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Establecer una cuenta única

del tesoro (TSA, por sus siglas


en inglés): concepto,
problemas y desafíos

Sailendra Pattanayak
Departamento de Asuntos
Fiscales
Fondo Monetario Internacional
Panorama general de la
presentación
1. Planes bancarios típicos
2. Principios y beneficios de una TSA
3. Diferentes estructuras de una TSA
4. Cobertura e interfaz de una TSA con los
sistemas de procesamiento de
transacciones
5. Planes bancarios para los flujos de
mandantes
6. Cuestiones/condiciones previas para
establecer una TSA

Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI


Típico sistema de pago con
muchas cuentas bancarias
UG

bancarias
Cuentas
Ministerio de UG
control de gastos
UG

UG
Ministerio Ministerio de
de control de gastos UG

Finanzas UG

UG

Ministerio de UG
control de gastos

UG

UG = Unidades de gasto

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Planes bancarios bajo
el sistema de una TSA
 



Cuentas Cuentas
Administración de la deuda
corrientes/de transitorias/de saldo
ahorro del tesoro cero del tesoro
(TSA)


Subsidios
Liquidación diaria 
con una TSA

Gobiernos locales


 Proveedores


Asalariados
Préstamos del gobierno Contribuyentes

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2. Principios y
beneficios de una TSA
Principios de una TSA
 Una TSA es una estructura unificada de las cuentas
bancarias del gobierno que brinda una visión consolidada
de los recursos de caja del gobierno
 Puede ser una cuenta única o un grupo de cuentas

vinculadas (principales y auxiliares)


 Los fondos públicos se consideran fungibles para evitar el
uso ineficiente de los recursos de caja
 La consolidación de los recursos de caja a través de una
TSA es integral
 Cubre todos los fondos presupuestarios y

extrapresupuestarios
 La TSA debería estar legalmente reconocida y ser
institucionalmente sólida y estable
 La TSA puede contener subcuentas del libro mayor a los
efectos de control y monitoreo, pero éstas no deberían
incluir los saldos a un día

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Principios de una TSA:
cont.
 Las opciones para acceder a la TSA dependen
principalmente de las estructuras institucionales y de
los sistemas de liquidación de pagos
 El saldo de caja en la TSA se mantiene a un nivel
suficiente para cubrir los requisitos operativos diarios
del gobierno
 Los ingresos relacionados con el tesoro y los fondos fijos
para gastos en el sector bancario se mantienen al nivel
mínimo realizable
 Los ingresos y los fondos fijos para gastos que son

significativos en el sector bancario benefician a los


bancos a expensas del gobierno

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Concepto de TSA y fondo
consolidado
 Todos los ingresos del gobierno deberían acumularse en un
fondo común (como un fondo consolidado) y ninguna fuente
de ingreso debería reservarse para gastos específicos
 En general, no existe la necesidad de una cuenta

bancaria específica para los gastos y una específica para


los ingresos

 Las transacciones de gastos e ingresos deberían clasificarse


a través de un cuadro de cuentas bien diseñado y no
manteniendo cuentas bancarias distintas para cada grupo

 La TSA debería mantenerse en la divisa nacional, dado que


es la misma divisa con la que se realizan la mayoría de las
transacciones presupuestarias

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Benecios de una TSA
 Garantiza información completa y en tiempo real sobre los recursos de
caja del gobierno
 Ayuda en la creación de predicciones precisas y confiables del flujo de
caja
 Optimiza el costo de las operaciones del gobierno
 lo que incluye la minimización del volumen y el costo de los

préstamos del gobierno y la disminución de la necesidad de


reservas de liquidez
 Facilita el establecimiento de mecanismos de pago eficientes
 Mejora el control operativo y de asignación durante la ejecución
presupuestaria
 Mejora la eficiencia y la puntualidad de la conciliación bancaria
 Facilita la presentación de informes/estados contables más completos
y puntuales
 Por ejemplo, elaboración de estados completos de fuentes y usos de

efectivo

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3. Estructura y
funcionamiento de una
TSA
Estructura de una TSA:
opción 1

Sistemas
Oficina Central Conciliació limitados de
n Banco
del Tesoro del
Central información y
Estado
Liquidaci comunicación del
ón
Tesoro
Oficina Sucursal
Regional del Regional del
Tesoro del Orden Banco Central
de pago
Estado Liquidaci
ón

Oficina Local Unidad


del Tesoro presupuestari
del Estado Orden de
a
pago

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Estructura de una TSA:
opción 2

Sistemas
Oficina Conciliació

Central del
n Banco avanzados de
Central
Tesoro del Liquidació
n
información y
Estado
comunicación
Oficina del Tesoro
Regional del (2a)
Tesoro del
Estado

Oficina
Unidad
Local del
Orden de presupuestar
Tesoro del
pago ia
Estado

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Estructura de una TSA:
opción 3

Conciliación
Oficina Central del Oficina Central del
Tesoro del Estado Banco Central
Banco Comercial
Liquidación

Sector del
Banco Comercial Sucursal Regional del
muy confiable y Banco Comercial
avanzado
Orden
de pago

Unidad
presupuestaria

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Requisitos para una TSA
eficiente
 Cooperación de los ministerios sectoriales
 Desarrollo de un sistema de compensación/liquidación
interbancario
 Sistema de liquidación bruta en tiempo real (RTGS, por
sus siglas en inglés) en el Banco Central para las
transacciones de alto valor
 Importantes bancos comerciales y tesoro conectados al
RTGS
 Desarrollo de un sistema de compensación de pagos
pequeños

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Diferentes modelos de
transacciones bancarias bajo la
TSA
 Uso de redes de sucursales de bancos comerciales
para canalizar fondos a/de las oficinas regionales del
tesoro a la TSA en el Banco Central (BC)
 Uso de sucursales regionales del BC donde no haya
una red de sucursales comerciales confiable
 Las oficinas regionales del tesoro actúan como
bancos (sólo recomendable cuando el sector de
bancos comerciales es demasiado inestable)
 Uso de la red de sucursales de bancos comerciales
para compensar los fondos directamente entre la
TSA y los contribuyentes/proveedores

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TSA con la red de sistemas de
bancos comerciales y las oficinas
regionales del tesoro (RTO, por sus
siglas en inglés)
TSA en
BC

Banco A Banco B

Sucursal 1 Sucursal 2 Sucursal 1 Sucursal 2

Of. Reg. Tes Of. Reg. Tes Of. Reg. Tes Of. Reg. Tes
e Inst. e Inst. e Inst. e Inst.
Presup. Presup. Presup. Presup.

Contrib./provee Contrib./provee Contrib./provee


d. d. d.

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Uso de las oficinas regionales del
BC
TSA en
BC

Oficina regional del Oficina regional del


BC BC

Sucursal banco 1 Sucursal banco Sucursal banco Sucursal banco


2 3 4

Of. Reg. Tes Of. Reg. Tes Of. Reg. Tes Of. Reg. Tes
e Inst. e Inst. e Inst. e Inst.
Presup. Presup. Presup. Presup.

Contrib./provee Contrib./provee Contrib./provee


d. d. d.

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TSA con la red de bancos
comerciales (sin RTO)
Tesoro e Inst. TSA en BC
Presup.

Banco A Banco B

Sucursal 1 Sucursal 2 Sucursal 1 Sucursal 2

Contrib./provee Contrib./provee Contrib./provee Contrib./provee


d. d. d. d.

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Gestión de recibos
 Cobro a través de bancos comerciales
 Alternativamente, a través del sistema del tesoro

 Penalizaciones por pagos fuera de tiempo


 Acuerdos marco entre el Ministerio de Finanzas/Tesoro y
los bancos de agencias
 Servicios estandarizados y tarifas transparentes

 Penalizaciones por retrasos y bajo desempeño

 Monitoreo

 Información detallada disponible para el Ministerio de


Finanzas y las agencias

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Gestión de pagos
 Envío de pedidos de pago por parte de las agencias
 Cobertura de la TSA después del control y la verificación
 Aclaración de roles y responsabilidades entre los ministerios,
las agencias, los bancos, el Banco Central y el Ministerio de
Finanzas
 Maximización del uso de transferencias bancarias directas
 Uso de cheques, tarjetas de crédito y tarjetas de débito
cuando sea conveniente
 Minimización de cuentas de anticipos y pagos al contado
 Garantía de que los pagos se harán antes de la fecha de
vencimiento
 Eliminación de los flujos de caja escalonados

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Gestión de saldos
 Definición de diferentes fondos dentro del sistema de la
TSA, por ejemplo:
 Liquidez

 Depósito

 Inversión

 Diferenciación en base a las necesidades de liquidez,


nivel de incertidumbre, costos de las fuentes
alternativas, etc.
 Selección de instrumentos que se ajusten a las
necesidades de caja esperadas
 Gestión integrada de activos y responsabilidades
 Fijación de precios, responsabilidades y servicios
transparentes y eficientes

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4. Cobertura e interfaz de
una TSA con los sistemas
de procesamiento de
transacciones
Cobertura de una TSA
 Sólo el gobierno central
 debería incluir fondos extrapresupuestarios, si

existieran
 Podría incluir entidades autónomas del gobierno

 Podría extenderse a los fondos de seguridad social y

otros fondos fiduciarios


 Gobierno central y gobiernos subnacionales
 Ya sea bajo una sola TSA o varias TSA separadas

 Generalmente, las corporaciones públicas no están


incluidas

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Incluir los fondos fiduciarios y
de seguridad social en la TSA
 Cada fondo fiduciario podría estar perfectamente
identificado y controlado a través del Libro Mayor del
Tesoro y/o de una subcuenta de la TSA
 Las cuestiones clave son:
 Si el gobierno tiene el derecho legal para usar,

aunque sea temporalmente, el excedente de caja


disponible
 El riesgo de caer en la tentación de usar las reservas

de caja de estos fondos para financiar déficits


presupuestarios

El riesgo es bastante alto en los países con bajos
ingresos, en particular en aquellos con sistemas
de Gestión Financiera Pública subdesarrollados

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Una TSA para el gobierno central
y los gobiernos subnacionales
 Se podría lograr a través del uso de cuentas
corresponsales
 Las cuestiones clave son:
 Tiene la ventaja de consolidar los excendentes y los
déficits de todos los gobiernos corresponsales incluidos en
el sistema de la TSA
 Minimiza el costo de los préstamos generales por parte del
gobierno
 Requiere un Sistema de Libro Mayor del Tesoro bien
diseñado para monitorear los saldos de cada corresponsal
 Necesita considerar el riesgo de abuso por parte del
gobierno central para financiar los déficits a costa de los
gobiernos subnacionales
 Necesita medidas preventivas para garantizar la
disponibilidad oportuna de fondos para cada gobierno
corresponsal

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Interfaz de una TSA con
sistemas contables y de
procesamiento de transacciones
 TSA con controles de pago y contables centralizados
 Las agencias presupuestarias individuales preparan los pedidos de
pago y los envían a un Tesoro centralizado para que se efectúe el
pago
 El Tesoro maneja el fondo de las facturas pendientes
 Esto puede conducir a ineficiencias y altos costos de transacción (en
especial cuando el procesamiento es manual)
 TSA con controles de pago y contables descentralizados
 Las agencias presupuestarias individuales procesan y efectúan los
pagos directamente a los proveedores (y se hacen responsables de
dichas transacciones)
 El Ministerio de Finanzas fija los límites de desembolso de caja
(mensuales o trimestrales)

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5. Planes bancarios
para los flujos de
mandantes
Cobertura de los fondos de
mandantes dentro de una
TSA
 ¿Cuáles son las preocupaciones de los mandantes?
 Tener la seguridad de poder hacer uso de la ayuda de

mandantes para proyectos específicos (o sin desvío de fondos)


 Tener algún cerco para evitar problemas de liquidez (y

garantizar pagos puntuales durante la ejecución del proyecto)


 Minimizar la exposición a las fluctuaciones/pérdidas

relacionadas con el cambio en el valor de la ayuda de


mandantes (cuando el régimen de los tipos de cambio de la
divisa es volátil)
 Tener confianza en los controles (en la gestión de los fondos de

mandantes) y en la información proporcionada por los sistemas


de Gestión Financiera Pública nacionales

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Planes bancarios para los
flujos de mandantes: posibles
opciones
 Convertir los fondos de mandantes en divisa local mediante
una transferencia a la TSA (mejor opción)
 El uso del plan recurso-fuente le seguiría permitiendo a los
fondos de mandantes estar vinculados a proyectos
específicos
 Al ser una TSA de divisa única, brinda beneficios técnicos y
de transparencia

 Abrir subcuentas de divisas extranjeras por separado dentro


de la TSA
 Podría haber una cuenta por cada divisa extranjera o por
cada divisa de los principales mandantes
 Las cuentas del gobierno seguirían siendo presentadas en
la divisa local, con la divisa extranjera convertida al tipo de
cambio pertinente

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Planes bancarios para los
flujos de mandantes: posibles
opciones
 Mantener las cuentas de divisas extranjeras fuera de
la TSA, pero incluir los flujos dentro del sistema
contable

 Debilita el concepto de la TSA y requiere procesos


administrativos adicionales, pero al menos brinda
el beneficio de un seguimiento de las
transacciones por todo el sistema contable

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6. Cuestiones/condiciones
previas para establecer
una TSA
Algunas cuestiones específicas
de cada país para el diseño de
una TSA
 Vinculación de una fuente de recursos (por ejemplo,
recursos de un mandante) con categorías de gastos
específicas
 Podría realizarse a través de subcuentas de una TSA

 Necesidad de cuentas transitorias


 por ejemplo, para que los principales flujos de

ingresos controlen el cobro y el pago o para que


faciliten la coparticipación de los ingresos

 Viabilidad técnica de la liquidación diaria entre las


cuentas de saldo cero de las agencias presupuestarias y
la TSA

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Algunas cuestiones específicas
de cada país para el diseño de
una TSA: cont.
 Interfaz apropiada entre la TSA y los sistemas contables/de
procesamiento de las transacciones
 Este tema debería estudiarse con cuidado en la etapa

del diseño conceptual en el caso de un IFMIS (Sistema


integrado de información de gestión financiera)

 Identificación de transacciones no bancarias (después del


cierre de cuentas bancarias específicas de las agencias)

 Eliminación de transacciones extraordinarias

 Estrategia para obtener servicios bancarios minoristas de


bancos comerciales, lo que incluye el uso de las opciones
de pago electrónico/transferencia electrónica de fondos

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Condiciones previas para
establecer una TSA
 El apoyo político es esencial (como para el cierre de
cuentas de la agencia)

 Requisitos legales y regulatorios


 La TSA debería estar legalmente reconocida

 La autoridad para abrir cuentas bancarias debería

conferírsele al Ministerio de Finanzas/Tesoro

 Requisitos tecnológicos
 Alcance de la red bancaria y diseño de los informes

 Sistemas de compensación de transacciones y

liquidación interbancaria

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Condiciones previas para
establecer una TSA:
continuación
 Formalización de acuerdos entre el Tesoro, la TSA del
Banco y los Bancos que proporcionan servicios
bancarios minoristas
 Cobertura de los servicios ofrecidos por el sistema

bancario, cargos/tarifas de los servicios,


penalizaciones por falta de desempeño, planes de
conciliación y presentación de informes, etc.

 Revisión del cuadro de cuentas para la cobertura de las


transacciones relacionadas con los gastos no bancarios

 Desarrollo de capacidades de los usuarios de la TSA

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