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Gesto e organizao de sistemas educacionais I

Profa. Karla Sousa

Dermeval Saviani
Sistemas de ensino e planos de educao: O mbito dos municpios

20/07/2013 08:33

Prof Karla Sousa

Significado das expresses sistema de educao e sistema de ensino

Sistema de ensino e plano de educao. H, efetivamente, uma ntima relao entre esses dois conceitos. Com efeito, o sistema resulta da atividade sistematizada; e a ao sistematizada aquela que busca intencionalmente realizar determinadas finalidades.

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Significado das expresses sistema de educao e sistema de ensino

, pois, uma ao planejada. Sistema de ensino significa, assim, uma ordenao articulada dos vrios elementos necessrios consecuo dos objetivos educacionais preconizados para a populao qual se destina.

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Significado das expresses sistema de educao e sistema de ensino

Supe, portanto, o planejamento. Ora, se sistema a unidade de vrios elementos intencionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto coerente e operante (Saviani 1996a, p. 80), as exigncias de intencionalidade e coerncia implicam que o sistema se organize e opere segundo um plano. Consequentemente, h uma estreita relao entre sistema de educao e plano de educao.
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Sistemas de ensino

O termo sistema, em relao educao, empregado com acepes diversas, o que lhe confere um carter de certo modo equvoco. No entanto, partindo da educao como fenmeno fundamental, possvel superar essa aparncia e captar o seu verdadeiro sentido.

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Sistemas de ensino

Com efeito, a educao aparece como uma realidade irredutvel nas sociedades humanas. Como assistemtica, ela indiferenciada, ou seja, no se distinguem ensino, escola, graus, ramos, padres, mtodos etc.

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Sistemas de ensino

Quando o homem sente a necessidade de intervir nesse fenmeno e erigi-lo em sistema, ento ele explicita sua concepo de educao enunciando os valores que a orientam e as finalidades que preconiza, sobre cuja base se definem os critrios de ordenao dos elementos que integram o processo educativo.

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Sistemas de ensino

E surgem as distines: ensino (como transmisso de conhecimentos e habilidades), escolas (como locais especialmente preparados para as atividades educativas), articulao vertical e horizontal (graus e ramos) etc. Com base nesses critrios pode-se classificar o sistema educacional.

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Exemplos
a) do ponto de vista da entidade administrativa, o sistema educacional pode ser classificado em: federal, estadual, municipal, particular etc.; b) do ponto de vista do padro, em: oficial, oficializado ou livre; c) do ponto de vista do grau de ensino, em: primrio, mdio, superior; d) do ponto de vista da natureza do ensino, em: comum ou especial; e) do ponto de vista do tipo de preparao, em: geral, semiespecializado ou especializado; f) do ponto de vista dos ramos de ensino, em: comercial, industrial, agrcola etc.
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Exemplos

Da derivam expresses como: sistema geral de educao, sistema federal de ensino, sistema oficial, sistema pblico, sistema escolar, sistema de ensino superior etc. Na verdade, porm, o uso dessas expresses imprprio; um exame mais detido revelar que, em todos esses casos, se trata propriamente do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma, nesse ou naquele aspecto.
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Exemplos Por outro lado, nas sociedades modernas a instncia dotada de legitimidade para legislar, isto , para definir e estipular normas comuns que se impem a toda a coletividade, o Estado. Da que, a rigor, s se pode falar em sistema, em sentido prprio, na esfera pblica. Por isso as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema pblico de ensino, subordinando-se, em consequncia, s normas comuns que lhes so prprias.

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A constituinte

Cabe observar que as dificuldades em relao a esse tema decorrem j do prprio texto constitucional. Tudo indica que os constituintes procederam nesse assunto segundo aquela atitude acima descrita, pressupondo tacitamente o significado de sistema, mas sem compreend-lo de forma rigorosa e clara. Com isso, inadvertidamente, introduziram no texto, por analogia, o conceito de sistema municipal de ensino.
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A constituinte

a prpria Constituio, ao prescrever no art. 22, inciso XXIV, que compete privativamente Unio legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional; que compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educao, cultura, ensino e desporto (art.24, inciso IX);
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A constituinte

e que competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia (art. 23, inciso V), no estendeu aos municpios a competncia para legislar em matria de educao.

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A constituinte Portanto, no tendo autonomia para baixar normas prprias sobre educao ou ensino, os municpios estariam constitucionalmente impedidos de instituir sistemas prprios, isto , municipais, de educao ou de ensino. No obstante, o texto constitucional deixa margem, no art. 211, para que se possa falar em sistemas de ensino dos municpios quando estabelece que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de colaborao, os seus sistemas de ensino.
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A constituinte

Como interpretar esse dispositivo? Estaria ele afirmando claramente a competncia dos municpios para instituir os respectivos sistemas de ensino? Mas ento, por que no se estendeu aos municpios, de forma expltica, a competncia para legislar em matria de educao?
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A constituinte o termo sistema utilizado em educao de forma equvoca assumindo, pois, diferentes significados. Ao que tudo indica, o artigo 211 da Constituio Federal de 1988 estaria tratando da organizao das redes escolares que, no caso dos municpios, apenas por analogia so chamadas a de sistemas de ensino. Com efeito, sabe-se que muito comum a utilizao do conceito de sistema de ensino como sinnimo de rede de escolas.
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A constituinte cabe aos municpios manter escolas, em especial de Educao Infantil e de Ensino Fundamental, o que, alis, est prescrito expressamente no inciso VI do artigo 30 da Constituio Federal de 1988: compete aos Municpios: VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental.

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A constituinte de notar, por outro lado, que no consta desse artigo 30 que trata das competncias dos municpios, a prerrogativa de legislar sobre educao, cultura, ensino e desporto como ocorre com a Unio, os estados e o Distrito Federal. Portanto, numa interpretao estrita do que est expresso no texto da Constituio Federal em vigor, os municpios no disporiam da faculdade de instituir sistemas prprios de ensino j que isso entraria em conflito com o disposto no Ttulo III da Constituio.
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A constituinte

Consequentemente, no haveria lugar para a instituio de sistemas municipais de ensino. As escolas municipais integrariam, via de regra, os sistemas estaduais de ensino subordinando-se, pois, s normas estabelecidas pelos respectivos estados.

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E na LDB?
O texto da nova LDB, entretanto, procurou contornar a dificuldade apontada, ultrapassando a ambiguidade do texto constitucional e estabelecendo com clareza a existncia dos sistemas municipais de ensino. Para tanto, alm do artigo 211 (A Unio, os Estados e os Municpios organizaro em regime de colaborao os seus sistemas de ensino), a LDB ter certamente buscado respaldo nos incisos I e II do artigo 30 da Constituio.
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E na LDB?
que afirmam, respectivamente, a competncia dos municpios para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber. Assim, o inciso III do artigo 11 da LDB estipula que cabe aos municpios baixar normas complementares para o seu sistema de ensino.

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E na LDB?

A questo que se pe, agora, diz respeito s condies para a sua efetivao. E aqui a LDB revela uma certa cautela ao prescrever, no pargrafo nico do artigo 11, que os municpios podero optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica.
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E na LDB?

Cumpre observar, ento, que a definio clara da competncia dos municpios para instituir os prprios sistemas de ensino flui da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e no da Constituio Federal.

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E na LDB?

Portanto, no parece procedente a posio daqueles que entendem que a LDB, ao tornar opcional a organizao dos sistemas municipais de ensino, teria enfraquecido a norma constitucional j que esta no diz que os municpios podero organizar seus sistemas de ensino mas afirma que devero faz-lo (Romo 1997, pp. 21-22)
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E na LDB?
Em verdade, a LDB, ainda que lhe d carter opcional, estabelece claramente a competncia dos municpios para organizar os prprios sistemas de ensino. Alis, o prprio fato de deixar a eles a opo indica o reconhecimento explcito de sua competncia nessa matria. Com certeza a LDB introduziu a possibilidade de opo luz de duas evidncias, uma no plano formal e outra no plano real. Do ponto de vista formal, levou em conta a ambiguidade da Constituio, como j se mostrou. Do ponto de vista real, considerou as dificuldades tcnicas e financeiras que muitos municpios teriam para organizar a curto ou mesmo a mdio prazo os seus sistemas de ensino.

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E na LDB? Cabe, pois, a cada municpio decidir entre as trs possibilidades previstas na LDB, a saber: a) instituir o prprio sistema de ensino; b) integrar-se ao sistema estadual de ensino; c) compor com o estado, no mbito de seu territrio, um sistema nico de educao bsica. A opo a ser adotada dever ser prevista no plano educacional do municpio ao mesmo tempo em que e terminar a forma como ser detalhado o referido plano educacional.
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Planos de educao
A ideia de plano no mbito educacional remonta dcada de 1930. Sua primeira manifestao explcita nos dada pelo Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova lanado em 1932. O Manifesto, aps diagnosticar o estado da educao pblica no Brasil afirmando que todos os nossos esforos, sem unidade de plano e sem esprito de continuidade, no lograram ainda criar um sistema de organizao escolar altura das necessidades modernas e das necessidades do pas (Manifesto 1984, p. 407), ir enunciar as diretrizes fundamentais e culminar com a formulao de um Plano de reconstruo educacional.

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Planos de educao
Durante o perodo do Estado Novo (1937-1945), Capanema se aproxima da ideia de Plano de Educao como operacionalizao da poltica educacional ao entender que a promulgao de uma lei geral de ensino, ou seja, de um Cdigo da Educao Nacional, apresentava-se como condio prvia para a elaborao de um plano de educao (Horta 1997, pp. 149-150) que, por sua vez, se constituiria na base e no roteiro das providncias de governo no mbito educacional.

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Planos de educao
Em que pese essa inteno ambiciosa de Capanema de redefinir todo o arcabouo da educao nacional, o que implicava a promulgao do Cdigo da Educao Nacional, a aprovao das Leis Orgnicas do Ensino, a formulao do Plano Nacional de Educao e a orientao e o controle de todas as atividades educativas do pas, incluindo aquelas desenvolvidas pelos governos locais e pelas entidades privadas, nem o Cdigo de Educao nem o Plano de Educao chegaram a ser elaborados.

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Planos de educao

No perodo compreendido entre 1946 e 1964 observa-se uma tenso entre duas vises de Plano de Educao que, de certo modo, expressa a contradio entre as foras que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalismo desenvolvimentista que atribuam ao Estado a tarefa de planejar o desenvolvimento do pas libertando-o da dependncia externa, e aquelas que defendiam a iniciativa privada se contrapondo ingerncia do Estado na economia e quilo que taxavam de monoplio estatal do ensino.

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Planos de educao

na discusso da LDB prevaleceu a segunda tendncia que defendia a liberdade de ensino e o direito da famlia de escolher o tipo de educao que deseja para seus filhos, considerando que a ao planificada do Estado trazia embutido o risco de totalitarismo. Em decorrncia dessa orientao, a ideia de Plano de Educao na nossa primeira LDB ficou reduzida a instrumento de distribuio de recursos para os diferentes nveis de ensino. De fato, pretendia-se que o Plano garantisse o acesso das escolas particulares, em especial as catlicas, aos recursos pblicos destinados educao.
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Planos de educao

Com o advento da Nova Repblica elaborou-se o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica: 1986-1989 (Brasil 1985) e, no obstante a existncia do Plano Educao para Todos, que expressava de modo geral o que o Governo Tancredo pretendia para a educao nacional, privilegiou-se uma estratgia de repasse aos Estados e Municpios, com objetivos clientelistas, que desconsiderou aquele Plano (Kuenzer 1990, p. 56).

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Planos de educao

Em 1993 foi editado o Plano Decenal de Educao para Todos (Brasil 1993), cuja elaborao foi coordenada pelo MEC e que pretendeu se distinguir dos planos anteriores seja porque no se referia educao de uma forma geral mas apenas educao fundamental, seja porque buscou no se reduzir a meras normas de distribuio de recursos. Nesse sentido procurou traar um diagnstico da situao do Ensino Fundamental e delinear perspectivas, identificando os obstculos a enfrentar, formulando as estratgias para a universalizao da educao fundamental e a erradicao do analfabetismo e indicando as medidas assim como os instrumentos para a sua implementao
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Planos de educao

Em contraposio ao plano do MEC foi formulado no mbito do II Congresso Nacional de Educao um outro plano nacional de educao. Considerando o empenho em se guiar pelo princpio da qualidade social, poderamos considerar que essa proposta entende o plano como um instrumento de introduo da racionalidade social na educao.

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Planos de educao

Esse plano, subscrito por vrios parlamentares de oposio, deu entrada no Congresso Nacional no dia 10 de fevereiro de 1998. O plano do MEC chegou ao Congresso em 12 de fevereiro de 1998, tendo sido apensado ao anterior. Temos, pois, atualmente no Parlamento Nacional, dois projetos de Plano Nacional de Educao: o da oposio e o do governo.

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Sistemas e planos municipais de educao

Enquanto a questo dos sistemas municipais de ensino d margem a diferentes interpretaes e alternativas, indo desde a possvel negao de sua possibilidade at a sua no instalao por opo do municpio, parece no haver dvida quanto possibilidade e, mesmo, desejabilidade da elaborao de planos municipais de educao.

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Sistemas e planos municipais de educao

Curiosamente, entretanto, se a Constituio se refere ao sistema municipal de ensino e a LDB d respaldo legal para a sua implantao, no que toca aos planos de educao nem a Constituio nem a LDB preveem a formulao de planos municipais de educao.

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Sistemas e planos municipais de educao

a Constituio se refere no art.14 a plano nacional de educao a ser estabelecido por lei e a LDB estabelece como incumbncia da Unio elaborar o Plano Nacional de Educao, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (Art. 9, I) e como incumbncia dos estados elaborar e executar polticas e planos educacionais, em consonncia com as diretrizes e planos nacionais de educao, integrando e coordenando as suas aes e as dos seus Municpios (Art. 10, III)

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Sistemas e planos municipais de educao


Sinteticamente, os passos principais para implantar o sistema de ensino municipal seriam os seguintes: a) Verificar a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgnica do Municpio em decorrncia da deciso de instituir o prprio sistema de ensino; b) Elaborar um projeto de lei do sistema de ensino do municpio a ser aprovado pela Cmara Municipal; c) Organizao ou, se j existe, reorganizao do Conselho Municipal de Educao, de acordo com o disposto na Lei do Sistema de Ensino Municipal; d) Dar cincia dessas iniciativas Secretaria Estadual de Educao e ao Conselho Estadual de Educao.
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Concluso
luz do exposto, pode-se verificar que o empenho em organizar os sistemas de ensino em nosso pas tem origem nas mesmas condies em que se introduz a ideia de planos de educao. E isso ocorreu aps a Revoluo de 1930 quando foi criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica cujo titular, Francisco Campos, fez aprovar, em 1931, uma Reforma Educacional atravs da qual se procurava organizar a educao nacional com carter de sistema. E em 1932, o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova ir lanar a ideia de plano de educao como um instrumento de introduo da racionalidade na educao visando dar-lhe organicidade, isto , organizando-a na forma de sistema.
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Concluso
no processo de instalao dos sistemas de ensino e elaborao dos planos municipais de educao, as administraes locais, em sintonia com as populaes das quais receberam o mandato para governar, adotem a via alternativa acima indicada j que este me parece ser o nico caminho que podemos trilhar tendo em vista o objetivo de resgatar a qualidade da educao pblica de modo a garantir um ensino que corresponda efetivamente s aspiraes e necessidades das pessoas que habitam cada um dos municpios que formam o nosso pas.

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