Los retos del Estado de Bienestar: Reflexiones desde la Europa latina

lvaro Espina (MEH y UCM)

Seminario sobre Modelos de proteccin social: el desafo de la cohesin en el Cono Sur americano
Montevideo 24, 25, 26 y 27 de marzo de 2008

LOS TRES DILEMAS ESTRATGICOS

El dilema productivo: crecimiento econmico y del empleo
Crecimiento econmico y marco institucional: el proceso de modernizacin

Desarrollo endgeno, economa abierta y competitividad Inversin en capacidades: recursos humanos, infraestructuras y sistema I+D+I El papel de la fiscalidad, la poltica monetaria, la inflacin y el sistema financiero

El dilema distributivo: su carcter multidimensional:

Distribucin del valor aadido entre las clases sociales (factores y sectores productivos) Distribucin de la renta entre activos e inactivos y entre empleados y desempleados Distribucin del producto entre el sector pblico y el sector privado
Capital fijo social versus actividades directamente productivas Necesidades de provisin colectiva versus necesidades de provisin privada o mixta Polticas contra la discriminacin y la segmentacin social

El dilema poltico: crear/mantener una coalicin victoriosa

Poltica e intereses econmicos organizados: el intercambio poltico neocorporatista Accin poltica y accin colectiva en la pluralidad de mbitos de la sociedad civil Sistema poltico e identidades colectivas: cohesin versus segmentacin territorial

Peter Hall: El Gobierno de la Economa

EL DILEMA PRODUCTIVO:
MODERNIZACIN
FISCALIDAD RECURSOS HUMANOS ECONOMA ABIERTA

El fracaso del Modelo Latino de modernizacin

(A)
-DIRIGISMO DEL ESTADO -Impuestos Indirectos y de Producto + inflacin -CAPTURA DE RENTAS -PROTECCIN EXTREMA -MONOPOLIOS

(G)
-RENUENCIA A AMPLIAR Y RESPETAR DERECHOS -MARGINACIN OUTSIDERS -GOBIERNO: GRAN ELECTOR -SISTEMA MAYORITARIO -BLOQUES EXTREMOS

(SBS)
-Cubre fallos de la familia -Cobertura mnima+empresa -Tasas de participacin mnimas -Hetero-regulacin mxima -Baja afiliacin sindical

(L) (I)
-LEY CIVIL - VOLUNTARISMO LEGISLATIVO - VOLATILIDAD LEGAL + Reglamentos del Ejecutivo -MXIMA INCERTIDUMBRE -FAMILIARISMO-ESTATALISMO -ANALFABETISMO MASIVO: Retraso en educacin secundaria -Modelo de criba con captura privada -Religin catlica -Ideologa axial dogmtica con mnima traslacin tica -Escasa iniciativa cientfica

El Modelo AGIL de la democracia espaola

(A) SISTEMA ECONMICO
-Mercado + Poltica Econmica hospitalaria con el mercado -Pactos de la Moncloa: consenso sobre Income tax (Problema: evasin fiscal)

(G) SISTEMA POLTICO

-Promueve participacin va Censo Electoral (sin inscripcin expresa) -Mxima autonoma poltica territorial -Garantismo judicial: Juntas electorales -Sistema proporcional corregido: regla DHont con listas cerradas y bloqueadas -Gobierno monocolor con apoyos parlamentarios

-Crecimiento Sostenible y Equidad (Regulacin)

-Integracin Econmica (Globalizacin con bloques) -Competencia y Transparencia (supervisin europea)

(SBS) EL SISTEMA DE BIENESTAR

-RIESGO CUBIERTO: Sistema universalista (4 pilares) con Tesorera nica y rganos funcionales especializados: INSS, INSALUD, INEM, INSERSO: tripartismo y gestin descentralizada por CCAA. Cubre los riesgos del sistema continental europeo, con escaso apoyo a los hijos -NIVEL OBJETIVO DE COBERTURA: Elevados niveles paramtricos de substitucin de rentas. Excluye desempleados sin primer empleo -ORIENTACIN HACIA EL TRABAJO: Media, pero con rpido avance hacia el cumplimiento de los objetivos de Lisboa -REGULACIN MERCADO TRABAJO: Heterorregulacin; tendencia a autorregulacin Individualizacin y descentralizacin de RRII? -RELACIONES INDUSTRIALES: Tercera generacin de polticas de rentas. Prcticas neocorporatistas. Nueva curva de Phillips -NIVEL AFILIACIN PLURALISTA: Bajo; elecciones peridicas dotan a rganos unitarios de representacin de legitimidad incontestada

(I) SISTEMA JURDICO

-LEY CIVIL con tutela judicial constitucional -Acervo Comunitario Europeo: hacia sistemas regulatorios de nuevo enfoque -Bloque de constitucionalidad + lmites RD-Ley Transicin y escuelas jurdicas -Predictibilidad: Elevada

(L) CULTURA Y VALORES

-Individualizacin gradual: paridad de gnero? -Niveles-tipo escolarizacin OCDE formacin profesional? -Modelo Bolonia y evaluacin curricular -Separacin Iglesia/Estado: Laicismo? tica en la escuela? -Posicin media-alta en el mapa de Inglehart -Reto: el Sistema Innovacin-Ciencia-Tcnica

ESTADO DE BIENESTAR Y MODERNIZACIN FISCAL

GRFICO 1.- PRESIN FISCAL. ESPAA
40

Insuficiencia fiscal = imposibilidad para aplicar polticas de bienestar y cohesin social + fuentes espurias de financiacin = menor crecimiento y mayor inflacin.

35

IMPUESTOS DIRECTOS IMPUESTOS INDIRECTOS

La experiencia espaola:
1. 2. Centralidad del impuesto sobre la renta (income tax), pero sin doctrinarismos Construir un sistema tributario: normativa transparente y aplicacin efectiva. Vincular los impuestos a polticas pblicas con amplio consenso, para elevar la acogida social de la reforma tributaria. Dirigir la reforma a ampliar la base tributaria y los sujetos obligados a tributar, ms que a aumentar las tasas de los gravmenes. Mejorar los procedimientos para hacer efectivos los tributos y mejorar la administracin tributaria, la coordinacin, las bases informativa y los registros.

Presin fiscal acumulada en % sobre PIB

30

COTIZACIONES A SEG. SOCIAL

25

20

3.
15

4.
10

5.
0

1850 1870 1890 1910 1930 1950 1970 1990 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000

INVERSIN EN RECURSOS HUMANOS Y ECONOMA ABIERTA

INVERSIN EN RECURSOS HUMANOS
75 70 65
Ratio poblacin 0-24/ poblacin total (en %)
25

APERTURA COMERCIAL
1960 75 1970 1980 1990 2000 2005

Tasa escolarizacin 0-24 % GPA/RPC

20

Tasa de escolarizacin 0-24 (%)

60 55 50 45 40 35 30 25
5 10 15

% Gasto por alumno / PIB per capita

ratio Poblacin 0-24

60

% COMERCIO EXTERIOR/PIB

45

30

15

20 15 10
1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 0
0
FRANCIA ALEMANIA ITALIA R. UNIDO ESPAA

ESPAA/UE: del examen de derecho derivado al Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC).

PRECEDENTES: OIT(1956), OCDE (1959), BM (1962)
MAC* = modelo blando de aprendizaje racional cooperativo: identificacin de mtodos de anlisis comunes:cognicin informacin compartida intercambio de experiencias emulacin de la excelencia (best practices) fijacin de cotas de referencia (benchmarking) aprendizaje de polticas (policy learning) contacto entre agentes sociales y polticos evaluacin comn de polticas efectos de diseminacin.
Nota *.- La cooperacin y vigilancia mutua entre iguales es el mejor correctivo para la incongruencia y el desarrollo desigual entre los diferentes sistemas sociales . Resulta aplicable a Latinoamrica? Versus modelos de difusin institucional por presin exterior o por imitacin normativa dirigida .

EL ESTADO DE BIENESTAR Y LA EUROPA SOCIAL

LOS LMITES DE LA EUROPA SOCIAL
A. B. C.
a. b. c.

ES MS UNA VOLUNTAD COLECTIVA (FIRME, PERO DIFUSA) QUE UNA REALIDAD UNITARIA. LA MAYOR PARTE DE LAS POLTICAS Y LAS INSTITUCIONES IMPLICADAS EN LA EUROPA SOCIAL NO SON EUROPEAS, SINO NACIONALES INTERVENCIN DEL ESTADO EN LOS REGMENES DE EB:
Mxima en el rgimen universalista Subsidiaria en el rgimen diversificado Mnima en el rgimen residual

D. E. F.

COOPERACIN: MTODO ABIERTO DE COORDINACIN DESEA INCLUIRSE LATINOAMRICA EN ESTE PROCESO BLANDO DE APRENDIZAJE COOPERATIVO?. EUROPA RECOMIENDA HACER LO QUE HACEMOS, NO LO QUE DECIMOS QUE HAY QUE HACER

EL DILEMA DISTRIBUTIVO:
UNIVERSALISMO Y PACTO SOCIAL POLTICA DE MERCADO DE TRABAJO PENSIONES Y TRANSFERENCIAS INTERGENERACIONALES LOS COSTES DEL BIENESTAR

EB:UNIVERSALISMO VS NEOCORPOPRATISMO
1. Necesidad de guardar el equilibrio entre dos procesos: PACTO SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR
A) VENTAJAS I. La concertacin optimiza la aceptacin de las polticas II. Requiere polticas de institucionalizacin de los agentes sociales III. Maximiza la cooperacin interclasista y genera capital social B) INCONVENIENTES I. Propensin hacia la segmentacin insiders-outsiders II. Consume tiempo; frena reaccin frente a shocks; es incierto (1988-96) III. Neocorporatismo versus innovacin? (Phelps vs. Leijonhufvud)

2.
I.

ESTADO DE BIENESTAR UNIVERSALISTA. 4 Pilares:

II. III. IV. Universalizacin de la educacin 4-16 aos: 1985-1990; infantil: 2009. Esperanza 2006 a 5 aos: 17,2. Retos: Calidad y abandono. Sistema Nacional de Salud: Ley 1986 (1990: 99%). Devolucin Garanta de renta mnima. Implantacin estratificada: 1974-1990 (pensin mnima- pensiones NC); 1989-1995: RMI: CCAA De la LISMI (1982) a la Ley de Dependencia y SAAD (2006).

POLTICAS DE EMPLEO, DESEMPLEO Y MERCADO DE TRABAJO

RELACIN DE SUSTITUCIN ENTRE POLTICAS:
1.
2.

LEGISLACIN PROTECTORA DEL EMPLEO:

Repliegue del paternalismo autoritario; flexi-seguridad; segmentacin?

SISTEMA DE PROTECCIN DEL DESEMPLEO:

Externalizacin de los costes de ajuste para las empresas: prestacinseguro + subsidios al desempleo de larga duracin (modulacin MT).

3.
4.

SERVICIOS DE BSQUEDA DE EMPLEO:

Es la poltica ms eficiente y econmica. Complementariedad pblicoprivada. Hacia mercados de trabajo transicionales

LA ACTIVACIN DE LAS POLTICAS DE EMPLEO

Reconvertir fondos de proteccin en recursos para polticas activas: I. Insercin, cualificacin y actualizacin profesional II. Polticas compensatorias para grupos desaventajados III. Subvenciones al empleo de baja cualificacin IV. Iniciativas de empleo y desarrollo endgeno de sistemas locales

TRIDIMENSIONALIDAD DE LAS PENSIONES

INCENTIVOS MERCADO DE TRABAJO

FDC: A

III

IV

CA

GRADO DE CAPITALIZACIN

DC

NDC: B
EJE DE AJUSTES

RE
I

DB
II

NA

AC

CONCEPTUALIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES:

DB: Prestaciones definidas fijas, o con tasa de reposicin predeterminada Ajustables? DC: Aportaciones fijas (tasa de cotizacin, respecto a ingresos) Ajustable? Cuentas individuales? NA: Pensin uniforme (lump-sum) o sin equivalencia actuarial AC: Pensiones contributivas con equivalencia actuarial Con cuentas individuales NDC? RE: Reparto (prestaciones abonadas con aportaciones actuales que crecen al ritmo de la base fiscal). CA: Capitalizacin financiera con tasa de retorno de mercado Con cuentas individuales FDC?

EL NUEVO SISTEMA SUECO DE PENSIONES: EN BUSCA DE UN NUEVO EQUILIBRIO INTERGENERACIONAL

Introduce dos cuentas individuales (Edward Palmer)
1.- Una cuenta de capitalizacin nocional (NDC) o simplemente conceptual, aunque siga siendo realmente un sistema de reparto, con tipo de capitalizacin fijado por el Estado, que es quien gestiona los recursos. en lugar de definir la forma y cuanta del clculo de la pensin , define las aportaciones anuales (el 16% de la renta, entre empleado y empleador), la tasa de retorno (basada en el crecimiento de los salarios) y las reglas para jubilarse (la anualidad se calcula sobre la esperanza de vida sueca a la edad de jubilacin, asumiendo una tasa de retorno del 1,6% ). Es el beneficiario quien decide el momento de jubilarse, a partir de los 61 aos 2.- Otra cuenta financiera (FDC), de capitalizacin en sentido estricto, o fondo de pensiones clsico, gestionado por una gestora registrada y con facultad de elegir y cambiar. las aportaciones anuales ascienden al 2,5% de la renta, con tasa de retorno de mercado. 3.- Una y otra garantizan que las prestaciones recibidas por el pensionista son el resultado equitativo, desde el punto de vista actuarial, de la capitalizacin de las contribuciones realizadas a lo largo de toda la vida de los beneficiarios, lo que supone un vuelco sobre el sistema anterior. 4.- La solidaridad se articula cubriendo el Estado los riesgos de cotizacin por enfermedad, incapacidad, desempleo, permisos parentales, cuidados, etc.

REFORMA ALEMANA: HACER CASI LO MISMO, CON UN SISTEMA DE REPARTO

Se mantiene formalmente el sistema de reparto, introduciendo cambios paramtricos sustanciales (Axel Brsch-Supan et al)
1.- La reforma introduce gradualmente cambios sucesivos en las condiciones, los coeficientes y los umbrales de aplicacin que regulan el sistema de reparto. Se reduce en 10 puntos la tasa de reposicin (desde el 70%) del sistema contributivo general. 2.- No se abandonan los criterios de reparto ni de beneficios definidos 3.- El objetivo principal consiste en conseguir el mayor grado de equidad actuarial, haciendo que el sistema con prestaciones definidas incorpore en su diseo una elevada equidad actuarial; adems, se agregan dos nuevos pilares: un segundo pilar de pensiones ocupacionales, dando facilidades para convertir salarios en fondos de pensiones del tipo DC. un tercer pilar con cuentas individuales de capitalizacin voluntarias con tutela estatal y con imposicin fiscal diferida (para los niveles inferiores de renta: impuesto negativo) 4.- El principio de cohesin se consigue complementando las cotizaciones con subsidios estatales situadas actualmente en el 30 % del presupuesto del sistema (el 8,5 % del PIB). Adems de suplir las cotizaciones derivadas de los riesgos del ciclo vital, con ellos se financia: - una pensin mnima garantizada a un nivel un 15 % superior al ingreso bsico asistencial (a la que se accede mediante prueba de ingresos) 5.- Finalmente, se introduce un mecanismo de estabilizacin frente a los shocks demogrficos.

NUEVAS LNEAS DE EXPLORACIN

Gsta Esping-Andersen
Carcter determinante para la formacin de la capacidad cognitiva de todos los nios no solo de los ms pobres de disponer de una educacin adecuada, profesional y eficiente durante la etapa preescolar. Papel paralelo con la atencin afectiva en el seno de la familia. La tasa de retorno de la inversin en este tipo de educacin duplica a la de la inversin destinada a la escolarizacin en edades convencionales. De ah que la inversin en educacin y cuidado de la infancia constituya el fulcro de la innovacin, la productividad y el crecimiento econmico futuros. Adems: 1. Eleva de forma equitativa las transferencias intergeneracionales realizadas en el seno del Estado de Bienestar, 2. Tiene tambin implicaciones de largo alcance sobre la distribucin de la renta, la igualdad de gnero y la participacin de la mujer en la actividad econmica. La profundizacin de las polticas de calidad en la enseanza superior debe financiarse mediante prstamos o anticipos reintegrables individualmente por los beneficiarios de ese capital humano adicional, con cargo a la mejora absoluta de su posicin futura en el mercado de trabajo. Generalizar polticas de calidad.

Howard Glennerster

EL ESTADO DE BIENESTAR COMO LUGAR DE TRANSFERENCIAS INTERGENERACIONALES

El Estado de bienestar es un sistema institucional que sustituye al conjunto de prcticas tradicionales de interaccin entre tres generaciones que se solapan de forma rotatoria en la vida social (Becker-Murphy, 1988):
1. 2. la de los nios y jvenes educandos, que reciben el apoyo de los activos la de la poblacin en edades activas, que financian la formacin de los jvenes, crean recursos con su capital humano, y financian la jubilacin de los mayores, al tiempo que acreditan derechos para su propia jubilacin y la de los jubilados (atencin al regalo recibido por la primera generacin)

3.

Medido en escalas de tiempo esto significa, grosso modo,

1. 2. 3. entre quince y veinticinco aos de preparacin, el doble de tiempo vital dedicado a la actividad econmica, y una etapa final de inactividad econmica, cuya duracin tiende a aproximarse a la primera, y una y otra crecen a medida que aumenta la esperanza de vida.

CUANTIFICAR LAS TRANSFERENCIAS INTERGENERACIONALES

{I}: Valor del capital humano acumulado en funcin del GPE (Gasto Pblico medio anual por Estudiante): CH = GPE [(1+i) e -1]/i

{II.a}:

Aportacin anual bruta para pensin: ABA = w

Aportacin neta anual total: ANA = ABA + + GPE [(1+ i) e -1]/[(1+ i) e- (1+ i) e -n] - CH [i (1+ i) n ]/[(1+ i) n -1] Fondo acumulado para la pensin FP = ANA [(1+ i) n -1]/ i

{II.b}: {II.c}:

{II}:

{III.a}: {III.b}:

Capital-coste de la pensin CP = w [(1+ i) 1]/ [i (1+ i) ]+ + 2 w /(1+ i) + 1,5

i: tipo de inters de equilibrio; e: esperanza aos de educacin; n: duracin carrera laboral; : esperanza de vida a la edad legal de jubilacin: : tipo de cotizacin; w : salario medio; : tasa de sustitucin; : ratio pension de viudedad/pensin de jubilacin

EQUILIBRIO INTERGENERACIONAL
Parmetros Espaa 2006 (i = 3,55%; n = 40 aos):
1. 2. 3. 4. e = 17,2; = 19,04 GPE = 5.075 w =19.577 ; = 82,9 %; = 24,4%; = 49,5% FP = CP = 229.700

En cambio, la edad real de jubilacin se sita en 62,9 aos (n=37,9; : 21,2 aos), lo que introduce un desequilibrio del 21,3%:
1. 2. FP = 202.759 CP = 245.974

Por eso, los Pactos de Toledo (1995) fijan como objetivo de elevar la edad efectiva de jubilacin hasta alcanzar la edad legal de 65 aos
Francia: reforma Balladur de 1993 eleva a 40 aos (J. C. Barbier)

LOS COSTES DEL ESTADO DE BIENESTAR

EL DILEMA POLTICO:
REGMENES DE BIENESTAR ELECCIN SOCIAL Y TIPOS SOCIALES RECURSOS HUMANOS ECONOMA ABIERTA

REGMENES DE BIENESTAR Y PROBLEMAS DE ELECCIN SOCIAL

X. Rgimen de bienestar residual: buena
flexibilidad del mercado de trabajo, incentivos y responsabilidad individual (sociedad heterognea e individualista). Reino Unido (reformas path dependent): A. B. Experiencia de agotamiento del modelo: 40% de poblacin sin pensin contributiva; degradacin de la pensin bsica estatal. Opcin de salida Estrategias de eficiencia (activacin, incentivos); calidad (evaluacin, gestin privada), y nuevos mecanismos de financiacin (becas, copago).

Y.

Rgimen de bienestar diversificado (o bismarckiano evolucionado): nfasis en

la confianza, las relaciones a largo plazo y la solidaridad descentralizada en grupos reducidos; limita la progresividad fiscal, controla la desigualdad y mejora el funcionamiento del mercado de trabajo, subvencionando la integracin de los menos dotados. Resulta ms vulnerable a las sorpresas de la globalizacin y la inmigracin. Flexiseguridad (Holanda). Activacin (Francia)

Z.

Rgimen de bienestar universal:

maximiza flexibilidad y eficacia en el funcionamiento del mercado de trabajo, a cambio de prestaciones sociales muy generosas y uniformes (sociedad homognea, con fuerza de trabajo bien educada y poca discriminacin de gnero). Lmites de madurez en el EB sueco: cuas fiscales.

Ruud A. de Mooij

LOS TRES HOMINES O TIPOS SOCIALES

A. MARLOWE: homo liberalismus. Dotacin inexpugnable
de activos y/o RR. HH. Prefiere: Estado e impuestos mnimos; Eficiencia

B. DE SALINA: homo familius. Beneficiario de la

regulacin fordista. Breath-winner. Prefiere: Corporativismo y Equidad (asimtrica)

C. POWELL: homo socialdemocraticus. Outsiders.

Informales. Desanimadas. JASP (mobbing). Prefiere: Igualdad, solidaridad (simtrica)

AMENAZAS A LA SOSTENIBILIDAD DEL ESTADO DE BIENESTAR

Cambio demogrfico y estrategias racionales de comportamiento hogares:
Aumento de la esperanza de vida

Globalizacin e integracin Continental Implican:

Competitividad fiscal entre pases (restriccin financiacin) Mayor vulnerabilidad frente a shocks externos: desempleo Descentralizacin de costes laborales Flexibilidad mercado de trabajo (segmentacin?) Inmigracin y portabilidad de la proteccin

Segunda transicin demogrfica (natalidad) Envejecimiento y duplicacin de la tasa de dependencia en 50 aos Equiparacin de los comportamientos de hombre y mujer (simetra de gnero) Mal de coste servicios humanos (productividad diferencial)

CONSENSO EXPERTO: LNEAS DE REFORMA

Reforma Seguridad Social
Reformas ad hoc versus automticas Aumento en la edad de jubilacin Disminucin de la tasa de reposicin Mayor peso de los Planes Privados de Pensiones (PPP): portabilidad Menor generosidad y mayor extensin del Seguro de Desempleo Co-pago en las prestaciones no bsicas; control de abusos; eleccin Mayor apoyo a la familia (hijos, ancianos)

Reforma Mercado de Trabajo

Mayor flexibilidad: movilidad laboral Reduccin de las barreras de salida Menor segmentacin insiders/outsiders Descentralizacin de la negociacin salarial: aproximacin a la empresa Aumento en la tasa de participacin Integracin sociolaboral de la inmigracin Compensacin por salarios mnimos en empleos con baja productividad

PREFERENCIA/DECISIN DEMOCRTICA EN SOCIEDADES DE TRES TERCIOS, O EL TEOREMA DE LA IMPOSIBILIDAD

ESTADO SOCIAL S XX [A]: X > Y > Z [B]: Y > Z > X [C]: Z > Y > X ESTADO SOCIAL S XXI [A]: X > Y > Z [B]: Y > Z > X [C]: Z > X > Y

(Valores: 2 > 1 > 0) RESULTADO: Y (4) > Z (3) > X (2)

(Valores: 2 > 1 > 0) RESULTADO: Y (3) > Z (3) > X (3) > Y (3)

HACIA UN RGIMEN HBRIDO Y UN NUEVO PACTO FUNDACIONAL?

NOS ENCONTRAMOS ANTE EL TEOREMA DE LA IMPOSIBILIDAD DE KENNETH J. ARROW (1951) PERO EL RIESGO POLTICO DESTRUYE EL ESTADO DE BIENESTAR AUMENTA EL RIESGO DE CONFLICTOS INTERGENERACIONALES ES POSIBLE LA REFORMA EN TORNO A UN ESTADO DE BIENESTAR SOCIALDEMCRATA [ Z ] MUY CORREGIDO EJEMPLO: CAPITALIZACIN NOCIONAL , FLEXIBILIDAD LABORAL Y COORDINACIN SALARIAL (VA SUECA) NO ES FACTIBLE POR SIMPLE ELECCIN DEMOCRTICA ENTRE ALTERNATIVAS O REGMENES SLO VA DEMOCRACIA CONSOCIATIVA (RIESGO: PARSIMONIA) Espaa: Pacto de Toledo; Alemania: Agenda XXI