio desprezvel. Incluem-se aqui, como casos tpicos, ustria, Frana, Alemanha e Itlia; iii. Os "regimes social-democratas", onde o universalismo e a

desmercantilizao atingem amplamente a classe mdia e "onde todos os segmentos sociais so incorporados a um sistema universal de seguros no qual todos so simultaneamente beneficirios, dependentes e, em princpio, pagadores" (KORNIS, 1994). No cabe dvidas de que Esping-Andersen est falando aqui de um nmero limitadssimo de pases escandinavos. Em nenhum caso a periferia capitalista, e latino-americana em particular, aparece considerada nestas tipologias. Depois do estudo clssico de WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS, Cidadania e Justia (1979) sobre a configurao e a eficcia das polticas sociais brasileiras desenvolvidas sobretudo depois de 1930, s muito mais recentemente novos estudos comparativos (AURELIANO e DRAIBE, 1989; KORNIS, 1994: SOARES, 1995 entre outros) tm permitido avanar na construo do que poderia vir a ser o padro perifrico de poltica social. Estes estudos tm acumulado preciosas informaes sobre organizao burocrtico-institucional e sua articulao com os sistemas sindicais e poltico-partidrios, assim como tem aportado novos e decisivos dados sobre volume de gastos, cobertura, formas de financiamento e gesto etc. Como concluso preliminar no difcil generalizar dizendo que todos estes novos estudos confirmam de alguma maneira a hiptese central de Guilherme dos Santos:

Sugiro que o conceito-chave que permite entender a poltica social ps-30, assim como fazer a passagem da esfera da acumulao para a esfera da eqidade, o conceito de cidadania, implcito na prtica poltica do governo revolucionrio, e que tal conceito poderia ser descrito como o da cidadania regulada. Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes encontram-se, no em

um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional definido por norma legal. Em outras palavras so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei (p. 75).

Uma definio confirmada pelos estudos posteriores e que situa o caso brasileiro muito prximo do tipo que Titmus chamou de "meritocrtico-particularista e Andersen de "conservador e corporativista". De tal maneira que a discusso dos casos perifricos latinoamericanos deve inevitavelmente deslocar-se para os matizes com que se combina em cada pas o assistencialismo e as intervenes tpicas de tipo liberal com alguns sistemas universais de prestao de servios de preservao ou mesmo complementao da renda. Laura Tavares em seu trabalho de doutoramento sintetiza e comenta uma tipologia construda pela CEPAL a partir de um estudo comparativo sobre o seguro/seguridade em 20 pases latino-americanos, classificando-os em trs grandes grupos, segundo o grau de desenvolvimento: alto, intermedirio ou baixo de seus sistemas. Mas como as variveis tomadas em conta so cobertura, contribuio vis--vis salrios; gastos do conjunto do sistema; mtodo de financiamento. Deixando de lado aspectos ligados articulao dos sistemas com as instituies polticas e corporativas fica difcil uma comparao mais acurada com os modelos centrais. Ainda quando se possa perceber de imediato que, guardadas as propores, os trs sistemas mantenham longnquo parentesco com a trade de Andersen. Liana Aureliano e Snia Draibe tentam detalhar com mais preciso o caso brasileiro e consideram que o sistema, pelo menos at suas reformas universalizantes dos anos 70/80, basicamente "seletivo no plano dos beneficirios, heterogneo no plano dos benefcios e fragmentado no plano institucional e financeiro. Mas considera que as reformas posteriores do regime autoritrio e tecnocrtico, que se instalou em 1964, acabam mudando a face do sistema de proteo ou welfare como preferem cham-lo:

Neste momento se organizam efetivamente os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados, na rea de bens e servios sociais bsicos, superando a forma fragmentada e socialmente

seletiva anterior e abrindo espao para certas tendncias universalizantes.

Mas apesar disto as autoras consideram que, mesmo depois das reformas,

o princpio do mrito constitui a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de poltica social, alm do que como a relao renda-contribuio-benefcio segue dominante as polticas sociais, na sua maioria, reproduzem o sistema de desigualdades predominante na sociedade (p.143),

aproximando-se fortemente do modelo meritocrtico-particularista de Titmus, com aspectos tanto corporativos como clientelsticos, sobretudo pelo lado de um esquema de assistncia extremamente denso e paralelo ao ncleo da seguridade. George Kornis, por fim, sintetiza em sua tese de doutoramento o que seriam os traos centrais do welfare brasileiro, no muito distante da maioria dos casos latino-americanos:

um financiamento regressivo do gasto social e uma hipertrofia burocrtica que eleva em muito o custo operacional e favorece a manipulao clientelstica. Um welfare state, em sntese

meritocrtico-particularista fundado na capacidade contributiva do trabalhador e num gasto pblico residual financiado por um sistema tributrio regressivo. Um sistema no-redistributivo e montado sobre um quadro de grandes desigualdades e de misrias absolutas... (p.58-59.)

Talvez faltasse desenvolver um pouco mais, nesta linha de comparaes e paralelismos, as condies em que se dera ou refrataram na Amrica Latina, aquilo que chamamos antes de "grandes pilastras do welfare nos pases centrais durante os "vinte e cinco anos de ouro". Neste caso provavelmente deveramos ter que explorar numa forma em que no faremos aqui: 1) as diferenas materiais e econmicas entre as instituies e as polticas keynesianas e as suas congneres desenvolvimentistas; 2) as distncias entre os impactos diferentes que teve a ordem poltica e econmica mundial sobre os pases

centrais, diretamente envolvidos na Segunda Guerra Mundial ou no seu desdobramento, a guerra fria; 3) e por fim, o papel que teve na atrofia de nossos welfare states, a predominncia de regimes autoritrios controlados por coalizes de poder extremamente reacionrias, predadoras e unidas internamente. Mas este assunto para outro artigo.

CONSTITUIO E EXPANSO

A principal concluso que se pode extrair deste tema entre os autores que defendem a especificidade estrutural das relaes entre Estado, mercado e poltica na configurao histrica do welfare state de que no existe nem uma progresso linear nem uma convergncia inevitvel entre os seus vrios tipos nacionais, ou mesmo entre os seus vrios padres de construo e organizao do Estado de Bem-Estar Social. O interessante de notar, entretanto, que respeitadas as individualidades, quase todos os pases, tipos e padres seguiram uma evoluo cujos grandes momentos e perodos so anlogos porque esto determinados pela trajetria crtica do contexto mais amplo econmico e polticoideolgico de que j falamos em que se ambientou o welfare. Mas mesmo quando esta evoluo obedece a uma cronologia anloga, suas caractersticas e conseqncias tm sido diferentes em cada pas, dependendo, bvio, das regras e formas que se consolidaram previamente. Por isso a literatura especializada dedica uma ateno to grande identificao do que seriam os fatores ou variveis que condicionaram ou determinaram as diferenas conhecidas na construo tanto quanto na expanso dos vrios tipos de welfare. AURELIANO e DRAIBE (1989) fizeram a melhor sntese que conheo do trabalho em que Jens Alber procurou consolidar um quadro das principais escolas tericas os pluralistas e os marxistas e dos modelos com que procuram explicar a dispora histrica das experincias de welfare: funcionalistas e conflitualistas. Em grandes linhas, para marxistas e pluralistas de tipo funcionalista, o welfare aparece historicamente como exigncia da industrializao ou da acumulao do capital, para uns, seja da modernizao e urbanizao para os outros. Enquanto para funcionalistas e marxistas de tipo conflitualistas, o welfare aparece como resultado do avano dos direitos dos cidados e da democracia, ou como produto da mobilizao sindical e da luta poltica de classes. Sendo que no caso dos conflitualistas, este produto pode ainda haver aparecido historicamente pelo alto como obra de elites divididas ou fortemente pressionadas, ou ainda pode haver

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nascido desde baixo como resultado das presses e da fora poltica circunstancial da classe trabalhadora. Na verdade as variveis e as hipteses so tantas que suas combinaes possveis e admissveis ficam quase infinitas. E o nico que se pode concluir com algum grau de consistncia e consenso que a maioria dos autores recorre de uma forma ou outra a variveis ou fatores que se encontram dentro de alguma das seguintes grandes dimenses que estariam presentes em quase todas as explicaes sobre a construo e expanso do Estado de Bem-Estar Social: i. ii. iii. iv. a natureza, forma e ritmo do desenvolvimento econmico; o grau, intensidade e organicidade da mobilizao da classe operria; o grau de avano do desenvolvimento poltico-institucional; a extenso ou impacto do efeito de difuso das inovaes ocorridas nos

pases paradigmticos; v. a forma peculiar e a intensidade em que se desenvolve a luta poltica

envolvendo os partidos que tradicionalmente representaram o mundo do trabalho. Esping-Andersen insatisfeito como tantos outros com a inconclusividade de todos estes modelos e a impotncia de cada uma destas combinatrias de variveis, props recentemente um modelo simplificador onde privilegia como causas do regime dos welfare states, trs ordens de fatores: a natureza da mobilizao de classe, principalmente da classe trabalhadora; as estruturas de coalizes polticas de classe e o legado histrica da institucionalizao do regime (idem p.111). E entre os trs, Andersen no deixa de sublinhar a importncia decisiva que teve em todos os casos histricos conhecidos o tipo de coalizo poltica que props e sustentou a construo e expanso do welfare, seja no caso da aliana verde-vermelho que comandou o processo sueco seja no caso de sua variante norte-americana durante o perodo Roosevelt. Neste nvel de generalidade no difcil estender o argumento e propor algumas hipteses sobre a trajetria de expanso ou atrofia das polticas sociais na periferia latinoamericana. Tambm ali a evoluo das polticas sociais passou por etapas claramente demarcadas pela evoluo do quadro poltico-econmico internacional e seus impactos reorganizadores das ordens polticas nacionais. De uma forma ou outra, os principais pases do continente, incluindo os que j dispunham de legislao social avanada para a poca, como era o caso do Uruguai e Argentina, assistiram uma inflexo que se seguiu crise dos anos 30 depois de outra no ps-guerra e mais outra nos anos em que as

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democracias foram sendo paulatinamente substitudas pelos regimes autoritrios em quase todo o continente. Sendo de destacar que no caso brasileiro, pelo menos, os dois grandes surtos de expanso dos sistemas de proteo social ocorreram durante regimes autoritrios e sob o governo de coalizes conservadoras. O primeiro, como j vimos, de natureza mais corporativista, e o segundo, mais universalista ainda quando acompanhado de traos fortemente clientelistas. Mas deve-se reconhecer, tambm aqui, a falta de um estudo comparado mais aprofundado sobre as condies polticas em que se fizeram as opes bsicas responsveis pelas caractersticas j comentadas do nosso welfare perifrico.

CRISE E TRANSIO

Exatamente em 1981 a OECD publicou um informe com um ttulo emblemtico para a poca: The Welfare State in Crisis. Nele diagnosticava de forma contundente:

The rapid growth of social programmes in the 1950 and 1960s in OECD countries was closely related to high rates of economic growth and, thus, to the successful management of the OECD economies. The lower growth performance of the OECD economies since the early 1970s was bound to disrupt the continuing extension of programmes and the growth of benefits and in that sense the financial crisis of social security is closely related to high rates of unemployment not only because of the growing burden of unemployment compensation, but because unemployment has an impact on a wide range of social expenditures. Moreover, it begins to be argued that some social policies have negative effects on the economy, even to the extent of partly inhibiting the return to non-inflationary growth. (p.5).

Estavam a repostos os termos de um debate que comeara antes, nos anos 60/70, sobre a crise de governabilidade dos Estados pressionados, segundo os conservadores, por um excesso de demandas democrticas e por um Estado de Bem-Estar Social cada vez mais extenso, pesado e oneroso, o responsvel central, segundo eles, da prpria crise econmica que avanou pelo mundo todo a partir de 1973/75.

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Na verdade as crticas precederam s crises. No o caso de recapitular aqui o que foi o nascimento terico/ideolgico da nova direita e da nova esquerda nos anos 60. Vrios foram os que j mapearam adequadamente os seus pontos de convergncia crtica por detrs de suas enormes divergncias propositivas. Mas com relao ao tema de nosso interesse, neste artigo, cabe relembrar sucintamente que os novos conservadores viram no welfare state pea no seu diagnstico da crise dos estados democrticos que j vinham formulando desde a segunda metade dos anos sessenta. Na mesma poca em que a nova esquerda, em nome de um projeto de aprofundamento da democracia participativa tambm viu no Estado de Bem Estar Social uma pea central do imenso e annimo aparelho de Estado responsvel por um gigantesco trabalho de cooptao e desativao da classe trabalhadora. Seja como for, a verdade que as idias neoconservadoras que acabaram politicamente vitoriosas, difundindo-se de forma implacvel por todo o mundo a partir de sua vitria no eixo anglo-saxo. E foram elas, portanto, que animaram os projetos neoliberais de reforma dos Estados que acabam atingindo em cheio os Estados de BemEstar Social, desacelerando sua expanso ou desativando muitos de seus programas. Depois de uma dcada e meia de hegemonia liberal-conservadora, entretanto, so muitos os autores que consideram que a destruio foi menos do que o que vem sendo apregoado. Mas a verdade que se a desmontagem dos welfare states no ocorreu de forma abrupta e estrondosa, so inmeros os sinais que indicam uma lenta transformao ou transio de quase todos os casos ou tipo em direo s formas mais atenuadas ou menos inclusivas de cobertura dos vrios sistemas que compuseram o welfare em seu perodo ureo. Lenta desativao que acompanhou os processos de ajuste macroeconmico e reestruturao industrial dos pases centrais, e os processos de estabilizao e desindustrializao dos pases perifricos. As reformas neoliberais adquiriram vrias formas e matizes, mas alguns elementos estiveram presentes em todas elas: assim com a remercantilizao da fora de trabalho, a conteno ou desmontagem dos sindicatos, a desregulao dos mercados de trabalho e a privatizao de muitos dos servios sociais que estiveram previamente em mos dos Estados. Reformas que se sucederam em tempos de enorme fragilizao das foras polticas de esquerda e que acabaram promovendo cortes substantivos nos programas de integrao de rendas, com reduo simultnea dos demais programas de proteo social a nveis mnimos e preferentemente direcionados a pblicos segmentados e especficos das

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populaes mais pobres. Tudo feito com o objetivo declarado de encorajar a responsabilidade pessoal ou coletiva pela prpria auto-assistncia feita atravs do mercado. Como resultado a tendncia na maioria dos pases tem sido a segmentao crescente dos esquemas de welfare, acompanhada de um maior papel dos grupos privados e de uma assinao de maior autonomia e poder aos setores voluntrios e outros tipos de organizaes privadas ou filantrpicas.

DILEMAS E CENRIOS

Hoje parece claro quando olhamos para trs desde esta metade da dcada de 90 que de fato ocorreu, neste ltimos anos, uma confluncia e sucesso de acontecimentos situados nos planos econmico, poltico e ideolgico mundiais que acabaram abalando, de forma aparentemente definitiva, as bases em que se sustentavam as pilastras do welfare state dos anos 50/80, obrigando-o a alguma forma de reorganizao independentemente de quais sejam os seus governos. Refazer aqui a histria destes acontecimentos to impossvel quanto desnecessrio. Basta, entretanto, recapitular os aspectos mais relevantes desta transio mundial para comentar brevemente os seus impactos mais visveis sobre o espao nacional das polticas sociais neste final de sculo. Mantendo a mesma ordem com que reconstrumos previamente a ambientao do embedded liberalism favorvel consolidao dos welfare states, h que se reconhecer hoje: i. que no plano material ou econmico: o consenso que existe rigorosamente contrrio s idias de crescimento e pleno emprego substitudas pelas idias-fora da estabilidade e dos equilbrios

macroeconmicos; as polticas keynesianas, por isso mesmo, esto em baixa e foram abandonadas por quase todos os governos, com exceo talvez dos Estados Unidos; o paradigma fordista cada vez mais substitudo pelas idias de flexibilizao e segmentao dos processos produtivos prprios e que vem se chamando de toyotismo; com raras excees o desemprego cresce no mundo inteiro e vem se alterando radicalmente os mix entre trabalho qualificado e desqualificado nos vrios mercados nacionais;

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em quase todos os pases se polarizam cada vez mais as relaes entre mercados primrios ou globalizados e secundrios de trabalho fragmentando fortemente o mundo do trabalho e fragilizando invariavelmente o mundo dos sindicatos; e por fim o crescimento das econmicas se desacelerou de forma geral como resultado de polticas deflacionistas que acabam afetando a prpria capacidade fiscal dos Estados. ii. que no plano geopoltico o fim da guerra fria e a insolvncia do socialismo real desfizeram as bases em que se sustentou, por medo ou por clculo estratgico, a solidariedade entre os pases centrais e de certa forma, ainda que em menor grau, destes com alguns pases perifricos situados em zonas de importncia estratgica; no seu lugar vm surgindo, com fora crescente, blocos regionais organizados em torno supremacia econmico-monetria de trs pases que passam a competir entre segundo as velhas regras que orientaram, desde sempre, a guerra entre os povos com vocao imperial; iii. que no plano poltico-ideolgico interno a cada pas desapareceu o fantasma socialista; enfraqueceram-se os sindicatos e os partidos ligados ao mundo do trabalho; fragmentaram-se os interesses internos classe trabalhadora; diminuiu enormemente a possibilidade de divergncias no plano das polticas econmicas que possam afetar a credibilidade internacional dos governos e de suas economias candidatas aos investimentos dos capitais globalizados; em simultneo com a diluio dos fatores de solidariedade nacional, o que se assiste o avano de foras desintegradoras sob o comando conservador e subserviente a um sistemas de decises que escapa completamente s instituies representativas prprias dos sistema democrticos clssicos. Devo sublinhar aqui o processo econmico da globalizao como o epicentro material destas transformaes globais cujos impactos diretos sobre a viabilidade do welfare state podem ser sintetizados das seguintes maneiras: i. em primeiro lugar, as modificaes da estrutura produtiva e ocupacional a

que fizemos referncia acabam alterando a base scio-econmica do welfare na medida em que alteram a configurao e o fluxo dos riscos. Alm, claro, de aumentar as tenses sobre os equilbrios financeiros dos sistemas, na medida em que diminuem o nmero dos

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contribuintes ao mesmo tempo em que aumentam as exigncias ao nvel das prestaes. Os prprios processos de reestruturao industrial pesaram enormemente sobre os custos dos sistemas de proteo foram de uma forma ou outra subsidiados pelos seus recursos; ii. em segundo lugar, as populaes agora desocupadas de forma permanente

se cruzam em vrios espaos com o crescente movimento de imigrao desencadeado pelas transformaes econmicas e polticas, sobretudo na Europa do Leste; iii. em terceiro lugar, a interdependncia crescente, por opo ou imposio, ao

condicionar de forma cada vez mais estreitas s gestes macroeconmicas nacionais, tambm acaba limitando os espaos autnomos de deciso dos governos no plano das polticas sociais. O caso europeu ilustrativo, pois ali as decises de Maasterich vm impondo normas cada vez mais estritas com relao at ao nvel de gastos e organizao das polticas sociais; iv. em quarto lugar, o fenmeno da competio global ou sistmica inaugurado

pela desregulao dos mercados nacionais transformou os gastos em poltica social em custos que oneram a competitividade das empresas capazes de participar da competio global. Fenmeno que fechasse de maneira perversa e circular contra os prprios trabalhadores que vm sendo postos na disjuntiva de perder seus empregos ou abrir mo de seus sistemas de proteo; v. em quinto lugar, o fenmeno da polarizao dos mercados de trabalho

mencionado anteriormente, vem expandindo o mundo dos sem-classe ou da subclasse que ficam cada vez mais excludos dos mercados do trabalho e, como conseqncia, de qualquer sistema de proteo, sobretudo porque aparecem cada vez mais corporativisados; vi. em sexto lugar, e por fim, todos estes fatores conjugados no apenas

diminuem a possibilidade de qualquer tipo de solidariedade interna (que no seja o de natureza tnica ou religiosa), como fazem cada vez mais problemtico uma aa estatal que no seja vetada pelos seus altos custos do ponto de vista da competitividade sistmica. Com tudo isto fica extremamente difcil prever os horizontes possveis ou cenrios obrigatrios que se anunciam no fim desta mutao por que vm passando todos os tipos e padres de welfare construdos depois da Segunda Guerra Mundial. Talvez o nico que se possa afirmar com toda certeza que existe um claro trade off entre as polticas e processos globalizantes e as polticas dos welfare states mais igualitrios. Neste sentido, o sistema liberal americano deve ser o menos afetado pela globalizao. Enquanto os japoneses ainda no parecem ter claro se conseguiro resistir a presses contrrias ao seu

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sistema tradicional empresarial-familiar de proteo social. Entre os dois, os europeus so certamente os que mais perdero na medida em que avancem as desregulaes e as integraes dos mercados. Por fim, como sabido estes mesmos processos, idias e reformas chegaram tambm, ainda que de forma tardia (com a exceo do Chile) periferia latino-americana. Nestes casos, os processos de reforma dos sistemas de proteo social ainda esto em curso, mas no h como desconhecer que seu impacto, sobre sistemas muito mais precrios e sobre sociedades muito mais desiguais, dever ser enorme. Ainda mais quando se tem presente que o prprio processo de reorganizao da economia mundial afeta estas periferias de maneira a exponenciar seus traos anteriores mais perversos do ponto de vista social. Ali, as crises fiscais e financeiras dos Estados adquiram carter crnico e vm sendo enfrentadas pelo receiturio neoliberal com a proposta pura e simples de cortes cada vez mais profundos no gasto pblico, sobretudo o de natureza social. De maneira tal que possvel prever uma transio dos welfare states mais desenvolvidos para formas inferiores de ateno, situadas em algum ponto entre o modelo liberal norte-americano e o modelo corporativo alemo. No caso dos pases perifricos fica difcil imaginar que seja em cenrio resultante da liberalizao radical de sistemas que j eram basicamente de tipo liberal e assistencial tenham tido ilhas de universalidade.

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