Direito Administrativo Professora Amanda Almozara

Noes de Direito Administrativo

AULA 2

3.
Organizao
administrativa
brasileira.
Administrao Pblica. Administrao Pblica
direta e indireta; autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedade de economia mista.

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Tpico 2:
Organizao administrativa da Unio
Estuda a estrutura interna da Administrao Pblica (rgos
e PJ)
Decreto 200/67: Dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa
Administrao Pblica - no detentora de
personalidade jurdica: a Administrao Pblica contm um
conjunto de pessoas jurdicas de Direito Pblico e de Direito
Privado, portanto, os sujeitos das relaes jurdicoadministrativas no so a Administrao Pblica, mas uma das
pessoas que a compem.

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CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
O Estado pode tanto desenvolver por si mesmo as atividades
administrativas (centralizao), como pode prest-las atravs
de outros sujeitos (transfere a particulares o exerccio de
certas atividades que lhes so prprias, ou cria outras
pessoas, com personalidade de direito pblico ou de
direito privado)
Centralizao:
concentrao de toda a funo administrativa pblica no
rgo superior do Estado NICA PESSOA JURDICA.
exercida por meios dos rgos das pessoas polticas,
formando a Administrao Pblica Direta.

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Descentralizao: o processo de diviso ou distribuio da
funo administrativa estatal entre os vrios rgos e
pessoas jurdicas que compem a Administrao
Pblica.
Art. 6 - princpio fundamental
Conjunto de pessoas jurdicas autnomas: ADMINISTRAO
PBLICA INDIRETA
As entidades so dotadas de personalidade jurdica prpria, e
respondem pessoalmente pelos prejuzos causados pelos seus
agentes art. 1, 2 da Lei 9784/99.
CONCENTRAO E DESCONCENTRAO
Concentrao:
cumprimento
das
competncias
administrativas pelos prprios rgos pblicos, sem divises
internas (reparties e departamentos)

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Desconcentrao: atribuies repartidas entre rgos
pblicos, pertencentes a uma NICA PESSOA JURDICA,
mantendo a vinculao hierrquica.
REPARTIO INTERNA DE COMPETNCIA
Exs.: Ministrios da Unio, Secretarias estaduais, delegacias de
polcia, subprefeituras, postos de atendimento etc.
OBSERVAES:
1)
RECEITA
FEDERAL

DECORRENTE
DA
DESCONCENTRAO.
2) Alguns rgos tm Capacidade Judiciria (CAPACIDADE
PROCESSUAL ESPECIAL), quer dizer, para figurar em juzo na
defesa de suas prerrogativas institucionais, como ocorre, por
exemplo, na impetrao pela Cmara de Vereadores de
Mandado de Segurana contra ato do Prefeito que no repassa
o duodcimo.

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Do conceito de concentrao e desconcentrao a noo de
RGO PBLICO.
Conceito: centros de competncia institudos para o
desempenho de funes estatais atravs de seus agentes, cuja
atuao imputada Pessoa Jurdica a que pertencem. (Hely)
Ncleo de competncia
Sem personalidade jurdica pertencem s pessoas
jurdicas, mas no so.

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Teoria dos rgos:
Teoria da Identidade: rgos pblico o prprio agente
(morte do agente extino do rgo)
Teoria da Representao: o agente seria um
representante do Estado tratado como incapaz
Teoria do Mandato: o agente seria um mandatrio do
Estado contrato de representao
Teoria do rgo ou da Imputao: a atuao do agente
pblico imputada, atribuda ao rgo Pblico a que ele se
vincula, e consequentemente Pessoa Jurdica a que o rgo
pertence.

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Portanto, O AGENTE ATUA EM NOME DO ESTADO,
TITULARIZANDO UM RGO PBLICO, DE MODO QUE A
ATUAO DO AGENTE ATRIBUDA AO ESTADO.
Idealizador dessa teoria: ALEMO OTTO FRIEDRICH VON
GIERKE (1841-1921) . Baseou a teoria com base na noo de
imputao volitiva.
RGOS PBLICOS NO SO PESSOAS,
PARTES INTEGRANTES DA PESSOA ESTATAL.

MAS

Quanto posio estatal:

rgos Independentes: so originrios da CF e
Representativos dos Poderes do Estado.

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No se submetem a hierarquia, mas, h Controle de
Constitucionalidade de um Poder sobre o outro. o chamado
Sistema de Freio e Contra Pesos (Checks and balances). So:
Chefias do Executivo, as Casa Legislativas, Juzos e Tribunais
do Poder Judicirio. Para HLM deve ser acrescentado TCU e
MP, pois, so rgos Independentes.
rgos Autnomos: localizados na Cpula da
Administrao imediatamente subordinados a Chefia dos
rgos Independentes. Participam das Decises de Governo e
possuem Capacidade de Autoadministrao, Tcnica e
Financeira. So: Ministrios de Estado subordinados ao
Presidente da Repblica, Secretarias de Estados (Subordinadas
ao Governo do Estado de SP).

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rgos Superiores: so rgos de direo, de controle,
mas submetidos hierarquia a uma chefia mais elevada. Eles
respondem por decises tcnicas, mas no tem capacidade de
Autoadministrao e nem Financeira. Recebem vrias
nomenclaturas, como coordenadorias, departamentos, divises,
gabinetes etc.
rgos Subalternos: caracterizam-se por exercerem
funes de execuo conforme diretrizes dos rgos superiores
de execuo. Eles possuem reduzido poder decisrio. Exs.:
Sees de Pessoal, Material, Expediente, Acompanhamento
processual etc.

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Quanto estrutura:
Simples: no possuem rgos menores dentro da sua
estrutura; constituem-se por um NICO Centro de Atribuies.
Ex: Seo de Pessoal.
Compostos: so os que possuem em sua estrutura outros
rgos menores; desenvolvem a mesma atividade fim do rgo
Composto ou atividade meio, para que o rgo Composto atinja
seu fim. Ex: Secretaria de Estado.
Quanto composio:
Singular (Unipessoal): so os que atuam e decidem por
uma s pessoa. Ex: Presidente da Repblica;
Coletivo (Pluripessoal): so os que atuam e decidem pela
vontade majoritria de seus membros. Ex: Tribunal de
Impostos e Taxas.

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Entidades da Administrao Pblica Indireta
1) Autarquias:
Pessoa jurdica de direito pblico.
criada por Lei ESPECFICA a pessoa jurdica surge da
prpria Lei, sem necessidade de registro.
Desempenham atividades tpicas da administrao pblica e
no atividades econmicas.
Dotadas de autonomia gerencial, oramentria e
patrimonial: a capacidade de autogoverno.
Nunca exercem atividade econmica
Seus bens so pblicos
Celebram contratos administrativos
Regime normal de contratao estatutrio
Possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pblica

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ACOMPANHE O QUADRO ESQUEMTICO:

Subordinao
hierrquica
(rgos pblicos)

Autonomia
qualificada
(agncias
reguladoras)

Autonomia
(Autarquias)

Independncia
(poderes
estatais)

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Responsabilidade objetiva e direta
Podem constituir seus prprios ttulos executivos. Atravs de
processo administrativo, garantindo o direito de defesa,
inscrevem os crditos na Dvida Ativa. O ttulo executivo
constitudo unilateralmente.
Outras caractersticas: controle do tribunal de contas,
vedao acumulao de cargos e funes pblicas, realizar a
licitao, seus dirigentes ocupam cargo em comisso.
Exs.: INSS, BACEN, IBAMA, CADE, INCRA, USP.

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Dec. 200/67 - Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I Autarquia: o servio autnomo, criado por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para
executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizada.
Art. 37, XIX - somente por lei especfica poder ser criada
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao.

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As autarquias gozam das prerrogativas da Fazenda
Pblica:
a) podem constituir seus prprios ttulos executivos. Atravs
de processo administrativo, garantindo o direito de defesa,
inscrevem os crditos na Dvida Ativa. O ttulo executivo
constitudo unilateralmente.
b)
Gozam da prerrogativa da impenhorabilidade de seus
bens. O processo de execuo contra a autarquia o mesmo
previsto contra a Fazenda Pblica no se faz citao para
pagar, faz-se para Embargos. O pagamento realizado atravs
de precatrio.
c)
Imprescritibilidade impossibilidade de aquisio dos
bens por usucapio.
d)
Privilgios Processuais da Fazenda Pblica: Prazos
qudruplos para contestar e duplo para recorrer, duplo grau de
jurisdio obrigatrio.

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Espcies de autarquias:
Autarquias administrativas ou de servios: comuns,
ex.: INSS, Ibama
Autarquias especiais: tem mais autonomia
independncia administrativa, ex.: SADAM, SUDENE,
ANATEL, ANCINE
Autarquias corporativas: chamadas de corporaes
profissionais, ex.: CREA, CRM
Autarquias fundacionais: afetao de determinado
patrimnio pblico, ex.: PROCON, FUNASA, FUNAI
Autarquias territoriais: departamentos geogrficos territrios federais art. 33 da CF.

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Extino da Autarquia:
A extino da autarquia depende de lei, da mesma forma que a
sua criao.
Agncias reguladoras e executivas
A figura da autarquia foi utilizada pelo governo na criao das
agncias reguladoras, no entanto, essas agncias no so
simples autarquias, so autarquias de regime especial, pois
possuem maiores privilgios em relao autarquia comum,
pela necessidade de maior independncia.
Hely Lopes Meirelles esclarece em seus ensinamentos o
conceito de autarquia de regime especial:

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toda aquela que a lei instituidora conferir privilgios
especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com
as autarquias comuns, sem infringir os preceitos
constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade
pblica.
Dentre os privilgios inerentes s autarquias de regime
especial esto o da estabilidade de seus dirigentes,
autonomia financeira e o poder normativo. A outorga
desses amplos poderes que lhes foi concedida, tem como
objetivo primordial a execuo satisfatria dos servios
pblicos, dada a grande importncia apresentada por esses no
desenvolvimento do pas.
As autarquias especiais, apesar de todas essas regalias, no
gozam de plena independncia e autonomia, sendo, portanto,
relativamente dependente dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio.

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Diogo de Figueiredo Moreira Neto entende que essa relativa
independncia se d em relao a quatro aspectos bsicos:
Independncia poltica dos gestores, investidos de mandatos
e com estabilidade nos cargos durante um tempo fixo;
Independncia tcnica decisional, predominando as
motivaes apolticas para seus atos, preferentemente em
recursos hierrquicos imprprios;
Independncia normativa, necessria para o exerccio de
competncia reguladora dos setores de atividade do interesse
pblico a seu cargo;
Independncia gerencial oramentria e financeira ampliada,
inclusive com a atribuio legal de fonte de recursos
prprios, como, por exemplo, as impropriamente
denominadas taxas de fiscalizao das entidades privadas
executoras de servios pblicos sob contrato.

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As agncias executivas so apenas uma qualificao a ser
reconhecida, mediante decreto, a um rgo da administrao
direta, uma autarquia ou fundao responsvel por servio ou
atividade exclusiva do Estado, sendo seus dirigentes de livre
nomeao e exonerao pelo Presidente da Repblica. A Lei n
9.649, de 27/05/98, nos artigos 51 e 52, dispe que a
qualificao de uma instituio como agncia exige que ela
tenha um plano estratgico de reestruturao e
desenvolvimento institucional em andamento e um contrato de
gesto com Ministrio superior.
Determina a Constituio no seu art. 37, 8, de acordo com a
redao da Emenda Constitucional n 19, que necessrio um
contrato de gesto com alguns elementos especficos para que a
entidade ou rgo se transforme em agncia executiva.

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Esses elementos so:
objetivos estratgicos
metas
indicadores de desempenho
condies de execuo
gesto de recursos humanos
gesto de oramento
gesto de compras e contratos.
prazo de durao do contrato
remunerao de pessoal
Portanto, Agncia Executiva um ttulo jurdico atribudo a um
rgo ou entidade, que depende de adeso voluntria, com
metas negociadas, compatveis com os recursos, e no
impostas, obedecendo algumas etapas.

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Fundaes Pblicas
Conceito:
A conceituao de fundao pblica mais encontrada a
disposta no art. 5, IV do Decreto-Lei n 200/67, com redao
dada pela Lei n 7.596/87, in verbis:
"Fundao pblica a entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades
de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e
funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras
fontes"

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O entendimento tido como predominante o de que o ente
pblico instituidor pode atribuir fundao personalidade de
direito pblico ou de direito privado (Di Pietro, Digenes
Gasparini, Miguel Reale, Cretella Jr.), h ainda a posio de
Celso A. Bandeira de Melo que adota a tese de que todas as
fundaes pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico, e,
por fim, o entendimento de Hely Lopes Meireles, Carvalho
Filho e Maral Justen Filho, dentre outros [01], de que todas as
fundaes so de Direito Privado, independentemente de serem
institudas pela Administrao Direta.
Critrios
privado:

diferenciadores

dos

regimes

pblico

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Para definir se a fundao pblica ou privada a anlise da lei
instituidora imprescindvel, tendo os doutrinadores fixado
alguns critrios de diferenciao que nela podem ser
identificados:
a) inexigibilidade de inscrio de seus atos constitutivos no
Registro Civil das Pessoas Jurdicas para as de direito pblico,
porque a sua personalidade j decorre da lei (Di Pietro);
b) titularidade de poderes pblicos e no meramente o exerccio
deles (Bandeira de Melo);
c) origem dos recursos, sero de direito pblico aquelas cujos
recursos tiverem previso prpria no oramento da pessoa
federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais
verbas, sendo de direito privado aquelas que sobreviverem
basicamente com as rendas dos servios que prestem e com
outras rendas e doaes oriundas de terceiros (Carvalho Filho);

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d) natureza das atividades, para Justen Filho se a
fundao "envolver um processo de descentralizao de
competncias prprias e inerentes Administrao direta, o
nico regime jurdico admissvel ser o pblico".
e) regime jurdico, titularidade de poderes e natureza dos
servios prestados (STF ADI 191/RS: "A distino entre
fundaes pblicas e privadas decorre da forma como foram
criadas, da opo legal pelo regime jurdico a que se
submetem, da titularidade de poderes e tambm da natureza
dos servios por elas prestados ).
Portanto, se se a fundao pblica obedece ao regime jurdico
pblico ou ao regime jurdico privado, a despeito da celeuma
que envolve o tema, depende da anlise da lei instituidora,
todavia....

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Gozam das prerrogativas da Fazenda Pblica:
a) execuo fiscal de seus crditos
b) direito de regresso contra os seus servidores
c) gozam da prerrogativa da impenhorabilidade de seus bens.
O pagamento realizado atravs de precatrio.
d)
imprescritibilidade
e
impenhorabilidade

impossibilidade de aquisio dos bens por usucapio.

e) privilgios Processuais da Fazenda Pblica: Prazos
qudruplos para contestar e duplo para recorrer, duplo grau de
jurisdio obrigatrio.
f) prescrio quinquenal das suas dvidas 5 anos Decreto-lei
4597/42
g) imunidade tributria de impostos (patrimnio, renda e
servios)

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EMPRESAS PBLICAS:
Caractersticas:
Tm personalidade jurdica de direito privado;
Formadas com capital exclusivamente pblico;
Possibilidade de penhora dos bens;
Inexistncia das prerrogativas da Fazenda Pblica.
As empresas pblicas tm criao autorizada por lei.
A autarquia adquire a personalidade jurdica diretamente da
lei que a criou, inexistindo necessidade de registro. As
empresas pblicas necessitam, para adquirir a personalidade
jurdica, na forma do direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante o rgo competente.

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Outra diferena das empresas pblicas em relao s
autarquias que estas tm personalidade jurdica de direito
pblico, enquanto aquelas so pessoas jurdicas de direito
privado.
Os contratos que celebram as empresas pblicas podem ser
de direito administrativo, se forem prestadoras de servios
pblicos, no entanto, se explorarem atividades econmicas,
os contratos que celebrarem estaro regidos pelo direito
privado e, nesse caso, elas no podero gozar de nenhum
privilgio(prprio dos contatos de direito pblico), devendo
concorrer em igualdade de condies.
Em qualquer caso, mesmo as que prestam servios pblicos,
tero em seus quadros servidores regidos pela CLT,
submetidos ao regime trabalhista

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Pode, a empresa pblica, revestir-se de qualquer das formas
societrias admitidas em direito: S/A, Sociedade Por Cotas,
Forma Societria Especfica.
Forma Societria Especfica : criada exclusivamente para
ela, como acontece com as empresas pblicas federais, uma
vez que compete Unio legislar em matria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pblica com uma
peculiar forma societria. Ex.: CEF.
O capital da empresa pblica exclusivamente pblico, no
h participao de particulares na formao do capital. Ser
o capital integralmente subscrito por entidades ligadas
administrao pblica.

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Em consequncia da personalidade jurdica de direito
privado, no gozam das prerrogativas da Administrao
Pblica. Os seus bens podem ser penhorados para a
satisfao das suas dvidas. Enquanto as pessoas jurdicas de
direito pblico submetem-se a um procedimento especfico
(art. 730, do CPC), a pessoa jurdica de direito privado
Empresas Pblicas respondem como qualquer devedor
particular, ao processo de execuo comum.
possvel tambm adquirir-se, por usucapio, os bens da
empresa pblica.
Em relao penhora dos bens, vale ressaltar que existe um
Decreto-Lei que estabelece a impenhorabilidade dos bens
dos Correios, que uma empresa pblica.

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Esse privilgio combatido, mas se explica por se tratar de uma
empresa exclusivamente de prestao de servios pblicos,
diferente daquelas que tm como finalidade a explorao de
atividades econmicas. Existem decises do STF, no sentido da
incompatibilidade do referido Decreto-Lei com a Constituio
de 1988.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA:
Caractersticas:

Necessidade de lei autorizando sua criao;

Conjugao de capitais pblicos e privados;

Forma societria: sempre Sociedade Annima;

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Personalidade jurdica de direito privado;

Ausncia das prerrogativas do poder pblico;

Possibilidade de penhora dos bens.

Aspectos comuns s Sociedades de Economia Mista e
s Empresas Pblicas:

A necessidade de lei autorizando a sua criao;

Personalidade jurdica de direito privado;
Ausncia das prerrogativas do Poder Pblico;
Possibilidade de penhora dos bens.

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A principal diferena entre sociedades de economia mista e
as empresas pblicas est na formao do capital social que,
no caso das sociedades de economia mista, subscrito por
entidades vinculadas administrao pblica e por
particulares, devendo, no entanto, haver o controle acionrio
pela entidade vinculada administrao pblica.
Uma outra distino bsica a forma societria que, no caso
da sociedade de economia mista, s pode ser a sociedade
annima.
As sociedades de economia mista no esto sujeitas
falncia.

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A Lei das S/A, n 6404/76 exclui expressamente a
possibilidade da falncia das sociedades de economia mista,
pelo pressuposto de existir uma responsabilidade subsidiria
da entidade controladora. Esse um aspecto que tem sido
questionado, principalmente para aquelas sociedades de
economia mista que exploram atividade econmica, por
representar um privilgio.
A execuo segue o mesmo procedimento usado para as
pessoas de direito privados. So exemplos de sociedades de
economia mista: Banco do Brasil, PETROBRAS, TELEBRAS.
Porm, as sociedades de economia mista esto sujeitas
Justia Estadual, enquanto que as empresas pblicas federais
litigam na Justia Federal.

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A Emenda Constitucional n 19 previu a edio de Lei,
estabelecendo o regime jurdico das empresas pblicas e
sociedades de economia mista exploradoras de atividades
econmicas e prestadoras de servios pblicos.