La pobreza y la poltica social

(PS) en un entorno global

Fuente: Angus Madisson, 2002

Nicolas Foucras, PhD

Universidad TEC de Monterrey
nicolas.foucras@itesm.mx
 Lecturas complementarias:

Rodriguez Gomez Katya, 2009, La Poltica contra la Pobreza en Mxico:

ventajas y Desventajas de la Lnea Oficial a la Luz de Experiencias
Internacionales, Gestin y Poltica Pblica, XVII(1): 107-148.
Samaniego Norma, 2009, La Crisis, El Empleo y Los Salarios en Mxico,
EconomaUNAM, 16(6): 57-67.
Rodriguez Gmez Katya, 2009, La Poltica contra la Pobreza en Mxico:
ventajas y Desventajas de la Lnea Oficial a la Luz de Experiencias
Internacionales, Gestin y Poltica Pblica, XVII(1): 107-148.
Kliksberg Bernardo, 2006, Hacia una Nueva Generacin de Polticas
Sociales en Latinoamrica. Un Anlisis Comparativo, Reforma y
Democracia, N 35, 25p.
Ramrez Lpez Berenice, 2008, La poltica social del gobierno mexicano,
en Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto
Enfoques y experiencias, Valds Paz Juan y Maya Espina (ed.), pp. 135-161.
Alonso Jorge, 2007, Poltica Social y Reforma Democrtica del Estado,
Primavera, 3(2): 1-15.
Cordera Campos Rolando, 2011, Estado y Poltica Social: Qu hacer?,
Economa UNAM, 8(22): 7-14. Olavarra Gambi Mauricio, 2007, Pobreza y
Acceso a los Programas Sociales, Gestin y Poltica Pblica, XV(1):3-48.
(caso chileno)
 ndice

1. Cules son los objetivos de la

PS?
2. Cmo analizar la pobreza?
Cmo medirla?
3. Impacto de la percepcin
precariedad y pobreza
4. Lo que requiere la PS y los
desafos
5. Cules son los
No es pobre el que tiene
poco, sino el que mucho
desea

Sneca
"Los pobres no son menos racionales que nadie,
ms bien ocurre al revs. Precisamente por tener
tan poco, con frecuencia encontramos que son
mucho ms cuidadosos en sus decisiones: tienen
que actuar como sofisticados economistas
simplemente para sobrevivir

Banerjee y Duflo (2012; Repensar la pobreza)

 Vivimos en un mundo de una opulencia sin
precedentes, difcil de imaginar hace cien o
doscientos aos []. Y, sin embargo, tambin
vivimos en un mundo de notables privaciones,
miseria y opresin []. La superacin de estos
problemas constituye una parte fundamental
del ejercicio del desarrollo

Amartya K. Sen (2000, Desarrollo y libertad)

 Pobreza significa que se deniegan las
oportunidades y las opciones ms
fundamentales del desarrollo humano: vivir
una vida larga, sana y creativa y disfrutar de
un nivel decente de vida, libertad, dignidad,
respeto por s mismo y de los dems

PNUD (1997; Informe sobre Desarrollo

Humano 1997)
Mapas del Oxford Poverty and
Human Development Initiative
 Entre 2003 y 2012, en Amrica Latina
hubo una reduccin de la pobreza,
considerada como las personas que viven
con menos de 2.50 dlares al da, de 68 por
ciento para ubicarse en un estrato llamado
en vulnerabilidad, donde el ingreso por
persona es de entre 4 y 10 dlares diarios

(Ulises Daz de Agencia Reforma a partir

informe Banco Mundial; 2014)
ndice GINI global.
 Cules son los objetivos de la
Poltica social (PS)?
PS = Acciones pblicas con objetivo
modificar condiciones vida para evitar
(Ocampo 2008):
Deterioro del Bienestar (Be)
Desagregacin del tejido socio-econmico local
Exclusin social
Explosin social
Perder derechos fundamentales (como acceso a
vida digna)

=> No se limita a lucha contra pobreza

(Alonso 2008)
 PS = Poltica pblica (PP) de.
Proteccin social (pobres y vulnerables)
Desarrollo social (bienestar)
Mejora de capacidades de inclusin
Expansin de los derechos humanos i.e.
mejoramiento de las libertades reales del individuo
(derechos de acceso; Sen)
=> Esta en el centro del pacto y cohesin social
(Ocampo 2008)

PS es parte de la.
Estrategia de desarrollo integral/sostenible
Construccin capital social y democracia
Proceso de creacin/consolidacin de un destino
comn
Competitividad econmica
Bsqueda del mejoramiento de la percepcin de
bienestar en un tiempo/espacio determinado
 Evolucin PS de acuerdo con los
paradigmas:
Neoliberalismo:

Pbas sociales: elemento residual de la poltica

macroeconmica (pbas temporales); sub-
producto del disfuncionamiento del mercado
(Perez 2006)

PS genera una mala distribucin recursos

(intervencin Estado es contra-productiva)

Estado liberal requiere nada ms sistema

judicial + polica + autoridad competencia +
Banco central
=> En contra del Estado de bienestar + servicios
 Miedo que Estado pueda abusar (Estado
= amenaza ms importante para las
libertades) => limitar sus acciones

XX: desarrollo escuela Public choice

(Tullock, Buchanam; perspectiva de los
economistas) : Accin pblica responde ms
a intereses electorales o personales de los
policy makers que a inters general y no de
la SC (de hecho es imposible definir inters
general) => Estado minimo

Misin PS = reproducir fuerza laboral

(va salud pblica; educacin); mantener
buen funcionamiento mercado => visin
 Nuevo-desarrollismo (Valds y Maya
2008; Ocampo 2008):
Buen Vivir se vuelve motor de la decisin
pblica y centro del desarrollo (Gudynas y
Acosta 2010)
Inters se centra en calidad vida (salud,
educacin, asistencia, cultura, deporte)
Garantizar emancipacin Humana y
felicidad personal
Desigualdad (pobreza relativa; GINI) (ver
Thomas Piketty El capital)
Calidad empleo (trabajo digno como eje
cohesin social)
Cobertura para mejorar efectos
 Hoy PS esta en el centro de la gestin pblica
debido a:

Demandas crecientes (masa critica cada vez ms

organizada y sociedad crea necesidades consideradas
como derechos); despertar ciudadano (Kliksberg)
En pases emergentes: presin por parte de
pases industrializados, sindicatos y ONGs (afecta
su competitividad y seguridad)
Deseo recuperar la gobernabilidad y mayor control
sobre violencia social (por indicadores competitividad)
Presin de la Iniciativa privada (IP): Amenazas
sobre modelo actual (mercado requiere intervencin
Estado)

=> PS se vuelve un tema transversal en las PP

Concepto de pobreza adquiere
dimensin cada vez ampla.
 Cmo analizar la pobreza?
Cmo medirla?
No hay consenso sobre pobreza y su medicin
afecta PP y . Democracia (por no tener PP
incluyente i.e. respuestas coherentes con las
expectativas) (Rodriguez 2009);
conceptualizar es parte del problema

Conceptualizacin tiene impacto en

orientacin recursos va PP => conflictivo

Cmo analizar la pobreza? Desde lo

individual? (pba del individuo) o colectivo (pba
de la colectividad, pba de inclusin); 2
perspectivas polticas para medir pobreza
 Tradicionalmente, la pobreza se define como un estado de
existencia en el cual un individuo no tiene cubierto las
necesidades bsicas para vivir pero no es suficiente

Para Amartya Sen: relaciona lucha contra la pobreza al

desarrollo humano concebido como un proceso de expansin
de las libertades reales* del individuo (derecho de acceso)
=> es necesario eliminar las fuentes de privacin de las libertades:
Pobreza
Escasez de oportunidades econmicas
Abandono de los servicios pblicos
Intolerancia

*Nota:
El liberalismo (poltico y econmico) se preocupa por la
libertad formal (ej: libertad de estudiar) pero no se preocupa por
la libertad real (capacidad para poder estudiar)
Liberales favorecen derechos del individuo sin considerar
las condiciones de existencia (derechos pueden ser accesibles
nada ms a los que poseen las capacidades)
 Tendencia: construccin desde abajo (Sen) =>
geometra variable + privilegiar evaluacin cualitativa
Pobreza = Exclusin social (incapacidad insercin;
imposibilidad vivir vida normal; Lister 2004)
Pobreza es relativa: depende de estndares de vida
normal de las comunidades (varia en espacio y tiempo)
Educacin + medios + discurso + Mkt: generan
expectativas
Ciudadana tiene que conceptualizar pobreza (producto
de una discusin constante Estado-SC)
Ausencia lnea permite discusin constante sobre pobreza
=> Encuesta de opinin (auto-evaluacin percepcin Be)
Se relativiza el peso de los indicadores: fros +
especulativos + desconectados + no consideran
heterogeneidad + fcilmente manipulables + privilegian PP
focalizadas + favorecen miopa de la Administracin publica
(AP)
Estrategia de Be universal/integral y no focalizada
Requiere participacin + corresponsabilizacin
 Para Sen, satisfacer las capacidades bsicas
requiere:
estar nutrido
estar vestido
tener un hogar
escapar a la enfermedad evitable (PP salud)
poder viajar (PP transporte e infraestructura)
poder educarse (PP educacin)
vivir sin pena (PP laboral)
participar en las actividades de la comunidad
tenerse respeto propio (reconocimiento social)

Nota: una persona discapacitada tiene ms

dificultades para satisfacer capacidades
 Ventaja y desventajas de una lnea oficial de
pobreza:
Gobierno asume/reconoce existencia pobreza
Se identifican a las personas
Se puede evaluar progreso PS

Problemas (Valero 2005; Kliksberg 2006):

Da la ilusin de controlar el pba
Lnea es reflejo de una consideracin poltica (objetivo
poltico: lnea hacia abajo => manipulacin posible)
Se asume que medida representa un consenso sobre
pobreza + PP decididas => controla la critica
Pba para construir y mantener actualizada una canasta de
referencia (solo a partir inflacin? Bradshaw; brecha
canasta/inflacin)
Hiptesis de la canasta: necesidades de los pobres son
pobres ( necesidades en nuestras sociedades: Internet;
madres que trabajan con nios en guardera)
 Pba del coeficiente de Engel que toma como
referencia la alimentacin: el costo de otras
necesidades ms (como por ejemplo
vivienda)
Cmo calcular dieta adecuada?
No hay estrategia para resolver causas reales
de la pobreza (desresponsabilizacin)
Personas justo encima lnea no tienen
derecho a reclamar y No todos individuos con
bajos ingresos sufren privacin consumo

Realidad: No hay divisin clara entre incluidos

y excluidos + hay pbas sociales difcilmente
detectables/cuantificables que impiden plena
participacin en vida => necesario PP amplias
Datos sobre Mxico
Salario minino (en USD; CEPAL 2009)

Mxico 112

Per 174

Colombia 213

Venezuela 371

Brasil 198

Chile 259

Argentina 413
Fuente: OCDE, 2011Mientras la desigualdad creci en Mxico desde mediados
de los 80s hasta finales del 2000, Chile la ha reducido considerablemente
CONEVAL, 2010
 La poltica fiscal sigue siendo uno de los
instrumentos subutilizados en gran medida
en Amrica Latina, especialmente respecto
a temas impositivos y de gasto, porque no
se est usando para reducir la desigualdad

Louise J. Cord, gerente de sector del Grupo

de Reduccin de Pobreza y Gnero para la
regin de Amrica Latina y el Caribe, Banco
Mundial (2014)
OCDE 2009
 12% si
quitamos a
PEMEX

Fuente: OCDE 2011, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012.

Las afiliaciones al IMSS dependen
de los ciclos econmicos
 Impacto percepcin precariedad y
pobreza
Individuo tiene otros pbas que participacin
(ciudadano es receptor pasivo de beneficios; SC acta
como recipiente y no caja de resonancia) (Garza Cantu)
Afecta auto-estima => desvaloriza
Mantiene miedo, incertidumbre, percepcin inseguridad
Visin de corto plazo
Afecta capacidad auto-organizacin y capital social
(Villafuerte 2010)
Percepcin que solucin esta fuera relacin con Estado
(no puede esperar; no confianza)
Sentimiento impotencia
Fcilmente manipulable
Dificulta consolidacin mercado y generacin
competitividad
Afecta capacidad para generar alternativas polticas
 Favorece asistencialismo
Reproduce percepcin pobreza;
Perdida capacidad control sobre destino
Favorece pasividad poltica
Incapacidad organizarse para aportar soluciones
orgnicas a pbas (iniciativas)
Perdida dignidad y auto-estima
Mantiene clientelismo poltico respecto a PP
Consolida vlvulas de escape que frenan la
unidad/participacin: Informalidad, Migracin,
Narcotrfico, Iglesias, Transnacionalizacin desde
abajo => Muchos viven en una relacin de
exterioridad al Estado (Villalobos 2010; Olvera
2007) (escenario neo-medieval)
 Lo que requiere la PS (desafos).
Desde AP:
Cambiar percepcin PS: No basta luchar
contra pobreza
Pasar de objetivo de desarrollo econmico
(excluyente) desarrollo social (No basta
crecimiento econmico)
=> Economa al servicio desarrollo social
Analizar fuentes de pobreza
Capacidad humana para llevar a cabo
estudio cualitativo del nivel pobreza percibido
por individuos (lo frena la tradicin de
gobierno central y jerrquico; Cornejo 2005)
 Permitir penetracin en AP de Demandas
plurales => Participacin SC en diagnsticos +
definicin necesidades reales + forma
intervencin + ejecucin + control + evaluacin
resultados => requiere confianza y capital
social horizontal/vertical
Recuperar informalidad
Promover trabajo colaborativo y
descentralizado (OSC, Iglesias): concertar la PS
=> mecanismos de concertacin
Aceptar la transversalidad de la PS (PP de
economa, transporte, laboral, fiscal, exterior)
Desigualdades sociales (PP redistributivas)
Visin largo plazo
 Generacin empleos dignos (trabajar con IP)
Promover la formacin de capital social +
ciudadana responsable/activa +
Fortalecer redes sociales (Zermeo 2009)
Gobierno local: mejor actor para construir
redes para marginacin + exclusin social =>
cohesin (Cornejo 2005)
Nuevo acuerdo social: IP Trabajadores
Estado
Reconocimiento valor solidaridad
PP de no discriminacin, no exclusin,
reconocimiento, respeto, generacin
sentimiento interdependencia, creacin
identidad y verdad comn (Habermas)
 Garantizar emancipacin Humano y
felicidad personal
Modelo centrado en el humano
Acceso universal a salud, educacin, agua
potable (Kliksberg 2006)
Mejorar equidad => PP redistributivas => PP
amplias y no solo pobres (sectores que pueden
caer)
Consolidacin cadenas productivas
(inclusin PYMEs en dinamicas economicas
globales)
Fondos de cohesin para mejorar
convergencia territorial
Recuperar control sobre finanzas (Banca
desarrollo)
 Pacto fiscal
Proyectos de inclusin social
Reconocer que la pobreza es
multidimensional
Dar a la pobreza una dimensin
tica (Sen)
 Cules son los problemas/dificultades
para generar PS nacional eficaz/racional?
PS por generar redistribucin riqueza y
poder => sujeta a conflictos y frenos
Costo poltico: Gobierno no interesado:
perdida bases clientelares (los mas pobres)
(Kligsberg)
Costo econmico: orientacin irracional
recursos (Perez 2006)
Recursos humanos y presupuestarios
Carcter multinivel
causas/consecuencias: local, nacional,
regional y global
Marco de referencia global [Cumbre
sobre Desarrollo Social (1995) + ODM
 Muchos actores involucrados:
Gobierno en turno
Agencias gubernamentales
ONG + asociaciones ciudadanas (nac y transnac)
OI + Bancos regionales
Banca de desarrollo
Iglesias (nac y transnac)
IP (RSE puede incluir objetivos desarrollo social)
Sindicatos (nac y transnacionales)
Migrantes y remesas
OCT y otras mafias
Consecuencias:
Dificulta definir objetivos + medios +
coordinacin (puede afectar eficacia)
Difcil construir poltica universal
Difcil conseguir consenso social para guiar PS
 Fuerte dficit democrtico estructural;
Ciudadana precaria, baja intensidad,
desprotegida y fragmentada (ODonnell;
Olvera 2007)
Cultura asistencialismo + resignacin
=> Legitima arbitrariedad que es
percibida como una ley incontrolable de
la Naturaleza (Prez 2006)
Sociedad precaria (y miedo); visin de
corto plazo
Tradicin autoritaria
Vlvulas de escape
Incremento participacin significa costo
 Falta cohesin/identidad nacional;
muchos muros; falta sentimiento
interdependencia y compromiso (Olvera
2007)
Numerosos debates inconclusos:
Identidad/Nacin, Objetivos a alcanzar,
Modelo de desarrollo a seguir (Podesta
2006)
Difcil considerar todas realidades
(campo Vs ciudad)

=> solidaridad difcil implementar;

Pba: PS eficaz requiere organizar
=> Cultura de la no participacin
favorece
Modelo apoltico
Importante inmunidad AP + elite
Ausencia de contra pesos
Burocratizacin + corrupcin
Clientelismo
No captacin informacin
Malas estrategias (no adaptadas a
realidades)
Difcil reorientar y secuestracin
 Capacidad fiscal estado (difcil
implementar polticas contra cclicas en
AL):
Sistema tributario dbil
Falta ciudadana fiscal (pacto fiscal)
Informalidad
Clase media restringida
Evasin fiscal
Mal funcionamiento colaboracin con IP en
generacin/gestin B+S pblicos :
concentracin hacia sectores ms rentables
 Determinacin beneficiarios = acto
poltico => se busca decisin ms rentable
(Public Choice)

Acceso difcil a todos sectores

(geogrficos; economa informal)

Puede haber tensin entre objetivos

econmicos (crecimiento + competitividad)
y objetivos redistribucin social (sobre
todo si actores econmicos desconectados)
=> Mex: subordinacin de lo social a lo
econmico (Campo 2008)
 Descentralizar? Ventaja: se puede
identificar mejor los pbas locales pero:
Afecta solidaridad
Perdida de estrategia macro
Afecta regiones con menos recursos
Riesgo de uso poltico de la PS al nivel local
Puede empoderar grupos al margen del
Estado