INTRODUCCIN AL PROCESO ADMINISTRATIVO

Curso Terico Prctico de Postgrado

Tcnicas y jueces La estructura trialista del mundo jurdico. La justicia Poder 1. Concepto. 2. Lmites.

Gobierno 1. Concepto. 2. No hay Estado sin gobierno. 3. No se identifica con el Estado. 4. No se identifica con los ms altos rganos ejecutivos (art. 99 inc. 1: Pte. Jefe del Gobierno). Derecho positivo 1. Poder, fuerza y violencia.

Poder, funciones y rganos Precisin conceptual. Las funciones del poder 1. Nmero. 2. Criterios distintivos. Los rganos 1. Teoras del mandato, de la representacin y del rgano. 2. rgano fsico y jurdico. Criterios subjetivo y objetivos. 3. rgano institucin y rgano individuo (mutacin o desaparicin del rgano individuo - personalidad jurdica).

La funcin administrativa en la ley 3909: criterio mixto, negativo y residual. a) No tiene, a diferencia de las dems funciones, un contenido nico.

b) Puede ser realizada por cualquier rgano.

Procedimiento administrativo: 1. Sistema de normas y principios que regula la preparacin e impugnacin de los actos de administracin y la intervencin de los interesados en el trmite. 2. Esencial en la democracia. En otras formas de Estado. 3. Sin poder desligarse de los pilares del derecho administrativo, le es propio la tramitacin de los actos de administracin, ms las impugnaciones a los mismos en sede administrativa. 4. Buscar -a nivel jurdico, organizativo y humano- que cumpla con sus fines: a) asegurar la rpida y eficiente satisfaccin del bien comn, y b) ser una garanta de los derechos e intereses de los afectados.

Proceso administrativo: 1. El concepto amplio destaca: a) la progresin ordenada de los actos que lo constituyen, y b) el fin: dirigido a lograr un acto estatal. 2. El concepto restringido se estructura sobre tres pilares: litigio, juez y res iudicata. 3. Conviene reservar el trmino al proceso judicial (juicio o recurso contencioso-administrativo). Vas y medios (acciones y recursos).

4. Justiciabilidad del Estado: en la democracia es asimismo fundamental.

a) La teora ha buscado eficacia, el custodio, y procurando que el ltimo y definitivo sea un tribunal de justicia. b) Persona de derecho pblico: el Estado no responde y no es justiciable. c) Persona de derecho privado: s responde y es justiciable. d) Actos iure imperii (inmunidad); iure gestionis (sin inmunidad). e) Fisco: mscara que se colocaba al Estado para poder demandarlo en el mbito patrimonial. f) Hoy la persona de derecho pblico es pasible de juicio.

g) Resabios de la vieja postura: p. ej. sentencia slo declarativa. Derecho administrativo y derecho procesal administrativo Objeto material y objeto formal. El hombre y la biologa, la psicologa y la moral. a) Objeto material basta. b) disciplinas con = objeto material, total o parcial. c) Un mismo objeto formal?

2. Mundo jurdico y sus diversas disciplinas (filosofa jurdica, historia del derecho, sociologa jurdica, ciencias dogmticas).

3. Diversificacin de las ciencias dogmtico-jurdicas. Mtodo y relaciones. 4. a) Proceso administrativo: -forma de control jurisdiccional de la actividad administrativa, -promovido por administrados, -o por sujetos en ejercicio de aquella funcin respecto de los actos que no pueden revocar, -en el cual se debaten cuestiones de derecho administrativo; y b) derecho procesal administrativo: sistema de normas y principios referente a los presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo. 5. a) Proceso comn (justicia conmutativa). b) Proceso administrativo (justicia distributiva y legal). c) Insuficiencia del comn. d) Derecho procesal administrativo, con: d1) normas iguales a las del proceso comn, y d2) preceptos especiales.

6. Derecho procesal administrativo: -parte del derecho administrativo, -del procesal, -autnomo. 7. a) No constituye una nueva rama del derecho.

b1) Ciencia del derecho administrativo: presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo (sistemas de control jurisdiccional, actos impugnables, legitimacin, etc.), b2) Ciencia del derecho procesal: normas anlogas o idnticas a las del proceso comn (nulidad de los actos procesales, el tiempo en el proceso, los incidentes, etc.).
c) Median zonas grises (por relatividad de la autonoma de las ramas y de sus disciplinas cientficas).

Tribunal competente: Tribunales administrativos: 1. Antecedentes en Francia. 2. Los rganos que ejercen la jurisdiccin en materia procesal administrativa: a) No forman parte de la Justicia sino de la Administracin. b) Carecen de vinculacin con los tribunales judiciales: sus decisiones tienen carcter final. c) Actan separados y son independientes de la Administracin activa. d) Son tribunales de derecho comn en materia administrativa. e) rdenes jurisdiccionales: ordinario (Corte de Casacin), y administrativo (Consejo de Estado y tribunales administrativos inferiores). Tribunales judiciales: 1. rgano del PJ (competencia civil, penal, etc., y procesal administrativa exclusiva o compartida). 2. Unidad de jurisdiccin. Tribunales mixtos: En Italia, a) justicia ordinaria (derecho subjetivo pblico o privado), y b) tribunales administrativos (intereses legtimos).

Origen del sistema judicialista argentino 1. Sistema norteamericano. 2. Reglamento de las Cortes de Cdiz para el Consejo de Regencia del 16-I-1811, que se traslad a la Constitucin de 1812. 3. Const. de Chile de 1833.

4. Derecho patrio.
5. La Constitucin Nacional: sistema judicial (arts. 109 y 116), 6. Un sector (Mairal, Tawil): seguimiento de las instituciones y reglas del sistema norteamericano. 7. Otro (Cassagne): sistema con caractersticas propias, consecuencia del intercambio entre nuestro pas y esp. Espaa, Francia e Italia.

rganos judiciales competentes en la Argentina 1. Tutela judicial efectiva (art. 18 de la CN y Tratados incorporados a la CN), incompatible con largo trmite para su determinacin. 2. rganos competentes en la materia procesal administrativa: Orden nacional: Tribunales federales en la Capital Federal y en las provincias, segn: a) el CPCCN, b) disposiciones de la LNPA (impugnacin de actos administrativos y reglamentos, plazo para iniciar la accin, amparo por mora, reclamo administrativo previo y sus excepciones [arts. 23 a 32, ley 19.549]), y c) normas que disciplinan procesos especiales (en materia tributaria, de servicios pblicos, frente al Banco Central, etc.).

Orden provincial: 1.Competencias privativas provinciales: a) derecho administrativo material y adjetivo, b) servicio de justicia , y c) normas reguladoras de los diferentes procesos provinciales. 2. Ciudad de Buenos Aires (art. 129 CN): tiene justicia administrativa y tributaria (leyes 7 y 189). Lineamientos comunes: 1. El proceso administrativo es judicial. 2. En general, las provincias tienen clusulas constitucionales sobre esta competencia. 3. La mayora ha dictado su CPA o normas equivalentes, con aplicacin supletoria de los CPC. 4. La competencia, histricamente de los Superiores Tribunales, tiende a otorgarse a rganos jurisdiccionales especializados. 5. El proceso administrativo s/s (acciones procesales administrativas y recursos judiciales especiales), no agota los instrumentos de control judicial: a) Vas procesales constitucionales (hbeas corpus, hbeas data, amparo, accin de inconstitucionalidad, recurso extraordinario contra actos administrativos, accin de retrocesin y expropiacin indirecta) y b) civiles (demandas contra el Estado, accin de repeticin, interdictos y acciones posesorios). 6. Agotada la impugnacin interna, derecho internacional: a) Comisin Interamericana de Derechos Humanos y, por su intermedio, la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y b) Tratados sobre promocin y proteccin recproca de inversiones, Convencin Interamericana contra la Corrupcin, etc..

Daos y perjuicios en Mendoza 1. Si la responsabilidad es de DP, es de competencia PA. 2. Requisitos para causa procesal administrativa (arts. 144 inc. 5 C. Prov., 1, 2, 5, 6, 7 y cc. del CPA): a) decisin administrativa definitiva, causante de estado, y b) supuesta violacin de un derecho subjetivo o inters legtimo, regido por normas administrativas. 3. Hechos administrativos: reclamacin y denegacin. 4. Responsabilidad (que no deba resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo): el reclamo administrativo previo es requisito de admisibilidad de la demanda (no slo ante daos provocados por decisiones administrativas). 5. Reclamo por daos denegado: existe pretensin indemnizatoria (arts. 18 y 59 del CPA) y decisin denegatoria de la pretensin = competencia PA. 6. Distinguir fuente de la obligacin del acto que da origen a la accin protectora del inters lesionado; siempre es necesario un acto administrativo para poder accionar jurisdiccionalmente ante el Tribunal que declarar, luego, legtimo o ilegtimo el acto a que dio lugar el hecho (causa fuente de la obligacin). 7. Responsabilidad regulada por el derecho privado: el acto o hecho dejan expedita la accin judicial ante los tribunales civiles o del trabajo, segn corresponda.

Accin procesal ante acto administrativo incumplido por la administracin 1. Se ha propuesto: a) Interponer una accin procesal administrativa Se exhibe como injusto, desproporcionado y ajeno a la tutela judicial efectiva. b) Incoar la denominada APA de ejecucin c) Sin perjuicio de otras vas procesales (p. ej. accin de amparo). 2. Incumplimiento administrativo del derecho privado o del trabajo (v. gr., falta de pago de alquileres): accin ante el fuero comn por la va que corresponda.

Funciones cuasi jurisdiccionales o jurisdiccionales administrativas? 1. La CSJN resolvi (ngel Estrada) que el ENRE no tiene competencia en una accin por daos de una empresa contra EDESUR, lo que debe ser resuelto por el PJ. 2. Se ha opinado, en cambio: a) Que los reguladores pueden resolver cuando sean reclamos de usuarios, lo que es adems conveniente, debiendo actuar con la misma amplitud y extensin con que lo hace el PJ, que luego ejercer funcin revisora. b) Que si el marco regulatorio no ha establecido reglas especiales que se aparten del derecho comn, el rgano de control carece de competencia; y si se ha regulado en forma especial (limitando p. ej. la responsabilidad del prestador), media regulacin econmica que sustrae la cuestin del derecho comn y que habilita la competencia del ente.

3. Los entes reguladores (en general, los tribunales administrativos) que resuelven controversias entre empresas operadoras o contra ellas, lo hacen en ejercicio de potestades administrativas y no cuasi jurisdiccionales, jurisdiccionales administrativas o jurisdiccionales, sujetas al control judicial. 4. En principio, su competencia administrativa no alcanza a los conflictos de derecho privado, porque: a) Slo responden a intereses privados, no estando comprometidas la justicia distributiva ni la legal, sino la conmutativa, y b) Requisito bsico para la competencia PA: que la cuestin est regida por normas de derecho administrativo (local, en las provincias y en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires).

5. Para resolver Estrada, bastaba afirmar que los organismos en principio no pueden resolver conflictos aplicando normas comunes, sin ingresar a anlisis innecesarios (tratamiento de los tribunales administrativos, de la naturaleza jurdica de los entes reguladores, de jurisprudencia americana sobre agencias administrativas).

Servicios pblicos Principios generales 1. La determinacin de la competencia (dificultades) : a) por tener -esp., los delegados- aspectos sometidos al derecho pblico y otros al privado, y b) por nuestra forma de Estado (nacionales, provinciales o municipales). 2. Pocas definiciones precisas, p. ej. orden federal: a) marco reg. del gas, ley 24.076, art. 66, las decisiones del ente sern apelables ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal; y b) marco de la energa elctrica, ley 24.065, art. 76, que determina que las resoluciones del ente son directamente recurribles ante la misma Cmara. 3. CPAMza.: a) Competencia PA: cul es el derecho aplicable para resolver el litigio (no doble personalidad del Estado, ni distincin entre actos y contratos privados y administrativos, etc.). b) Mensaje: se establece que la competencia del Tribunal se extiende al juzgamiento de la ilegitimidad en cualquiera de sus aspectos y en tanto est regida por el Derecho Administrativo, es decir, que la competencia de la Suprema Corte se refiere a las cuestiones que deben resolverse en alguna medida por el Derecho Administrativo.

4. En Mza., la condicin estatal, pblica o privada del sujeto gestor del SP no constituye dato relevante para la competencia. 5. Requisitos bsicos para la competencia PA en Mza.: a) que se trate de SP de gestin local (provinciales o municipales), y b) que la cuestin est regida por normas de derecho administrativo local. 7. Se debe atender de modo principal a la relacin fctica segn la demanda (CSJN). 8. La competencia nacional para organizar y regular un SP, no suscita siempre la de los jueces federales, a) salvo que el prestador sea el Estado federal o una entidad nacional (art. 116 CN); y b) Si es un SP delegado por el gobierno central, como un particular no suscita la competencia ratione personae, hay que precisar si es necesario aplicar normas federales (como las de los marcos regulatorios), para determinar la competencia. 9. Competencia provincial en SP nacionales: -Impugnacin del cobro de una tasa municipal por falta de causa que la justifique?. -Si se cuestionara la constitucionalidad de la misma por afectar normas nacionales (v. gr., exencin impositiva), la competencia sera federal.

10. Aplicacin de los principios: 1) Concedente y concesionario La concesin de SP es un contrato en la funcin administrativa. 2) Concesionario y ente regulador Competencia PA: rgimen tarifario, inversiones exigibles, obras realizadas, rgimen de los bienes afectados al servicio, otorgamiento y revocacin de licencias tcnicas en materia elctrica, imposicin de sanciones, etc.. 3) Usuarios y ente regulador Competencia PA: inactividad del ente en el control de calidad del servicio, aumento tarifario por quantum irrazonable, o porque no se ha observado el procedimiento establecido para su modificacin, etc. 4) Concesionario y personal Las relaciones son en principio contractuales, de derecho privado o del trabajo. 5) Concesionario y terceros Contratos celebrados entre el concesionario y terceros para la adquisicin de vehculos, carburantes, provisiones, etc.; o el nacimiento de la obligacin de reparar a un tercero como consecuencia de algn hecho ilcito causado por personal del concesionario en acto de servicio.

6) Concedente con usuarios Competencia PA: deber de contralor del concesionario, etc.. 7) Concesionario con usuarios (I) a) Vnculo contractual; pero: a1. Se regula por el derecho privado (comn, de adhesin). a2. Se rige por el derecho privado, sin perjuicio de la aplicacin de normas de derecho administrativo (reglamentacin del SP). a3. Situacin reglamentaria, de la que derivan derechos y obligaciones para ambas partes. b) Por nuestro lado: b1. Uso obligatorio o facultativo. b2. Obligatorio, relacin reglamentaria; facultativo, en principio contractual. b3. Reglamentaria (principalmente por el derecho pblico); contractual (en principio, por el derecho privado). En caso de conflicto, se aplica el principio general. 8) Concesionarios con usuarios (II) a) Competencia PA: pleitos contra concesionarios por exceso en la facturacin con aplicacin de normas regulatorias locales administrativas. b) Cobro de facturas: b1) Pleitos de los prestadores para cobrar facturas, excluidos de la competencia PA. b2) Percepcin de tasas municipales impagas: proceso de apremio. c) Causas vinculadas a la prestacin del SP: Competencia PA: pleitos contra el prestador por la forma en que gestiona el SP (si no lo presta en forma regular, continua, segura, igualitaria, con la calidad correspondientes, etc.) o cuando aqul no se preste, y siempre que la materia conduzca al examen de normas de derecho pblico. c) Reclamos indemnizatorios: Si la cuestin se regula por el derecho pblico.

9) Proteccin del usuario y del consumidor 1. Los SP suelen contar con una regulacin de proteccin en las concesiones o las normativas que los regulan (tambin emitidas por reguladores). Pero en muchos casos la materia llevar a la aplicacin del derecho privado, de defensa de la competencia, etc., por lo que en principio no corresponder la competencia PA. 2. Ley 24.240: Art. 65 La presente ley es de orden pblico, rige en todo el territorio nacional. Art. 53: En las causas iniciadas por ejercicio de los derechos establecidos en esta ley regirn las normas del proceso de conocimiento ms abreviado que rijan en la jurisdiccin del tribunal ordinario competente, . Art. 45: Contra los actos administrativos que dispongan sanciones se podr recurrir por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o ante las cmaras federales de apelaciones con asiento en las provincias, segn corresponda de acuerdo al lugar de comisin del hecho (exc.). Art. 3: Las disposiciones de esta ley se integran con las normas generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo, en particular la Ley N 25.156 de Defensa de la Competencia y la Ley N 22.802 de Lealtad Comercial o las que en el futuro las reemplacen. En caso de duda sobre la interpretacin de los principios que establece esta ley prevalecer la ms favorable al consumidor.

10. Entre concesionarios 1. En SP con pluralidad de gestores, con un rgimen de explotacin conjunta o unificada, pueden mediar relaciones contractuales regidas a veces y en diversa medida por el derecho pblico. 2. Datos para calificar esas relaciones: a) Surgen con carcter forzoso (obligacin de transferir -o de recibirenerga de la de la red).

b) Los sujetos contratantes en principio son privados, an cuando sean gestores de un SP.
c) La Administracin, como titular de la actividad en que el SP consiste, ostenta poderes de organizacin, regulacin y control de la misma. 3. Son contratos en la funcin administrativa, a los que se aplica el principio general para determinar la competencia PA.

Causas de la competencia atribuida a la SCJMza. en materia procesal administrativa; crtica 1. Conceptos errneos que perduran (concientemente o no): a) Estado = Gobierno = Poder Ejecutivo. b) Teora de la auto limitacin del Estado. c) Si el Estado se auto somete, que sea al ms elevado rgano jurisdiccional y no a un juez o tribunal inferior. 2. Sometimiento del Estado al derecho y no al PJ. 3. El custodio ltimo y definitivo (que cierre el ciclo de fiscalizacin), puede ser cualquier rgano judicial idneo.

3. Subsiste el modelo: Mendoza, Jujuy, Salta, Formosa, Misiones, Corrientes, Entre Ros, Neuqun, La Pampa y Tierra del Fuego. 4. Santa Fe: Cmaras de instancia nica, con los recursos ante la Corte local, la que puede avocarse en casos de inters institucional suficiente o trascendente. 5. Chaco y Tucumn: Cmara de instancia nica. 6. Ciudad y Provincia de Buenos Aires: juzgados y Cmaras de Apelaciones. 7. Crdoba: a) Cmaras de instancia nica en la 1 Circunscripcin. En las dems, b) Cmaras civiles como tribunales de primera instancia en los juicios en los que la Provincia sea parte, y b) en los restantes lo hacen como tribunales de instancia nica. c) Recursos ante el Tribunal Superior en pleno (de inconstitucionalidad) o ante la Sala Contencioso Administrativa (recursos de apelacin, revisin y casacin). 8. Se han dado tambin juzgados de primera instancia de competencia mltiple, con apelacin ante las Cmaras civiles.

Conveniencia de una reforma constitucional 1. Tribunales especiales colegiados de instancia nica (sin perjuicio de los recursos extraordinarios): a) por incremento cuantitativo y cualitativo de los procesos, y b) porque no siempre acceden al tribunal ius administrativistas. 2. Tener en cuenta: publicaciones, ejercicio de la ctedra universitaria y haber desempeado cargos tcnicos de acusada especializacin en Derecho Administrativo dentro de la Administracin Pblica. 3. Colegialidad y nica instancia: a) para aventar los temores que infunde la segunda, b) porque la LPA muestra una labor como la de una primera instancia judicial (que no se da en los litigios entre particulares), y c) porque la actividad jurisdiccional es revisora.

Los conflictos de competencia en el CPA de Mendoza 1. Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la Provincia y la SCJ como rgano jurisdiccional de lo procesal administrativo, sern resueltos por sta oficiosamente o a peticin de parte, previo dictamen del Procurador General. Su resolucin causar ejecutoria (art. 12, CPA). 2. Conflicto de competencia no slo en caso de contienda entre dos tribunales (por razn de materia, territorio, persona o grado), pues aqul incluye la falta de certeza. 3. La competencia ratione materiae es de orden pblico, ergo: a) no puede alterarse o dejarse sin efecto por la voluntad de los particulares, y b) deben los jueces velar por su estricto cumplimiento, an oficiosamente.

1. Ante una demanda que estime administrativa: a) el juez eleva oficiosamente las actuaciones a la SC, quien admite su competencia, o las devuelve al Inferior para que entienda, y b) el pronunciamiento de la SC obsta a una eventual excepcin de incompetencia por igual causa. 2) Ante una excepcin de incompetencia ratione materiae: sustanciacin y elevacin. 3) a) Expediente en estado de sentencia en un Juzgado o en Cmara: elevacin a la SC. b) Si la SC considera es competente, se avoca y sentencia, no procediendo: b1) declarar la nulidad de lo actuado (el trmite ha sido aceptado, y no existen nulidades absolutas), y b2) declarar la inadmisin del proceso por no haberse agotado la va administrativa (forma de declarar indirectamente la nulidad). c) Si la SC aprecia que no es competente, devuelve el expediente al Inferior para que sentencie.

4. La Corte ha desarrollado la revisin incidental de su competencia: el asunto se eleva al Tribunal constitucional contencioso administrativo para que se pronuncie sobre ella, observando lo dispuesto en la CP y sus principios, que recepta la legislacin reglamentaria. Incompetencia de la Suprema Corte (art. 41) a) El tribunal podr declarar de oficio su incompetencia por razn de la materia slo en oportunidad de pronunciarse sobre la admisin del proceso, remitiendo las actuaciones al rgano jurisdiccional competente. b) El demandado podr plantear tal incompetencia nicamente como excepcin de pronunciamiento previo; y admitida la excepcin se ordenar el archivo de las actuaciones. c) Pasadas tales oportunidades, la competencia del Tribunal quedar radicada en forma definitiva. Conclusin Exhortamos a jueces y abogados a: -aceptar que el derecho administrativo no es un derecho de excepcin, sino el derecho comn de la actividad administrativa pblica, con aplicacin analgica y supletoria del derecho privado; y -admitir que las normas del PA priman sobre las que rigen el civil y comercial, el laboral, etc. De lo contrario: -se confundirn los principios de la justicia conmutativa con los de la distributiva y la legal; -se resolvern por aplicacin del derecho civil asuntos que deben ser subsumidos en normas administrativas; -se afectar la autonoma de las provincias aplicando normas cuyo mbito de validez es slo para la Nacin; etc. Unificar por consenso.