Estado y Gobernabilidad

Talia Garza Hernndez

Supuestos histricos del Estado actual

Para comprender lo que ha llegado a ser el Estado actual

no es preciso, rastrear sus predecesores hasta tiempos
remotos, cuando no hasta la poca primitiva de la
humanidad. Siempre que se intent hacer tal cosa se
desatendi, en general, aquello que a nuestro objeto
principalmente interesa: la conciencia histrica de que el
Estado, como nombre y como realidad, es algo, desde el
punto de vista histrico, absolutamente peculiar y que
en, en esta su moderna individualidad no puede ser
trasladado a los tiempos pasados. (Heller, 165).

Formaciones polticas medievales

Reino o territorio, para Heller la denominacin estado medieval es cuestionable.

Durante medio milenio, en la Edad Media, no existi una unidad de dominacin,
independiente en lo exterior e interior, que actuara de modo continuo con medios de
poder propios, y claramente delimitada en lo personal y territorial.
Estado estamental y dualista: confrontado con la tesis de Heller para quien el la
divisin de la Edad Media era pluralista o en trminos de Hegel: una poliarqua:
porque las funciones que el Estado moderno reclama para s hallbanse repartidas
en diversos depositarios: la Iglesia, el noble propietario de tierras; los caballeros; las
ciudades y otros privilegiados.

Mediante el endeudamiento , la hipoteca o la concesin de inmunidades el poder

central se vio privado, poco a poco, de casi todos los derechos de superioridad,
siendo trasladados a otros depositarios, que, segn nuestro punto de vista, tenan
carcter privado. Al soberano monrquico del Estado feudal le vienen a quedar
finalmente slo muy pocos derechos inmediatos de dominacin.

Formaciones polticas medievales

Reinos y territorios en la Edad media, eran unidades de poder poltico en lo
interior o exterior: intermitentemente o slo excepcionalmente.
Era desconocida la idea de una pluralidad de Estados soberanos: coexistiendo
con una igual consideracin jurdica.
Tendencia hacia la privatizacin del poder estatal: poca merovingia.
Feudalizacin cas total de los oficios reales: el resultado es un conglomerado de
numerosas unidades de dominacin grandes, pequeas y minsculas,
conexionadas entre s, las ms de las veces contractualmente, por el flojo
vnculo feudal. La idea del contrato poltico del derecho natural racional, de ms
adelante, tiene aqu su fuerte raz, absolutamente germnica.
El Estado feudal no conoci una relacin de sbdito de carcter unitario, ni un
poder estatal unitario, en el sentido en que nosotros lo entendemos.
Derecho de juristas, la innovacin legislativa no era recurrida.
La disgregacin del poder se supera con los estamentos pero solo con el fin de
oponerlos al prncipe como enemigo ms temible.
Dualismo del Estado estamental: Ambas partes prncipe y estamentos, afirman
tener el mejor derecho; ambas disponen de un completo aparato propio de
poder: funcionarios, tribunales.

Estado del presente

La aparicin del poder estatal monista se produjo segn

formas y etapas muy distintas en las diversas naciones.
La atomizacin poltica se venci primeramente en
Inglaterra. Es ste el nico reino en que, gracias a la
energa de los reyes normandos, se logra crear, ya en el
siglo XI, una organizacin poltica relativamente fuerte
en medio de la jerarqua feudal.

Estado del presente

Poder estatal monista.
Los medios reales de autoridad y administracin, que eran posesin privada, se convierten
en propiedad pblica.
El poder de mando que se vena ejerciendo como un derecho del sujeto se expropia en
beneficio del prncipe absoluto y luego del Estado.
Unidad del poder del Estado en lo militar.
Atencin a tareas administrativas, cuantitativa y cualitativamente crecientes: a comienzos
de la Edad Moderna el Estado tiene que encargarse de una serie de tareas que hasta
entonces corran a cargo de la familia, la Iglesia y las instituciones locales: especialmente
materias relacionadas con las comunicaciones, en lo general y en su aspecto econmicotcnico, administracin de justicia y en lo cultural, de carcter pedggico.
Organizacin racional y planificada que emanaba de un centro de mando en las dems
zonas de la administracin, se elimina el carcter feudal mediante la racionalizacin tcnica
de la concentracin del poder poltico: Burocracia y divisin del trabajo.
Un sistema impositivo bien reglamentado: la emancipacin econmica del poder estatal
tiene su expresin en el hecho de que el patrimonio del Estado, con todos los medios
reales de la administracin, no pertenece a nadie ni al Soberano ni al funcionario.
Frente a la disgregacin jurdica germana apareca el derecho romano, sistematizado por la
burocracia justiniana- codificacin dispuesta por el prncipe y la burocratizacin de la
funcin de aplicar y ejecutar el derecho eliminaron finalmente, el derecho del ms fuerte e
hicieron posible la concentracin del ejercicio legtimo del poder fsico en el Estado,
fenmeno que, con razn, se seala como una caracterstica tpica del Estado moderno (M.
Weber, Economa y sociedad, II, p. 7).
Neta distincin entre derecho de coordinacin y derecho de subordinacin, entre ley y

 La unidad jurdica y de poder del Estado fue, en el

continente europeo, obra de la monarqua absoluta.
(178).

 Hubo, excepcionalmente periodos en que las clases en

lucha se hallaban tan equilibradas que el poder del
Estado, como un mediador aparente adquiere cierta
independencia frente a ella. Tal sucedi con la
monarqua absoluta de los siglos XVII y XVIII, que
equilibr a la nobleza y a la burguesa (179).

Condiciones naturales y
culturales
De entre las numerosas condiciones naturales y
culturales de la unidad estatal nos ocuparemos de
aquellas a que dedican preferente atencin la ciencia y
la opinin pblica del presente, a saber: las condiciones
referentes a la geografa, el pueblo y la economa, as
como la opinin pblica y, finalmente, el derecho.
Nuestras consideraciones mostrarn, ante todo, que la
teora del Estado debe ver, en todas esas condiciones
sealadas, estmulos u obstculos para la unidad estatal,
pero que la peculiaridad del Estado es algo que tiene
carcter autnomo frente a ellas (185).

Entre las condiciones naturales y culturales de la unidad

estatal que han de considerarse, el territorio y el pueblo
son los elementos relativamente permanentes; esto
explica el hecho de que la conducta del Estado no sea
nunca el mero resultado de una conformacin impuesta
con plena libertad por caudillos o grupos, de acuerdo con
las ideas del momento, sino que entraa un especial
carcter que sobrevive a los individuos y a las formas de
Estado (185).

 El estado es la representacin poltica de una sociedad

que ejerce un poder de dominacin conforme a ciertos
valores
colectivos
mayoritarios
en
determinado
territorio. De manera coercitiva, en determinada
poblacin y en determinado territorio. Se diferencia
Estado de Gobierno, Estado es este concepto que
resume la esencia de lo que es la representacin poltica
de la sociedad.

Las condiciones geogrficas de la

actividad estatal
Los grandes tericos del Estado han conocido y puesto
de relieve, en todos los tiempos, la gran importancia que
tienen los hechos geogrficos en la vida estatal. Tanto
Platn y Aristteles como Maquiavelo, Bodino,
Montesquieu y Hume, Herder y Hegel han hecho uso de
sta idea en sus concepciones sobre el Estado. Fue en
los aos que siguieron cuando se desatendi esta
conexin, como tantas otras, por causa de la general
degeneracin que entonces sufri la teora del Estado. A
finales del siglo Ratzel, reanima y profundiza la geografa
poltica y, bajo el nombre de geopoltica, adquiere con
el sueco Kjelln, durante la primera guerra mundial,
estmulos decisivos y amplia difusin (186).


Algunos investigadores mesurado, como Vogel y Maull,
han visto muy bien que los efectos polticos de las
condiciones geogrficas slo pueden descubrirse de
modo indirecto, a travs de una conducta humana que
se refiere al Estado, la cual debe ser, en primer trmino,
analizada como poltica de defensa y de nutricin. A la
vez que como poltica general nacional y de trfico,
antes de que pueda oponerse en relacin con las
categoras geopolticas. La actividad estatal no depende
jams, de manera unilateral, de cualesquiera leyes
naturales estticas de la geografa. El Estado no es, en
manera alguna, un esclavo de su territorio. (187).

Territorio
El objeto de la geopoltica es la tierra permeada por una organizacin
poltica.
Solo interesa en cuanto espacio habitado por el hombre.
Campo de fuerzas: sistema de equilibrio poltico: operan las
individualidades estatales delimitadas especialmente unas frente a las
otras.
La comunidad del espacio es condicin esencial de la unidad estatal:
zona geogrfica cerrada que posibilita una entidad social-poltica
cerrada: la vecindad, relativa semejanza de los hombres de condiciones
espaciales de ordenacin y vida, la cual puede superar disparidades
sociales, nacionales y de otras clases, a veces incluso profundas.
La mayora de las disposiciones del Estado tienen validez territorial y no
personal.
Peculiaridad de las fronteras geogrficas y el carcter individual del
territorio delimitado por ellas.
Las fronteras polticas de la individualidad estatal no aparecen sealadas
por la naturaleza, sino que son determinadas por la accin del Estado.
Todas las fronteras polticas son zonas y lindes arbitrarios, artificiales, es
decir, queridos por los hombres, nacidos de las relaciones de poder y de
las manifestaciones de voluntad de los que trazan las fronteras.

Pero las riquezas del suelo slo pueden estimarse

polticamente como una bendicin para los Estados
fuertes, para los pases dbiles, como lo revela el
ejemplo de la repblica de los boers, puede resultar casi
una calamidad.
Evidentemente, las relaciones del Estado con el espacio,
son muy importantes; pero adems nos ha hecho ver
con plena claridad que las circunstancias geogrficas del
espacio no pueden explicar por s solas, ni la unidad ni la
peculiaridad de un Estado.

Ningn hecho geogrfico tiene importancia poltica con

independencia del obrar humano. No se puede concebir
la unidad e individualidad del Estado partiendo
nicamente de las caractersticas de su territorio, sino
tan slo de la cooperacin de la poblacin bajo las
condiciones dadas de espacio, es decir, solo socialmente.
El territorio del Estado es solo su base, y en cambio, la
poblacin es el territorio vivo y la propia sustancia del
Estado.

Las condiciones de la actividad

estatal que se relacionan con el
pueblo: El pueblo como formacin
cultural
El pueblo en cuanto formacin cultural, no desempe, ni

en la antigedad ni en la Edad Media, papel de importancia

en la formacin de los grupos polticos. Hasta el siglo XIX
no existi una teora ni una prctica de la poltica
construida de modo consciente sobre la peculiaridad
cultural del pueblo. Incluso la conciencia que se llega a
tener del pueblo, como tal, cosa en la Europa central y
occidental empieza en el Renacimiento, en el Oriente
europeo a finales del siglo XVIII y que actualmente se inicia
en Asia, no ejerce al principio influjo alguno. Slo cuando
se liquida el orden social estamental y se afianza la
sociedad civil, y cuando al tambalearse la forma
monrquica de gobierno, comienza a desvanecerse la
diferenciacin dinstica entre los Estados, se constituye el
pueblo como nacin poltica.

A partir de la Revolucin francesa, y en nombre de la

soberana del pueblo y de la soberana nacional, el
mundo poltico europeo se ve, en lo exterior, distribuido
de manera diferente y, en lo interior, radicalmente
revolucionado.


Como toda realidad social, en el pueblo, tambin el
dualismo naturaleza/espritu slo puede concebirse
dialcticamente;
Cada pueblo tiene su propio cuerpo fsico que se
manifiesta en la reproduccin natural;
Naturaleza operada por la cultura;
El hecho de pertenecer a un pueblo es algo impreso en el
ser, que se basa en lo involuntario;
El pueblo es tambin una realidad operante y operada;
El pueblo cultural, que en s es polticamente amorfo, se
convierte en nacin cuando la conciencia de pertenecer al
conjunto llega a transformarse en una conexin de
voluntad poltica.

Pero es slo en muy raros y breves momentos de la

historia y en ello debe insistir de manera especial la
teora del Estado cuando la nacin es capaz de obrar
como unidad poltica, y aun en esos momentos la unidad
nacional no coincide nunca con la totalidad del pueblo.

Hay,
pues,
que
distinguir
radicalmente
entre
organizacin del pueblo, y organizacin estatal;
Es absolutamente imposible hacer de la unidad estatal
algo relativo, cuya sustancia sera el pueblo.

Todo Estado, ya est organizado de manera democrtica

o autocrtica, se encuentra siempre con el problema de
determinar que porcin se halla ya realizada, en cada
momento, como contenido de voluntad comn orgnico,
y cuanto puede y debe todava ser unificado
racionalmente y organizado por medio de la autoridad.
El objeto especfico de la poltica consiste siempre en la
organizacin de oposiciones de voluntad sobre la base
de una comunidad de voluntad.

La agrupacin unificadora en el pueblo, aunque no del

pueblo, es, evidentemente, un factor fundamental para
el nacimiento y permanencia, no slo del Estado, sino de
cualquier organizacin, desde un club deportivo hasta la
iglesia.

Es vlido contra la doctrina de la integracin, lo que

dijimos al rechazar todas las otras relativizaciones del
Estado al pueblo.
La voluntad del Estado no es, ciertamente, en ningn
caso un mero producto racional de la organizacin de la
unidad de dominacin del Estado. Pero menos an es
una voluntad unitaria del pueblo que viniera a crear, con
independencia de la organizacin de dominacin del
Estado, la esencia de lo estatal.

El derecho como condicin de la unidad

estatal

Debemos as, contentarnos, en este lugar, con suponer

al Estado, como una unidad que opera en la realidad
histrico-social.
E derecho positivo, que es el nico al que puede
referirse la teora de Estado, no es una ordenacin
natural, sino que pertenece al grupo de las ordenaciones
sociales que nunca seguimos de manera absoluta y sin
excepciones sino, tan solo, por regla general.

Gobernabilidad
No es una curiosidad menor el hecho de que hace poco
ms de quince aos el trmino gobernabilidad no
apareca en ningn tratado especializado, no lo
registraban los diccionarios disciplinares ms conocidos y
estaba muy lejos de ser un vocablo de uso comn entre
polticos, funcionarios gubernamentales y observadores
informados. Hoy por hoy, en cambio, si nos interesa
estudiar la poltica latinoamericana contempornea, o
simplemente la poltica, la palabra nos asalta a cada
paso, el trmino es un invitado ineludible en cualquier
texto acadmico con alguna pretensin exhaustiva, y los
medios de comunicacin irradian --casi cotidianamentenoticias en las que se hace mencin a los problemas de
gobernabilidad de tal o cual pas.


Cualesquiera que fuesen las respuestas a estos
interrogantes, quiz el principal acuerdo entre los
autores que han tratado el tema de la gobernabilidad
con algn detalle es que 110 hay un acuerdo sobre su
significado. As, por ejemplo, Michael Coppedge ha
sealado que el trmino ingobernabilidad ha sido
meramente "una etiqueta para una 'bolsa' de sntomas,
antes que un concepto analtico preciso":' En un sentido
semejante, aunque ms severo en cuanto al uso acrtico
del trmino, Claus Offe se pregunta si la llamada "tesis
de la ingobernabilidad" se asienta en una teora
sociolgica fundamentada o es simplemente una
"ideologa (conservadora) de la crisis" apoyada en bases
"pragmticas".'

TRES FUENTES DE
CONTROVERSIA
1. Dificultad de delimitar conceptualmente la problemtica,
o dicho de otro modo, tenemos que contestar la
pregunta acerca de a qu cosa hace referencia la
gobernabilidad;
2. Es generalmente aceptada la carencia de un modelo
analtico para el estudio de los problemas de
gobernabilidad; en otras palabras, nos preguntamos
cmo (y eventualmente por qu) surgen los dficits de
gobernabilidad que en ltima instancia pueden
desembocar en autnticas crisis de ingobernabilidad;
3. Se refiere a la necesidad de esclarecer las complejas
relaciones entre el ejercicio del gobierno democrtico y
el logro de adecuados niveles de gobernabilidad.

 Gobernacin o gobernabilidad? Para comenzar por

algn lado, tal vez convenga sealar que gobernabilidad
es una palabra rara. Desde un punto de vista gramatical
corresponde clasificarla como un substantivo abstracto,
esto es, como aquel conjunto de vocablos que designan
cualidades, estados o propiedades que requieren residir
en algo para poder existir. De acuerdo con esto,
gobernabilidad significara, literalmente, "calidad, estado
o propiedad de ser gobernable"; gobernable significara,
sin ms, "capaz de ser gobernado"; mientras que su
opuesto, ingobernable, designara aquello que es
"incapaz de ser gobernado"."


Ahora bien, ante la accin y el efecto de gobernar (nuestra
gobernacin tan poco usada en espaolo la governance de
los anglosajones), siempre cabe preguntarse por su calidad
(es buena o mala?), por su estado (se encuentra en
equilibrio o en desequilibrio?, es estable o inestable?), o por
una propiedad especfica de la relacin (es eficaz, eficiente,
efectiva?). Y es a este tipo de interrogantes, referidos a la
calidad, estado o propiedad de la accin y el efecto de
gobernar, a las que precisamente hara referencia especfica
la nocin de gobernabilidad. Naturalmente, no es un asunto
simple, tanto desde el punto de vista terico como emprico,
establecer, por ejemplo, la calidad o eficacia de la accin
gubernamental, pero al menos la pista abierta por esa
diferencia lingstica elemental nos ha permitido empezar a
distinguir entre gobernacin y gobernabilidad.

ORIGENES DEL DEBATE

Para aquellos pocos autores preocupados por los problemas
del orden poltico-- que era necesario realizar un doble
esfuerzo de "traduccin" de la problemtica. Por un lado,
era obvia la dificultad de extrapolar al contexto
latinoamericano el contenido del diagnstico efectuado para
los pases centrales; sin ir muy lejos, el enfoque trilateral
deba ser retraducido, y con razn, a un marco
sociohistrico y poltico donde los problemas de
gobernabilidad parecan provenir de la endmica "falta" de
democracia, y no de su "exceso", y de las penurias del
bienestar, y no de su despotenciado desarrollo. Pero
tambin apareci otro problema de traduccin, que en
buena medida persiste hasta hoy, y que nos enfrenta con la
dificultad de tender puentes semnticos entre diferentes
universos culturales.

Problema de traduccin

Como se ha lamentado alguna vez Luis F. Aguilar

Villanueva, la ciencia poltica latinoamericana ha
estudiado prcticamente casi todo, "menos la manera
como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones."

 All donde ni siquiera haba "gobernacin", esto es,

relaciones bsicas de dominacin poltica eficaces y
legtimas, haba poco espacio para el anlisis ms sutil
de la calidad del ejercicio del gobierno. Por tal razn, no
es casual que, cuando en buena parte de Amrica Latina
se habla de problemas de (in)gobernabilidad, se piensa
casi automticamente en que falta establecer las
condiciones mnimas para el ejercicio del gobierno y el
respeto de la autoridad gubernamental por parte de
fuerzas y actores que no reconocen reglas bsicas de
convivencia poltica (gobernacin). De aqu tambin que
el orden poltico y el orden pblico sean considerados
dos indicadores bsicos de la existencia de una relacin
de gobierno efectiva.

 El hecho de que en la actualidad haya emergido en nuestro medio,

y por cierto con creciente mpetu, un inters sistemtico por
conocer
el
funcionamiento
detallado
de
los
estados
latinoamericanos, y en particular por entender la manera en que se
ejerce el gobierno, hay que anotarlo a cuenta de un cambio de
poca en la trama de relaciones entre el Estado y la sociedad en
Amrica Latina. 1-1 Por lo pronto, las restricciones que impuso la
crisis econmica de los ochenta oblig a un saneamiento general de
aparatos estatales sobre o mal dimensionados para un ingente
aluvin de demandas sociales insatisfechas. Pero tambin es
posible vislumbrar, cada vez con mayor claridad, la curva
ascendente de una cultura poltica que hace de la provisin eficiente
de bienes y servicios de calidad un medio de intercambio poltico
altamente valorado, una "nueva configuracin de las relaciones
entre sociedad y Estado", al decir de Aguilar ViI1anueva, que
impulsa hacia "el estilo pblico de gobierno en su toma de
decisiones y puesta en prctica"."

Niveles jurisdiccionales de gobierno y

niveles analticos de gobernabilidad
Estos niveles son de dos tipos, el de los niveles reales (o jurisdiccionales) de
gobierno, y el de los niveles analticos que utilizamos para recortar
tericamente los fenmenos polticos.
El primer caso es el ms sencillo de distinguir y comprende los diferentes
mbitos de ejercicio gubernamental: nacional, regional (estadual) y local,
para recordar los diferentes niveles jurisdiccionales clsicos, aunque tambin
puede ser entendido, siempre a nivel subnacional, en el sentido de gobernar
diferentes sectores sociales o esferas de accin (la economa, el sector
industrial, la educacin superior, etc.), diferentes actores estratgicos
(empresarios, trabajadores, Fuerzas Armadas), o incluso puede hablarse con
propiedad de los problemas de gobernabilidad en una organizacin compleja
(por ejemplo, una universidad) y dimensin supranacional de la
gobernabilidad.
La segunda distincin, en cambio, la de los niveles analticos, es algo ms
complicada. Podemos comenzar con una relativamente sencilla y difundida
distincin "geogrfica" que diferencia entre sistema poltico-administrativo
(que incluye centralmente al Estado, pero no solamente al Estado), sistema
econmico y sistema sociocultural. Carl Deutchit Los nervios del gobierno.

Sistema
econmico
(mercado)

Sistema poltico
Sistema
administrativo
sociocultural
(incluye al Estado) (Sociedad civil)
(9

Este esquema tripartito, que en rigor constituye una

simplificacin de los modelos parsonianos, ha sido
adoptado, entre otros, por autores como Daniel Bell,
Jrgen Habermas o Claus Offe, y en la actualidad, bajo
las etiquetas -ms simplificadoras an- de "Estado",
"mercado" y "sociedad civil" ha alcanzado una gran
difusin en Amrica Latina?"


En resumen, para analizar los problemas de gobernabilidad, y ms all
de las elementales distinciones entre niveles jurisdiccionales de
gobierno, hemos distinguido tres subsistemas societales: el sistema
poltico-administrativo (que incluye centralmente al Estado, pero no
solamente al Estado), el sistema econmico y el sistema sociocultural.
Las vinculaciones entre ellos se encuentran mediadas por distinto tipo
de relaciones, entre las que destaca para nuestros propsitos lo que
hemos denominado ms arriba "relacin de gobierno", ya sea entre el
sistema poltico y el econmico, entre el sistema poltico y el
sociocultural, o el sistema poltico consigo mismo, dicho de una manera
ms precisa y particularizada, de unos elementos sobre otros del mismo
sistema (por ejemplo, el poder civil sobre los actores militares, o las
fuerzas de seguridad). Ha de quedar claro que esa relacin entre el
sistema poltico y sus dos sistemas de flanco puede darse con cada uno
de ellos tomados en su totalidad (el mercado, la sociedad civil), o bien
con algunos sectores u actores ms especficos (1os empresarios, el
sector industrial, las organizaciones no gubernamentales, los
movimientos ecologistas, etctera).

Diferentes niveles analticos en el

interior del sistema poltico
Cultura poltica.
Instituciones.
Actores (acciones).
De acuerdo con esto, entenderemos por gobernabilidad al
estado de equilibrio dinmico entre el nivel de las demandas
societales y la capacidad del sistema poltico (Estado/gobierno)
para responderlas de manera legtima y eficaz. Esta definicin,
aun en su simplificadora brevedad, nos permite articular los
principios de eficacia, legitimidad y estabilidad presentes en los
distintos anlisis del tema de la gobernabilidad. Asimismo,
permite ubicar a la gobernabilidad sobre el plano de la relacin
entre el sistema poltico y su entorno o ambiente, es decir, la
sociedad, evitando cargar a uno slo de los trminos de la
relacin de gobierno con el peso por mantener adecuadas
condiciones de gobernabilidad.

Grados de gobernabilidad
Gobernabilidad "ideal": es un concepto lmite que designa el equilibrio puntual entre
demandas sociales y respuestas gubernamentales (una respuesta adecuada por cada
demanda). El modelo de gobernabilidad ideal tendra como correlato una sociedad sin
conflictos (o con conflictos absolutamente "neutralizados").
Gobernabilidad "normal"; describe una situacin donde las discrepancias (o diferencias)
entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio dinmico, esto es, adquieren
valores de variacin tolerados y esperables para los miembros de la comunidad poltica.
Ciertamente, esto no significa que no haya conflictos, cuestiones irresueltas e incluso
problemas irresolubles; pero el hecho que importa resaltar es que esas diferencias son
aceptadas como tales e integradas en el marco de la relacin de gobierno vigente en una
sociedad.
Dficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel de las demandas sociales
y la capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como inaceptable por
actores polticamente organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar
la relacin de gobierno en una situacin dada.
Crisis de gobernabilidad: describe una situacin de "proliferacin de anomalas", es decir,
una conjuncin de desequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales y
respuestas gubernamentales.
Ingobernabilidad: sera, como el de gobernabilidad ideal, un concepto "lmite" que
designara la virtual disolucin de la relacin de gobierno que une, por ambos lados, a los
miembros de una comunidad poltica.

Las luces "rojas" y los dficits de

gobernabilidad.
El mantenimiento del orden y de la ley, lo que implica que
haya una reconocida capacidad del gobierno para mantener o
rpidamente restaurar un nivel mnimo de orden, el
cumplimiento mnimo de la legislacin y de las polticas
gubernamentales y la ejecucin de las rdenes del gobierno.
La capacidad del gobierno para llevar adelante una gestin
eficaz de la economa.
La capacidad del gobierno para promover el bienestar social y
garantizar servicios sociales mnimamente adecuados.
El control del orden poltico y la estabilidad institucional, esto
es, la capacidad del sistema poltico para incorporar,
restringir o acomodar individuos y grupos que buscan influir
en el juego poltico con arreglo a pautas institucionalizadas, a
modo de permitir el flujo eficaz en la toma de decisiones.

Enfoque sostenido por autores de

ideolgica neoliberal o neoconservadora

orientacin

Terapia
de
superacin
de
los
problemas
de
gobernabilidad en trminos de una estrategia de
reduccin de las demandas:
reducir de modo significativo la actividad del gobierno
volviendo al orden "espontneo" del mercado;
reducir las expectativas de los grupos sociales;
aumentar los recursos a disposicin del Estado;
proceder a una reorganizacin de las instituciones
estatales en el sentido de su simplificacin, en cuanto
que su crecimiento desmedido atenta contra la eficacia."

Enfoque heredero del pensamiento marxista: James

O'Connor, Jrgen Habermas y Claus Offe
Esta lnea seala que los factores de ingobernabilidad se encuentran en las
funciones contradictorias que debe cumplir el sistema poltico-administrativo en
las sociedades del capitalismo tardo. De acuerdo con estos autores, el Estado
tendra que satisfacer dos funciones bsicas y a menudo contradictorias:
acumulacin de capital y legitimacin poltica. Un Estado que empleara
abiertamente la fuerza para garantizar el libre juego del mercado perdera su
legitimidad y el apoyo poltico necesario para su funcionamiento. Pero un
Estado que entorpeciera el proceso de acumulacin de capital se arriesgara a
agotar la fuente de su propio poder: la capacidad de la economa para generar
excedentes de los cuales derivar los recursos fiscales del sistema polticoadministrativo.
Si bien las profecas negativas del marxismo se han mostrado descaminadas, lo
cierto es que esta vertiente destaca un punto de importancia: las exigencias
del mercado y de la llamada sociedad civil sobre el sistema poltico constituyen
-muchas veces- demandas opuestas, que elevan la tensin y el conflicto social.
Por otra parte, el hincapi que hacen los autores inspirados por esta literatura
en las problemticas del combate a la pobreza, el alivio de los rezagos sociales
y la extensin del bienestar, deben ser tenidos en cuenta en todo anlisis
comprensivo de los problemas de la gobernabilidad democrtica.

Posiciones intermedias
Planificacin tecnocrtica" como factor central en la modernizacin de los Estados para
aumentar su capacidad operativa. Esta vertiente -cuyas ideas se inspiran en trabajos
como los de Renate Mayntz, Fritz Scharpf o Niklas Luhmann- sostiene que algunos
problemas de gobernabilidad son generados por restricciones internas al sistema polticoadministrativo, esto es, se ubican en los lmites que a la capacidad de gobierno oponen las
estructuras mismas del Estado, de un Estado que no se ha modernizado y que por lo tanto
no est a la altura de las exigencias que se presentan en una sociedad altamente
compleja. La respuesta deber ser la racionalizacin y la modernizacin del Estado para
lograr una planificacin general capaz de anticipar los problemas.
Propuestas de "ingeniera constitucional e institucional". Estas reformas deberan
consolidar y racionalizar el poder del ejecutivo, para obtener un gobierno ms eficaz y ms
estable en el tiempo, a travs de reformas destinadas a agilizar los mecanismos de toma
de decisiones, unificar agencias gubernamentales y consolidar las mayoras de gobierno.
Autores que enfocan el problema de la gobernabilidad a partir de considerar un conjunto
de frmulas, acuerdos y pactos que abarcan a distintos actores polticos y socieconmicos.
La versin ms conocida de esta vertiente es la del llamado "neocorporativismo". Segn
un artculo pionero de Philippe Schmitter (1974) el neocorporativismo puede ser definido
como "un sistema de representacin de intereses..., un tipo ideal de arreglo institucional
para articular los intereses organizados de la sociedad civil con las estructuras decisionales
del Estado". Esta corriente, busca complementar las instituciones propias de los regmenes
polticos democrticos con toda una red de acuerdos entre sindicatos, cmaras
empresariales, organizaciones de la sociedad civil y agencias gubernamentales.


En segundo lugar, y este punto es clave para la cuestin de la
gobernabilidad democrtica, sea cual fuere el grado de intervencin del
Estado en el mercado o el nivel de integracin con la sociedad, lo cierto
es que en los sistema polticos democrticos los ciudadanos procesan el
repertorio total de sus demandas (desde empleo hasta educacin
superior, desde salud hasta perspectivas de progreso familiar) mediante
medios polticos (el voto o el apoyo a una poltica), y por tanto, esta
lgica impide al Estado desembarazarse de un cierto nivel de
compromiso respecto del funcionamiento del mercado o de la dinmica
de la sociedad civil. Por tales razones, la contraparte de un sistema
poltico "comprometido" con un nivel adecuado de gobernabilidad
democrtica, es decir, comprometido con la marcha del mercado y las
aspiraciones organizadas de la sociedad civil, ser el de una ciudadana
"responsable" en lo que se refiere a la oportunidad y factibilidad de sus
demandas. Este compromiso, en una democracia moderna, ha de
fundarse en una serie de acuerdos bsicos entre las elites dirigentes,
grupos estratgicos (empresarios, sindicatos, organizaciones de la
sociedad civil) y una mayora ciudadana.

Gobernabilidad y democracia
De acuerdo con una "definicin mnima" de democracia como
forma de gobierno, tal como la ha caracterizado Norberto Bobbio,
podemos afirmar que la democracia hace referencia a un conjunto
de reglas fundamentales que establecen quin est autorizado a
tomar decisiones, bajo qu procedimientos y en qu condiciones.
De acuerdo con esto, una forma de gobierno ser considerada
democrtica slo si se cumple que:
los sujetos involucrados en los procesos de toma de decisiones son
la mayora de la poblacin adulta;
el procedimiento de toma de decisiones se rige por el principio de
mayora,
y estn garantizadas un conjunto de libertades bsicas (de
opinin, de informacin, de asociacin, de reunin, etc.) que
permiten a los sujetos involucrados presentar y/o elegir opciones
polticas definidas sin que medien sobre ellos mecanismos de
coaccin.

Si la democracia es una "forma de gobierno", la

gobemabilidad, como venimos sealando, es ms bien
un estado, una propiedad o una cualidad que nos indica
el "grado de gobierno" que se ejerce en una sociedad;
ese grado de gobierno viene representado por un nivel
de equilibrio dinmico entre demandas sociales y
capacidad de respuesta gubernamental.


Tensiones internas de la gobernabilidad democrtica: En el
caso de las democracias, existe un circuito entre mayor
circulacin de informacin, mayores posibilidades de
organizacin de los ciudadanos y grupos, y menores "costos"
(polticos y/o personales) en la expresin del reclamo. As,
mientras que la informacin sobre los problemas, la
organizacin de las demandas y la expresin del conflicto
son facilitadas por la institucionalidad democrtica, en los
regmenes autoritarios opera la lgica inversa. En este ltimo
caso, la informacin circula de manera restringida y desigual,
la organizacin est prohibida o controlada por el aparato
estatal y la expresin del conflicto est impedida de
realizarse, o sus costos --en trminos de seguridad personalson muy altos (una huelga puede ser reprimida
violentamente o una manifestacin castigada con la crcel).


Las limitaciones externas de la gobernabilidad
democrtica: Se originan en las dificultades de esta ltima
para integrar los diferentes centros de inters y de poder
en una sociedad compleja. Se trata de una promesa
incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de
los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de
la creciente diferenciacin y complejizacin social, esto es,
con el surgimiento de intereses organizados en estructuras
de representacin autnomas, con la emergencia de
nuevas identidades y movimientos sociales reacios a
quedar encuadrados en los lmites de las representaciones
partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos
independientes que oscilan entre la participacin activa y
la desafeccin o e] desencanto por la poltica.


Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas: De este
modo, al pensar en las condiciones para una adecuada "gobernabilidad
democrtica", es preciso entender que las instituciones propias de la
democracia representativa -partidos, divisin de poderes, eleccionesconstituyen una porcin del problema de la gobernabilidad, pero no
bastan para garantizarla. No slo por el hecho de que en las sociedades
complejas interactan actores diversos en arenas polticas cada vez ms
diferenciadas, sino tambin porque elementos como el manejo eficaz de
la economa o la promocin del bienestar trascienden, por fuerza, la
vigencia de las instituciones democrticas en cuanto tales. A nuestro
juicio, y como ya lo adelantamos en nuestra Introduccin, el logro de
una adecuada gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos bsicos,
entre las elites dirigentes y una mayora significativa de la poblacin,
orientados a resolver (y aceptar) ciertas soluciones a los problemas de
gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcter
institucional, previsible y generalmente aceptado, hablaremos de la
conformacin de un paradigma de gobernabilidad.


Hacia una nueva cultura de la gobernabilidad
democrtica?: Vendra definida por un conjunto de ideas
y valores capaces de establecer los lmites, las
mediaciones, las posibilidades y los intercambios entre el
gobierno, el mercado y la sociedad civil en un mundo
globalizado; compromiso estatal con la regulacin de los
mercados, la promocin del bienestar y el contralor
pblico; produccin responsable y el acceso libre a la
informacin; condiciones de la aldea global, en el
sentido de que la insercin en el sistema mundial
establece un nuevo marco de relaciones; responsabilidad
ciudadana e integracin de valores.

Bibliografa

HELLER, Hermann, Teora del Estado, FCE, Mxico, 2007.

CAMOU, Antonio, Estudio preliminar, en Los desafos de
la gobernabilidad, PyV, Mxico, 2003.