Proceso y tensiones en la

formacin de polticas
pblicas
Qu son las polticas
pblicas?
Concepto de Polticas Pblicas

Para fines operacionales, por polticas pblicas

debera entenderse (1) un curso de accin estable
(2) definido por el gobierno (3) para resolver un
rea relevante de asuntos de inters pblico (4) en
cuya definicin en las actuales sociedades suelen
tambin participar actores de origen privado
(Tomassini, 2007).
El proceso de formacin de
las polticas pblicas
Mapa Proceso de Polticas Pblicas

Problema

Definicin del
problema

Evaluacin Identificacin de
respuestas/solucin
alternativas

Evaluacin de
Implementacin opciones

Seleccin de opciones de
poltica pblica
Proceso de formacin de polticas (1)

Nocin de policy process. dispositivo analtico para

fines de modelacin, ordenamiento y explicacin
de una poltica.

Distincin analtica en etapas o fases no se debe

confundir con una separacin real.

El mtodo del paso a paso corre el riesgo de caer

en el supuesto que la formulacin de las polticas
se lleva a cabo mediante un proceso ordenado,
racional, lineal.
Proceso de formacin de polticas (2)
Predileccin por una fase o momento particular.
Se explica por el objeto instrumental terico de
cada una de las disciplinas.

Diferentes enfoques disciplinares han intentado

concentrar su investigacin en tramos
especficos.

Politlogos prefieren estudiar la formacin de la

agenda del gobierno, los administradores pblicos
la implementacin y los economistas se han
dedicado a la construccin y seleccin de opciones
de polticas.
 Proceso de formacin de polticas (3)
Es necesario distinguir entre la formulacin y la formacin de
las polticas.

La formacin constituye un proceso ms amplio que la

formulacin ya que comienza antes y termina despus que
aquel en que el gobierno las disea, ya que comienza en la
calle y termina a lo largo de su aplicacin en la sociedad que
las demanda.

Para reconstruir el proceso de formacin de las polticas

pblicas es necesario tomar en cuenta tanto los organismos
que oficialmente estn llamados a participar en el diseo de
las mismas como los dems actores que, formal o
informalmente, suelen intervenir en el proceso, sus intereses,
sus alianzas, su definicin del problema, sus propuestas y los
escenarios desde los cuales es posible que ellos intervengan.
 Ms all del enfoque tecnocrtico
de la formacin de polticas
En un enfoque tecnocrtico, las polticas pblicas son objeto
de eleccin por parte de los policymakers, que solo tienen que
adoptar aquellas polticas que conduzcan a los mejores
resultados.
En la prctica, en la formulacin de polticas interviene una
variedad de actores (polticos profesionales, tcnicos,
miembros de la sociedad civil) que interactan en diversas
arenas.
Las polticas pblicas emergen como resultado de
transacciones polticas entre dichos actores.
IPES 2006 (BID): menos hincapi en el contenido de las
polticas y ms en su proceso de formulacin y en ciertas
caractersticas resultantes de las polticas.
 Como enfrentar el Proceso?
Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben
considerar las caractersticas de los participantes, en que fases y
que roles juegan, de que autoridad u otro poder disponen, y como
se relacionan y controlan unos a otros.

Los ciudadanos,
El presidente y su gabinete
La legislatura (y los legisladores),
Partidos polticos y sistemas de partidos,
Actores subnacionales
Poder judicial y jueces,
Burocracia y funcionarios,
Expertos, tcnicos y think tanks,
Empresarios,
Grupos de inters
Sindicatos, movimientos sociales
Formacin de polticas: proceso No Claro

Es necesario discutir la forma tradicional en que se

elaboran las polticas pblicas.

Se debe estudiar la elaboracin de las polticas

pblicas como un proceso muy complejo, sin
principio y fin y, cuyos limites permanecen muy
inciertos.
 Cmo entender la formacin
de las polticas pblicas?
Es necesario entender las polticas pblicas como
un proceso (flujo de eventos)

Flujo de interacciones entre sujetos involucrados

en la elaboracin, implementacin y evaluacin de
las decisiones.

Flujo de decisiones (sobre el problema, las

alternativas de solucin, los mecanismos de
implementacin, los juicios evaluativos)
Evolucin de la nocin del proceso
de formacin de polticas

La ciencia poltica ha evolucionado en su

comprensin del proceso de desarrollo de las
polticas, desde un modelo lineal a un modelo
donde la argumentacin, las oportunidades y las
coaliciones son centrales.

Posturas: Racional --- Incremental --- Argumentativa

 Pluralismo y negociacin Argumentacin (Majone
(Lindblom 1991, Allison 1971, 1989, Hood y Jackson 1991)
Sabatier 1988)

Inestabilidad y oportunidades
Incrementalismo
(Baumgartner y Jones 1993,
(Lindblom 1959) Kingdon 1995)

Decisin Racional Implementacin como

(Laswell 1962) diseo retrospectivo
(Elmore 1979)

Cmo entender el proceso de

elaboracin de polticas?
Formacin de polticas como proceso
complejo y conflictivo
Formulacin de alternativas

Identificacin y definicin
del problema e incorporacin Proceso Adopcin de alternativas
en la agenda
Conflictivo

Evaluacin de los resultados Implantacin de la alternativa

obtenidos seleccionada
 Relacin entre actores, conflicto
y polticas
La formacin de polticas est condicionada no slo por
variables del entorno, sino tambin por las reglas del juego
y los intereses de los actores en el proceso.
Los movimientos tcticos y estratgicos que los actores
juegan en el proceso dan lugar a la estructuracin de tipos de
accin a partir de las cuales stos desarrollan sus discursos y
prcticas.
Las acciones son el resultado de un proceso altamente
complejo de interaccin estratgica entre quienes ponen en
marcha las polticas y sus respectivas adaptaciones.
Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de
accin posibilita la estructuracin de discursos y prcticas
facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e
impactan sobre la decisin de poltica pblica.
 Pluralidad de Actores = Conflicto

Las polticas son resultado de la negociacin entre

distintos actores que ajustan mutuamente sus
intereses divergentes.
Las polticas son resultado de la interaccin de
coaliciones de organizaciones y actores, cada una con
sus propios recursos y creencias sobre el problema.
Los actores enfrentan los problemas con diferentes
marcos conceptuales (racional, conducta organizacional,
negociacin poltica) que orientan sus decisiones.
 Definicin de problemas pblicos

La realidad muestra, que los problemas no existen

sino que son construidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un interesado.

Actores distintos entendern el problema

planteado de manera diferente, reflejado en sus
respectivas definiciones, sus propios intereses y
valores
 Formulacin de alternativas y toma
de decisin (1)
Adems del Estado en el proceso decisional intervienen un
gran nmero de actores.

Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisin

a partir de sus intereses y recursos (materiales como
ideolgicos).

La multiplicidad de actores explica por qu las decisiones no

son siempre las ms racionales o las ms coherentes, sino el
resultado de la confrontacin entre actores.

La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que

poco tiene que ver con el esquema clsico de la decisin
concebida como un acto lineal basado en los postulados de
libertad y racionalidad del decisor.
 Formulacin de alternativas y toma
de decisin (2)
Interactan toda una serie de actores polticos, pero tambin
administrativos y especialistas del lobbying en funcin del
grado de apertura o de permeabilidad del sistema poltico y
puede tener momentos de pausa, de retroceso o
desaceleracin.
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores
y limitar el riesgo de que las decisiones y las polticas caigan
en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado
se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de
eleccin y decisin lo que no estarn exento de conflictividad.
 Puesta en marcha de las polticas:
la fase de implementacin (1)

Los operadores involucrados tienen intereses,

valores y preferencias que orientan su desempeo.
El conflicto durante la implementacin puede
incrementarse cuando intervienen muchos actores
con intereses y visiones distintas.
Los operadores tienen gran influencia en la
generacin y entrega de servicios sociales.
 Implementacin (2)
Considerar el problema de la implementacin como una
cuestin meramente tcnica puede ser reduccionista
y simplificador al dejar de lado el carcter
intrnsicamente conflictivo del proceso y su
dimensin poltica.

La sola aplicacin de decisiones expresadas en

orientaciones, pautas y procedimientos por parte de
diferentes agencias y unidades en distintos lugares
implica que la implementacin no es una sola, sino que
es bien un proceso plural.

La implementacin es en s misma fuente de

problemas complejos que no pueden solucionarse
ajustndose mejor a lo planificado o exigiendo a los
diseadores que revisen su tarea (Cortzar, 2007).
 Implementacin (3)
La implementacin es ms complicada y lenta conforme
participan mayor cantidad de actores y mayor es la
cantidad de decisiones que deben tomar.
Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,
facilitando u obstruyendo la cooperacin entre los
participantes (Pressman y Wildavsky 1988).

La direccin de su inters en el programa en cuestin

(est en pro o en contra del programa?).
La intensidad de su inters (el programa le resulta muy
importante/ urgente o le es indiferente?).
La magnitud de los recursos comprometidos en relacin a
los recursos totales (est dispuesto a invertir mucho o
poco en el programa?).
 Etapa de evaluacin
La evaluacin de polticas no es un simple instrumento
tcnico, es tambin un mecanismo poltico de primer
orden.

La justificacin ltima de la evaluacin es, el ejercicio de

la responsabilidad poltica y la bsqueda de lo que se ha
denominado la eficacia democrtica.

La meta de la evaluacin es producir informacin que

sirva para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al
diseo, la gestin y el futuro de las polticas pblicas.
En sntesis
 Proceso de formacin de polticas
Las polticas no implican una secuencia lineal y estable
de eventos bajo el comando de diseadores
racionales: hay una gran inestabilidad y gran
cantidad de variables que no son controladas por un
solo tipo de actor
Las polticas se adaptan a un contexto cambiante
Hay procesos que se reiteran
No son solamente un proceso de solucin racional de
problemas, sino de interaccin entre mltiples actores
con intereses, valores y visiones divergentes
Interactan gran cantidad de actores
 Son resultado de situaciones y oportunidades que
deben ser aprovechadas por actores que interesados
en impulsar sus propuestas de poltica y ponerlas en
marcha

La argumentacin y la persuasin son

elementos centrales

Las capacidades gerenciales cumplen un rol

central: establecimiento de metas, negociacin,
generacin consensos, identificacin escenarios,
etc.
Tensiones en el proceso de
formacin de las polticas
 Tensiones
1. Los relativos a la lgica poltica de los procesos de
reforma (voluntad declarada v/s voluntad real) en
relacin con las decisiones pblicas y participacin.

2. Los referidos al modo en que concibe la articulacin de

lo tcnico y lo poltico ( el espejismo de la etapa poltica
y de la etapa tcnica).

3. Los relativos a las caractersticas organizacionales del

Estado (institucionalidad y masa critica para
implementar las reformas).

4. Los referidos a la estructura gubernamental que

obstaculizan la implementacin de polticas.
Tensiones de la estructura gubernamental
que obstaculizan mejores polticas

a) La tensin oficialismo y oposicin (grupos de inters)

b) La tensin Ejecutivo-Congreso (polticos)

c) Tensiones dentro del Poder Ejecutivo (burocracia)

 Tensin oficialismo y oposicin
Se generaliza en periodo electorales: habr
continuidad de las polticas?, podr gobernar quien
resulte victorioso?.
Preocupacin sobre si es posible gobernar cuando un
Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en
manos de un partido opositor.
Incertidumbre sobre si la decisin gubernamental de hoy
ser mantenida por quien este gobernando maana.
La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo
en la decisin de llevarla adelante, sino tambin se
juegan en el horizonte temporal en el que se despliegan
su implementacin e impacto.
 Resoluciones tensin
oficialismo/oposicin
Lucha poltica que apunta a redefinir la correlacin de
fuerzas.
Estrategias implementadas por los partidos ya sea para
mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal
electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por medio de alianzas
estratgicas o coyunturales con otros partidos.
La decisin de remover ciertas decisiones del dominio de una
racionalidad poltico-partidaria para colocarla bajo una
racionalidad tcnica.
Aislamiento de ciertas reas de poltica de la influencia
poltico/electoral.
Estructuracin de Polticas de Estado.
Buscan identificar prioridades o temticas que se desea o se
necesita aislar de la lucha partidaria a travs de la construccin de
consensos.
 Tensin Ejecutivo-Congreso

Esta tensin tiene que ver con la relacin Ejecutivo-

Congreso, pero no pensada como una tensin entre
oficialismo/oposicin, sino pensada como una tensin ya
sea entre la Nacin e intereses provinciales o entre
polticas nacionales y ciertos intereses sociales.
 Tensiones dentro del poder ejecutivo

Choques, discrepancias, competencias y hasta

contradicciones dentro del propio poder Ejecutivo.
Los anlisis polticos hoy muestran que los problemas
de accin colectiva dentro del Ejecutivo no slo son
estratgicos para la capacidad de gobierno, sino que
sus causas no admiten soluciones basadas en estilos
de gestin o relaciones personales.
Si bien estos elementos juegan un papel, la
problemtica de fondo es estructural y demanda
reformas institucionales.
Tres tensiones como un juego de juegos
Las tensiones de estos tres problemas de accin
colectiva estn anidadas, interactan.

Cul es el riesgo que enfrentan reformas que

apunten a fortalecer la capacidad de diseo e
implementacin de polticas pblicas?

El desafo es poder alcanzar un nivel de

coordinacin como funcin de planificacin, y de
alcanzar una recomposicin de poder estatal, que
asegure una generacin de polticas y gestin
pblica de mayor eficiencia.
Voluntad declarada v/s Voluntad real

Tensin entre una suerte de voluntad declarada y la

voluntad real de los estilos gerenciales de la
tecnocracia tanto en el gobierno como en los actores y
mecanismos de transferencias de ideas para hacer
efectiva la apertura del ciclo de polticas.
 Articulacin tcnico/poltica
Lo que parece necesitarse en la formulacin y ejecucin
de polticas es enraizamiento y autonoma.

Claro que si no hay estructuras burocrticas saludables

se vern los efectos negativos del enraizamiento,
clientelismo y corrupcin.

La propuesta es, entonces autonoma enraizada y no

aislamiento. La estructura social depende de la accin
del Estado y ste no podr alcanzar sus objetivos sin
ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren
como contrapartida un complemento social.
 Aprendizajes

1. La concepcin limitada del proceso de polticas

pblicas ha llevado a disear polticas en abstracto,
como si se tratara solamente de un ejercicio
intelectual, y a olvidar que la determinacin acerca
de la relevancia y el inters pblico de un problema,
y su consecuente inclusin en el campo de las
polticas, es el resultado de un proceso complejo en
el que entran en competencia diversas
representaciones e intereses.
 Aprendizajes

2. Es necesario adoptar una perspectiva mucho ms

amplia de la poltica pblica que d cuenta del
carcter dinmico y conflictivo del proceso mediante
el cual se configura una accin pblica frente a una
situacin social que se pretende transformar.
 Aprendizajes

3. El proceso debe estar orientado hacia la creacin de

condiciones que garanticen la participacin, la
confrontacin y la negociacin de las
representaciones e intereses de los actores
implicados en todas las etapas de gestin de la
poltica, ms que en la imposicin de la poltica
correcta por parte de algunos de los actores
implicados.