MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA ____ VARA DA SEO

JUDICIRIA DO DISTRITO FEDERAL

O MINISTRIO PBLICO FEDERAL, por intermdio dos procuradores da Repblica signatrios, no uso de suas atribuies legais e institucionais, com fundamento nos artigos 127, caput e 129, incisos II e III, ambos da Constituio Federal; nas disposies contidas na Lei n. 7.347/85, especialmente no art. 1, IV; nos artigos 5 e 6 da Lei Complementar n. 75/93 e no Inqurito Civil de n 1.16.000.001019/2009-02 anexo (composto de 07 volumes), vem, respeitosamente, presena de Vossa Excelncia, propor

AO CIVIL PBLICA, com pedido de concesso de medida liminar

em face da UNIO (SENADO FEDERAL), entidade de direito pblico interno, a ser CITADA na pessoa do Procurador Regional da Unio, nos moldes do art. 35, inciso IV, da LC 73/93, no Setor de Autarquias Sul, Quadra 02, Bloco E, 2 andar - Sala 206, Edifcio PGU, Asa Sul, 70.070-906, Braslia/DF, telefone (61) 3315-7698, pelas razes de fato e direito a seguir aduzidas:

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Lote 23 1 andar Gabinete n. 120 Braslia-DF CEP 70.200-640 Tel. (61) 3313-5444 FAX: (61) 3313-5445

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I)

Introduo

Instaurou-se nesta Procuradoria da Repblica no Distrito Federal o Inqurito Civil de n. 1.16.000.001019/2009-02 anexo, com o objetivo de apurar possveis irregularidades na assistncia sade conferida a Senadores e ex-Senadores, cujos servios so custeados com recursos pblicos federais. A apurao foi motivada por notcias jornalsticas divulgadas no ano de 2009, nos seguintes termos: O Senado guarda a sete chaves um Ato da Comisso Diretora que estende a
ex-servidores que ocuparam os dois cargos mais altos na hierarquia da Casa um benefcio garantido apenas a senadores e ex-senadores. O Ato 18, de 2000, da Comisso Diretora, garante assistncia mdica vitalcia para o exdiretor geral e o ex-secretrio geral da Mesa. [] A deciso administrativa do ento presidente da Casa, senador Antnio Carlos Magalhes (DEMBA), equiparou as duas funes de ex-senador, com direito a atendimento vitalcio de sade na rede conveniada do Senado e a ressarcimento de despesas mdicas, odontolgicas e psicolgicas. []. Conforme revelou este site, o Senado liberou R$ 1,19 milho do total de R$ 1,6 milho reservado no oramento para ressarcir despesas mdicas e odontolgicas de 45 ex-senadores e outros dez dependentes de ex-parlamentares apenas em 2008. Entre os beneficirios, aparece um suplente de senador que exerceu o mandato por apenas 45 dias. Nos ltimos dez anos, essas despesas custaram R$ 16,7 milhes ao Senado1 O Senado contrariou uma norma da Casa e ressarciu despesas mdicas de um ex-senador que exerceu o mandato por apenas 45 dias. O Ato 9 da Mesa Diretora, de 1995, que garante assistncia mdica a senadores e exsenadores, estende o benefcio aos suplentes que tenham sido efetivados aps morte, cassao ou renncia do titular. Mas impe uma ressalva: a regra s vale para aqueles que ocuparam o cargo por pelo menos 180 dias consecutivos e tenham participado de sesso deliberativa no plenrio ou em comisso. []. Deputado Federal entre 1979 e 1983, Nivaldo um dos 44
1

http://congressoemfoco.uol.com.br/legislativo-em-crise/raimundo-carreiro-tem-prerrogativa-deex-senador/
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ex-senadores que, juntamente com outros cinco dependentes de exparlamentares, tiveram um total de R$ 1,06 milho de despesas mdicas, psicolgicas e odontolgicas ressarcidas pelo Senado em 2008. []. O primeiro pargrafo do artigo 4 do Ato 9/1995 prev assistncia mdica vitalcia aos ex-senadores eleitos pelo voto popular, aos seus cnjuges e a um grupo limitado de suplentes, 'aqueles que venham a exercer o mandato em decorrncia de morte, renncia ou cassao do titular'. A restrio negligenciada pelo Senado no caso de Nivaldo vem no pargrafo seguinte: 'Somente faro jus aos benefcios estabelecidos neste Ato os exsenadores que tenham exercido o mandato por um perodo mnimo de 180 (cento e oitenta dias) consecutivos e que tenham participado de sesso deliberativa no Plenrio ou em comisses do Senado Federal'. Nivaldo participou das trs sesses deliberativas realizadas no perodo. Mas seu mandato no durou mais que 45 dias. Para o constitucionalista Pedro Estevam Serrano, a regra est sendo ignorada. O e do texto tem um carter includente das duas regras, pois j se trata de uma exceo regra que os suplentes possam usar o benefcio. Por isso, mais restritivo e necessrio acumular os dois requisitos impostos pelo ato, disse Serrano, professor de Direito Constitucional da PUC-SP, ao Congresso em Foco.2 Da primeira norma, de 1987, at a sua ltima modificao, em 2003, nenhuma regra ganhou o respaldo de um projeto de resoluo. Assessores do Senado ouvidos pelo Congresso em Foco garantem que as despesas geradas pelo atendimento de Senadores e de ex-Senadores deveriam ter sido objeto de resoluo, ratificado por votao em plenrio, o que no ocorreu at hoje. De acordo com o regimento interno da Casa, atos da Mesa que implicam despesas e mexem no oramento do Senado precisam ser submetidos ao voto de todos os senadores. [...].3

Nas provas at ento produzidas, consistentes em documentos e informaes oriundas do Senado e declaraes prestadas por servidores da Casa Legislativa, constata-se a necessidade de serem estabelecidos parmetros sustentveis e legalmente consistentes para a prestao do referido auxlio mdico.
2 3

http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/senado-ressarce-suplente-com-mandato-de-45-dias/ http://www.congressoemfoco.com.br/noticia.asp?cod_Canal=21&cod_Publicacao=27511
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II)

Os fatos

II.a) Os Atos administrativos da Comisso Diretora e a assistncia sade conferida aos Parlamentares e dependentes e ex-Parlamentares e cnjuges Conforme consta nos autos anexos a esta Inicial, o Senado Federal instituiu assistncia sade de Senadores e dependentes e ex-Senadores e cnjuges por meio de Atos Normativos criados pela Comisso Diretora. Nesse sentido, o Ato n. 09/1995, art. 1, caput, estabeleceu (fls. 45/50):
Art. 1. A assistncia sade de Senadores e seus dependentes e dos exSenadores e seus cnjuges reger-se- pelas normas deste Ato.

No 1 foram institudos quatro 'parmetros' para a fruio dessa assistncia:

1. A assistncia de que trata este Ato consistir no programa de preveno, recuperao e manuteno da sade, desenvolvido sob os seguintes parmetros: a) pelos servios prprios da Subsecretaria de Assistncia Mdica e Social SSAMS - ou da rede pblica, sem nus para os beneficirios; b) por servios prestados por instituies pblicas e privadas mediante contrato de credenciamento com o Senado Federal; c) por profissionais liberais ou entidades no credenciadas com o Senado Federal, sob a modalidade de livre escolha, mediante prvia autorizao do SSAMS e prvio empenho dos valores por ela informados; d) por profissionais liberais ou entidades no credenciadas com o Senado Federal, sob a modalidade livre escolha, mediante solicitao de ressarcimento das despesas efetivamente realizadas, nos casos de urgncia.

Quanto aos servios contemplados, so os seguintes:

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2. O programa de preveno, recuperao e manuteno da sade abrange os seguintes servios: a) assistncia mdico-hospitalar; b) assistncia mdico-ambulatorial; c) assistncia domiciliar de emergncia, urgncia, translado terrestre ou areo; d) assistncia odontolgica; e) assistncia psicoterpica; f) assistncia teraputica complementar e de urgncia; g) assistncia obsttrica; h) assistncia de enfermagem; e i) exames complementares para elucidao de diagnstico ou tratamento.

Toda tal diversidade de assistncia, excetuada aquela oferecida por mdicos da Secretaria de Assistncia Mdica e Social - SAMS - no prprio recinto do Senado Federal (item 1), prestada, ou por profissionais ou instituies credenciadas junto ao Senado, ou por profissionais ou entidades sob a modalidade de livre escolha dos beneficirios, como previsto nos itens 3 e 4. Alm dos Senadores e ex-Senadores, tambm contam com a assistncia o cnjuge destes e os dependentes daqueles, assim considerados:
Art. So considerados dependentes do Senador: I. cnjuge ou companheira (o); II. filhos solteiros menores de vinte e um anos, invlidos ou interditados por alienao mental de qualquer idade; III. filhos solteiros menores de vinte quatro anos, desde que: a) sejam dependentes econmicos e b) estejam cursando estabelecimento de ensino do 1, 2 ou 3 graus; IV. enteados, observadas as mesmas condies estabelecidas nos itens II e III; V. menor de vinte e um anos que, mediante autorizao judicial, viva na companhia e s expensas do Senador e, conste na declarao do Imposto de Renda;
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VI. pai e me sem economia prpria, que vivam sob a dependncia econmica do senador e constem na declarao do Imposto de Renda;

Vasto, portanto, o rol de beneficirios que usufruem da cobertura de despesas mdicas proporcionada pela Casa. de destacar que o Senador poder contar com o custeio de tratamento de sade tambm fora do Pas, como estabelece o mesmo Ato da Mesa:
Art. 6 A Comisso Diretora, em casos de comprovada necessidade, poder autorizar, previamente, o tratamento de sade de Senadores no Exterior.

Quanto aos ex-Senadores, determinou-se:

Art. 4. Para efeito deste Ato, considera-se ex-Senador aquele que tenha exercido o mandato como titular. Art. 5. O ex-Senador, enquanto estiver do exerccio do outro cargo pblico, no nvel federal, estadual ou municipal, ou vinculado a outro sistema de previdncia social, no far jus aos benefcios previstos neste Ato.

Contudo, 08 anos mais tarde, em 2003, a Comisso Diretora editou o Ato de n 02, permitindo a manuteno de assistncia a ex-Senadores nas seguintes condies:
Art. 1. ... 2. Somente faro jus aos benefcios estabelecidos neste Ato os exSenadores que tenham exercido o mandato por um perodo mnimo de 180 dias (cento e oitenta dias) consecutivos e que tenham participado de Sesso Deliberativa no Plenrio ou em Comisses do Senado Federal.

No que toca a limites de gastos em face de Senadores (e dependentes) e ex-Senadores (e cnjuge), foram previstos para servios distintos, importando tambm valores diversos. Em 1997, por meio do Ato n 39, limitou-se a despesa com assistncia odontolgica e psicolgica de Senadores (e dependentes):
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Art. 2. A assistncia de que trata o artigo anterior ser prestada aos beneficirios observadas as seguintes condies: ... II a soma das despesas com a assistncia odontolgica e a assistncia psicolgica por ncleo familiar/ano no poder ultrapassar 33.334 CH, no cumulativas.

Com relao a ex-Senadores, os limites englobam todas as despesas, deliberando-se na 3 Reunio Ordinria da Comisso Diretora, em 18/09/2003 (item 6), e na 4 Reunio, em 06/11/2003 (item 7), respectivamente, que:
Item 6. Fica estabelecido o limite anual de 84.508 CHs, referente a despesas mdico, hospitalares, psicolgicas e odontolgicas para exSenadores, exceto nos casos excepcionais de notria necessidade aprovada pela Comisso Diretora. Item 7. Fica mantido o item 6, estabelecido na reunio Diretora do dia 18 de setembro de 2003, pra ex-senadores, que ocupem cargos pblicos, desde que no sejam amparados por qualquer outro plano d e sade.

Quanto ao cnjuge do ex-Senador, contar com a assistncia odontolgica prestada pela SAMS, na forma do pargrafo nico do Art. 2 acima citado:
Art. 2. Pargrafo nico A assistncia odontolgica com o cnjuge de ex-Senador (a) ser prestada exclusivamente pela SAMS.

Em sntese, relativamente a Senador em exerccio e dependentes no existe limite para despesas mdicas. H para despesas odontolgicas e psicoterpicas, fixadas em 33.334 CHs - cerca de R$ 25.998,96 anuais, de acordo com tabela do SIS. Para ex-Senador o limite anual de despesas de 84.508 CHs,

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL que corresponde a cerca R$ 32.958,12 anuais. O benefcio extensivo ao cnjuge, no includas as despesas odontolgicas. Porm, a assistncia prevista pelo Senado afronta todos os padres de razoabilidade, surpreendendo, de incio, pelo fato de ser PAGA INTEGRALMENTE COM RECURSOS PBLICOS mediante ressarcimento das despesas ou pagamento direto ao prestador do servio. Reitere-se: as despesas so sustentadas pelo oramento da Unio na sua totalidade, isso porque os assistidos NO RECOLHEM, em MOMENTO ALGUM, QUALQUER CONTRIBUIO que desonere parcialmente o Ente federal no financiamento do sistema em referncia.

II.b)

A indefinio de valores e os ilimitados procedimentos

Da leitura integral dos referidos Atos e deliberaes - Atos n 09/1995, n 39/1997, n 02/2003, 3 Reunio Ordinria da Comisso Diretora, realizada em 18/09/2003 (item 6), e na 4 Reunio, em 06/11/2003 (item 7) -, pode se ver que no h qualquer meno a tabelas de procedimentos ou de honorrios. Isso autoriza concluir que os dispndios ainda assumem maior proporo, na medida em que INEXISTE UM QUADRO SISTEMTICO e PREFIXADO DE PREOS QUE SEJA APLICVEL DE FORMA UNIVERSAL E IGUALITRIA MEDIANTE A PRTICA DE VALORES QUE SE FAAM VANTAJOSOS E, MESMO, COMPATVEIS COM OS CUSTOS DE MERCADO. Em informaes da Advocacia do Senado encaminhadas a este MPF consta que, para a fixao de preos, a Casa se vale da Classificao Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Mdicos (CBHPM), publicada pela Associao Mdica Brasileira (AMB), Conselho Federal de Medicina (CFM) e Federao Nacional dos Mdicos (Fenam). Entretanto, as informaes da Direo da SAMS as contestam, quando afirmam (fl. 155):

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[...] os mdicos assistentes da maioria dos senhores senadores atendem em hospitais classificados como de notria especializao e, por consequncia, efetuam cobranas fora do parmetro do mercado.

A falta de parmetros expressos foi, de fato, preocupao externada pela Diretora da SAMS, ao salientar o seguinte (fls. 155/159):
importante registrar que, aps conversa com o ex-diretor da SAMS, verificamos que esta Secretaria de Assistncia Mdica e Social sempre se manifestou insatisfeita com as normas existentes referentes assistncia sade prestada aos Senadores e dependentes, ex-Senadores e cnjuges, no que diz respeito a falta de parmetros claros para guiar o processo de percia realizado []. O que mais difcil de estabelecer parmetro de cobrana so os valores que dizem respeito a honorrios mdicos. [...]

verdade que o Ato Normativo n. 09/1995 requer, como regra, uma prvia autorizao para o gozo do servio mdico. Informou a Diretoria da SAMS, nesse sentido, que, se excessivos, os valores dos servios podem ser parcialmente glosados. Porm, o sistema implementado no permite o controle que o procedimento requer. Tanto que, em documento dirigido pela Direo da da SAMS Diretora Geral do Senado (fls. 155/159), aquela sugere mudanas no sistema de assistncia sade em anlise, visando, dentre outros, coibir eventuais abusos que possam ocorrer por parte de alguns profissionais de sade, tendo em conta:
[...] a falta de parmetros para quantificar os valores a serem ressarcidos aos senhores senadores referente a honorrios mdicos por procedimentos realizados em clnicas e/ou hospitais de notria especializao; [...] a existncia de hospitais classificados como de notria especializao e, nas referidas instituies, o corpo clnico ser, tambm considerado como de notria especializao; [...] os mdicos assistentes da maioria dos senhores senadores atenderem em hospitais classificados como de notria especializao e, por consequncia, efetuam cobranas fora dos parmetros do mercado;
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[...] o avano tecnolgico da medicina, a necessidade dos hospitais se aparelharem, acompanhando o referido avano e, consequentemente, os profissionais tambm se prepararem melhor para a utilizao dos mesmos; [...] a necessidade de estabelecer um padro de referncia para os valores cobrados quanto a honorrios mdicos dos profissionais classificados como notria especializao que atendem, tambm em hospitais de notria especializao, [...]

A Direo da SAMS ponderou que, de acordo com o Ato n 30/1989, j revogado, o valor da tabela de referncia adotada pelo Senado para o pagamento de honorrios mdicos especificava um coeficiente de trs vezes, depois alterado para cinco. Mas na atualidade no existe qualquer referncia a tal valor. Por isso, o mdico perito se baseia nas tabelas hoje utilizadas nos contratos da mesma natureza assinados por parte do Sistema Integrado de Sade (SIS plano de sade de autogesto dos servidores da Casa). E ainda adota, por iniciativa prpria, visando evitar prejuzo aos Parlamentares, o mesmo fator multiplicador anteriormente previsto no Ato n. 48/1993, revogado. Por isso, a Direo da SAMS sugeriu que o fator de multiplicao seja fixado em at 10 (dez) vezes a tabela de referncia CBHPM -, ressaltando, ao final, que, frente aos valores apresentados atualmente, esse

percentual ainda estar aqum do que hoje cobrado.

Como se constata nas declaraes da Direo do servio mdico do Senado, alm de no haver preciso sobre os limites que podem ser pagos a ttulo de honorrios, mesmo o percentual que entende adequado (10 vezes a tabela de referncia) est muito abaixo dos valores hoje praticados. Afinal, diferentemente das regras que vigiam anteriormente ao Ato n. 09/1995, no h desde a qualquer definio explcita em torno dos limites de cobertura de eventos em sade, o que d margem a graves arbitrariedades s custas do oramento pblico. O mesmo cenrio se verifica nos procedimentos cobertos por essa assistncia. O Ato da Mesa n 09/1995 estabelece um programa de preveno, recuperao e manuteno da sade que abrangem assistncia mdicoSGAS 604 Av. L2 Sul Lote 23 1 andar Gabinete n. 120 Braslia-DF CEP 70.200-640 Tel. (61) 3313-5444 Fax: (61) 3313-5451 10

MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL ambulatorial, domiciliar de emergncia, urgncia, translado terrestre ou areo, odontolgica, psicoterpica, teraputica complementar e de urgncia, obsttrica, de enfermagem e exames complementares para elucidao de diagnstico ou tratamento. Trata-se inquestionavelmente de benesse de largo espectro, visto que d ensejo a todo tipo de cobertura ambulatorial, hospitalar e domiciliar, seja ela de naturezas mdica, odontolgica ou psicoterpica, sem ressalvas. Bem por isso a Direo da SAMS, ainda com o objetivo de evitar excessos, props fosse editado novo Ato (fl. 145), a fim de excluir do atual programa o seguinte:
a) procedimento mdicos experimentais ou no ticos; b) tratamento clnico ou cirrgico para controle de natalidade ou que visem esterilidade, c) cirurgia cuja finalidade seja mudana de sexo ou inseminao artificial d) tratamentos clnicos e/ou cirrgico cuja finalidade precpua seja rejuvenescimento ou repouso, e) aparelhos estticos de substituio ou complementares de funo, como culos, lentes de contato, surdez, rim artificial, prtese, marca-passo e outros; d) despesas com produtos farmacuticos fora do atendimento e/ou perodo de internao hospitalar e) tratamentos clnicos ou cirrgicos realizados fora do Pas; f) gastos hospitalares extraordinrios, inclusive aqueles referentes ao acompanhante.

Decerto, a motivao dos experientes mdicos da Casa para exort-la a excluir do Programa tais procedimentos no deriva de mera preveno ou possibilidades infundadas, estranhas aos procedimentos adotados at ento. Longe disso, leva a crer que, enquanto testemunhas dos usos dados ao Ato n 09/1995, essa iniciativa decorre de uma reprovvel sistemtica permissiva adotada sucessivamente pelas Comisses Diretoras do Senado, que, no curso de mais de uma dcada, vem dando margem a evidentes distores.

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II.d) pblicos

Os valores milionrios cobertos exclusivamente com recursos

A liberdade de contratao de servios de profissionais/instituies, estejam ou no credenciados junto ao Senado, a falta de critrios predeterminados para a limitao dos gastos, a indefinio quanto a tabelas de procedimentos e de servios/honorrios que balizem os servios e os valores cobrados e a ausncia de contribuio por parte dos beneficirios tem provocado ao longo dos ltimos anos ndices de reembolso em milhares de reais, totalizando montantes anuais milionrios. So desembolsos que envolvem valores EXORBITANTES e INIMAGINVEIS, que refogem a qualquer padro de PROPORCIONALIDADE, ECONOMICIDADE e MORALIDADE ADMINISTRATIVA. Como visto antes, excetuadas as despesas com servios odontolgicos e psicolgicos por ncleo familiar, os Senadores e dependentes podem usufruir de assistncia mdica irrestritamente, como declarou o ex-Diretor da SAMS (fls. 54/56).
no h um teto ou limite anual. O Senador e seus dependentes podem escolher livremente o profissional mdico regime de livre escolha -, em qualquer local do Pas, desde que requeiram prvia autorizao da SAMS para a consulta e internao, a fim de prvio empenho de valores,

Despesas anuais abaixo exemplificadas, feitas por 11 Senadores (de um nmero de 81) e seus dependentes entre os anos de 2007 e 2009 (este ano incompleto), falam por si s, dando uma exata noo no que redunda a sistemtica em vigor, evidenciando um absoluto despojamento com o dinheiro pblico com base em Atos produzidos pela Comisso Diretora do Senado:

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL Demonstrativo de despesas com sade de Senadores e dependentes
Despesas c/ pagamento direto Senadores Ano instituio mdica XXXX XXXX* XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX* XXXX XXXX 2009 2007 2007 2009 2008 2007 2007 2008 2008 2009 2008 R$ 476.358,48 R$ 18.030.79 R$ 491.143,88 R$ 3.170,43 R$ 262.262,67 R$ 5.519,63 R$ 10.249,33 ----------------------------Despesas com ressarcimento ao Senador R$ 24.746,00 R$ 307.455,45 R$ 251.890,00 R$ 192.884,88 R$ 218.556,46 R$ 120.632,78 R$ 91.220,39 R$ 190.471,66 R$ 104.944,14 R$ 126.614,99 R$ 501.104,72 R$ 325.486,24 R$ 743.033,88 R$ 196.055,31 R$ 480.819,13 R$ 126.182,41 R$ 101.469,72 R$ 190.471,66 R$ 104.944,14 R$ 126.614,99 Total

R$ R$ 305.222,32 R$ 305.222,32

*Figuram nesta lista como Senadores em atividade e tambm na lista de ex-Senadores (abaixo), o que, neste segundo caso, indica que foram beneficiados com o Plano de Assistncia em valor superior ao teto estabelecido.** Os nmeros do ano de 2009 so parciais. (Dados constantes nas fls. 36/45 e 54/ 209 do apenso II do volume I do IC)

Alm dos valores extraordinrios cobertos pela Casa em favor de Senadores e seus dependentes, tambm se verifica o reiterado descumprimento da regra imposta aos ex-Senadores e cnjuges. Embora balizada em 84.508 CH (R$ 32.958,12 anuais), quantia que pode ser superada apenas em casos de

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL notria necessidade aprovada pela comisso diretora, os gastos no se restringem ao estabelecido, recorrendo-se frequentemente exceo prevista: Somatrio de Despesas de ex-Senadores e cnjuges com ressarcimentos referentes aos anos de 2007/2008/2009

Ex-Senadores XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX
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Ano 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008

Despesas c/ ressarcimento R$ 55.780,00 R$ 41.500,00 R$ 38.360,00 R$ 45.680,72 R$ 36.649,15 R$ 36.440,92 R$ 46.642,00 R$ 34.652,00 R$ 45.000,00 R$ 41.860,00 R$ 104.994,14 R$ 144.806,72 R$ 73.251,68 R$ 45.000,00 R$ 45.508,85 R$ 88.926,79 R$ 36.005,75 R$ 59.695,00 R$ 45.419,92

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX 2008 2009 2009 2009 2009 R$ 36.581,00 R$ 35.000,00 R$ 49.651,18 R$ 45.286,67 R$ 33.659,92

*Os nmeros de 2009 so parciais. (Dados constante nas fls. 37/47 do apenso II do Volume I do IC)

Alerte-se que nesses nmeros no esto contempladas as despesas resultantes da prestao de atendimento ambulatorial no interior da Casa SAMS -, o qual conta com rol de mdicos que presta assistncia mdicoodontolgica e psicolgica a todo o corpo funcional, quais sejam, servidores, Parlamentares e dependentes, ex-Parlamentares e cnjuges. Logo, afora o limite de despesas impostas aos ex-Senadores e cnjuge e aos servios odontolgicos e psicolgicos dos Senadores e dependentes, os quais mostram-se recorrentemente inobservados, no h definio em torno dos limites de cobertura de procedimentos e eventos em sade, tampouco a coparticipao dos beneficirios nas despesas realizadas. Cabe rememorar que ex-Senadores (e cnjuges) gozam dos benefcios de forma vitalcia, desde que tenham exercido o mandato pelo prazo de 6 meses (180 dias) (Ato n 02/2003). Implementado o exguo prazo, os beneficirios passam a fruir da assistncia ad eternum, sem qualquer coparticipao no custeio, tanto no curso quanto aps o trmino do mandato, mesmo que venham a assumir outro cargo pblico vinculado a distinto rgo. Tamanho privilgio ainda se mantm em favor do cnjuge, ainda que falecido o titular. Constata-se assim que as regras frente aos Parlamentares e exParlamentares se mostram fluidas/arbitrrias, impossibilitando uma hgida fiscalizao dos procedimentos para a cobertura da assistncia. Tambm de ser considerado que a demanda por ateno sade ocorre, geralmente, em circunstncias anormais e imprevistas, o que pode comprometer a racionalidade da deciso e do tratamento adotados. Tal cenrio pode gerar temerrias
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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL improvisaes e subjetivismos, passveis de arbitrariedades, causando grave prejuzo ao patrimnio pblico. Veja-se, nesse sentido, o DOC. 01 do Apenso II do Volume II, que documenta, no ano de 2009, o reembolso total de R$ 51.996,00 a Parlamentar por conta de restaurao dentria - (20 coroas em porcelana aluminizada Sistema Empress no valor unitrio de R$ 2.500,00 e 02 Onlays em porcelana Sistema Empress no valor unitrio de R$ 998,00). A soma resultante da reparao esttica excede o limite anual para cobertura de tratamento odontolgico, fixado em R$ 25.998,96 (66.664 CHs). Embora observado pelo Diretor da SAMS poca que os referidos procedimentos odontolgicos no foram caracterizados como 'urgncia', que no foi realizada percia fsica no paciente, e que no foi solicitada autorizao prvia para os procedimentos adotados, o Senado autorizou o ressarcimento mediante a antecipao das cotas dos anos de 2010 e 2011. Vale observar que o Parlamentar j havia utilizado a cota do ano de 2009 (R$ 25.998,96), pois contava com um saldo de R$ 0,96. O quadro destoa significativamente da assistncia mdica usufruda pelos servidores do Senado Federal, visto que contam com um plano de sade de autogesto institudo por Resoluo Sistema Integrado de Sade (SIS) custeado por verbas originrias de contribuies feitas pelos beneficirios e de recursos da Unio. O plano conta com Fundo de Reserva constitudo pelas contribuies dos servidores-beneficirios, do qual inclusive se lana mo quando no mais suficientes os recursos oramentrios federais repassados ao Senado para assistncia a senadores e servidores, como contou o Diretor da Secretaria do SIS:
... ao longo do ano, ocorre de serem insuficientes os recursos oramentrios do Senado para cobrir as despesas mdicas dos servidores, tornando necessria a utilizao desse Fundo, que formado com contribuies dos servidores []; o plano dos servidores mantido por suas contribuies e por recursos [repassados ao Senado] provenientes do oramento pblico;

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL Modelo similar de autogesto adotado por diferentes rgos pblicos, inclusive pelo Ministrio Pblico da Unio (MPU), cujas normas se destinam indistintamente aos membros e aos servidores, resultando em despesas com sade expressivamente inferiores quelas acusadas pelo Senado. A titulo comparativo, em consulta ao sistema SIGA Brasil obteve-se os seguintes nmeros relativamente s execues oramentrias do Senado Federal, da Cmara de Deputados e do MPU: Execuo oramentria ao n. 2004 - com assistncia mdico-odontolgica
Ano 2007 Ano 2008 Ano 2009 Ano 2010

R$ 61.414.742,21 Senado Federal

p/

R$ R$ R$ 71.704.148,53 35.501.031,00 97.893.765,19

p/ p/ p/

36.083
beneficirios

40.318
beneficirios

41.940
beneficirios

23.528
beneficirios

R$ 45.508.224,03 Cmara dos Deputados

p/

R$ R$ R$ 48.081.945,60 53.610.674,94 68.802.713,36

p/ p/ p/

68.116
beneficirios

28.526
beneficirios

25.093
beneficirios

25.597
beneficirios

MPU

R$ 23.851.452,25
p/

R$ R$ R$ 28.095.286,91 25.566.235,84 31.699.907,55

p/ p/ p/

30.792
beneficirios

32.153
beneficirios

32.712
beneficirios

31.646
beneficirios

O comparativo traado bem demonstra a desproporcionalidade dos gastos do Senado, em que pese o nmero significativamente menor de servidores e parlamentares frente ao quadro que compe o Ministrio Pblico da Unio.
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Merece ateno especial a queda na execuo oramentria do Senado verificada em 2009, ano em que, coincidentemente, notcias jornalsticas trouxeram a pblico inmeras irregularidades praticadas nessa Casa, inclusive os fatos ora expostos. Nada obstante, em 2010 os valores retomaram vertiginosa ascenso, praticamente triplicando a quantia do ano anterior para atingir cifra prxima a 100 milhes de reais, contrastando com a reduo expressiva de beneficirios, cujo ajustamento a nmeros reais resultou num total de 23.528 (vinte e trs mil, quinhentos e vinte e oito). H, portanto, evidentes distores que reclamam imediata correo! Diante desse quadro, o Ministrio Pblico Federal, autorizado pelo inciso XX do artigo 6 da Lei Complementar n. 75/93, confeccionou recomendao Casa Legislativa constando inmeras proposies para sanear as irregularidades detectadas, abaixo transcritas (fls. 90/100):
[...] I) ante os vcios de origem verificados nos Atos Normativos que dispem sobre a assistncia sade dos Senadores e dependentes e ex-Senadores e cnjuges, criados pela Comisso Diretora do Senado, anule o Ato n. 09/1995 e seus consectrios, inclusive o Ato n. 39/1997 e o Ato n. 02/2003; II) reaprecie o contedo dos Atos acima apontados, e de seus consectrios, por meio de resoluo, dado ser essa a espcie normativa aplicvel matria (arts. 48/58 do RISF e disposies constantes dos arts. 211 c/c 231, IV, 288, caput, todos do RISF). III) na busca do melhor modelo de gesto dos recursos destinados assistncia mdica, avalie a possibilidade de prestar assistncia sade dos Senadores, ex-Senadores e dependentes, mediante as seguintes opes: a) na forma de convnio ou contrato; b) na forma de auxlio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo beneficirio, ativo ou inativo, e seus dependentes, com planos ou seguros privados de assistncia sade;

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Porm, caso mantidas as regras em vigor, aprimore o regime assistencial adotado, de forma a constituir, com recursos prprios, garantias e reservas financeiras especficas, conforme estabelece a Agncia Nacional de Sade, atentando-se, ainda, para o que segue: IV) defina o rol de tratamentos (especialidades mdicas e cirrgicas), os exames e os demais procedimentos mdicos passveis de ressarcimento, bem como aqueles no cobertos pela assistncia prestada pelo Senado, respeitando as exigncias mnimas previstas na Lei n. 9.656/98; V) defina tabelas de preos para o procedimento pretendido ou executado, de acordo com os valores praticados no mercado; VI) fixe o limite do ressarcimento por procedimento executado ou pretendido, bem assim o teto para ressarcimento com despesas de sade por beneficirio, a fim de que se estabelea uma gesto oramentria responsvel e isonmica; VII) promova o credenciamento das empresas, clnicas, hospitais e mdicos que podero prestar servios mediante prvio convnio; VIII) exija coparticipao dos beneficirios; IX) delimite os requisitos necessrios (relatrio mdico, recibo e nota fiscal dos honorrios mdicos e despesas hospitalares - incluindo relao dos materiais, medicamentos e exames efetuados, com preos por unidade, juntamente com as faturas ou as notas fiscais do hospital e de fornecedores de rteses, prteses e materiais especiais -, indicao do cdigo internacional de doenas, identificao do mdico, clnica, laboratrio ou hospital responsvel pelo atendimento) para a comprovao da despesa realizada; X) defina metodologia e memria de clculo da estimativa de despesas para fins de alocao de dotao na Lei Oramentria Anual, respeitada a disponibilidade oramentria e financeira para o exerccio respectivo; XI) avalie a legalidade da continuidade vitalcia do benefcio a ex-Senadores e cnjuges, considerando a ausncia de vnculo do titular com a Administrao aps o fim do exerccio do mandato.

Em resposta datada de setembro de 2011, a Casa, por sua Advocacia (fls. 131/138), defendeu a razoabilidade da assistncia aqui impugnada, ponderando, dentre outros argumentos, que o sistema previsto no Ato
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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL n. 09/1995: visa garantir aos membros da Cmara Alta do Poder Legislativo Federal a mais completa e segura assistncia possvel, considerando-se o mnus pblico que exercem e altssima relevncia de suas funes na estrutura polticodecisria da Repblica; . fruto do legtimo exerccio de uma competncia discricionria do prprio Senado Federal, cujas balizas so suficientemente amplas para, em tese, imuniz-lo do controle por parte dos demais poderes (art. 2 da CF 88); . a forma mais gil, eficiente e adequada para a prestao do servio, e de que no vem causando nenhum tipo de perda ao errio, nada h que obrigue a modificao. Quanto coparticipao dos beneficirios, afirmou que: o fato de a assistncia mdica dos senadores e seus dependentes ser gratuita no macula o sistema engendrado pelo ATC n 09/1995 de nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade. Conforme acima se discorreu, no h nenhuma previso normativa que estabelea uma forma especfica de assistncia sade, nem que a mesma ter carter contributivo, como si acontecer em relao aos benefcios previdencirios. Quanto legalidade do benefcio vitalcio a ex-senadores e a seus cnjuges, aduziu-se que tal fato no apresenta nenhuma irregularidade. Em realidade, mais uma forma de se garantir condies de vida digna a algum que j exerceu o mais alto cargo legislativo a Repblica, mesmo aps o trmino de seu mandato, impedindo que um ex-parlamentar se veja desprotegido em momentos de dificuldade com sua sade. No entanto, os argumentos de defesa apresentados no se mostram compatveis com a legalidade. E embora tenha o Senado reconhecido a necessidade de corrigir determinados procedimentos, no h notcias de que a recomendao, tampouco as sugestes da Direo da SAMS, tenham sido implementadas, o que justifica a ao deste MPF.

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III)

A fundamentao jurdica

Num importante avano, a Constituio Federal de 1988 imps ao Estado o dever de garantir o direito sade independentemente de contribuio seguridade social. Tal direito pode ser exercido por meio do Sistema nico de Sade SUS-, que, como servio de relevncia pblica de acesso universal e igualitrio, albergando a todos inclusive os Parlamentares.

Porm, alm do SUS, no existem outras hipteses legais que garantam integral responsabilidade do Estado pela prestao de assistncia por conta do direito constitucional sade. dizer, no h qualquer dever estatal de socializar riscos com a sociedade e privatizar vantagens.
certo que nos ltimos anos o Governo Federal tem empreendido esforos em prol da poltica de sade dos servidores, visando legitimar relaes de trabalho mais equnimes luz de garantias fundamentais constitucionais. A Lei n. 8.112/90, que trata do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, prev referida assistncia aos servidores pblicos federais ativos e inativos, seus dependentes e pensionistas (art. 230). Embora a legislao tenha estabelecido o SUS como primeira opo, parcela majoritria dos rgos pblicos federais decidiu por conceder benefcio financeiro para o custeio parcial de planos de sade com operadoras de autogesto, por meio de convnios, ou com a iniciativa privada, por meio de contratos. H quem tenha ainda optado por receber benefcio para o custeio de servio prestado diretamente pelo rgo, tendo outros decidido por promover o auxlio indenizatrio mediante o ressarcimento do plano de sade daqueles que os possuem mediante contrato individual. Tais alternativas ao SUS permitem o acesso a servios de referncia mediante custos significativamente inferiores. Quanto ao sistema de assistncia sade dos Senadores e dos exSenadores, alm de ser concedido mediante procedimentos que no se enquadram

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL nas hipteses previstas no ordenamento jurdico, est embasado em Atos eivados de inconstitucionalidade.

III.1)

A sindicabilidade dos Atos do Senado

Sabe-se que o Poder Estatal uno, exercido de forma soberana e legitimado por consulta pblica. A Constituio Federal, resultante desse processo participativo, estabelece, para a conteno do Poder e a manuteno do regime democrtico, funes distintas - executiva, judicante e legislativa -, desempenhadas por diferentes segmentos. Exercidas com independncia e harmonia, preserva-se o controle recproco em favor da legalidade. Os atos que lhes cabem e as decises que as antecedem dizem respeito ao que se convencionou denominar de mrito administrativo, em tese insindicvel, por que valorado conforme discricionariedade conferida aos titulares dos Poderes referidos. Ocorre que a escusa fundada no exerccio da discricionariedade NO LEGITIMA ATOS ILEGAIS, NO LHE EXCLUI A QUALIDADE DE ANTIJURDICO, NO LHE CONFERE VALIDADE. O legislador constituinte, por bvio, no tencionou inserir, com a previso da separao dos poderes, a absoluta liberdade de gerncia dos meios e dos fins almejados, mas uma liberdade assistida e guiada por normas cujo cumprimento se faz sindicvel na via adequada. A esse controle dos atos em geral jurisdicional, administrativo ou legislativo e, por consequncia, do Estado de Direito, se dedica a atividade jurisdicional. Logo, os IRRAZOVEIS e DESPROPORCIONAIS gastos com recursos pblicos sem respaldo legal transferidos ao Senado Federal conta do oramento/patrimnio pblico so questes que se sobrepem natureza interna das questes relativas ao Regimento da Casa, desafiando, portanto, o controle jurisdicional.

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL Foi nessa linha que decidiu o Supremo Tribunal Federal em anlise Ao Declaratria de Inconstitucionalidade ADI 4.125 -, cujo objeto dizia respeito ao reconhecimento do desajuste de diploma legal, de iniciativa do Governador, que respaldava a criao de injustificada quantidade de Cargos em Comisso. O STF embasou o decidido nos preceitos da proporcionalidade e da razoabilidade. A ministra Crmen Lcia, relatora, assim considerou:
A despeito de no competir ao Poder Judicirio a apreciao do mrito dos atos administrativos, na espcie vertente faz-se mister analisar a validade da lei que criou milhares de cargos em comisso nos quadros da administrao tocantinense luz dos princpios constitucionais, ante as consequncias polticas, jurdicas, econmicas e sociais decorrentes de sua aplicao.

A par disso, observa-se que o Ato n 09/95 que institui a assistncia mdica de Senadores e ex-Senadores - provm da Mesa Diretora, sendo estranho s espcies legislativas previstas no art. 59 da Constituio Federal; decorre de atividade administrativa, e no legislativa, tal como o ato examinado pelo STF. Mas a provenincia ou o contedo do ato jurdico analisado no obstrui o seu controle pelo Poder competente o Judicirio. Inexiste, sob a ordem vigente, ato pblico ou privado que se furte a essa espcie de controle; desimporta a natureza pblica ou privada do ato, a aferio de sua natureza - interna corporis ou no - ou de seu carter legislativo, administrativo ou judicirio -, pois todos, indistintamente, pelos mecanismos jurdicos institudos por Lei, sujeitar-se-o ao controle de adequao aos preceitos legais e constitucionais. Com efeito,
A atividade legislativa est necessariamente sujeita rgida observncia de diretriz fundamental, que, encontrando suporte terico no princpio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescries irrazoveis do Poder Pblico. O princpio da proporcionalidade, nesse contexto, acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Pblico no exerccio de suas funes, qualificando-se como parmetro de aferio da prpria constitucionalidade material dos atos estatais. (Ministro

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Celso de Mello em Medida Cautelar incidental proposta nos autos da ADI 2551)

Ao abordar os atos interna corporis, afirmou Jos dos Santos Carvalho Filho em seu Manual de Direito Administrativo:
Atos interna corporis so aqueles praticados dentro da competncia interna exclusiva dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio. []. No entanto, cumpre fazer a mesma ressalva que fizemos quanto aos atos polticos: como no pode existir ato sem controle, poder o Judicirio controlar esse atos internos e exclusivos quando contiverem vcios de ilegalidade ou de inconstitucionalidade, ou vulnerarem direitos individuais. Nesta hiptese, o controle judicial se exercer normalmente. (2010, p. 1109/1110)

Em suma, as preferncias polticas ou administrativas e os critrios adotados para eleg-las, insertas no mbito de discricionariedade traado pelo ordenamento vigente, tornam-se sindicveis por agentes ou rgos estranhos estrutura hierrquica do ente prolator da deciso na medida em que excedem tais espaos, como ocorre com o Ato n 09/95 da Mesa Diretora do Senado.

III.2) A inconstitucionalidade do Ato n 09/95 da Mesa Diretora do Senado Federal

III.2.a) O tpico reclama, inicialmente, consideraes sobre o princpio da PROPORCIONALIDADE. A Mesa Diretora do Senado Federal editou o Ato Administrativo n 09/95, que regulamenta o Plano de Assistncia Sade dos Parlamentares e de exParlamentares da Casa. Mediante regime no-contributivo, os Senadores tem despesas de preveno, recuperao e manuteno da sade ressarcidas ou pagas diretamente pelo Senado s instituies/mdicos prestadores dos servios. Para a aferio da razoabilidade dos valores declarados pelos Senadores para fins de reembolso inexiste tabela de referncia e especificao de critrios objetivos
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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL que permitam estimar a proporcionalidade das quantias despendidas e pagas pelos cofres pblicos. Relativamente aos parlamentares em exerccio, no h, ainda, teto delimitador - exceto para as assistncias odontolgica e psicolgica. Embora a legislao tenha estabelecido o SUS como primeira opo de assistncia, parcela majoritria dos rgos pblicos federais decidiu conceder benefcio financeiro para o custeio parcial de planos de sade com operadoras de autogesto ou com a iniciativa privada. H quem tenha ainda optado por receber benefcio para o custeio de servio prestado diretamente pelo rgo, tendo outros decidido por promover o auxlio indenizatrio mediante o ressarcimento daqueles que possuem planos de sade contratados individualmente. Diante dessa realidade, perceptvel que as orientaes adotadas nos servios mdico-odontolgicos deferidos aos Senadores (e dependentes), exSenadores (e cnjuge) so lesivas ao patrimnio da Unio, na medida em que, mesmo diante de distintas opes assistenciais de qualidade, no se adotam aquelas menos danosas, haja vista os valores j alcanados pelo Senado. Agrava tal quadro o fato de que esse absoluto desprendimento com o dinheiro pblico no tem amparo legal. E, cuidando-se de procedimento desvinculado de qualquer lei, finda-se por incorrer numa incontida liberdade do administrador, no concilivel com o regime de legalidade que orienta a Administrao Pblica. No que diz respeito a uma suposta discricionariedade que respaldaria tal ao, esta s possvel como resultado de uma indeterminao quanto ao modo concreto de satisfazer, em cada caso, o resultado querido pela lei; no h lugar para discricionariedade voltada satisfao de interesses privados, seno incidindo em violao especialmente aos princpios da impessoalidade e da moralidade administrativa. No havendo lei que determine explicitamente de que forma sero explorados os recursos oramentrios dirigidos sade, o administrador, ao optar pelo mais oneroso, incorre em verdadeira DESPROPORCIONALIDADE (eleio de meio desnecessrio para a consecuo dos fins almejados).
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A proporcionalidade guiada pela necessidade, adequao e proporcionalidade em sentido estrito. Na estrutura democrtica de Estado, os fins, por si s, no devem justificar os meios, pois no s pela anlise dos fins elegem-se os meios. Estes so eleitos de forma compatvel com aqueles e com a menor onerosidade a ser suportada pelos membros da coletividade. E, no exame de ponderao, dever ser demonstrado que os malefcios gerados no suplantam os benefcios sentidos pela implementao da providncia, pela edio da norma ou pela concesso da tutela jurisdicional. Alm disso, no existem circunstncias extraordinrias e, sobretudo, de HIPOSSUFICINCIA que reclamem a ateno distinta do administrador em favor dos beneficirios. Longe disso, as circunstncias denunciam a instalao permanente de quadro de ilegalidade/inconstitucionalidade que beneficia indefinidamente centenas de indivduos (81 Senadores, cerca de 3 centenas de exSenadores e, ainda, dependentes e cnjuges em nmero no definido), tudo revelia da regra legal. Valem aqui as palavras do Ministro Celso de Mello (RTJ 176/578580):
O Estado no pode legislar abusivamente. A atividade legislativa est necessariamente sujeita rgida observncia de diretriz fundamental, que, encontrando suporte terico no princpio da proporcionalidade veda excessos normativos e as prescries irrazoveis do Poder Pblico. [] Essa clusula tutelar, ao inibir os efeitos prejudiciais decorrentes do abuso de poder legislativo, enfatiza a noo de que a prerrogativa de legislar outorgada ao Estado constitui atribuio jurdica essencialmente limitada, ainda que o momento de abstrata instaurao normativa possa repousar em juzo meramente poltico ou discricionrio do legislador.

Tambm pondera a doutrina que o princpio da proporcionalidade:

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL [] consubstancia uma pauta de natureza axiolgica que emana diretamente das ideias de justia, equidade, bom senso, prudncia, moderao, justa medida, proibio do excesso, direito justo e valores afins; precede e condiciona a positivao jurdica, inclusive a de nvel constitucional; e, ainda, enquanto princpio geral do direito, serve de regra de interpretao para todo ordenamento jurdico. No mbito do direito constitucional, que o acolheu e reforou, a ponto de implo obedincia no apenas das autoridades administrativas, mas tambm de juzes e legisladores, esse princpio acabou se tornando consubstancial prpria ideia de Estado de Direito [].4 Balizando-se referido princpio pelos subprincpios da adequao e da necessidade, conclui-se que Ato Administrativo n 09/95 da Mesa Diretora do Senado peca por desproporcionalidade: a injustificada gratuidade associada excessiva onerosidade dos cofre pblicos produzida pela sistemtica do plano de assistncia sade dos Parlamentares, aqui impugnado, revela sua desnecessidade. O sistema no contributivo instaurado, a ausncia de teto limitador de suas prestaes, a vitaliciedade de cobertura e os precrios instrumentos de controle e de aferio dos gastos parlamentares com sade desprestigiam a atuao fiscalizatria e favorecem ocultao dos valores dispendidos com sade pelos beneficirios. Os nmeros resultantes denunciam o evidente desequilbrio da relao custo-benefcio social! O privilgio manifestamente associal, na medida em que proporciona benefcios vitalcios em favor de restrito estrato, conquanto destitudo de qualquer hipossuficincia justific-lo. Ainda que relevantes as funes parlamentares, isso no legitima - para alm da percepo da invejvel remunerao e de verbas outras percebidas para o exerccio das atribuies parlamentar verdadeira dilapidao do patrimnio pblico, como verificado. Tais privilgios reclamam imediato ajuste em defesa do Errio e da moralidade administrativa.

Gilmar Mendes in Curso de Direito Constitucional, p. 2007, p. 114-115)

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL III.2.b) Tambm valem consideraes sobre a ECONOMICIDADE.

Poder-se-ia opor a tais consideraes que as despesas com assistncia sade se ajustam na dotao oramentria destinada ao Senado Federal para essa finalidade. Todavia, sabe-se que o objetivo da POLTICA ORAMENTRIA justamente corrigir falhas ou distores na gesto dos recursos pblicos, a fim de que sejam alocados de forma mais eficiente. O oramento , nesse sentido, um mecanismo essencial Administrao Pblica, porque gera um melhor aproveitamento dos recursos financeiros ao levar em conta a relao custobenefcio. Alis, tarefa do prprio Poder Legislativo, em conjunto com o Tribunal de Contas da Unio, a fiscalizao e o controle dos oramentos pblicos. Neste ponto, apresenta especial importncia a noo de economicidade - vinculada ideia de desempenho qualitativo -, que envolve a busca do melhor resultado estratgico na alocao de recursos financeiros, econmicos e/ou patrimoniais em um dado cenrio socioeconmico. O art. 70 da CF lhe faz referencia ao dispor que:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

A economicidade reflete uma opo estratgica do constituinte de 88 por uma fundamentao racional das decises politicas quando da destinao dos recursos pblicos postos disposio dos agentes delegados. Com isso, busca-se, em sntese, a melhor relao possvel entre gesto financeira e execuo dos recursos oramentrios, atendendo-se indisponibilidade do interesse pblico e eficincia. conclusivo, nesse enfoque, que a mera disponibilidade financeira no autoriza de despesas injustificadas e desnecessrias. Mediante a categoria da economicidade, o exame do procedimento oferecido pelo Senado
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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL aos seus Parlamentares e dependentes, ex-Parlamentares e cnjuges indica que a alternativa adotada pelo gestor pblico no se mostra a melhor possvel, pois os mesmos resultados assistenciais podem ser obtidos com menores despesas; no h razoabilidade no pagamento indiscriminado de bens e servios que podem ser usufrudos por valores mais baixos. A boa administrao e a gesto responsvel dos recursos pblicos recomenda atuao eficiente e razovel do Estado, por intermediao de seus agentes. Observa Regis Fernandes de Oliveira, em Curso de Direito Financeiro, que:
Tendo em vista o bolo arrecadatrio, h uma segunda fase que a de efetuar as escolhas do que deve ser atendido. Tirante as vinculaes oramentrias constitucionais e as obrigaes legais que devem ser atendidas, h uma margem de escolha do administrador, no tocante distribuio dos recursos. A incide o princpio da proporcionalidade, como um critrio que deve pesar na deciso do chefe do executivo.

Assim, a providncia pblica, para materializar-se, deve ser precedida de um estudo de concepo que considere todas as variveis envolvidas, a viabilidade financeira e econmica, a medida de necessidade, a relao custobenefcio, a possibilidade de transferncia dos custos, parcial ou totalmente, para a iniciativa privada etc, visando preveno de riscos e aplicao mais rentvel e econmica dos recursos. A isto nomeia-se planejamento, instrumento essencial para consecuo do fim ltimo estatal, o interesse pblico. Sobre o tema, vejam-se as consideraes extradas da Deciso n 753/96 da Corte de Contas da Unio:
Mencione-se que a Constituio Federal, nos dispositivos que tratam da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, em seu art. 70, obriga o cumprimento no apenas do princpio da legalidade, mas igualmente dos princpios da legitimidade e da economicidade. [] Pelo princpio da economicidade, balizado pela razoabilidade, deve-se averiguar a relao entre custo e benefcio. A economicidade permite ao aplicador do direito aferir, em cada caso, se
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houve ou no malversao de verba pblica. este princpio instrumento de aferio da relao entre gasto pblico e benefcio auferido, a ser empregado na subjetividade de cada caso, quando ento poder-se- verificar se determinado fato ou ato administrativo atingiu seu objetivo maior, o interesse pblico. O princpio da economicidade deve ser utilizado no apenas como critrio para aferir o custo-benefcio de um gasto, mas igualmente para avaliar o equilbrio financeiro de contratos administrativos e para aplicar sanes ao administrador, nos termos do art. 70, VIII, da Constituio Federal, que prev 'multa proporcional ao dano causado ao errio'. O controle da economicidade significa, portanto, controle da eficincia na gesto financeira e na execuo oramentria, consubstanciada na minimizao de custos e gastos pblicos.

Cabe aqui ainda mencionar, em analogia, o PRINCPIO DA CONTRAPARTIDA - axioma da seguridade social e fundamento para a instituio de benefcios ou servios de seguridade como fonte de custeio - , previsto no art. 195, 5, da CF, que dispe:
Art. 195. 5. Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fone de custeio total.

Lido em conjunto com as demais regras do mesmo artigo, indica o preceito que o Legislador, para criar, majorar ou estender benefcios, dever prever, em paralelo, a contribuio correspondente. Ou seja, no vlido qualquer ato do Poder Executivo, ou (administrativo) do Poder Judicirio, ou mesmo do Poder Legislativo, que crie aumente, ou estenda o servio assistencial ou de benefcio, sem que haja fundo para o custeio total [...],5 o que justifica o imperativo recolhimento de contribuio, inclusive do beneficirio. esse raciocnio que move os planos de autogesto e a iniciativa privada, cuja prestao de servio por Planos de Sade pressupe a contrapartida proporcional do contratante.
5

J observava Pontes de Miranda em Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda Constitucional n. 1 de 1969, p. 258.
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Igualmente se faz necessrio levar em conta o chamado Risco Moral - isso em prejuzo do patrimnio pblico -, por fora da no adoo da medida mais racional do ponto de vista do consumidor dos servios. que a indiscriminada cobertura dos gastos, aliada ausncia de qualquer coparticipao, leva a um uso excessivo da assistncia, resultando num consumo para alm do necessrio, o que recomenda a imposio da contrapartida. De resto, a sistemtica implementada pelo Senado Federal, em extrema dissonncia perante os modelos de assistncia sade adotados pelos demais setores do Poder Pblico, denuncia discriminao negativa, uma vez que no h elemento ftico que legitime a desigualdade instaurada. O visvel desprezo isonomia e a impessoalidade se acentua frente aos ex-Parlamentares (e cnjuges), que, a despeito de desocuparem o cargo, permanecem vinculado s regalias vitalcias com as quais nunca contriburam, o que denuncia imoral privilgio administrativo.

III.3) Os vcios de competncia e de procedimento nos Atos do Senado III.3.a)

Os Atos da Comisso Diretora apresentam vcio de competncia, reclamando seja declarada as suas nulidades. A Constituio Federal defere ao Senado dispor sobre sua organizao e funcionamento, como expresso no art. 52, XIII:
Art. 52 Compete privativamente ao Senado Federal: ... XIII dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino de cargos, empregos e funes de seus servios, ....

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL Por certo, a Comisso Diretora no se confunde com o ente legislativo do qual apenas uma parte. Aquela composta por titulares da Mesa, formada por um Presidente, Vice-Presidentes e Secretrios - arts. 46 e 77 do Regimento Interno da Casa. No exerccio de sua competncia, cabe-lhe discutir e votar as matrias dispostas no art. 91 do Regimento, nas quais no se incluem o que de competncia privativa do Senado. Como ressai do art. 52, XIII, as deliberaes do Senado em temas que lhe so privativos refletida pelo conjunto de seus componentes, isto , pelo Plenrio, formado por Senadores, como, de fato, referenda o Regimento Interno art. 252, IV. Nessa ocasio, devero ser observados os quruns previstos no art. 288 do RI, que no se restringem s deliberaes tomadas pela Comisso Diretora. Embora integre o Senado Federal, a Comisso Diretora figura individualizada, com funes especficas, tais quais os demais rgos que o perfectibilizam, e que, em conjunto, compem a sua estrutura bsica, na forma do art. 6 da Resoluo n 09, de 1997, que altera o Regulamento Administrativo do Senado Federal e d outras providncias:
Art. 6. O Senado Federal tem a seguinte estrutura bsica: I Comisso Diretora; II Gabinete dos Senadores III rgos de Assessoramento Superior; IV rgo Central de Coordenao e Execuo; V rgo Supervisionados

Dessa forma, a normatizao da assistncia sade em anlise se afigura irregular, pois, ao interferir diretamente na organizao do Senado e no seu oramento, demandaria outra forma de referendo, como, alis, observado no plano de assistncia sade dos servidores do rgo - Resoluo n 86/1991 -, institudo por resoluo. Tanto assim que, quanto organizao e funcionamento do Senado, o Regimento, no seu art. 98, III, ao discriminar as atribuies da sua

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL Comisso Diretora, outorgou-lhe unicamente competncia para propor ao Senado projeto de resoluo nesse sentido:
Art. 98. Comisso Diretora compete: ... III - propor ao Senado projeto de resoluo dispondo sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino de cargos, empregos e funes de seus servios e a iniciativa de lei para a fixao ... Pargrafo nico. Os esclarecimentos ao Plenrio sobre atos da competncia da Comisso Diretora sero prestados oralmente, por relator ou pelo Primeiro-Secretrio. da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias (Const., art. 52, XIII);

Portanto, a Comisso Diretora da Cmara incorreu em vcio de competncia ou iniciativa, uma vez que no detinha poderes para editar o Ato da Comisso Diretora n 09/1995 e seus consectrios.

III.3.b)

Tambm incorreu em vcio de procedimento.

A par do que foi acima exposto, o exerccio da competncia dada ao Senado para regular sua organizao e funcionamento s pode se expressar via Resoluo art. 98, III, do RI. A proposio para tanto haver de ser posta pela Comisso Diretora e, em seguimento, aprovada pelo Plenrio da Casa, cujo qurum deve ser de maioria simples - art. 47 da CF -, limitando-se as atribuies da Comisso a isso. Tamanha a relevncia do procedimento de elaborao das normas legais, que o Regimento Interno do Senado Federal destinou o seu Ttulo XV aos Princpios Gerais do Processo Legislativo, no qual destacou o seguinte:

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Art. 412. A legitimidade na elaborao da norma legal assegurada pela observncia rigorosa das disposies regimentais, mediante os seguintes princpios bsicos: I - A participao plena e igualitria dos Senadores em todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais; II - modificao da norma regimental apenas por norma legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos regimentais; III - impossibilidade de prevalncia sobre norma regimental de acordo de lideranas ou deciso de Plenrio, ainda que unnime, tomados ou no mediante voto; IV - nulidade de qualquer deciso que contrarie norma regimental; V - prevalncia e norma especial sobre a geral; VI - deciso dos casos omissos de acordo com a analogia e os princpios gerais do Direito; VII - preservao dos direitos das minorias; VIII - definio normativa, a ser observada pela Mesa em questo de ordem decidida pela Presidncia; IX - deciso colegiada, ressalvadas as competncias especficas neste Regimento; X - impossibilidade de tomada de decises sem a observncia do quorum regimental estabelecido; XI - pauta de decises feita com antecedncia tal que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento; XII - publicidade das decises tomadas, exceo feita aos casos especficos previstos neste Regimento; XIII - possibilidade de ampla negociao poltica somente por meio de procedimentos regimentais previstos. Art. 413. A transgresso a qualquer desses princpios poder ser denunciada, mediante questo de ordem, nos termos do disposto no art. 404. ...

Portanto, o procedimento legislativo exige o cumprimento de regras para a elaborao, redao e consolidao das leis. Essas regras so
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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL constitucionais, legais e regimentais. Da que, a Comisso Diretora, ao no dar aplicabilidade ao procedimento previsto para a concesso de assistncia sade, veiculando-o mediante Atos da Comisso da Mesa Diretora, incidiu em vcio de procedimento. A inconstitucionalidade do Ato n 09/95, e seus consectrios, reclama seja decretada as suas nulidades.

IV) IV.a)

O pedido A concesso de medida liminar

A exposio acima demonstra que o Senado vem custeando a assistncia mdico-odontolgica prestada a Senadores, ex-Senadores, dependentes e cnjuges com base em Atos da Comisso Diretora inconstitucionais e gravemente lesivos ao Errio. Tais Atos violam formalidades prefixadas na Carta e princpios constitucionais, especialmente os princpios da legalidade, da proporcionalidade, da isonomia, da economicidade e da moralidade administrativa. Diante da possibilidade desse ilcito perdurar indefinidamente, necessrio se faz seja conferida tutela que suste, de imediato, tais benesses. Por isso, com base no art. 12 da Lei n 7.347 e, assim como no poder geral de cautela deferido ao Magistrado nos arts. 798 e 799 do Cdigo de Processo Civil, o Ministrio Pblico Federal requer a Vossa Excelncia a concesso de medida liminar que: 1) suspenda a concesso dos benefcios previstos nos Atos da Comisso Diretora de ns 05/1995, 03/1997 e 02/2003, e o item 7 da 4 Reunio Ordinria da Comisso Diretora, de 06/11/2003, determinando ao Senado Federal (Unio) que se abstenha de ressarcir e cobrir as despesas mdico-odontolgicas realizadas por Senadores e dependentes e ex-Senadores e cnjuges com base nesses Atos;
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2) A fim de assegurar assistncia mdico-odontolgica no curso da suspenso, fixe com base no parmetro estabelecido no item 6 da 3 Reunio Ordinria da Comisso Diretora, de 18/09/2003 para ex-Senadores e cnjuges -, o limite anual de despesas na quantia de 84.508 CHs (CH no valor de R$ 0,42 na tabela usada pelo SIS) por Senador (e dependentes) e ex-Senador (e cnjuge). 3) Em seguimento, conceda o prazo de 90 dias ao Senado Federal para que, entendendo necessria a manuteno de assistncia mdico-odontolgica aos Parlamentares, edite Resoluo nesse sentido. Na ocasio, o Senado poder avaliar a oportunidade da prestao de assistncia sade dos Senadores e dependentes mediante convnio ou contrato, ou na forma de auxlio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo beneficirio, ativo ou inativo, e seus dependentes, com planos ou seguros privados de assistncia sade. Poder, alternativamente, aprimorar o regime assistencial adotado, de forma a constituir, com recursos prprios, garantias e reservas financeiras especficas, conforme estabelece a Agncia Nacional de Sade, definindo o rol de tratamentos (especialidades mdicas e cirrgicas), os exames e os demais procedimentos mdicos passveis de cobertura, bem como aqueles no cobertos pela assistncia prestada pelo Senado, respeitando as exigncias mnimas previstas na Lei n. 9.656/98; definindo tabelas de preos para o procedimento pretendido ou executado de acordo com os valores praticados no mercado; fixando o limite do cobertura por procedimento executado ou pretendido, bem assim o teto para despesas de sade por beneficirio, a fim de que se estabelea uma gesto oramentria responsvel e isonmica; promovendo o credenciamento das empresas, clnicas, hospitais e mdicos que podero prestar servios mediante prvio convnio; exigindo coparticipao dos beneficirios; delimitando os requisitos necessrios (relatrio mdico, recibo e nota fiscal dos honorrios mdicos e despesas hospitalares - incluindo relao dos materiais, medicamentos e exames efetuados, com preos por unidade, juntamente com as faturas ou as notas fiscais do hospital e de fornecedores de rteses, prteses e materiais especiais -,
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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL indicao do cdigo internacional de doenas, identificao do mdico, clnica, laboratrio ou hospital responsvel pelo atendimento) para a comprovao da despesa realizada; definindo metodologia e memria de clculo da estimativa de despesas para fins de alocao de dotao na Lei Oramentria Anual, respeitada a disponibilidade oramentria e financeira para o exerccio respectivo; e avaliando a legalidade da continuidade vitalcia do benefcio a ex-Senadores e cnjuges, considerando a ausncia de vnculo do titular com a Administrao aps o fim do exerccio do mandato; 4) Intime o representante judicial da Unio (Senado Federal) para que, querendo, manifeste-se em 72 horas a respeito do pedido liminar, conforme dispe o art. 2 da Lei n. 8.437/92. 5) com base no prudente arbtrio desse MM Juzo Federal, comine multa diria para o caso de descumprimento da liminar, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.347/85. A pertinncia desses pedidos tem por base os elementos probatrios juntados aos autos atos normativos, declaraes, listagens de despesas realizadas mediante ressarcimento e pagamento direto a mdicos/instituies mdicas, notas fiscais que fazem prova da fumaa do bom direito. O perigo da demora configura-se, na medida em no h critrio preciso que limite, especialmente com base na legalidade, na economicidade, na razoabilidade, na proporcionalidade, na isonomia e na moralidade administrativa, os gastos com assistncia mdica oferecida pelo Senado aos seus titulares e dependentes, benesse que vem gerando gastos extraordinrios sem perspectiva concreta de recomposio do Errio. Quanto ao limite provisrio de cobertura no curso de 90 dias 84.508 Chs (R$ 32.958,12) -, quantia apta a fazer frente a Planos de Sade em instituies mdicas de referncia no Pas, garantindo, portanto, confortvel amparo aos beneficirios enquanto pendente a controvrsia. Alm disso, os

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO DISTRITO FEDERAL beneficirios tambm permanecem amparados pelos servios do atendimento ambulatorial do Senado Federal.

IV.b)

O pedido principal
Aps a confirmao da medida liminar, requer o Ministrio Pblico

Federal: 1) a citao da R para apresentar contestao no prazo legal;

2) a procedncia da ao, para que, ante os vcios de origem formal e material verificados nos Atos Normativos que dispem sobre a assistncia sade dos Senadores e dependentes e ex-Senadores e cnjuges, criados pela Comisso Diretora do Senado, sejam declarados nulos o Ato n. 09/1995 e os seus consectrios, quais sejam, o Ato n. 39/1997, o Ato n. 02/2003, o item 7 da 4 Reunio Ordinria da Comisso Diretora, realizada em 06/11/2003, e o item 6 da 3 Reunio Ordinria da Comisso Diretora, realizada em 18/09/2003; 3) 4) condenar a R nos nus de sucumbncia. protesta-se por todos os meios de prova em direito admitidos. D-se causa o valor de R$ 1.000,00 (efeitos meramente fiscais). Braslia, 14 de junho de 2012.

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