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UM NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: ESTRUTURA, METODOLOGIA E RESPONSABILIZAO

Rodrigo Pironti Aguirre de Castro


Mestre em Direito Econmico e Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran . Ps-graduado em Direito Administrativo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho. Ps-Graduado em Direito Empresarial Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Presidente da Comisso de Gesto Pblica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Paran. Vencedor do Prmio Iberoamericano de Direito Administrativo - Prof. Manoel de Oliveira Franco Sobrinho com a monografia As contrataes administrativas por escopo e suas peculiaridades . Conselheiro Estadual da OAB-PR Gesto 2010-2012. Vice-presidente do Foro Mundial de Jvenes Administrativistas (Sede Mxico) .Membro do Instituto de Jovens Juristas Ibero-americanos. Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo IPDA. Membro da Comisso Nacional CNAI CFOAB Gesto 2007-2009. Professor convidado da Universidade de La Plata ARGENTINA. Professor convidado da Universidade de San Nicolas de Hidalgo MXICO. Professor convidado da Escola de Gesto Pblica Gallega ESPANHA. Professor convidado do Centro Studi Giuridici Latinoamericani ITLIA. Professor de graduao na Universidade Tuiuti do Paran. Professor de graduao na Universidade Positivo. Professor da ps graduao do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho. Professor do curso de Licitaes e Contratos da Escola Superior de Advocacia. Autor das Obras: Processo Administrativo e Controle da Atividade Regulatria (Ed. Frum) . Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial (2 edio. Ed. Frum). Coordenador e co-autor de vrias obras jurdicas (mais de 8 no total), dentre as quais: Direito Administrativo Contemporneo estudos em memria ao professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; MOTTA, Paulo Roberto Ferreira; CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. (Coordenadores). Belo Horizonte: Ed. Frum. 2005; Servios Pblicos estudos dirigidos. Ed Frum (2007). Coordenador da Obra Lei de Responsabilidade Fiscal: estudos em comemorao aos 10 anos da LC 101/00. Editora Frum. Lanamento: maio 2010. Autor de vrios artigos em peridicos legais nacionais e internacionais. Conferencistas em eventos nacionais e internacionais (Argentina, Mxico, Espanha e Itlia). pironti@pmadvogados.adv.br. FONTES: IN n 15/2007 e 31/2009 TCE/PR , sitio virtual TCU e Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gesto pblica gerencial (Ed. Frum).

OS MODELOS DE ESTADO E O CONTROLE


PATRIMONIALISMO BUROCRACIA GERENCIALISMO

Novo Contexto dos Controles

REFORMA DO APARELHO DO ESTADO


ADMINISTRAO ESTRUTURADA EM MOLDES BUROCRTICOS

ADMINISTRAO ORIENTADA PARA RESULTADOS

Desafios para a Implantao do Controle


VONTADE POLTICA

PLATAFORMA DE SUSTENTAO DO CONTROLE INTERNO


SISTEMAS DE INFORMAO COMPROMETIMENTO DOS GESTORES E ALTERAO DE CULTURA

O NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO


Legalidade juridicidade

Interesse pblico

Eficincia

A IMPORTNCIA DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E SUA ESTRUTURAO Perspectiva Geral

PARA COMEAR A PENSAR EM CONTROLE.....


-

Autoridades independentes Noo de consensualidade (razoabilidade)


Legitimao pelo procedimento

......... E PARA INICIAR A ESTRUTURAO???

INSTRUMENTOS BSICOS E NECESSRIOS DE ESTRUTURAO


REVISO E INOVAO LEGISLATIVA Estatuto dos servidores Leis de Controle, Patrimnio, Almoxarifado, Contabilidade, Finanas etc. Compatibilizao legislativa (LRF, TCE`s etc) Respeito ao Sistema Constitucional IMPLANTAO DE ROTINAS (I.N. e Resolues) TREINAMENTO CONSTANTE

PRINCPIOS INERENTES A ATIVIDADE DE CONTROLE


PRINCPIO DA ADERNCIA AS DIRETRIZES E NORMAS
-

Posio do TCU: Quando parecer adota tese jurdica ou tecnicamente razovel o administrador no pode ser punido; A liberdade de gesto tambm pode ser objeto de controle (razoabilidade) rgos de controle no so obrigados a acolher nenhum tipo de tese.

A)

B)

C)

CONTROLE INTERNO TEMA NOVO???

Desde Quando???

O QUE O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Fundamentos Constitucionais do Controle Interno

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...]

Finalidades
Cumprimento das Metas Previstas no Plano Plurianual 1 - Avaliar Execuo Dos Program as de Governo Dos Oramentos dos rgos 2 - Comprovar a Legalidade Oramentria Gesto Financeira Patrimonial Eficcia Rec. Hum anos Operaes de Crdito Avais 4 - Controlar Garantias Direitos e Haveres do Municpio 5 - Apoiar o Controle Externo no exerccio de sua m isso institucional
*Fernando Augusto Mello Guimares Corregedor do Tribunal de Contas do Paran

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Eficincia 3 - Avaliar Resultados

rgos e Entidades da Adm . Direta Adm . Indireta

1.o Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.

Existe a obrigatoriedade de adoo do Controle Interno por todos os poderes do Estado? PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES E O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

RELEMBRANDO

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...]

Dois motivos fundamentais para se considerar a separao dos poderes: a) No se pode fugir aos limites do ente governamental ou do poder onde exercida (autonomia constitucional de cada ente).

b) No existe relao subordinativa entre poderes constitudos.

Controle Interno Integrado


PODER JUDICIRIO PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO TRIBUNAL DE CONTAS

CONTROLE INTERNO

CONTROLE INTERNO

CONTROLE INTERNO

CONTROLE EXTERNO

Integrao das informaes de controle

INFORMAO GERENCIAL

A ESTRUTURAO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

ORGANIZAO ESTRUTURAL INTERNA DO ENTE (ESTRUTURA OBJETIVA)


-

a desconcentrao de ncleos de controle interno;

a independncia estrutural dentro da estrutura global; e a normatizao isonmica dos procedimentos.

Porque importante uma estrutura independente???


Como as Fraudes so Descobertas
Outros Controles Internos Auditoria Interna Informao de Terceiros Informao de Funcionrios Investigao Especial Denncia Annima Coincidncia Auditoria Externa
0%

3% 51% 34% 29% 22% 22% 13% 8% 2%


10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fonte: Relatrio Fraudes no Brasil 2002 - KPM G

A FRAUDE NO BRASIL Relatrio KPMG da pesquisa de 2004

Causas Provveis para o Crescimento de Atos Fraudulentos Insuficincia de sistemas de controle 51% reas/Departamentos Mais Afetados Contabilidade 10%, Almoxarifado 21%, Compras 29% e Financeiro 39%. (total = 99%)
Formas de Constatao de Fraudes Auditoria Externa 2%, Auditoria/Reviso Interna 39% e Controles Internos 52% (total = 93%) Planos para Diminuio da Possibilidade de Fraudes Melhoria dos controles internos 84%

Posio estrutural do controle na Entidade


Exemplos prticos

Controle Interno Estrutura Adequada???


PREFEITO

SECRETARIA DE PLANEJAMENTO

...Outras secretarias
Municpio

Depto. de Controle Interno e Auditoria

... Outros
departamentos da secretaria

Controladoria Uma estrutura possvel


PREFEITO

CONTROLADORIA GERAL

...Outras secretarias do Municpio

Depto. de Controle Contbil e Financeiro

Depto. de Controle Oramentrio

Depto. de Controle Patrimonial e Operacional

Outros departamentos de Controle nas secretarias

Controladoria Evoluo do controle no tempo


PREFEITO

CONTROLADORIA GERAL

...Outras secretarias Municpio

Subcontroladoria de Normas e Integrao de Controle

Subcontroladoria de Fiscalizao Contbil e Financeira

Subcontroladoria de Auditoria Geral

Subcontroladoria de Avaliao de Gesto

PLANEJAMENTO DO SISTEMA DE CONTROLE

PLANEJAMENTO ESTRATGICO DA CONTROLADORIA (Implantao do Sistema de Controle Interno)


ETAPA 1 Identificar as Aes de Controle ETAPA 2 Implantar as Aes de Controle nas Entidades ETAPA 3 Estrutura da Controladoria Geral ETAPA 4 Implementao dos Nveis de Risco

Etapa

Oramento

Planejamento
Contratos

Manuais de Controle

Metodologia

Base Selecionar Controladoria

rgos da Administrao

Receitas Despesas Patrimnio

Adequar a estrutura s novas demandas da Controladoria Geral

Revisar

Orientao de Gov Impacto no Cidado Comprometimento

Atos de Pessoal Rol de Normas e Procedimentos de Controle Interno

Certificao

Produto

Diagnstico do Comprometimento do Gestor

Nova Estrutura da Controladoria Geral

Plano Anual de Auditorias

ESTRATGIAS DE CONTROLE

Controle Procedimental Simples Controle por Nveis de Risco Controle de COSO

Controle por nveis de Risco


Oramento
PPA e LDO Receita/despesa Plano de Execuo Cronog. de Desembolso Dvida Consolidada

Orientao de Governo
Plano de Governo Convnios

Comprometimento do Gestor Agenda de Obrigaes Aderncia s Recomendaes Normas e procedimentos

Nveis de Risco
Licitaes Contratos Fiscal do Contrato Restos Pagar Essencialidade Tipo de atendimento Sistemas de Informao Liquidao e pagamento Plano de Auditorias Aderncia s Normas

Contratos

Impacto no Cidado

Tipo de Certificao

ESTABELECIMENTO DOS FATORES DE RISCO

Para que serve???? identificar e priorizar as aes de controle

Principais Critrios:
Relevncia financeira (materialidade) Ex: Contratos, Oramento

Exposio da entidade (vulnerabilidade) Ex: Impacto no cidado, comprometimento dos gestores, certificao de processos etc.

PONTUAO DOS FATORES DE RISCO (Impacto no cidado)


Classe 1 2 3 4 Essencialidade do Servio No No Sim Sim Atendimento ao Cidado Direto No Sim No Sim Indireto Sim No Sim No Pontos 1,0 2,0 3,0 4,0 Nvel de Risco 1 2 4 5

Classes
1 Classe 2 Classe 3 Classe 4 Classe

Peso/Pontos De 0,1 1,1 2,1 4,1 At 1,0 2,0 4,0 5,0

Nvel de Risco
Mnimo Baixo Mdio Alto

Nveis de risco
Unidades Auditveis Oramento
N/ R SADE EDUC OBRAS Previdncia TRIBUT A. SOCIAL ADM ESP. CULT. PLANEJ. PGM INSTITUC. CGM GOVERNO

Contratos
N/ R

Orientao De Governo
N/R P

Impacto no Cidado
N/ R P

Comprometiment o do Gestor
N/Risco Peso

Tipo de Certificad o
N/ R P

Risco Total da Entidade (?) % Alto Risco


(?) % Mdio Risco (?) % Baixo Risco (?) % Mnimo Risco

CERTIFICAO DE PROCESSOS COMO ANLISE DO NVEL DE RISCO

rgo/ INSTITUCIONAL PROCURADORIA ADMINISTRAO EDUCAO SADE OBRAS AO SOCIAL TRIBUTAO PLANEJAMENTO ESPORTE E CULTURA Total:

Analisados 10 9 139 454 115 145 107 24 66 19 1.086

Formal 15 1 55 0 15 18 9 0 32 8 147

Material 21 0 0 1 12 25 4 1 5 11 133

Total (Irregul.) 36 1 55 1 27 43 13 1 37 19 288

Nvel de Risco Alto Mnimo Baixo Mnimo Baixo Mnimo Mnimo Mnimo Mnimo Mdio Mnimo

Fluxo de Autorizao de Licitao


Entrada Unidade de Origem Instruir o processo com os documentos relacionados na (Inst. Nor. n. xxxxxx) Ao Planejamento para conferir os itens do PPA, LDO e a dotao oramentria. Aps, CPL p/ fazer a reserva da dotao.

No
Para sua abertura no aspecto jurdico-legal.

O processo atende aos dispositivos da Lei 8.666 ?

Procuradoria p/ anlise da legalidade e modalidade

Sim

Controladoria p/ anlise do cumprimento do PPA, LDO e LOA (plano de execuo), da motivao, dos custos e da razoabilidade

Sada Comisso de Licitao

Ao Prefeito Municipal p/ autorizao

Sim

O processo atende as Normas de Controle ?

No

Processo de Licitao
Contra- Capa Processo Termo de Homologao Anlise da Controladoria Anlise da Procuradoria Edital de Classificao

Especiais do Grupo (**)


Docs. da Licitao Autorizao do Prefeito Anlise da Controladoria Anlise da Procuradoria

Minuta do Edital
Despacho Planejamento

Obrigatrios p/ Homologao

Especiais do Grupo (*)

Despacho CPL
Anexos do Pedido Pedido de Licitao

Folha de Rosto Capa do Processo

Processo de Licitao

Obrigatrios p/ Autorizao

A ESTRUTURA DE RECURSOS HUMANOS (ESTRUTURA SUBJETIVA)

A Lei instituidora e a figura do Controlador

CARGO EFETIVO

ESTVEL

CONHECIMENTO TCNICO ESPECFICO

Cargo ou funo de controlador INVESTIDURA???


CONCURSO PBLICO

CARGO COMISSIONADO ORIGINRIO

FUNO GRATIFICADA

O MANDATO COMO GARANTIA

RESPONSABILIDADE SOLIDRIA

- Problemas e Solues -

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIZAO SOLIDRIA

POSIO DO TCU

AC-1189-13/07-1 Sesso: 08/05/07


Caracterizados o dano ao errio em decorrncia da negligncia na prtica de atos de gesto, a concorrncia da atuao com culpa dos agentes pblicos, o Recorrente e o Sr. [gestor de finanas], com o dolo da Sr [omissis], a caracterizao no art. 16, III, c da mesma Lei, torna-se necessria, alterando, nesse aspecto, os termos do Acrdo combatido.[...] 5. Por sua vez, a representante do Ministrio Pblico junto ao TCU (fls. 30/31) manifestou-se nos seguintes termos:[...]2. Todavia, evidenciado nos autos que o dano ao errio se originou no s do comportamento doloso da Senhora [omissis], que recebeu valores de penso aps o falecimento da pensionista (Senhora [omissis]), da qual era procuradora, mas tambm da conduta culposa dos agentes pblicos envolvidos no controle e no pagamento das importncias, as irregularidades se inserem, a nosso ver, nas disposies do art. 16, inciso III, alneas b, c e d, da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. 3. Assim entendemos, pois, no tocante aos agentes pblicos responsabilizados nos autos, que a irregularidade recai nos dispositivos referentes ao cometida (ato de gesto indevidamente praticado, referente negligncia no controle e no pagamento dos valores) e ao respectivo resultado (dano ao errio decorrente daquele ato), quais sejam, o art. 16, inciso III, alneas b e c, da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Por sua vez, a conduta dolosa de terceira pessoa, embora alheia a estritos atos de gesto pblica, mas atrelada falha daqueles gestores, se caracteriza como o desvio de valores pblicos de que trata a alnea d do referido dispositivo legal.

Solues de Segurana para o Gestor e Controlador: uma nova teoria O contrato de autonomia como uma teoria eficaz na salvaguarda da responsabilidade do gestor pblico

CONTATO E MATERIAL DIDTICO


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E-MAIL: PIRONTI@PMADVOGADOS.ADV.BR

MUITO SUCESSO

E
OBRIGADO PELA ATENO!