Valor por Dinero

Experiencia internacional, debate y

lecciones aprendidas

Jose Luis Guasch

Lima, Mayo 2017
Curso APP
 Programa
 Evaluación de proyectos
 Experiencia internacional
 Valor por Dinero (VpD)
 Participación Privada
 Riesgos
 Comparador Público-Privado (CPP)
 Evaluaciones cualitativas
 Debate sobre el VpD
 Conclusiones

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 Evaluación de proyectos
• Permite responder distintas preguntas
– Crea valor el proyecto elegido?
– Quienes se benefician/perjudican?
– Cuales son los impactos ambientales?
– Existen distintas alternativas para ejecutar el
proyecto?
• Cuál es la mejor de ellas según los objetivos de política?
– Una vez puesto en marcha, se cumplen los
objetivos del proyecto?
3
 Evaluación de proyectos
• Distintas herramientas para responder a estas
preguntas
– Económica, financiera, social, ambiental, etc.
– Ex ante y ex post
– “Absoluta” y relativa
– Cuantitativa y cualitativa

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 Comparación de alternativas
• “Absoluta”
– ej. análisis costo beneficio (con/sin proyecto),
• Relativa
– ej. análisis costo beneficio (comparando
proyectos)
– ej. Comparador Público-Privado: existe un modelo
de negocio o forma de implementar/ejecutar un
proyecto bajo ciertos objetivos de política?

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 Condicionantes de un Proyecto para
ser considerado como APP
• Tener un programa APP, coherente, creible, transparente y con
niveles de conocimiento/capacidaded
• Alineado con la estrategia sectoral o de pais
• Mostrar alta rentabilidad socio/economica
• Mostrar suficiente Valor por Dinero
• Existir filtros, procesos y procedimientos suficientemente
transparentes y que generen suficiente competitividad en el
proceso de adjudicacion (licitacion) del Proyecto y seriedad y
compromiso en renegociaciones
• Proyecto sea bankable
• Tema de financiamiento-espacio fiscal
 Clarificacion
• Elementos o efectos del proyecto que generen
impactos o efectos iguales sea cual sea la
modalidad de implementacion (obra publica o
APP), no tienen que ser incorporados en el
analisis y computo de Valor por Dinero.

• Ya que obviamente se cancelan (ejemplos son:

efectos externos del proyecto-siempre que no
haya diferencias en la calidad del nivel de servicio
bajo las dos modalidades)
 Temas Claves a Evaluar

• Factores/componentes/riesgos a considerar que

impactan diferentemente al proyecto hecho
como obra publica o como alianza publico privada
• Ingresos
• Distribucion de riesgos,probabilidades y sus
costos bajo las dos modalidades-transferencia de
riesgos, los criticos siendo:
• Sobrecostos y sobreplazos (etapa construccion)
• Sobrecostos/mantenimiento (etapa de
operacion)
• Inflacion
•
Proceso
Calculos del proyecto como obra publica: base
– Calculo del costo base del proyecto publico de referencia , inversiones, costos de
operación y mantenimento
– Calculo de los ingresos bajo obra publica
– Identificacion de riesgos, y de asignaciones del proyecto como obra publica: riesgo
retenido y riesgo transferido
– calculo de los costos ajustados por riesgos y probabilidades bajo las dos modalidades

• Calculo del proyecto como APP

– Calculo del costo del proyecto como APP, inversiones, costos de operación y
mantenimiento
– Asignaciones y transferencias de riesgo al privado:: riesgo retenido por el Gobierno y
riesgo transferido al privado
– Valor de los riesgos (incluyendo probabilidades) identificado en el proyecto y que son
retenidos por el sector publico y de los transferidos al operador
– Otros componentes relevantes cuantificables
– Calculo del costo del proyecto ajustado por riesgos bajo la modalidad APP

• Estimacion del Valor por Dinero

•
• Analisis de sensitividad
 Refinamientos

• Elementos adicionales necesarios to incorporar a la computacion del

VfM total y evaluacion de los costes diferenciales bajo las dos
modalidades
• Rehabilitacion y mantenimineto-costo de oportunidad (en evento de no
realizarse en el caso
• de obra publica-probabilidades e impacto)
• Costo base proyecto referencial, obra publica
• Costo base proyecto APP
• -Vinculos entre causantes de sobrecostos y matrices de riesgos
• -Uso y seleccion de costo de capital y tasa de descuento
• -Uso y contabilidad de garantias concedidas al privado
 Refinamientos del Modelo
• Calidad del Servicio
• Aceleracion programa de inversiones
• Renegociacion de contrato
• Demanda (por calidad)
• Refinanciamiento
• Costos directos e indirectos de conflictos
• Tasa de descuento
• Aversion al Riesgo
 Considerandos

• Esos factores adicionales deben ser considerados

para hacer la evaluacion final
• Al Valor por Dinero estimado hay que adjuntarle
los efectos de esos refinamientos, algunos de
ellos (la aceleracion del programa, el efecto
calidad y mantenimiento ect) aumentaran el VpD,
otros (como la renegociacion) lo reducirian
• De tal forma que la decision final tenga en cuenta
esos factores de los cuales algunos son
cuantificables y otros no tanto
 Valor por Dinero/Comparador Simple
Version 1.0
• Hay financiamiento publico y/o espacio fiscal para financiar el Proyecto como obra publica?
• Hay urgencias de acelerar el program de inversions en infraestructura?
• El Proyecto es bankable?
• Existe un problema sistemico de sobrecostos y sobreplazos en la obra publica?
• Existe un problema sistemico en la asignacion (deficient) de presupuestos para mantenimiento y
rehabilitacion?
• Existe una minima experiencia, estructura legal e institicional y capacidades para implementar
APP
• El Proyecto es muy complejo?
• Existe interes en el Proyecto por parte del sector privado?
• Existen fuentes adecuadas (mas o menos) para la financiacion del Proyecto?
• Existe confianza en la institucion y procesos para gestionar el contrato o implementacion del
Proyecto?
• Existe seriedad y confianza el el manejo y respuestas a peticiones de renegociacion?
• Proyecto “repetido”

Si la respuesta a la mayoria de esas preguntas es si, el Proyecto hecho como APP generaria valor por
dinero y aqui se acaba la historia
 Valor por Dinero
• Version 2.0
– Con datos historicos (riesgos, probabilidades e
impacto), o referenciales

• Version 3.0
– Generando datos especificos para el Proyecto:
Manual existente
 Experiencia internacional
• OECD (2011 y 2013):
– Encuesta sobre evaluación de proyectos
– Países miembros – 20 respuestas completas

15
¿Existe una evaluación ex ante VpD
para APPs y CPT?

APP CPT
Si, para todos los proyectos 11 7
Si, pero solo para proyectos grandes 5 5
Si, pero a discreción 3
No 1 8
Total 20 20
Fuente: OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1

CPT: contratación pública tradicional

16
¿Qué método/proceso se utiliza para
medir el VpD?

PPP CPT
PSC 17 Análisis Costo-Beneficio 12
Test de interest Cash-flow estimado durante
2 3
público todo el ciclo del proyecto
Guías 5 Guías 5
Otros 2 Otros 3
Fuente: OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1

CPT: contratación pública tradicional

17
¿Si se requiere la aprobación del MEF, con
respecto a cuál de los siguientes aspectos?
MdF
APP CPT
Tamaño del proyecto (términos
13 10
financieros
VpD (CPP y analisis complementario) 14 7
Procesos correctos durante la preparación
11 6
del proyecto
Consistencia con el uso de las partidas
11 10
presupuestarias
Otros (no especificados) 3 1

Fuente: OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1

CPT: contratación pública tradicional

18
¿En que momento se requiere la
aprobación del MEF?
MdF
APP CPT
Antes de la preparación del proyecto 6 6
Durante la preparación del proyecto 6 5
Después de la preparación del proyecto,
12 8
antes de la licitación
Después de la licitación, antes de firmar
13 6
el contrato
No es requerida 2
Otros 1
Fuente: OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1

CPT: contratación pública tradicional

19
¿Qué tasa usa el gobierno para
descontar los flujos?

Casos
Unica tasa para todos los proyectos 9
Tasa según el sector 1
Tasa según el proyecto 7
No existe proceso formal para definir
3
la tasa
Total 20
Fuente: OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1

20
¿Existe un proceso de VpD ex post
respecto de parámetros prestablecidos?
APP CPT
Si, para todos los proyectos ,con una frecuencia establecida
Si, para todos los proyectos, sin frecuencia establecida 3
Si, para un grupo de proyectos, con una frecuencia
1 2
establecida
Si, para un grupo de proyectos, sin una frecuencia
7 8
establecida
NO 4 7
Otros 5 3

CPT: contratación pública tradicional

21
 Valor por Dinero (1/2)
• Definición: comparación
de alternativas
• Ámbito de aplicación:
– Principalmente en
concesiones
cofinanciadas
– Puede usarse también
en concesiones auto-
sostenible y para Obra
Pública Tradicional

22
 Competencia por el mejor
concesionario
• Entrada y condiciones de provisión reguladas

Selección del
modelo de Competencia por el Competencia en el
provisión mercado mercado

VpD Licitación - Regulación por comparación

- Step in rights

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 Valor por Dinero (2/2)
• VpD Ex ante:
– Instrumento para apoyar la toma de decisiones
– Para guiar proceso de estructuración
– Competencia por y en el mercado: VpD puede
ayudar a determinar el mejor modelo
• VpD Ex post:
– Como instrumento para evaluar el proyecto
– Para generar información en futuros proyectos

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Variables financieras, no financieras,
y otros aspectos no cuantificables

• Metodologías cuantitativas
• Metodologías cualitativas (EPEC*)

*European PPP Expertise Centre

25
 Metodologías cuantitativas
ex ante (1/2)
• Simulaciones de costos “hipotéticos” de un
proyecto de referencia:
– Proyecto de referencia: obra publica tradicional
– Costos de inversión + O&M
– Valor presente de los costos

26
 Metodologías cuantitativas
ex ante (2/2)
• Comparación de “manzanas con manzanas” es
controversial - supuestos básicos:
– Tecnología,
– servicio contratado y calidad de servicio,
– ingresos del proyecto

27
 Metodologías cuantitativas
ex ante
• Comparador del Sector PSC: Valor presente de los costos
Público (PSC) VpD
Proyecto
– Solo se simula el costo del de
proyecto de referencia referencia Licitación
• Comparador Público-
Privado (CPP)
CPP: Valor presente de los costos
– Se simulan el costo del
proyecto de referencia y la VpD
alternativa APP Proyecto
– Requiere estimar los de Pagos al
referencia
riesgos retenidos y concesionario
transferidos + riesgos
retenidos

28
 Metodologías cuantitativas ex post
• Recalculo del costo del proyecto una vez que
se encuentra en la etapa de operación
• Evaluación de la variables contractuales (ej.
nivel de servicio, disponibilidad, etc)
– Enfoque en UK (DoT y NAO)

29
Ejemplo de VpD en proyecto (Corea)
VpD en proyectos ejecutados en porcentaje

30
 Metodologías cualitativas
• Variables “no-financieras” (EPEC)
• Enfoque programa y proyecto – ej. UK, Virginia
DoT
• Sistematizado en índices de elegibilidad y/o
análisis multicriterio

31
 Participación Privada
• Algunos principios básicos
– Innovaciones (aún en la obra pública)
– Ahorros de integración: i) tecnológicos, ii) de
gestión
– Eficiencia
– Financiamiento pero no espacio fiscal
• Relación contractual: regula y crea incentivos
– Gobierno, financistas, usuarios interactúan con los
objetivos e incentivos contractuales

32
 Riesgos (1/2)
• Existen en todos los
proyectos Sobrecostos Errores en la
(%) demanda (%)
– Constructivos Ferrocarriles 45% 39%
– Demanda Puentes-túneles 34%
Carreteras 20% 9%
– Tecnológicos Fuente: Flyvberg et al. (2003) Megaprojects and risk: the
anatomy of ambition. Cambridge UP.
– Otros (contractuales,
institucionales,
renegociaciones, etc)

33
 Riesgos (2/2)
• Riesgos transferidos, retenidos, y compartidos
– Capacidad para gestionarlos
• Necesidad de evaluar los riesgos, su posible
impacto, e instrumentos para mitigarlos

Gobierno Concesionario

34
Carreteras: asignación de riesgos

Fuente: Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol. 6, 2005
35
Asignación de riesgo según el ojo con
que se lo mire… Encuesta en UK

Fuente: International Journal of Project Management 23 (2005)

36
 Comparador Público-Privado
• Elementos básicos
VpD

Cos to del ri es go Cos to del ri es go Cos to del ri es go Pa go pa ra el

Cos to Ba s e PPR VpD
tra ns feri do tra ns feri do tra ns feri do cofi na nci a mi ento
Proyecto Público de Referencia Concesión cofinanciada

Existen otros componentes: Costos específicos de cada transacción, neutralidad

competitiva, desvío optimista
37
 CPP – ejemplo
VpD VpD Financiamien
to público
Riesgo total Financiamien
Integración
to Privado +
Pago al Innovación
concesiona- O&M
rio O&M

Costo base

Construcción Construcción
Riesgo
Retenido
Costo Costo
Costo Costo
Obra Pública Obra pública
APP APP
Tradicional Tradicional

38
Comparador Público-Privado: Riesgos

39
CPP - Riesgos mal asignados y
renegociaciones

40
Comparador Público-Privado -
supuestos
• Tecnología,
• Servicio contratado y calidad de servicio,
• Ingresos del proyecto
• Análisis cualitativo

41
 Comparador Público-Privado -
estimación
• Estimación
– ¿Es un 20% de VpD conclusivo, y si fuese un 5%?
– ¿Cómo se decide en el los países que adoptan esta
metodología?
– Se utiliza en Colombia, Perú y México
• Método heurístico:
– Si VpD > 10 porciento => revisar supuestos/elementos
que generan VpD
• Si no existen dudas, entonces habría evidencia…
• Si hay dudas, método cualitativo
– Si VpD < 10% entonces método cualitativo

42
 Debate sobre el VpD (CPP y PSC)
Supuestos
Información necesaria
Tasa de descuento
Uso “mecánico” del CPP
Asignación de riesgos

43
 Nuevo Enfoque
Menos énfasis en el VpD como un “número”
Más énfasis en el proceso – valor de hacer el
test

44
Creando VpD en el proceso

45
 Evaluación cuantitativa
• Aspectos no-financieros
• Enfoque Programa y Proyecto:
– Viabilidad:
– Rendimiento
– Factibilidad
• Enfoque basado en debate – no se cuantifica

46
 Ejemplo de beneficios y costos no-
financieros (EPEC)
Financiero No-Financieros
Costos para el
Beneficios para el Beneficios para los Costos para los
tomador de
tomador de decisiones usarios/sociedad usarios/sociedad
decisiones
Costos de ahorro de Mejoras de Congestión cerca de la
Escuelas CAPEX+OPEX
energía performance educativa escuela
Reducción de
Caminos CAPEX+OPEX Peajes Ruido y contaminación
accidentes
Metro Reducción de tiempo Congestión durante la
CAPEX+OPEX Billetes
liviano de viaje construcción

Reducción de Mejora de las Impacto negativo en la

Carceles CAPEX+OPEX
ingresos/egresos condiciones carcelarias propiedad cercana

47
 Evaluación cuantitativa: programa y
proyecto (1/3)

• ¿Están conformes las agencias

implementadoras y evaluadoras con el
contrato de largo plazo diseñado para este
proyecto?
– ¿Es necesario para este proyecto el requisito de
contratar por nivel de servicio y con un contrato a
largo plazo?

48
 Evaluación cuantitativa: programa y
proyecto (2/3)

• ¿Puede el contrato describir los

requerimientos en forma clara, y objetiva?
– ¿Puede la calidad de servicio ser medida
objetivamente? ¿Puede hacerlo un tercero no
involucrado?
– ¿Existe una relación clara entre las necesidades de
inversión y las variables contratadas?

49
 Evaluación cuantitativa: programa y
proyecto (3/3)

• ¿Puede el contrato ser preparado para

generar los incentivos correctos?
– ¿Son claros los límites de influencia del proyecto
en lo que hace al área de control de la agencia
concedente y regulatoria?

50
 Varios
• Publicación de PSC – caso Portugal
• Incentivos
– Quien prepara y quien evalúa
• Debate en UK sobre PSC vs cuantitativos
• Banco Mundial: Chile, Perú, Mesa redonda

51
Conclusiones

52
53