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Prof.

MS Jales de Figueiredo

A atuao dos rgos da Previdncia Social na apreciao dos requerimentos de benefcios e servios formulados pelos usurios tem colocado a matria previdenciria como um dos servios pblicos mais relevantes na Administrao Pblica Federal. A procura da populao pelos benefcios e servios previdencirios tem se elevado de forma considervel nos ltimos cinco anos.

Por inexistir lei especfica ou decreto regulamentar que discipline o processo administrativo previdencirio, cabe extrair o regramento bsico da matria de dispositivos esparsos existentes na Constituio, na Lei n 8.212/91 (custeio), Lei n 8.213/91 (benefcios), Decreto n 3.048/99 (regulamento da previdncia social) e, principalmente, na Lei n 9.784/99 (processo administrativo federal) e atos normativos produzidos pelo INSS e pelo Ministrio da Previdncia Social MPS.

No vernculo, a palavra processo significa "ato de proceder, de ir por diante; sucesso de estados ou de mudanas; modo por que se realiza ou executa uma coisa; mtodo, tcnica". No conceito leigo ou vulgar da palavra processo existe a compreenso do amontoado de papis anexados em uma capa ou pasta, numerados em ordem crescente, que retratam a anlise de algum fato de interesse dos administrados ou da Administrao.

"o procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. Sylvia di Pietro.

Dentre algumas dezenas de dispositivos da Constituio dispensados palavra processo pelo constituinte originrio merece destaque a expressa meno ao termo "processo administrativo" no art. 5, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, clusula ptrea no sujeita a alterao pelo legislador constituinte derivado. So os incisos LV, LXXII e LXXVIII do art. 5 da carta constitucional que legitimam o uso da expresso processo administrativo para definir a disciplina da relao jurdica estabelecida entre a Administrao Previdenciria e seus beneficirios, cujo contedo normativo ser mais adiante aprofundado.

Com o advento da Lei n 9.784/99 do processo administrativo federal, tornou-se mais usual a utilizao da palavra processo como representativa dessa relao jurdica de direito pblico estabelecida entre a Administrao e o administrado, momento em que passou a possuir contornos jurdicos melhor definidos, destinados proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins precpuos da Administrao.

Da a importncia de estabelecer regras claras de atuao da Administrao no curso do processo administrativo, seja quanto forma, fixao de prazos para a prtica dos atos, instruo adequada (colheita de provas), apresentao dos motivos que levaram ao raciocnio jurdico perpetrado na deciso e disponibilizao de meios recursais aos administrados, de forma a garantir o controle da legalidade da anlise administrativa, seja pela prpria Administrao, seja pelos interessados.

No processo administrativo previdencirio podemos classificar os princpios em gerais e especficos. Princpios gerais so aqueles conhecidos por todos e bastante explorado na doutrina ptria, insculpidos no art. 37 da Constituio Federal e art. 2 da Lei 9.784/99: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica e interesse pblico

Alguns princpios especficos aplicveis relao jurdica previdenciria podem ser extrados da legislao, dentre os quais: a obrigatoriedade da concesso do benefcio mais vantajoso; a primazia da verdade real; a oficialidade na atuao dos rgos para a realizao de requerimentos administrativos e produo de provas; e a presuno de veracidade dos dados constantes nos sistemas corporativos da Previdncia Social.

O princpio da obrigatoriedade da concesso do benefcio mais vantajoso destina-se a oferecer ao beneficirio a situao jurdico-financeira mais favorvel possvel. No momento do julgamento administrativo, mesmo que o segurado ou dependente requeiram espcie de benefcio diversa, ou mesmo seja possvel duas ou mais interpretaes jurdicas sobre o caso concreto, devem os servidores do INSS verificar as provas produzidas nos autos e, caso constatado o direito a benefcio diverso do requerido e/ou mais vantajoso economicamente, informar ao interessado e, no caso de anuncia deste, proceder concesso do benefcio

O princpio da primazia da verdade real pretende orientar os rgos da Previdncia Social a no ficarem adstritos aos documentos apresentados pelos interessados quando possvel a obteno de outras provas que auxiliem no esclarecimento do direito alegado, aproximando a concluso do processo administrativo ao que verdadeiramente ocorreu no mundo dos fatos.

O princpio da oficialidade exige uma atuao proativa por parte dos rgos previdencirios. Diferentemente do que ocorre no Judicirio, devem os rgos pblicos: atuar em busca de provas independentemente da provocao do interessado; formular requerimento administrativo em favor do interessado nos casos previstos na legislao; e reconhecer automaticamente o direito ao benefcio quando os sistemas corporativos da Previdncia Social indicarem a presena dos requisitos legais para sua concesso.

Os dados e informaes constantes nos sistemas corporativos da Previdncia Social, como todo ato administrativo, gozam da presuno de veracidade, presumindo-se verdadeiros enquanto no apresentadas outras provas que infirmem o seu valor probatrio (STJ. EREsp 519988/CE ).

O processo administrativo previdencirio deflagrado mediante pedido formulado pelo segurado ou dependente e, em algumas situaes especficas, pelo empregador ou de ofcio pela Administrao. A relao jurdica processual possui, no plo ativo, o segurado ou dependente que mantm relao de seguro social com o Estado. No plo passivo, o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, autarquia federal, com personalidade jurdica de direito pblico interno e, na fase recursal, o Conselho de Recursos da Previdncia Social, rgo do Ministrio da Previdncia Social (Unio Federal).

Os segurados e dependentes podem postular perante a Previdncia pessoalmente, por meio do seu representante legal (pais, tutores, curadores, etc.), por terceiros com poderes de representao (procurao) ou pelo administrador provisrio. Os maiores de 16 (dezesseis) anos de idade [18] possuem legitimidade para postular perante a Previdncia. O INSS tem admitido a formulao de requerimentos administrativos por administrador provisrio, considerando como tal o parente ou qualquer pessoa que se apresentar, independentemente da apresentao de termo de curatela judicial, quando o requerente seja portador de doena mental, mediante entrega de simples declarao alegando a situao peculiar que passa o interessado e o impede de formular o requerimento pessoalmente. Embora de legalidade duvidosa, j que a tutela dos interesses dos incapazes possui disciplina normativa especfica na legislao civil

A Previdncia Social deve processar de ofcio o benefcio quando tiver cincia da incapacidade do segurado, sem que este tenha requerido auxlio-doena, sendo facultado empresa protocolizar requerimento de auxlio-doena ou documento dele originrio de seu empregado ou de contribuinte individual a ela vinculado ou a seu servio.

Como regra geral, realiza-se o agendamento do atendimento do segurado ou dependente por contato telefnico ou pelo acesso pgina da internet da Previdncia Social, comparecendo o interessado na Agncia da Previdncia Social na data e hora agendadas

A apresentao de documentao incompleta s unidades da Previdncia Social no motivo suficiente para a recusa ao processamento do pedido formulado, devendo o requerimento ser recebido pelo servidor e, no caso de insuficincia documental, deve o interessado ser intimado para a complementao das informaes, com a emisso de carta de exigncias para seu endereo residencial, fixando-se prazo mnimo de 30 (trinta) dias para cumprimento.

Aps formalizado o pleito administrativo, segue a etapa do processo administrativo previdencirio destinada colheita de provas que confirmem ou neguem a existncia do direito subjetivo que afirma o requerente possuir.

No processo administrativo previdencirio, pela sua natureza de atividade estatal vinculada lei e destinada a garantir o direito social do cidado, exigvel uma postura diferente da Administrao, no sentido de atuar de forma imparcial e proativa, reconhecendo o direito ao benefcio ou servio sempre que os requisitos legais do benefcio estejam presentes no processo, se necessrio buscando as provas que esclaream os fatos narrados pelo segurado na oportunidade do requerimento administrativo.

os principais meios de prova utilizados no processo administrativo previdencirio (prova documental, testemunhal e pericial), bem como procedimentos adotados pelo INSS para a produo probatria (entrevista, pesquisa externa e justificao administrativa).

As provas documentais constituem o principal meio de prova utilizado pelos interessados para a comprovao dos seus direitos previdencirios. Dentre as provas mais utilizadas podemos citar: documentos de identificao pessoal (certides de nascimento, casamento, etc.); documentos para a comprovao do exerccio de atividade laboral (anotaes na carteira de trabalho, comprovantes de pagamento, formulrios de resciso contratual e comprovante do recolhimento das contribuies previdencirias); documentos que indicam o exerccio de atividade rural (contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural, declarao do sindicato ou colnia de pescadores, comprovante de cadastro no INCRA, bloco de notas do produtor rural, notas fiscais de entrada de mercadorias, documentos fiscais relativos entrega de produo rural cooperativa agrcola, etc.); documentos mdicos que auxiliam na verificao da incapacidade laboral (atestados, exames, laudos periciais); relatrios e laudos das condies ambientais do trabalho, nos benefcios por incapacidade e na aposentadoria especial; declarao do recolhimento do segurado priso, nos casos de auxliorecluso.

A prova testemunhal utilizada no processo previdencirio para complementar o valor probatrio dos documentos. A prova testemunhal, por si s, no suficiente para a comprovao do tempo de servio, devendo sempre estar vinculada a provas documentais que afirmem a existncia do exerccio da atividade laboral ou a relao de dependncia. Segundo o art. 228 do Cdigo Civil, no podem ser admitidos como testemunhas: os menores de dezesseis anos; aqueles que, por enfermidade ou retardamento mental, no tiverem discernimento para a prtica dos atos da vida civil; os cegos e surdos, quando a cincia do fato que se quer provar dependa dos sentidos que lhes faltam; o interessado no litgio; o amigo ntimo ou inimigo capital das partes; os cnjuges, os ascendentes, os descendentes e os colaterais, at o terceiro grau de alguma das partes, por consanginidade ou afinidade.

A prova pericial utilizada, em regra, para a aferio da incapacidade laboral do segurado e da condio de invlido do dependente, para os fins da prorrogao da qualidade quando maior de 21 anos de idade (incisos I e III, art. 16 da Lei n 8.213/91), executada por perito mdico do INSS. No benefcio de amparo social ao deficiente da Lei n 8.742/93 a anlise mdica realizada luz das condies sociais em que vive o interessado, com a emisso conjunta de parecer por perito mdico e assistente social do INSS.

A entrevista o procedimento interno utilizado pelo INSS principalmente nos processos dos benefcios rurais, consistente na oitiva do requerente, equivalente ao depoimento pessoal no processo judicial civil, tendo por finalidade a comprovao do exerccio de atividade rural, possuindo o carter complementar em relao s provas documentais. A entrevista tambm realizada para a oitiva de vizinhos confrontantes do imvel rural onde a atividade exercida pelo segurado.

Justificao Administrativa (JA) o procedimento administrativo realizado pela Previdncia Social e destinado a suprir a falta de documento ou comprovao de fato do interesse do beneficirio ou da empresa, desde que a lei no exija documento pblico. No processamento da justificao administrativa para a comprovao do tempo de servio, dependncia econmica, identidade ou relao de parentesco deve o procedimento da JA estar lastreado em incio de prova material, documentos estes que confirmem os depoimentos colhidos pela Previdncia. O interessado poder solicitar a realizao de justificao administrativa arrolando de trs a seis testemunhas, a fim de confirmar os fatos que o interessado pretende comprovar.

Pesquisa externa so os servios externos, envolvendo deslocamento de servidor do INSS, que tem por finalidade a elucidao de dvidas, complementao de informaes ou apurao de denncias junto a empresas, rgos pblicos, entidades representativas de classe, cartrios, contribuintes e beneficirios, destinada a verificar os documentos apresentados pelo interessado, beneficirios ou contribuintes; realizar visitas necessrias ao desempenho das atividades de percias mdicas, habilitao e reabilitao profissional, bem como de servio social. A pesquisa externa tem valiosa participao nos benefcios requeridos por segurados especiais e demais trabalhadores rurais, para a comprovao do efetivo trabalho rural.

Na fase de instruo processual, bastante relevante a utilizao de informaes existentes na base de dados dos sistemas informatizados da Previdncia Social, dentre os quais passamos a citar os mais importantes. O Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) teve como origem remota o Decreto n 97.936/89 que criou o Cadastro Nacional do Trabalhador CNT e representava um consrcio entre o Ministrio da Previdncia Social e Assistncia Social MPAS, Ministrio do Trabalho e Caixa Econmica Federal, assumindo a denominao atual com a Lei n 8.212/91.

A partir da edio da Lei Complementar n 128/2008 iniciou-se na Previdncia Social intenso trabalho de fortalecimento dos sistemas corporativos, ampliando as bases de dados que alimentam o sistema CNIS, com a migrao de informaes da Secretaria da Receita Federal do Brasil, Ministrio da Pesca e Aqicultura, Fundao Nacional do ndio FUNAI e outros rgos federais [29], com a finalidade de permitir que a anlise administrativa do INSS seja enriquecida com o maior nmero possvel de informaes que, confrontadas com os documentos apresentados no processo administrativo, levem o INSS a emitir uma deciso mais clere e melhor fundamentada, com dados objetivos e confiveis

A ideia da poltica pblica previdenciria transformar o INSS em rgo gestor de informaes, reconhecendo automaticamente o direito subjetivo dos segurados quando presentes informaes que confirmem os requisitos necessrios concesso do benefcio ou, se insuficientes, desonerar o segurado da apresentao de documentos que j constam na base de dados da Previdncia.

No mbito do direito previdencirio tem-se defendido que a concluso da anlise do processo deve se efetivar no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, considerando o disposto no 5 do art. 41-A da lei de benefcios que prev "o primeiro pagamento do benefcio ser efetuado at quarenta e cinco dias aps a data da apresentao pelo segurado da documentao necessria a sua concesso". Concluda a instruo do processo, a deciso deve ser proferida no prazo de 30 dias, salvo prorrogao por igual perodo, devidamente motivada, nos termos do art. 49 da Lei n 9.784/99.

As decises administrativas dos rgos da Previdncia devem representar a concluso do raciocnio lgico perpetrado pelo servidor, enfrentando todos os requisitos necessrios concesso do benefcio e analisando todas as provas produzidas nos autos. O servidor deve apresentar relatrio sucinto contendo os fundamentos de fato e de direito que o levaram a chegar quela concluso de deferimento ou indeferimento do benefcio. Nos casos de indeferimento, o servidor deve informar quais foram os requisitos legais do benefcio que no foram atendidos pelo segurado e quais perodos de atividade no foram considerados para fins de carncia ou tempo de contribuio, tornando pblico o motivo pelo qual se deu o indeferimento do benefcio.

A etapa recursal do processo previdencirio tem a participao de rgos administrativos que no compem a estrutura organizacional do INSS, mas do Ministrio da Previdncia Social, quais sejam, a Junta de Recursos (2 instncia administrativa) e a Cmara de Julgamento (3 instncia administrativa), compondo o Conselho de Recursos da Previdncia Social CRPS, colegiado responsvel pelo controle da legalidade das decises do INSS em matria de benefcio, regulamentado pela Portaria MPS n 323/2007.

Das decises emitidas pelas Agncias da Previdncia Social do INSS caber recurso ordinrio pelo interessado, no prazo de 30 dias, para julgamento perante a Junta de Recursos. Os recursos sero protocolizados, preferencialmente, no rgo do INSS que proferiu a deciso administrativa, que dever proceder a sua regular instruo com a posterior remessa dos autos Junta de Recursos. O INSS ser intimado para, no prazo de 30 dias contados da interposio do recurso, apresentar contrarrazes, momento em que poder reconhecer o erro administrativo de sua deciso inicial e, no exerccio do poder de autotutela, reform-la para declarar a presena do direito subjetivo postulado pelo recorrente

Caso no reformada a primeira deciso, nem apresentadas as contrarrazes, sero considerados como tais os motivos do indeferimento do pedido do benefcio e encaminhado o recurso ordinrio para julgamento na Junta de Recursos. Algumas matrias previstas no regulamento do CRPS so de alada exclusiva da Junta de Recursos, no cabendo questionamento dos acrdos proferidos por este rgo para nova apreciao da Cmara de Julgamento, resultando o acrdo da Junta de Recurso a deciso definitiva no mbito administrativo.

Contra os acrdos proferidos pela Junta de Recursos, exceto nas matrias de alada, cabvel Recurso Especial no prazo de 30 (trinta) dias contados da intimao da deciso. O INSS somente poder propor recurso especial nas seguintes situaes: a) quando violarem disposio de lei, de decreto ou de portaria ministerial; b) divergirem de smula ou de parecer do Advogado Geral da Unio; c) divergirem de pareceres da Consultoria Jurdica do MPS ou da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, aprovados pelo Procurador-Chefe; c) divergirem de enunciados editados pelo Conselho Pleno do CRPS; d) tiverem sido fundamentadas em laudos ou pareceres mdicos divergentes emitidos pela Assessoria TcnicoMdica da Junta de Recursos e pelos Mdicos peritos do INSS; e) contiverem vcio insanvel, considerado como tal as ocorrncias elencadas no 1 do art. 60 da Portaria MPS n 323/2007.

A interposio tempestiva do recurso especial suspende a exequibilidade da deciso proferida pela Junta de Recursos e devolve Cmara de Julgamento o conhecimento integral da matria. Se durante o curso do julgamento do recurso for verificada a existncia de ao judicial com objeto idntico matria discutida na esfera administrativa, ser reconhecida a renncia ao direito de recorrer e a desistncia do recurso interposto

Mesmo com o trnsito em julgado na esfera administrativa, havendo controvrsia na aplicao de lei ou de ato normativo entre rgos do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social ou entidades vinculadas, ou ocorrncia de questo previdenciria ou de assistncia social de relevante interesse pblico ou social cabvel o rgo interessado suscitar perante o Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social para a definio da melhor interpretao da legislao previdenciria, na forma do art. 309 do Decreto n 3.048/99.