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Gobernanza: introduccin
Incapacidad de los gobiernos (considerados como sujetos). Aos 80 gobierno vs. gobernanza, del sujeto a la accin de gobernar. Nuevo proceso de direccin de la sociedad. La gobernanza est explicando la descentralizacin (descentramiento) del actual proceso de direccin, que no es ni pblico ni privado. Ya no hay un centro de gobierno, hoy hay un governance system (PNUD). Slo si se compatibiliza el gobierno tendr futuro. Es otro papel directivo (Co-gobierno).
Gobernanza: introduccin
Es un concepto bifronte:
Por un lado mira hacia el pasado oscuro de los gobiernos de la crisis y otras formas arcaicas de direccin social (caudillismo, patrimonialismo, intervencionismo) y marca su deslinde de esos modos gubernativos desastrosos. Por otro lado, mira hacia el futuro perfil de la sociedad, modelado por la presencia de nuevos sujetos colectivos, ms independientes e interdependientes en sus actividades, e indica entonces el nuevo modo de gobernar ocurrido en ese nuevo contexto social.
ORIGEN
No fue un concepto norteamericano sino europeo. Administradores pblicos alemanes, a partir de los 70. Polticas pblicas para mejorar direccin del gobierno. Despus de la crisis y de la evolucin de la sociedad.
TRADUCCIN
En ingls no existe definicin para gobernacin, no existe governation, por eso se la toma tambin como la traduccin de governance. Es un lmite lingstico del ingls no del espaol. Gobernanza no es la traduccin de governance pero as se viene utilizando.
TERMINOLOGIA
En la literatura angloamericana es posible distinguir entre: Government, la institucin responsable del gobierno de una sociedad. Governing, el gobernar entendido como la accin de gobernar del gobierno mismo. Governance, como el proceso ms o menos formalizado de gobernar(se) o conducir(se) a(de) una sociedad, tal como ocurre en un determinado tiempo social y en el que el gobierno es un actor con mayor o menor capacidad de decisin e influencia directiva.
Conceptualizacin
El proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad. La direccin social implica:
Definicin de objetivos comunes La aceptacin social de los mismos La participacin directa o indirecta de la colectividad en la realizacin de los objetivos comunes La coordinacin de las mltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realizacin.
Conceptualizacin
Aguilar: el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de direccin y su capacidad de direccin. El concepto cuestiona la idea aceptada de que la accin de gobernar a una sociedad sea equivalente a la accin directiva del gobierno, sin inclusin ni participacin de la sociedad en la definicin de los objetivos sociales y sin espacio para otras formas de direccin de la sociedad menos verticales e impositivas.
Conceptualizacin
El concepto de governance es bsicamente una herramienta analtica y descriptiva. Es un proceso de coproduccin: relaciones de gobierno y sociedad. Se puede analizar cmo estn los pesos, es ms gubernamental, ms social, etc.
Desgobierno, ingobernabilidad, desgobernanza. Estado dbil, socialmente dbil. Estado fallido. Los pases africanos.
Captura (captura o dependencia). El gobierno se vuelve actor dependiente o capturado por las clases sociales. Gobierno torpe, excluyente.
Kooiman (1993): interaccin como interdependencia, para resolver problemas complejos, dinmicos y diversificados. Rhodes: Understanding Governance, Debating Governance (2000): debate europeo. Rhodes habla de los usos conceptuales: Estado mnimo, gobernacin, nueva gestin pblica, socio ciberntica, redes sociales autogobernables. Lester Salomon: gobernanza desde la ptica del tercer sector. Trnsito de la jerarqua a las redes. Para l gobernanza es el gobierno mediante redes. Joan Prats (2004, 2005). Gobernanza centrada en la interaccin. 5 principios de la gobernanza: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. Dirk Mesner: The Network Society. Luis F. Aguilar: traslada el concepto a latinoamrica.
Qu no es Gobernanza
No es un modelo organizativo y funcional de validez universal. No es un enfoque antigubernamental. No es mercado. No es autorregulacin por parte de la sociedad civil. No elimina modelos anteriores; convive con ellos, reequilibra el proceso de direccin.
Qu no es Gobernanza
No implica subordinacin sino coordinacin. No implica dependencia ni independencia, sino INTERDEPENDENCIA. Cuando no hay recursos para compartir ni capacidades para ofrecer.
Principales caractersticas
Incluye al gobierno pero hay que ir ms all porque ya no es el nico actor. Se rompe el dogma del monopolio estatal de los intereses generales por la accin colectiva. Cambio en la concepcin de la relacin entre Estado y sociedad. Interaccin, interdependencia, coproduccin, corresponsabilidad.
Principales caractersticas
Intercambio de recursos. Necesidad de cooperacin. Se requiere flexibilidad y cambio en los instrumentos de gestin. Conocimiento y recursos insuficientes por cada uno de los actores (de carcter transversal).
De los actores
Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales, que tambin hoy son desafos para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas. De ah que se rompa el dogma del monopolio estatal de los intereses generales. Esto desde luego supone un cambio en la concepcin hasta entonces vigente de la relacin entre Estado y sociedad: pero se reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperacin para la definicin y realizacin de los intereses generales. Se van a generar las responsabilidades pblicas de actores privados. Por eso ahora se habla de responsabilidad social del empresariado.
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Sector Privado
GOBERNANZA
La advertencia sobre la posibilidad de la crisis y la ingobernabilidad probable de las democracias de los Estados sociales se transform en crisis real en las sociedades industriales a partir de la mitad de los aos setenta: crisis del Estado de Bienestar. Gobierno se mostr incapaz de conducir a la sociedad hacia metas aceptables de desarrollo, bienestar y seguridad social. Agencia insuficiente para dar respuesta a los nuevos problemas de su sociedad.
mbitos de la crisis
Crisis econmica/financiera (fiscal): el Estado no poda cumplir y financiar las demandas sociales. Crisis administrativa: burocracias lentas, rgidas e inflexibles.
Peligro de la ingobernabilidad
El peligro de la ingobernabilidad concierne directamente al gobierno, a su capacidad de gobernar. La ingobernabilidad se manifest en:
Aceptacin del liderazgo poltico. Falta de conformidad de la gente. Radicalismo poltico. Apartarse del sistema de partidos. Nuevos movimientos sociales y formas de protesta. Incremento de los ndices de criminalidad.
Consecuencias de la crisis
La crisis de gobierno puso de manifiesto la crisis del esquema jerrquico o autoritario de las relaciones entre Estado y sociedad, entre el gobierno y las organizaciones econmicas y sociales, y fue el detonador del giro hacia la construccin de un nuevo tipo de relaciones directivas en modo menos vertical. Como respuestas gubernativas a las transformaciones sociales y econmicas surgieron la nueva gestin pblica (primero) y la gobernanza (despus).
Sobre la gobernabilidad
Para algunos acadmicos, el libro Crisis of Democracy (1975), escrito por Samuel Huntington y algunos otros autores, inventa la palabra gobernabilidad. Se seala que la gobernabilidad es la posibilidad o probabilidad de gobernar (en ingls: gobernability), que hoy significa capacidad de gobernar.
Crisis de gobernabilidad
La probabilidad de no gobernar se debi a una sobre carga del gobierno: era tan abrumadora la demanda social sobre el gobierno, que se rebasaron sus capacidades fiscales, polticas y administrativas, lo que gener desequilibrio estructural entre la demanda social y la oferta gubernamental.
Crisis de gobernabilidad
La crisis de gobernabilidad se produce mayormente por la crisis fiscal, lo esencial era lo fiscal porque lo que se peda eran cuestiones materiales. Ello significaba aumentar ingresos y disminuir gastos: reforma fiscal en la mayora de pases; se extendi la masa gravable, se fijaron precios reales. An as, estas medidas resultaron insuficientes para responder a la demanda social.
Crisis de gobernabilidad
Disminucin del tamao del Estado (menos leyes, menos personal, menos empresas pblicas). Privatizaciones. El gobierno pierde facultades, responsabilidades, alcances. Se liberaliza la economa y se va en camino hacia la democratizacin del rgimen: decisiones estratgicas que hicieron perder poder al gobierno. Se generaron demandas que los gobiernos no haban desarrollado: certidumbre, seguridad jurdica (poder judicial), orden pblico (polica), eficiencia administrativa, transparencia, rendicin de cuentas, derechos humanos.
Alternativas de solucin
Ante los defectos e ineficacias del gobierno proceden 2 procesos: Gobernabilidad: dotemos o redotemos al gobierno de capacidades. Gobernanza: nuevo proceso de direccin de la sociedad.
Reforzar la gobernabilidad
Gobernabilidad: es la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, que radica en su capacidad de gobernar. La gobernabilidad obedece a un enfoque de capacidades del gobierno, se ubica en el terreno del gobierno, no de la sociedad. El de la gobernabilidad es un enfoque gubernamental, no social.
Supuesto de la gobernabilidad
Un gobierno con capacidad es suficiente para la conduccin del pas, no se necesita ms. Un gobierno incapaz es ingobernabilidad. El que piensa en gobernabilidad piensa en gobierno. En su planteamiento estndar, la cuestin de la gobernabilidad consiste en preguntarse sobre las capacidades de gobernar del gobierno, considerando a la sociedad como algo que por definicin ha de ser gobernado y administrado. La sociedad es entendida como el problema ms que como parte de la solucin de los problemas. A esta perspectiva dominante, vieja gobernacin o vieja gobernanza(old governance), se debe que el problema de la gobernabilidad se haya concentrado en el gobierno como instancia de direccin social.
La distincin entre las dos preguntas recuerda la famosa distincin aristotlica entre potencia y acto; o en los trminos cibernticos contemporneos, entre virtualidad y realidad/presencialidad.
Crticas a la gobernabilidad
El enfoque se centra slo en las capacidades del gobierno, no en las acciones y son las acciones las que hacen evidentes las capacidades (tenemos gobiernos llenos de capacidades que no utilizan bien). En un enfoque gubernamental el gobierno capaz es suficiente y slo eso. Sin embargo, es insuficiente para abordar con esto la conduccin de la sociedad.
Se parte de la premisa de Parte de la premisa de que que la sociedad es la sociedad tiene ingobernable capacidad de autogobernarse Ciudadanos como objetos Ciudadanos como sujetos de del gobierno gobierno Subordinacin Enfoque gubernamental Coordinacin Enfoque postgubernamental
De la gobernabilidad a la gobernanza
La debilidad de los gobiernos fuertes dio pie a que surgiera la pregunta de si ms all del gobierno existan capacidades de solucin de problemas y realizacin de futuros deseados. Se descubri que:
No todas las capacidades requeridas para dirigir un pas particularmente en el campo del crecimiento econmico y el desarrollo social- se encuentran en el mbito del gobierno Las capacidades que posee un gobierno (legislacin, coaccin, imposicin fiscal, servicios sociales, etc.), son insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos problemas de la sociedad.
Se reconoci de que el gobierno no dispone de todos los recursos que necesita para su tarea directiva, muchos de los cuales se encuentran en manos privadas y sociales. Para gobernar un pas hacia metas de bienestar se exigen ms capacidades, actores y acciones, ms interdependencias que dependencias, coordinar ms que subordinar, construir puentes ms que pirmides.
De la gobernabilidad a la gobernanza
Este descubrimiento, que representa el nacimiento del enfoque y concepto de la gobernanza, no poda suceder hasta que se hicieron evidentes las situaciones crticas de las democracias sociales y de los autoritarismos socialistas, y llev a dos conclusiones:
En lo terico: la capacidad directiva de un gobierno no equivale a un gobierno. La calidad institucional y directiva es ms importante que la cantidad instrumental gubernativo. En lo prctico: se cancelaron facultades probadamente improductivas de los gobiernos, se construyeron las requeridas para una direccin social exitosa y se examin al mismo tiempo si la accin directiva de la sociedad deba estar slo en manos de los administradores del gobierno.
De la gobernabilidad a la gobernanza
El resultado final fue rehacer en el concepto y la prctica un nuevo equilibrio en las relaciones entre el Estado, el mercado y la organizacin social y, por consiguiente, configurar un nuevo proceso directivo de la sociedad, una nueva gobernacin (conocida como gobernanza):
Se crearon agencias reguladoras y ejecutivas autnomas e independientes del gobierno. Comenz a ejecutarse la prestacin de algunos servicios pblicos mediante proveedores y prestadores externos, transnacionales. Se impulsaron tratados de libre comercio con pases afines. Se democratizaron los regmenes (irresponsabilidad de los gobiernos de formato autoritario). Empez a tomar forma un riguroso sistema de justicia Se liberaliz la opinin pblica Se descentralizaron polticas y los gobiernos locales ampliaron sus mrgenes de independencia respecto del gobierno central.
Crticas
La principal crtica hacia ese enfoque de gobernanza es el rol que ocupa el gobierno, tratndose de temas que tienen que ver con la direccin de la sociedad en todas sus dimensiones. Se circunscriben sobre todo a las tesis radicales sobre gobernanza que insisten en la incapacidad del gobierno para gobernar y en la necesidad de circunscribir su desempeo a lo mnimo indispensable. Se resalta notablemente el rol del mercado y los organismos sociales.
Democracia y Gobernanza
En democracia, el problema consiste entonces en que el gobierno acredite ser un agente capaz de direccin, coordinacin, y articulacin de sus sociedades, con resultados relevantes. Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno a la democracia como gobierno con capacidad gubernativa puesta en accin.
Democracia y Gobernanza
Los gobiernos democrticos nuevos sufren sus mayores dificultades sobre su capacidad para resolver problemas sociales, formular polticas adecuadas, prestar servicios de calidad, encuadrar conflictos, neutralizar los delitos y anticipar las adversidades. El bajo rendimiento de los gobiernos democrticos nuevos puede deberse a que en el pasado se concentr la atencin social en el proceso electoral ms que en el gubernativo. No se construyeron las capacidades requeridas para que las democracias estuvieran en aptitud de gobernar, pero haba que comenzar por cimentar las bases.