Elementos Fundamentais de

Direito

DIREITO ADMINISTRATIVO
Vanuza Oliveira D `Almeida

Direito Administrativo

Com
a
implantao
e
o
desenvolvimento do Estado de Direito
entre os povos surgiu tambm o Direito
Administrativo, que representa um
ramo relativamente novo da cincia
jurdica.

Direito Administrativo

Direito Administrativo o conjunto de

normas que regulam a atividade da
Administrao Pblica na sua tarefa de
assumir os servios necessrios
promoo do bem comum.

Direito Administrativo

Helly Lopes Meirelles: o conceito

de Direito Administrativo Brasileiro,
sintetiza-se no conjunto harmnico
de princpios jurdicos que regem os
rgos, os agentes e as atividades
pblicas
tendentes
a
realizar
concreta, direta e imediatamente os
fins desejados pelo Estado.

Administrao Pblica

Finalidade da Administrao Pblica:

Conter os abusos
governantes;

Controlar a atividade pblica do Estado;

do

poder

dos

Administrao Pblica

A Administrao Pblica o conjunto de

atividades desempenhadas ou dirigidas
pelas autoridades e pelos rgos do
Estado, com o objetivo formal de
promover
o
bem
comum
da
coletividade.

Administrao Pblica

A Administrao Pblica considera-se o conjunto de

rgos e de pessoas jurdicas as quais a lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado; e a
administrao pblica tem-se a tica de que um
complexo de atividades concretas e imediatas
desempenhadas pelo Estado sob os termos e condies
da lei visando o atendimento das necessidades coletivas.

Regime Jurdico Administrativo

Sistema especial que coloca a

Administrao Pblica numa posio
de
supremacia
perante
os
administrados para satisfazer as
necessidades coletivas, mas, por
outro lado, estabelece uma srie de
restries ao modo de agir do Poder
Pblico.

Regime Jurdico Administrativo

Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil,

encontramos um conjunto de princpios e normas, os quais
norteiam
a
atividade
desempenhada
pelos
agentes
encarregados de zelar pela coisa pblica. Desse modo,
conjugando as regras e os princpios que estruturam a
Administrao Pblica Brasileira, tem-se o regime jurdico
administrativo.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que a expresso regime

jurdico administrativo reservada to-somente para abranger
o conjunto de traos, de conotaes que tipificam o Direito
Administrativo, colocando a Administrao Pblica numa
posio
privilegiada,
vertical,
na
relao
jurdicoadministrativa. Basicamente pode-se dizer que o regime
administrativo resume-se a duas nicas realidades:
por
prerrogativas e sujeies Administrao Pblica.

Regime Jurdico Administrativo

Maral Justen Filho tem a seguinte

definio: o regime jurdico de direito
pblico consiste no conjunto de normas
jurdicas que disciplinam o desempenho
de atividades e de organizaes de
interesse coletivo, vinculadas direta ou
indiretamente realizao dos direitos
fundamentais, caracterizado pela ausncia
de disponibilidade e pela vinculao
satisfao de determinados fins.

Regime Jurdico Administrativo

Em sua concepo contempornea, a Administrao no

um fim em si mesma. Ela um meio de realizar as
necessidades da coletividade. Assim, o poder de que ela
dispe somente pode ser exercido para satisfazer o
interesse pblico.

Os poderes ou competncias da Administrao so,

portanto poderes-deveres. Ou seja, so sempre
associados ao dever de realizar os interesses maiores da
coletividade. Em razo dessa misso da Administrao
Pblica, ela possui um conjunto de princpios e regras
destinado a garantir que ela alcanar seus objetivos:
o regime jurdico-administrativo.

Regime Jurdico Administrativo

O Direito Administrativo versus regime jurdico

administrativo se baseia em 02 (duas) idias opostas:

de um lado, a proteo aos direitos individuais

frente ao Estado, que serve de fundamento ao
princpio da legalidade, um dos esteios do Estado
de Direito, a liberdade do indivduo;

e de outro lado, a idia da necessidade de

satisfao dos interesses coletivos, que conduz a
outorga de prerrogativas e sujeies para a
Administrao Pblica, quer para limitar o
exerccio dos direitos individuais em benefcio
do bem-estar coletivo (poder de polcia), quer
para a prestao de servios pblicos, ou seja, a

Regime Jurdico Administrativo

Para garantir a supremacia do interesse

pblico, o regime jurdico administrativo
assegura prerrogativas (como o poder de
expropriar o poder de alterar e rescindir
unilateralmente os contratos administrativos
e o exerccio do poder de polcia) e faculdades
diferenciadas (por exemplo prazos judiciais
mais dilatados e presuno de veracidade de
seus atos).

O regime jurdico administrativo limita a

atuao do poder pblico na busca exclusiva
do atendimento aos interesses pblicos.

Princpios da Administrao Pblica

Os princpios constituem as estruturas da cincia

jurdica que detm a funo de criao, aplicao e
interpretao do Direito.

Para Celso Antnio Bandeira de Mello, princpios

mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, disposio fundamental que se irradia
sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e
servindo de critrio para sua exata compreenso e
inteligncia, exatamente por definir a lgica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe
confere a tnica e lhe d sentido harmnico.

Princpios da Administrao Pblica

Encontra-se expressamente previstos no art. 37,

caput, da Constituio os princpios bsicos que
informam a Administrao Pblica: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.

Alm disso, h ainda princpios do Direito

Administrativo que, apesar de estarem implcitos
no ordenamento jurdico, so de fundamental
importncia para a compreenso do sistema,
como o caso do princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o interesse privado
e da indisponibilidade do interesse pblico.

Supremacia do Interesse Pblico sobre o

interesse privado

A administrao Pblica cabe a tutela dos interesses pblicos. Estes

tm supremacia sobre os interesses particulares para garantir a prpria
conservao do sistema e a estabilidade da ordem social.
O princpio da supremacia do interesse pblico atribui um status
especial ao Estado frente ao particular.

A fora maior da supremacia do interesse pblico nos atos

administrativo entre a Administrao e o particular para anular e
revogar seus prprios atos sem necessidade de autorizao judicial
justamente em funo da condio da imperatividade da autotutela e
da autoexecutoriedade, que reveste o citado supraprincpio.

Por mais que as prerrogativas colocam a Administrao em posio de

superioridade perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o
benefcio da coletividade, as restries a que est sujeita limitam a sua
atividade a determinados fins e princpios, que se no observados,
implicam desvio de poder e consequentemente nulidade dos atos da
Administrao.

Supremacia do Interesse Pblico

sobre o interesse privado

A supremacia do interesse pblico sobre o

privado, tambm chamada simplesmente de
princpio do interesse pblico ou da finalidade
pblica, significa que os interesses da
coletividade so mais importantes que os
interesses individuais, razo pela qual a
Administrao,
como
defensora
dos
interesses pblicos, recebe da lei poderes
especiais no extensivos aos particulares.

Supremacia do Interesse Pblico

sobre o interesse privado

A outorga dos citados poderes projeta

Administrao Pblica a uma posio
superioridade diante do particular, onde
interesses do grupo devem prevalecer sobre os
individuo que o compem.

a
de
os
do

Sendo assim, a supremacia do interesse pblico

designa que os interesses da coletividade, os
interesses pblicos so mais importantes que os
interesses individuais. Exemplo: a desapropriao
a prevalncia do interesse pblico sob o privado.

Principio da indisponibilidade dos

interesses pblicos pela Administrao

J a indisponibilidade do interesse pblico enuncia que os

agentes pblicos no so donos do interesse por eles defendido.
Assim, no exerccio da funo administrativa os agentes
pblicos esto obrigados a atuar, no segundo sua prpria
vontade, mas do modo determinado pela legislao.

Vincula-se a satisfazer interesses pblicos, o interesse da

coletividade.

O conceito de interesse pblico envolve, conforme a doutrina,

duas concepes, o interesse pblico primrio (interesse da
coletividade) e o interesse pblico secundrio (interesse do
Estado, enquanto sujeito de direitos).

REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO

Supremacia do Interesse Pblico sobre o interesse

privado e Princpio da Indisponibilidade do Interesse
Pblico.

Principio da Supremacia do Interesse Pblico Existncia de prerrogativas de poderes especiais da

administrao pblica dos quais decorre a denominada
verticalidade administrativa. EX. Desapropriao. Havendo
conflito entre interesse pblico e privado aquele prevalece.

Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico

Restries legais impostas Administrao publica. Ex.
Licitao, Concurso Pblico.

Principio da Legalidade

O surgimento da legalidade teve origem no

nascimento do prprio Estado de Direito.
Configura-se numa das maiores garantias
da administrao frente ao Poder Pblico.

Traz a noo de soberania popular, nos

termos do art. 1., pargrafo nico, da
Constituio Federal : Todo poder emana
do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta constituio.

Principio da Legalidade

A
legalidade
como
principio
da
administrao (art. 37 caput CF) significa
que o administrador publico est, em toda
a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e s exigncias do
bem comum e deles no se pode afastar ou
desviar, sob pena de praticar ato invlido e
expor-se a responsabilidade disciplinar, civil
e criminal, conforme o caso.

Principio da Legalidade

Representa uma integral subordinao do Poder Pblico previso

legal.

Os agentes da administrao pblica devem atuar sempre de

conformidade com a lei, pois esta foi elaborada pelos representantes
do povo.

Nas relaes de direito privado licito fazer tudo que a lei no proibe,
com base no princpio da autonomia da vontade. J com relao a
Administrao Pblica, s permitido fazer o que a lei autoriza.

A administrao pblica no pode, mediante mero ato administrativo,

conceder direitos, estabelecer obrigaes ou impor proibies aos
cidados.
A criao de um novo tributo, por exemplo, sempre
depender de lei em sentido formal, ou seja, o ato resultante do
exerccio da funo legislativa, pode inovar o ordenamento jurdico.

Princpio da
impessoalidade

A impessoalidade deve ser concebida, ento, sob dois aspectos. De um

lado, ela probe que o agente pblico utilize seu cargo para a satisfao
de interesses pessoais ou mesquinhos. Assim, no pode o agente
pblico utilizar seu cargo para se promover, para beneficiar pessoa
querida ou prejudicar um desafeto, por conta de interesses pessoais.

A impessoalidade deve ser concebida, ento, sob dois aspectos. De um

lado, ela probe que o agente pblico utilize seu cargo para a satisfao
de interesses pessoais ou mesquinhos. Assim, no pode o agente
pblico utilizar seu cargo para se promover, para beneficiar pessoa
querida ou prejudicar um desafeto, por conta de interesses pessoais.

A impessoalidade deve ser concebida, ento, sob dois aspectos. De um

lado, ela probe que o agente pblico utilize seu cargo para a satisfao
de interesses pessoais ou mesquinhos. Assim, no pode o agente
pblico utilizar seu cargo para se promover, para beneficiar pessoa
querida ou prejudicar um desafeto, por conta de interesses pessoais.

Princpio da Moralidade

A moralidade administrativa exige que a ao da administrao

seja tica e respeite os valores jurdicos e morais.

De ndole constitucional, tal princpio est associado

legalidade, contudo, mesmo na hiptese de lacuna ou de
ausncia de disciplina legal, o administrador no est autorizado
a proceder em confronto com a tica e com a moral.

Esse princpio se apresenta como um vetor fundamental das

atividades do Poder pblico, de forma que, verificada ofensa
moralidade, mesmo que uma conduta seja aparentemente
compatvel com a lei, deve ser invalidada.

Tal compreenso est relacionada mutao da noo clssica

de legalidade para uma idia de legitimidade, que, alm do
cumprimento das regras jurdicas, abarca tambm a moralidade
e a finalidade pblica.

Princpio da Moralidade

A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta,

colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica
investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o
exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de
funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes
recprocas, viola a Constituio Federal (STF Smula Vinculante n
13).

A contratao de agentes pblicos sem a realizao de concurso

caracteriza violao ao princpio da moralidade. No obstante, o
ressarcimento ao errio depende da demonstrao do
enriquecimento ilcito e do prejuzo para a administrao.

Princpio da Publicidade

A publicidade exige que a atuao do Poder Pblico seja

transparente, com informaes acessveis sociedade.

O acesso aos documentos pblicos de interesse particular

ou de interesse coletivo ou geral pode ser ressalvado nas
hipteses em que o sigilo seja ou permanea
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Da
mesma forma, a lei pode restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse
social o exigirem.

Conforme artigo 11 da Lei n 8.429/92, constitui ato de

improbidade administrativa, que atenta contra os
princpios da Administrao Pblica, negar publicidade aos
atos oficiais.

Princpio da Publicidade

Em regra, os atos devem ser publicados, seja para

conhecimento geral seja para produo de seus
efeitos.

Neste sentido, fica claro, frente ao art. 5. XXXIII,

da Constituio, que todos tm direito a receber
dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, s se
admitindo
sigilo
quando
imprescindvel

segurana da sociedade e do Estado, consoante

hipteses previstas no ordenamento jurdico.

Princpio da Eficincia

Princpio da eficincia. Esse princpio foi inserido no texto

constitucional pela EC n 19/98, passando a expressamente
vincular e nortear a administrao pblica. O princpio da
eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com
presteza, perfeio e rendimento funcional.

Esse bom trato da coisa pblica, atendendo eficincia, tem

relao direta com a concepo de Estado Democrtico de
Direito, no qual as regras e a atuao administrativa buscam dar
garantias coletividade, mas tambm protegem o indivduo,
inclusive de uma atuao exageradamente onerosa ou
ineficiente do Estado que ele sustenta, atravs dos tributos.

Outros Princpios

Alm dos princpios indicados pela Constituio, a Administrao pblica

deve obedincia a outros princpios, alguns deles foram positivados pelo
legislador infraconstitucional, em vrias normas.

A Lei federal n 9.784/99 (processo administrativo), por exemplo,

estabeleceu a necessria obedincia, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia.

A Lei federal n 8.666/93 (Licitaes e contra tos), faz aluso a vrios

princpios, dentre eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade,
publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento
convocatrio, julgamento objetivo, alm de princpios correlatos.

Podemos citar, ainda, outros princpios, como o da autotutela, da

presuno de legitimidade dos atos administrativos, do devido processo
legal, entre tantos.

Princpio da Razoabilidade

Ressaltamos, aqui, alguns desses princpios:

A Razoabilidade e proporcionalidade. A jurisprudncia tem cobrado o

respeito a esses princpios, invalidando excessos na prtica de atos
administrativos.

A razoabilidade (ou proporcionalidade ampla) impe uma trplice

exigncia ao desempenho da funo administrativa, de forma que, para
a realizao de fins pblicos, sejam adotados meios adequados (apto a
atingir o fim almejado), necessrios (menor restrio possvel ao
administrado) e proporcionais (as vantagens devem superar as
desvantagens criadas).

No exerccio de sua funo administrativa, no cabe administrao

Pblica, mesmo existindo certa liberdade frente ao caso concreto
(discricionariedade), decidir de modo irracional, ou seja, fora dos padres
de normalidade da sociedade.

Princpio da Proporcionalidade

O princpio da proporcionalidade essencial ao

Estado Democrtico de Direito, servindo como
instrumento de tutela das liberdades fundamentais,
proibindo o excesso e vedando o arbtrio do Poder,
enfim, atuando como verdadeiro parmetro de
aferio da constitucionalidade material dos atos
estatais (STF HC 103529-MC/SP. Informativo 585).

O seu fundamento constitucional reside tambm no

princpio da legalidade, ou seja, o ato administrativo
expedido de modo desproporcional ao fim visado
pela lei acarretar a sua anulao.

Princpio da Autotutela

Permite Administrao Pblica a reviso de seus atos, seja por vcios

de ilegalidade (invalidao), seja por motivos de convenincia e
oportunidade (revogao).

A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios

atos. (STF, Smula n 346, Sesso Plenria de 13.12.1963)

A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de

vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial. (STF, Smula n 473, Sesso Plenria de 03.12.1969).

Em suma, portanto, a autotutela tida como uma emanao do princpio

da legalidade e, como tal, impe Administrao Pblica o dever, e no
a mera prerrogativa, de zelar pela regularidade de sua atuao (dever de
vigilncia), ainda que para tanto no tenha sido provocada.

Princpio da Presuno de
Legitimidade

Segundo tal princpio, os atos

administrativos se revestem de uma
presuno relativa (juris tantum) de
que so praticados legitimamente
(de acordo com o Direito). Tal
presuno relativa, podendo ser
contrariada por prova em contrrio.

Princpio da Motivao

O princpio da motivao obriga a Administrao a explicitar o fundamento

normativo de sua deciso, permitindo ao administrado avaliar a deciso
administrativa, para conformar-se ou insurgir-se perante o Poder
Judicirio.

Determina que a administrao pblica tem por dever expor seus motivos,
isto , apresentar os pressupostos de fato e de direito que levaram a
expedir determinado ato administrativo.

A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em

declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte
integrante do ato.

A indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a

deciso critrio obrigatrio no processo administrativo.

Princpio da Segurana Jurdica

Esse princpio tem por fundamento a necessria

previsibilidade dos atos administrativos e estabilizao das
relaes jurdicas. Tm-se limites para a atuao da
Administrao na prtica de seus atos, como: vedao
aplicao retroativa de nova interpretao e sujeio do poder
de autotutela a prazo razovel.

Conforme precedente do STJ (RMS24.339-TO, Julg. 30/10/2008),

o poder--dever de a Administrao invalidar seus prprios atos
sujeito ao limite temporal delimitado pelo princpio da
segurana jurdica. Os administrados no podem sujeitar-se
indefinidamente instabilidade da autotutela do Estado e de
uma convalidao dos efeitos produzidos, quando, em razo de
suas consequncias jurdicas, a manuteno do ato servir mais
ao interesse pblico de que sua invalidao.

Princpio da Isonomia

O princpio da isonomia resumido na sentena tratar igualmente os

iguais e desigualmente os desiguais, na medida das desigualdades.
Essa frase resume a transformao do sentido dado isonomia com as
mudanas de paradigmas que afetaram o Estado Moderno.

Celso Antonio Bandeira de Mello ensina que o alcance da igualdade no

se limita a nivelar os cidados diante da norma legal posta, seu respeito
exige que a prpria lei seja editada em conformidade com a isonomia.
Dessa forma, no s perante a norma posta se nivelam os indivduos,
mas, a prpria edio delas assujeita-se ao dever de dispensar
tratamento equnime s pessoas.

STF j proclamou que a lei pode, sem violao do princpio da

igualdade, distinguir situaes, a fim de conferir a uma tratamento
diverso do que atribui a outra. Para que possa faz-lo, contudo, sem que
tal violao se manifeste, necessrio que a discriminao guarde
compatibilidade com o contedo do princpio (STF ADI N. 3.070-RN ).

Princpios do Contraditrio e Ampla Defesa

Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e

aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Essa
garantia apresentada tanto para os processos judiciais como
para os processos administrativos.

Contraditrio: relaciona-se com a igualdade das

partes e se traduz na necessidade de informao da
existncia de todos os atos do processo, alm da possibilidade
de reao aos atos desfavorveis.

Ampla defesa: pressupe a prerrogativa de defenderse de acusaes, para evitar sanes ou prejuzos. A
atividade administrativa resta sujeita obedincia ao devido
processo legal e ao princpio da ampla defesa e contraditrio,
no podendo deles prescindir, sob pena de anulao dos atos e
decises proferidas.

OBRIGADO!

EXERCICIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
.
.
.
.
.
.
.

Fale sobre o regime jurdico administrativo.

Cite algumas das prerrogativas asseguradas pelo regime jurdico administrativo para
garantir a supremacia do interesse pblico?
Quais so os princpios elencados pelo art. 37 da Constituio Federal.
Fale sobre o principio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado e
principio da indisponibilidade dos interesse pblicos pela administrao.
O que di o principio da legalidade?
Qual o principio que di que a administrao no exerccio de suas funes deve atuar de
forma objetiva?
A necessidade de publicao dos atos administrativos no Dirio Oficial e, em alguns casos,
em jornais de grande circulao forma de observncia do princpio da
a) legalidade, ainda que essa obrigao no esteja prevista na legislao.
b) impessoalidade, na medida em que os atos administrativos so publicados sem
identificao da autoridade que os emitiu.
c) eficincia, posto que a Administrao deve fazer tudo o que estiver a seu alcance para
promover uma boa gesto, ainda que no haja lastro na legislao
d) supremacia do interesse pblico, pois a Administrao tem prioridade sobre outras
publicaes.
e) publicidade, na medida em que a Administrao deve dar conhecimento de seus atos
aos administrados.

8. Fale sobre o principio da moralidade, publicidade, eficincia e razoabilidade.