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Improbidade

Administrativa

RESPONSABILIZAO DOS AGENTES


POLTICOS
POR
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA:
CRIME
DE
RESPONSABILIDADE OU ILCITO CIVIL?
Analise da Reclamao 2138/DF

Introduo
Atualidade
e
notoriedade
da
responsabilizao por atos mprobos
Ausncia de mecanismos eficazes
combate a prticas de corrupo
Evoluo Legislativa
A Lei 8429/92
Discusso
Doutrinria e Jurisprudencial

Mtodo de Pesquisa
Anlise de Julgados
Consultas Bibliogrficas

Evoluo Histrica do Combate


Improbidade Administrativa

Evoluo Histrica do Combate


Improbidade Administrativa
Evoluo
no
retrocessos

linear

lenta

Brasil Colnia
Troca de Favores Relao de
Compadrio
Votos
Cargos, Contratos,
Crditos Pblicos
*
Legimitidade e dever funcional X
Retribuio material,
privilgios
prestgio social

Evoluo Histrica do Combate


Improbidade Administrativa

Evoluo Histrica do Combate


Improbidade Administrativa
Proclamao da Repblica (1889)
Monarquia deu lugar ao
polticos e patriarcas rurais.

mandonismo

dos

chefes

Pontes de Miranda: no h pas em que sejam


to
irresponsveis
os
dirigentes,
os
funcionrios, e os prprios particulares. Nada se
apura; s h um limite para os desmandos e
dilapidaes
dos
dinheiros
pblicos,
dos
incapazes, das instituies: o apetite dos
funcionrios, governantes e gestores.

Evoluo Legislativa

Cdigo Criminal 1830


CF 1824 art 133
CLT - art 482 a (1943)
CF 1946 141 31
Lei Federal n-3164 de 1957 Lei
Pitombo Godi Ilha
Lei Federal n-3502/58 Lei Bilac
Pinto ou Lei do Enriquecimento
Ilcito.

Evoluo Legislativa
1937 1945 (Ditadura)
CF de 1967 art 82 V / Art 150
11
1980: Corrupo Uso indevido
dos recursos pblicos
Lei Federal n-3164 de 1957 Lei
Pitombo Godi Ilha
Lei Federal n-3502/58 Lei Bilac
Pinto ou Lei do Enriquecimento

Evoluo Legislativa
CF 1988 Art. 37 4
Os atos de improbidade
administrativa
importaro
a
suspenso dos direitos polticos,
a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na
forma e gradao prevista, sem
prejuzo da ao penal cabvel.

Evoluo Legislativa
LEI
DA
ADMINISTRATIVA
Lei 8429/1992

IMPROBIDADE

- Revogou as Leis n-3164 e 3502

A Lei 8429 / 1992


Promulgao
Sistemtica da Lei
Crticas

Conceito de Improbidade
Administrativa
Latim

improbitas
=
m
qualidade, imoralidade, malcia
Improbidade Administrativa o
desvirtuamento do exerccio das
funes pblicas para obteno
de
vantagens
patrimoniais
indevidas, s expensas do errio

Corrupo e
Improbidade
Latim

corruptione
=
degenerescncia,
devassido,
putrefao.
A corrupo, em relao aos
servios estatais, significa a
omisso ou o uso do poder que
foi conferido por lei aos agentes
pblicos, para obter vantagem
ilcita para si ou para terceiro,

Corrupo e
Improbidade

Alto custo social das prticas de


corrupo
Esvaziamento da legitimidade da
democracia e desestabilizao
do regime

Sujeitos Passivos da
Improbidade Administrativa
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer
agente pblico, servidor ou no, contra a administrao
direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico
ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja
concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento
do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma
desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades
desta lei os atos de improbidade praticados contra o
patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio
ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem
como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja

Sujeitos Ativos da
Improbidade Administrativa
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta
lei,
todo
aquele
que
exerce,
ainda
que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer
outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo,
emprego
ou
funo
nas
entidades
mencionadas no artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que
couber, quele que, mesmo no sendo agente
pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma
direta ou indireta.

O ato de Improbidade
A
LIA
estabelece
que

ato
de
improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da Administrao
Pblica qualquer ao ou omisso que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade
e lealdade s instituies.
Os atos de improbidade importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento do errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel

Agentes Pblicos
* Hely Lopes Meirelles
* Celso
Mello:

Antonio

Bandeira

de

Agentes Polticos
*Agentes
polticos:
so
subespcies de agentes pblicos
e desempenham funes de
direo e organizao polticoadministrativa do pas.

Outros Membros
* Magistrados, Ministros do
Tribunal de Contas da Unio, dos
Membros do Conselho Nacional
de Justia e Conselho Nacional
do Ministrio Pblico e Chefes de
Misses Diplomticas

Responsabilidade dos
Agentes Pblicos
* A responsabilidade uma espcie de
contrapartida dos poderes que so
conferidos aos administradores pblicos
atravs da soberania popular.
*

Michel Temer , aquele que exerce


funo poltica responde pelos seus
atos. responsvel perante o povo,
porque o agente pblico est cuidando
da res publica. A responsabilidade
corolrio do regime republicano.

Responsabilidade dos
Agentes Pblicos
A responsabilizao civil exige
1) ao ou omisso antijurdica
2) culpa ou dolo do agente
3) ocorrncia de um dano de ordem
material ou moral
4) relao de causalidade entre o
fato e o dano perpetrado
(sendo o
servidor obrigado a repar-lo ).

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
Casustica: A Reclamao 2138-6/DF
Agosto de 2002 - O Ministrio Pblico props
a competente Ao de Improbidade
Administrativa contra o ex-ministro da
Cincia
e
Tecnologia,
Ronaldo
Mota
Sardenberg, pelo uso particular de um avio
da Fora Area Brasileira (FAB) - requerendo
a condenao do ex-ministro pelos artigos
9, IV e XII, 10, IX e XIII e 11, I, da Lei de

Responsabilidade dos
Agentes Pblicos

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal em
deciso por maioria (apertada 6x5) de votos,
explicitou que os agentes polticos, por
serem regidos por normas especiais de
responsabilidade, inscritas no art. 102, I, 'c',
da Constituio da Repblica de 1988,
regulado pela Lei 1.079/50, no respondem
por improbidade administrativa com base no
art. 37, 4, da CR/88, regulado pela Lei

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
De forma resumida, por intermdio da
aludida Reclamao, tambm conhecida
como "Caso Sardenberg", sustentou-se a
tese de que os agentes polticos no
estariam sujeitos ao processo e s sanes
da
Lei
8.429/92
(Improbidade
Administrativa), sendo apenas possvel
process-los por crime de responsabilidade.

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
CONSEQUNCIAS E ARGUMENTOS DA
DECISO
O Foro privilegiado se daria em decorrncia da
natureza da funo desempenhada, que, por
ser de natureza constitucional, no se
confundiria com as atividades exercidas pelos
demais servidores pblicos
A
falta
de
competncia
prevista
constitucionalmente constitua uma lacuna no
texto constitucional, sendo possvel uma
extenso ou ampliao da competncia do

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?

GILMAR MENDES : A instituio de uma ao civil para perseguir os casos de


improbidade administrativa coloca, inevitavelmente, a questo a respeito da
competncia para o seu processo e julgamento, tendo em vista especialmente
as conseqncias de eventual sentena condenatria, que nos expressos
termos da Constituio, alm da indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
do errio, poder acarretar a perda da funo pblica e a suspenso dos
direitos polticos do ru em caso de eventual sentena condenatria (CF, art.
37, 4). No h dvida aqui, pois, sobre o realce poltico-institucional desse
instituto. A simples possibilidade de suspenso dos direitos polticos, ou a
perda da funo pblica, isoladamente consideradas, seria suficiente para
demonstrar que no se trata de uma ao qualquer, mas de uma ao civil
de forte contedo penal, com incontestveis aspectos polticos. Essa
colocao serve pelo menos para alertar-nos sobre a necessidade de que no
se torne pacfica a competncia dos juzes de primeira instncia para
processar e julgar, com base na Lei n. 8.429/92, as autoridades que esto
submetidas, em matria penal, competncia originria de cortes superiores
ou at mesmo do Supremo Tribunal Federal (...) certo,pois, que a

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
Membros do Ministrio Pblico entendem
que os agentes polticos devem responder
por improbidade administrativa em primeira
instncia.
Segundo
o
Procurador
da
Repblica Jos Alfredo de Paula da Silva,
diante da impossibilidade de ajuizar ao
por improbidade, a elite do funcionalismo
pblico ir ser imunizada, e prejudicadas as
inmeras aes em curso, que devero ser

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
O presidente da Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica, Nicolau Dino,
afirmou ser lamentvel o fato da Lei de
Improbidade Administrativa ser aplicvel
apenas para punir funcionrios pblicos de
escales mais baixos: reduz-se a quase
nada a efetividade de uma lei constitucional
destinada a proteger o patrimnio pblico e
a corrupo, argumenta, defendendo a

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
ARGUMENTOS DA DECISO
Evitar BIS IN IDEM
natureza jurdica idntica.
Critrio da especialidade
lex specialis derrogat lex generalis

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
Ao civil pblica movida no ano de 2008
pelo Ministrio Pblico Federal contra o exadvogado-geral da Unio - Gilmar Mendes,
na poca ainda Ministro do STF; o Supremo
decidiu que de sua prpria competncia
julgar aes de improbidade administrativa
contra os seus membros.

Responsabilizao dos Agentes


polticos: ilcito civil ou crime de
responsabilidade?
Ministros de Estado no poderiam responder
por improbidade com base na Lei n 8.429/29
em decorrncia da natureza da funo por
eles desempenhada, que, por ser de
natureza constitucional, no se confundiria
com as atividades exercidas pelos demais
servidores pblicos

Crimes de Responsabilidade:
A Lei 1079/50
Dispe o art. 85 da CF que so crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica
os atos que atentem contra a Constituio
Federal e, contra as hipteses previstas em
seus incisos, dentre as quais se destaca a
probidade na administrao (inciso V). O
pargrafo nico preceitua que tais crimes
sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e
julgamento. Essa a lei 1.079/50, derivada

Crimes de Responsabilidade:
A Lei 1079/50
A Lei que institui os crimes de
responsabilidade no visa tipificar um
processo judicial, mas de natureza
exclusivamente poltica. Prova disso,
que o julgamento daqueles que a ela
se submetem s ocorre quando o
agente ainda estiver no cargo.

Crimes de Responsabilidade:
A Lei 1079/50
LIA e 1079/50 possuem caractersticas e
finalidades absolutamente distintas. Tendo
carter distinto, insustentvel a aplicao
do critrio da especialidade, uma vez que
esse s pode ser aplicado quando em face
de naturezas jurdicas idnticas
Lei 1079/50 criava um processo poltico de
julgamento no Senado Federal e nas
Assembleias Legislativas
LIA institui um procedimento judicial, de

Crimes de Responsabilidade:
A Lei 1079/50
Paulo Brossard: A sano aplicada
pelo Senado pode somar-se outra
infligida pela justia, e podem coexistir
crimes
comuns
e
crimes
de
responsabilidade, exatamente porque
estes ltimos no constituem crime,
mas infraes polticas, relacionadas a
ilcitos
de
natureza
poltica,
politicamente
sancionadas.
So
*

Crimes de Responsabilidade:
A Lei 1079/50
*

Paulo Brossard: vlido salientar que a

mera alegao de que todo ato de


improbidade administrativa praticado por
agentes
polticos

crime
de
responsabilidade insubsistente. Seria uma
inobservncia de princpio bsico da
hermenutica jurdica, afirmar de forma
simplria que todo ato de improbidade
crime de responsabilidade e que agentes
polticos apenas se sujeitam lei mais

Consideraes Finais
A deciso do STF, que firmou sua
competncia para julgar agentes
polticos
por
improbidade
administrativa,
no
parece
ter
aclarado os debates nacionais sobre a
matria, pois so muitas as vozes no
meio jurdico que se levantam contra o
posicionamento da Suprema Corte,
alegando as mais diferentes teses
*

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva

A LEI Improbidade Administrativa


8429/92
STJ RCL 591/SP 2000. [negava
existncia de foro privilegiado]
Lei
10628/2002

previu
foro
privilegiado

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva

Aps a Lei 10,628/2002 STJ altera seu


posicionamento, admitindo o foro
privilegiado
(Pet
2588,
Pet
2639,Pet2589)
STF ADI 2797 julgou em 15/09/2005
inconstitucional a Lei 10628/2002

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva

* Ante ao julgamento da ADI 2797/DF com a


declarao de inconstitucionalidade da Lei
10628 STF, o STJ retorna a jurisprudncia
anterior, afastando o foro especial por
prerrogativa de funo nas aes de
improbidade

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva

RCL 2138-DF STF decide que agentes


polticos sujeitos aos crimes de
responsabilidade da Lei 1079/50 no
respondem
por
improbidade
administrativa; alm de admitir o foro
privilegiado.

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva

PET 3211-0/DF Competncia para julgar ao


de Improbidade administrativa proposta
contra Ministro do STF do prprio STF

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva

RCL 2790/SC 2009


STJ discorda do entendimento da Rec2138,
entendendo que os agentes polticos se
submetem LIA. Entendeu tambm que
seria de sua competncia o julgamento de
aes de IA, desde que sejam proposta
contra agentes pblicos que estejam sob
sua jurisdio

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva
Em 20.03.2013, o STF, em julgamento de ao
popular,
posicionou-se
no
sentido
que
a
competncia originria do STF, por qualificar-se
como um complexo de atribuies jurisdicionais de
extrao
essencialmente
constitucional,
no
comporta a possibilidade de ser estendida a
situaes que extravasem os rgidos limites fixados,
em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito
no art. 102, I, da Constituio (Ag. Reg. na Ao
Cautelar 2.596, Rel. Min. Celso de Mello, j.

Consideraes Finais
*

Breve Retrospectiva
Por fim o STJ retifica o seu entendimento anterior,
firmando que no existe foro por prerrogativa de
funo em aes de improbidade administrativa,
mesmo que propostas contra agentes polticos que
so julgados penalmente no STJ.
"A ao de improbidade administrativa deve ser
processada e julgada nas instncias ordinrias,
ainda que proposta contra agente poltico que
tenha foro privilegiado no mbito penal e nos
crimes de responsabilidade. (AgRg na Rcl
12514/MT, Rel. Min. Ari Pargendler, Corte Especial,

Consideraes Finais
Pedro
Taques
PEC 62/2013

Concluso

Concluso
1- Importncia dos agentes polticos
2- Ausncia do controle efetivo dos
administradores
pblicos
leva
ao
descrdito das instituies estatais
3- Agentes polticos prestam espcie de
contrato com a coletividade e deve
obedecer rigorosa prestao de contas
ao gerenciar bens pblicos

Concluso
O estudo, que ora se conclui, buscou
compreender a improbidade atravs da
anlise de seus pontos essenciais, a fim de
tentar delinear a natureza dos atos mprobos
e analisar as dificuldades advindas da
exegese da lei, para uma correta aplicao.
Nesse sentido, percorreu-se doutrina e
jurisprudncia sobre o tema, na tentativa de
encontrar subsdios para tecer uma crtica
deciso do Supremo Tribunal Federal no
julgamento da reclamao 2138-6/DF

Concluso
O foro privilegiado constitui fator agravante
da impunidade e reduz significativamente a
eficincia da responsabilizao dos agentes
corruptos, inaceitvel em uma sociedade
democrtica.
A ampliao das hipteses de foro
privilegiado
limitaria
sensivelmente
a
probabilidade
de
efetiva
punio,
diminuindo a eficcia do j combalido
sistema de combate corrupo

Concluso
Aps a anlise dos fundamentos trazidos
por
diferentes
correntes
doutrinrias,
formamos nossa opinio de que as sanes
contidas na Lei de Improbidade so
aplicadas independentemente das sanes
de natureza penal, administrativa e poltica.
O carter da responsabilidade imputada aos
agentes no pode ser deduzido apenas com
base na sano a ser aplicada.

Concluso
A partir das pesquisas sobre o tema e
diante de tudo o que foi exposto, que
concordamos com os fundamentos da
doutrina que defende ser cvel a natureza
das penalidades contidas na Lei de
Improbidade Administrativa, afastada de
pronto a competncia da Suprema Corte
para o julgamento dos agentes polticos.

Concluso
A ausncia de previso constitucional do
foro privilegiado no autoriza a criao de
prerrogativas excepcionais, em funo dos
princpios republicano e da igualdade.
Assim, a natureza jurdica das sanes
previstas na Lei 8.429/92 civil, sendo
ntida a separao entre as instncias de
responsabilizao
do
agente
pblico,
consequentemente, firmando a competncia
do juzo de 1 grau para processar e julgar
os agentes polticos por improbidade

FINALIZAO

Dvidas?