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Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP

Curso de Especializao em Gesto Pblica


Mdulo 3: Macroprocessos da Gesto Pblica (128 h)
Disciplina 3.1 Planejamento Estratgico e Planejamento Governamental (20h)
Professora: Martha Cassiolato
Perodo: 28/02 a 07/03

PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL
Martha Cassiolato
1

Objetivo do curso: ampliar os conhecimentos sobre


planejamento estratgico das aes de governo, utilizando o
mtodo PES para a elaborao de programas.

Bibliografia:
Carlos Matus - O Plano Como Aposta
Franco Huertas Entrevista com Carlos Matus, captulos

Confuso sobre Planejamento e a Primeira Pergunta


Martha Cassiolato Guia Prtico para o Processamento
Tecnopoltico de Problemas
caso para exerccio agricultura Familiar

Metodologia
Avaliao
2

Programao
1 aula 24/02
Apresentao dos conceitos bsicos do PES
Leitura do caso selecionado (individual)
Identificao do problema/Descrio do Problema
(coletivo)
2 aula 28/02
Apresentao de conceitos
Explicao Situacional do Problema (coletivo)
- Identificao das conseqncias
- Levantamento das causas

3 aula 01/03
Apresentao de conceitos
- Encadeamento das causas (coletivo)
- Identificao dos ns crticos (coletivo)
- Definio da Situao Objetivo (coletivo)
4 aula 03/03
Apresentao de conceitos
- Desenho do Programa (grupo)
- Identificao de Atores e seus recursos crticos (grupo)
- Anlise da Motivao de Atores (grupo)
5 aula 07/03
Apresentao de conceitos
- Anlise da vulnerabilidade do Programa (grupo)
4

Mtodos de Planejamento
Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos
Mtodo Zoop
Anlise de Problemas rvore
Anlise de Objetivos
Marco Lgico
Planejamento Estratgico Coorporativo
Misso Institucional e Viso de futuro
Anlise de Contexto: Interno (Pontos Fortes e Fracos)
Externo(Oportunidades e Ameaas)
Planejamento Estratgico Situacional - PES

PRINCPIOS
1.- No sistema social existe um nmero indeterminado de
sujeitos que governam e planejam a partir de perspectivas
diferentes, o que impede qualquer ator de ter assegurada a
capacidade de controlar todas as variveis envolvidas no
processo de conduo social.

2.- Cada um desses atores se insere de maneira diferente na


realidade, adere a distintas ideologias, tem interesses e
intenes diferenciveis, conta com distintas capacidades de
governo e prioriza as situaes a partir dessa perspectiva e
segundo seus valores, ideologias e interesses. Como
conseqncia, cada um explica a realidade de forma diferente
e essa explicao particular ser o fundamento de sua ao.
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3.- Os atores sociais so criativos e, portanto, ningum pode


predizer seu comportamento, seno, apenas prever algumas
possibilidades de ao, e preparar-se para reagir velozmente
ante as contingncias que se originam na criatividade dos atores
que interatuam, num sistema marcado por incertezas.
4.- O planejamento deve lidar, portanto, com a situao de
enfrentar as restries e vencer as resistncias dos outros ao
prprio plano.
5.- O planejamento um processo incessante e contnuo, no
qual se repetem, constantemente, o clculo, a ao, a avaliao
de resultados e a correo dos planos. O plano est pronto mas,
ao mesmo tempo, sempre est sendo feito.
PLANEJAMENTO O CLCULO QUE PRECEDE E
PRESIDE A AO
7

CONTRASTE ENTRE O MTODO TRADICIONAL E PES


PLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO ESTRATGICO

TRADICIONAL

SITUACIONAL

1 Determinista (predies certas) 1 Indeterminista (previses incertas)


2 Objetivista (diagnstico)
2 Subjetivista (apreciao situacional)
3 Predies nicas
3 Vrias apostas em cenrios
4 Plano por setores
4 Plano por problemas
5 Certeza
5 Incerteza e surpresas
6 Clculo tcnico
6 Clculo tecnopoltico
7 Os sujeitos so agentes
7 Os sujeitos so atores
8 Sistema fechado (metas nicas) 8 Sistema aberto (vrias possibilidades)
9 Teoria do controle de um sistema 9 Teoria de participao em um jogo

A COMPLEXIDADE DO SISTEMA
SOCIAL
- OS PROBLEMAS SO O PRODUTO DO JOGO SOCIAL EM QUE
PARTICIPAM VRIOS ATORES
- DIFERENTES PERSPECTIVAS PARA EXPLICAR A REALIDADE
- SISTEMA CRIATIVO, QUE APENAS EM PARTE SEGUE LEIS
- VRIOS TIPOS DE RECURSOS ESCASSOS, DIVERSAS
RACIONALIDADES, VALORES, INTERESSES
- CARREGADO DE INCERTEZA DURA
- FINAL ABERTO A MUITAS POSSIBILIDADES
- DINMICA DE INTERCMBIO DE PROBLEMAS
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TRINGULO DE GOVERNO

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TRINGULO DE GOVERNO
PROJETO DE GOVERNO - Contedo da proposta de governo. Comea
pela seleo de problemas e como sero enfrentados, e de oportunidades a
serem aproveitadas.
Limites de efetividade: a) nenhum governo pode ser melhor que sua seleo
de problemas e oportunidades; b) nenhum governo pode ser melhor que a
qualidade do processamento dos problemas e de oportunidades.

GOVERNABILIDADE - Relao entre o peso das variveis que o ator


controla e as que no controla.
Limites de efetividade: nenhum governo pode fazer mais do que permite a
governabilidade que limita seu projeto.
CAPACIDADE DE GOVERNO - Capital intelectual, experincia,
capacidades pessoal e institucional de governo.
Limites de efetividade: nenhum governo pode ser melhor que a capacidade
pessoal e institucional de governo, o que lhe permite elaborar um projeto de
governo inteligente, administrar a governabilidade e criar ferramentas de12
governo.

Os Momentos do
Planejamento
Estratgico
Situacional
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OS QUATRO MOMENTOS DO PES


M1 = MOMENTO EXPLICATIVO (foi, , tende a ser)
M2 = MOMENTO NORMATIVO-PRESCRITIVO (deve ser)
M3 = MOMENTO ESTRATGICO (pode ser do deve ser)
M4 = MOMENTO TTICO OPERACIONAL (fazer e recalcular)

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O Momento
Explicativo

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Explicao Situacional
Quem explica ? A partir de que posio explica ?
Os atores constroem sua explicao situacional a
partir de informao sobre a realidade, que pode ser
subsidiada por um diagnstico.
Um diagnstico com qualidade uma boa informao
para um ator, mas este processa a informao de
acordo com seus valores, ideologia, tradies, crenas,
teorias e interesses e constri sua apreciao da
situao.
.

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Conceitos

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Ator Social
uma organizao, uma personalidade ou um grupo social
que atua no contexto, relacionando-se com os problemas de
maneira ativa
O ator social identificado a partir dos seguintes requisitos:
Possui um projeto
Controla um recurso relevante para o jogo
Possui capacidade de produzir fatos no jogo social
Exemplos:
No so atores sociais
So atores sociais
- Ministrio da Previdncia
- Ministro da Previdncia
- As empresas
- IBM
- Os trabalhadores
- Sindicato dos Metalrgicos
- Populao
- Associao X de Moradores
- Um cidado
- Papa Joo Paulo II
- As ONGs
- SOS Mata Atlntica
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Problema
uma deficincia presente, detectada na observao do jogo
social. visto como uma desconformidade com o desejado
por um ator social, que por isso resolve declarar a existncia
do problema. Antes que o ator declare essa desconformidade
como um problema, configura apenas uma necessidade sem
demanda poltica.
situacional, ou seja, muda conforme cada ator
Ao declarar um problema, o ator assume o compromisso de
enfrent-lo
Um problema comea a ser foco de ateno para um ator
pelo mal estar que produz ou pelas oportunidades que se
abre com o seu enfrentamento
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Critrios para a Seleo de Problemas

Valor Poltico do Problema


Tempo de maturao dos resultados
Recursos exigidos para o enfrentamento do problema em
relao aos recursos controlados pelo ator
Governabilidade sobre o problema: controle que o ator tem
sobre as causas do problema
Posicionamento de outros atores sobre o problema:
colaborao, rejeio e indiferena dos outros atores com
governabilidade sobre o problema
Custo de postergao da interveno: imediato ou lento; alto
ou baixo
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Descrio do Problema
Um problema percebido ou se torna claro pela sua descrio.
A descrio de um problema expressa seus sintomas, ou seja, os fatos
verificveis na percepo do ator que o declara.
Esses sintomas se enumeram como um conjunto de descritores dos fatos que
demonstram a existncia do problema.
A esse conjunto chamamos Vetor de Descrio do Problema ( V.D.P. ).
Exemplo
PROBLEMA: Escassez de gua potvel no bairro Zequinha de Abreu
ATOR: Diretor Presidente da Associao de Vizinhos
V.D.P.
d1= o bairro recebe gua durante seis horas apenas dois dias por semana.
d2= 50% das casas do bairro no dispem de servio de gua encanada.
d3= tendncia de d1 e d2
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VDP (Vetor de Descrio do Problema): marcador do problema que cumpre 4


funes:
1. rene as distintas interpretaes do problema a um s significado para o ator
ou equipe que o analisa;
2. torna preciso o que deve ser explicado (na explicao do problema, deve-se
identificar as causas responsveis pelos descritores d1, d2, d3,etc..);
3. torna o problema monitorvel;
4. verifica a eficcia da ao para enfrent-lo (se o problema piora ou melhora).
Requisitos dos Descritores:
1. precisos e monitorveis;
2. o conjunto dos descritores deve ser suficiente para construir uma interpretao
sem ambigidade;
3. no podem ser confundidos nem com causas e nem com conseqncias do
problema;
4. no pode haver relaes causais entre os descritores;
5. um descritor no deve reiterar o que foi dito de outra forma por outro descritor.
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Explicao do Problema
O que se deve explicar o VDP do problema. O que causa o VDP do
problema? O modelo explicativo do PES exige inter-relacionar as causas
indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes (incapacidades) ou
regras .
REGRAS: so as causas que definem o espao de possibilidades do jogo
social que produz o problema (leis, normas formais ou informais, cultura,
tradio)
ACUMULAES: so as causas que revelam capacidades ou
incapacidades no desenvolvimento do jogo social (processos
sedimentados e internalizados, patrimnio cognitivo, poltico, econmico,
estoques)

FLUXOS: so as causas mais recentes (aes, produes, movimentos,


jogadas)

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Governabilidade

uma relao entre as variveis que o ator controla e as que no


controla no processo de governo (enfrentamento do problema).
Quanto maior o nmero de variveis decisivas esto sob controle,
maior a liberdade de ao do ator e maior sua governabilidade
do sistema. A governabilidade de um sistema expressa o poder
que determinado ator tem para realizar seu projeto. relativa a
um determinado ator, s demandas ou exigncias que o projeto de
governo impe a ele, e sua capacidade de governo.

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FLUXOGRAMA SITUACIONAL
ATOR :
PROBLEMA:
REGRAS

ACUMULAES

FLUXOS

V.D.P.

(DENTRO DA
GOVERNABILIDADE)

(FORA DA
GOVERNABILIDADE)

CONSEQUNCIAS

II

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Ns Crticos
Alguns dos ns explicativos do fluxograma situacional so crticos para
concentrar e tornar prtica a ao destinada a mudar o placar do problema.
So chamados ns crticos ou causas crticas do problema.
So ns crticos, os que satisfazem simultaneamente as seguintes condies:
- tm alto impacto sobre o VDP do problema (se o fluxograma for bem feito,
qualquer n deve cumprir esta primeira condio)
- so um centro prtico de ao, ou seja, o ator deve poder agir de modo
prtico, efetivo e direto sobre a causa, sem a necessidade de ver-se obrigado a
agir sobre as causas da causa;
- so um centro oportuno de ao poltica durante o perodo do plano, o que
implica o julgamento preliminar de sua viabilidade poltica e da relao custobenefcio poltico.

Se um n explicativo cumpre estas trs condies, declarado n crtico.


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MOMENTO
NORMATIVO

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Desenho do Plano de Ao
Meu plano uma das vrias foras que mudam a realidade de um jogo em que
vrios atores perseguem metas conflitivas e cooperativas. Escolho meu plano
mas no posso escolher as circunstncias, os planos de meus adversrios e a
ocorrncia de surpresas.
Uma vez identificados os ns crticos ou causas crticas devemos pensar no
modo de atac-los desenhando as aes que iro compor o programa para a
mudana da situao problema .
Uma ao o ato de transformar recursos (poder, financeiro, materiais,
conhecimento, organizao) em produtos. O conjunto das aes do programa
ser responsvel pelo alcance de resultados.
eficincia
RECURSOS

PRODUTOS

eficcia
RESULTADOS
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O PLANO COMO APOSTA

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Construo de Cenrios de Planejamento


A anlise de cenrios serve para visualizar caminhos e selecionar opes para se
transitar nesses caminhos.
A realidade contm circunstncias fora do controle do ator , que podem ser de
distinta natureza: invariantes; variantes e surpresas

INVARIANTES: variveis que o ator no controla, mas conhece sua lei de


mudana futura e, portanto, tem capacidade de predio sobre seu comportamento
num prazo determinado.
VARIANTES: variveis que o ator no controla e tampouco conhece sua lei de
mudana, portanto no tem capacidade de predio sobre seu comportamento.
SURPRESAS: eventos com baixa probabilidade de ocorrncia, mas com sensvel
impacto sobre os objetivos do plano de um ator.
30
.

CENRIOS
Os atores escolhem seus planos, mas no podem escolher as
circunstncias em que devem realiz-los.
O plano pensado um texto fora de contexto. Em que contexto o plano
ser implementado? Ser a continuidade do hoje com suas tendncias ?
Ser melhor? Ser pior?
Trabalhar com cenrios antecipar possveis contextos futuros para o
perodo de realizao do plano.
Trabalha-se com grandes variantes (variveis fora do controle do ator
planejador) combinadas.
A construo de cenrios permite antecipar a reflexo do que pode ser
feito, caso ocorra uma mudana de contexto.

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Construo do Arco Direcional


SITUAO OBJETIVO
O plano uma aposta com uma direcionalidade definida pelos valores,
interesses e ideologia do ator planejador. Essa grande aposta, que o
plano, depende das apostas parciais, que so formuladas para os ns
crticos.
A situao inicial se transformar em uma situao modificada no futuro,
pela ao desenvolvida pelo ator planejador, mas tambm pelos demais
atores, e pelas transformaes do contexto.
Imaginar uma situao objetivo para cada n crtico e para o problema
elaborar uma aposta de transformao da situao inicial em funo da
apreciao situacional, da percepo de possvel cenrio, e do tempo de
implementao do plano.
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MOMENTO
ESTRATGICO

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A arte da poltica consiste em fazer possvel amanh aquilo

que hoje parece impossvel. A estratgia no se refere ao


clculo do possvel, mas construo de viabilidade. Toda
estratgia requer fora. Ningum persuadido a negociar com
um ator sem fora. O confronto, como sinnimo de competio
e mediao de foras essencial ao sistema democrtico.
A anlise estratgica deve responder a duas perguntas:
Que aes do plano so viveis hoje ?
Posso construir viabilidade s aes inviveis durante o perodo de
governo ?

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O CONCEITO DE ESTRATGIA
Estratgia um modo para avanar de situao em situao, em uma srie de
movimentos tticos, at alcanar a situao-objetivo.

Ttica o uso dos recursos escassos na produo da mudana situacional imediata.


Estratgia o uso da mudana situacional imediata para alcanar a situaoobjetivo do plano.
.
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MOTIVAO DOS ATORES FRENTE AO PLANO


Em qualquer processo de mudana social h atores ou jogadores que tm
posies diversas em relao ao programa de um ator no seu conjunto ou em
relao a cada ao em particular. Nesse sentido, existem reaes de
apoio ou rejeio que podem viabilizar politicamente a implementao das
aes do programa ou ao contrario inviabiliz-las.
Na gerao dessas posies pesam: a inrcia, a desconfiana, a rivalidade, os
preconceitos, a cegueira situacional, os interesses e as pequenas parcelas de
poder.
Tendo em vista ajudar o planejador a analisar o movimento dos diferentes atores
em relao a um jogo especfico, o mtodo prope uma anlise das motivaes
dos atores em relao a cada uma das aes planejadas como parte da anlise
estratgica.

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ANLISE DE MOTIVAO DOS ATORES


A viabilidade poltica de um plano resultado das presses exercidas pelos atores,
contra ou a favor da materializao das aes do plano. Portanto, necessrio
saber como eles desejam atuar (motivao), e como podem efetivamente jogar
(capacidade e fora).

VALOR : Cada ator social atribui um valor a cada operao, e esse valor indica a
importncia que a operao representa para ele, calculada a partir da estimativa da
magnitude do seu impacto. Podemos qualificar o valor em uma escala, tal como:
A = alto, M = mdio, e B = baixo.
INTERESSE: pode ser de: apoio (+), rejeio (-), ou indiferena pura (O),

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MOMENTO ESTRATGICO
MOTIVAO: Sintetiza a convergncia do interesse e do valor. Expressa o
nimo, os desejos e a inteno dos atores ante as aes do plano.
interesse
(+)
(-)
(+)
(-)

valor
A
A
B
B

motivao
+ A (forte apoio )
- A (forte rejeio)
+ B (apoio dbil)
- B (rejeio dbil)

QUADRO DE MOTIVAO DOS ATORES


Atores
A1
A2
A3
A4
A5
A6

Ao 1
+A
+A
0
-A
-A
-A
conflito

Ao 2
+A
00
+A
-M
-A
-A
conflito

Ao 3 D Ao 4 D Ao 5
+A
+A
+A
+M
+M
+M
+A
+M
+M
+M
+M
+M
+M
+A
+A
+M
+A
+A
consenso consenso consenso
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