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Formas, sistemas e

regimes de governo

Esdras Boccato
Mestre em Direito - USP
Procurador da Fazenda Nacional
1. Primeiras ideias
 1.1. Estado e governo
As expressões “Estado” e “governo” são utilizadas como se
fossem palavras sinônimas. No dia a dia, é até mais comum
o uso da palavra “governo” para fazer alusão às instituições
estatais. Vulgarmente, não se distingue Estado de governo.
Entretanto, considerando o conceito técnico de Estado, a
ideia de “governo” está ligada à noção de poder soberano,
de modo que, conceitualmente, governo (ou a capacidade
de governar) é um dos atributos do Estado como ente que
detém soberania.
1. Primeiras ideias
 1.2. Governo e as perspectivas de análise
A maneira como os Estados exercem o poder soberano em
seu território e em relação ao povo varia profundamente,
sendo raro que dois ou mais Estados tenham exatamente o
mesmo modo através do qual realizam seu governo. Apesar
disto, a atribuição e o exercício de poder costumam ser
analisados em diversas perspectivas, das quais surgiram as
expressões formas, sistemas e regimes de governos. Às
vezes utilizadas como sinônimos, contudo, cada uma tem
sua acepção própria.
1. Primeiras ideias
 1.3. Conceitos
 Forma de governo: é o modo de atribuição do poder na
sociedade mediante o qual se estabelece quem deve e-
xercê-lo e como deve ser exercido.
 Sistema de governo: é o modo de organização e de re-
lacionamento entre as instituições políticas que exercem
o poder.
 Regime de governo: é o modo efetivo por meio do qual
se exerce o poder num determinado Estado e num certo
momento histórico.
2. Formas de governo
 2.1. Tipologias aristotélicas
Em sua obra Política, Aristóteles analisou as cidades-estados
gregas e propôs 6 formas de governo, distinguindo-se em
legítimas (buscam o interesse geral) e ilegítimas (buscam
interesses de alguns):

LEGÍTIMOS ILEGÍTIMOS
• monarquia (realeza) • tirania
• aristocracia • oligarquia
• Democracia • Anarquia
• República
2. Formas de governo
 2.1. Tipologias aristotélicas
Monarquia: governo de Tirania: governo de um
um só em proveito de só em benefício próprio
todos ou de uma minoria

Aristocracia: governo Oligarquia: governo da


de uma minoria em minoria em benefício
proveito geral próprio

Democracia: governo Demagogia: governo


da maioria em benefício da maioria manipulada
de todos pelos demagogos
2. Formas de governo
 2.2. Tipologias atuais
Ainda hoje, as formas de governo são divididas em apenas
duas tipologias básicas: (a) monarquia e (b) república. Tal
distinção, aliás, já havia sido proposta por Maquiavel em O
príncipe, ocasião em que afirmou que “todos os Estados,
todos os domínios que exerceram e exercem poder sobre
os homens, foram ou são Repúblicas ou Principados”.
Basicamente, estas tipologias distinguem-se pelo número
de pessoas a quem é atribuído o exercício do poder sobera-
no e de representação do Estado.
2. Formas de governo
 2.3. Monarquia
Ressurgida no nascimento dos Estados Modernos (séc. XV),
a monarquia é a forma de governo mediante a qual o poder
é atribuído a uma única pessoa que o exercerá de maneira
vitalícia e irresponsável, até que seu herdeiro o suceda. Por
isso, os elementos caracterizadores da monarquia são:

1) vitaliciedade
2) hereditariedade
3) irresponsabilidade
2. Formas de governo
 2.4. República
Ressurgida no contexto das lutas contra a monarquia abso-
lutista e no da afirmação da soberania popular, a república é
a forma de governo mediante a qual o poder é atribuído a
representantes eleitos pelo povo, que o exercem por um
determinado período de tempo, prestando contas àqueles a
quem representa. Por isso, seus elementos caracterizadores
são:
1) temporalidade
2) eletividade
3) responsabilidade
2. Formas de governo
 2.4. República
Nos dias de hoje, a distinção entre república e monarquia é
bem menos nítida que outrora, principalmente porque os re-
gimes monárquicos da Europa ocidental diferenciam-se nas
demais repúblicas apenas pela existência da figura do mo-
narca exercente da chefia do Estado. Por outro lado, mesmo
em regimes marcadamente antidemocráticos, percebem-se
tentativas de legitimação do poder pela adoção (meramente
formal e aparente) da forma de governo republicana. Ex.: a
República de Cuba (art. 1º, Constituição Cubana de 1976);
República Popular Democrática da Coréia (DPRK), confor-
me Constituição da Coréia do Norte.
2. Formas de governo
 2.4. República
Seja como for, em essência, a forma republicana de governo
tem (e deve continuar a ter) como principal característica a
temporalidade do mandato eletivo. “Sem temporalidade,
não há representação, porque todo poder, que vem do povo
e em seu nome é exercido, deixa de vir do povo para consa-
grar-se como poder onipotente do representante” (STF,
Pleno, Representação 322, Relator Ministro Candido Mota
Filho, DJ 12/12/1957). Eis o motivo do porquê de o Supremo
Tribunal Federal já ter declarado a inconstitucionalidade de
prorrogações de mandatos de Governadores de Estado.
2. Formas de governo
 2.4. República
Há quem entenda que, além da temporalidade do mandato
eletivo, a forma republicana também tem como característica
necessária a obrigatória alternância no poder ou, segundo
afirma JOSÉ AFONSO DA SILVA, a não vitaliciedade dos car-
gos políticos. Contudo, há dificuldades teóricas em se deli-
mitar até onde há efetiva alternância e a partir de quando há
perpetuação indevida nos cargos políticos, uma vez que não
há parâmetros objetivos e universais a estipular um máximo
período de tempo tolerável para o exercício do poder por um
mesmo representante eleito.
2. Formas de governo
 2.5. Forma republicana no Brasil
Adotada pela Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil (1891), a forma republicana sofreu significativa mu-
dança com a Emenda Constitucional nº. 16/1997, pela qual
foi instituída a reeleição por uma única vez para os cargos
de Chefes do Poder Executivo. Contra o art. 14, § 5º, CF/88,
os partidos PDT, PT, PC do B e PL ajuizaram a ADI 1.805,
porém não contra a reeleição propriamente dista, mas sim
quanto à não-necessidade de o atual exercente do mandato
ter de se afastar 6 meses antes da eleição.
2. Formas de governo
 2.5. Forma republicana no Brasil
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal firmou entendi-
mento de que a reeleição prevista no art. 14, § 5º, CF/88
não permite o chamado “prefeito itinerante” ou “prefeito pro-
fissional”, isto é, aquele que se elege indefinida e alternada-
mente por diversos Municípios. Assim decidiu com base no
princípio republicano, que “impede a perpetuação de uma
mesma pessoa ou grupo no poder” (STF, Pleno, Recurso
Extraordinário 637.485, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe
20/05/2013).
2. Formas de governo
 2.5. Plebiscito sobre a forma e o sistema
de governo do Brasil (1993)
Por opção política da Assembleia Constituinte de 1987, foi
determinada a realização de plebiscito em 1993 para que o
povo decidisse acerca da forma (república ou monarquia
constitucional) e do sistema (presidencialismo ou parlamen-
tarismo) de governo a ser adotado no Brasil. Nele, decidiu-
se pela manutenção da forma republicana (66% dos votos) e
pelo sistema presidencialista (55% dos votos).
3. Sistemas de governo
 3.1. Ideia preliminar
Enquanto a análise das formas de governo tem por objetivo
descrever e explicar como o poder é atribuído pelo povo a
seus governantes, o estudo dos sistemas de governo busca
esclarecer como o poder é exercido dentro da estrutura de
um Estado, tomando como referência o modelo clássico de
separação de poderes propostos por MONTESQUIEU em “O
espírito das leis”. É por isto que se afirma que o “sistema de
governo diz respeito ao modo como se relacionam os Po-
deres, especialmente o Legislativo e o Executivo” (SILVA,
José Afonso, Curso de direito constitucional positivo, 25ª ed., São
Paulo, Malheiros, 2005, p. 104).
3. Sistemas de governo
 3.1. Ideia preliminar
Adotando-se como referencial a divisão clássica de poderes,
observamos que os sistemas de governo ocidentais podem
ser classificados em 3 (três) vertentes:
CONFUSÃO DE PODERES
inexistência de divisão de poderes

COLABORAÇÃO DE PODERES
existência de divisão de poderes
ausência de independência

SEPARAÇÃO DE PODERES
existência de divisão e independência
de poderes
3. Sistemas de governo
 3.2. Sistema diretorial
Também conhecido como sistema de assembleia ou siste-
ma convencional, o sistema diretorial é o que mais se apro-
xima da noção de inexistência de separação de poderes.
Nele, as funções legislativas e executivas são exercidas por
uma Assembleia. Difere dos demais sistemas porque, no
mais das vezes, a Assembleia é composta pelos próprios
cidadãos, e não por representantes populares. Por causa
disto, guarda similaridades com a democracia direta exer-
cida na Grécia Antiga. Atualmente, encontram-se resquícios
deste sistema na Suíça.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
O surgimento do parlamentarismo como sistema de governo
é fruto de longa evolução histórica. Não foi concebido por al-
gum teórico, nem instituído por movimentos políticos determi-
nados. Ao contrário, suas características foram sendo cons-
truídas ao longo de séculos na Inglaterra, até se transformar
em um modelo a ser aplicado em outros Estados.
Historicamente, o princípio do parlamentarismo inglês data de
1265, com a revolta ensejada por Simon de Montfort contra o
então rei Henrique III. Nela, convocou-se reunião com barões
e membros do clero para tratar de assuntos do reino. Após,
em 1295, o rei Eduardo I oficializou as reuniões, conso-
lidando a criação do Parlamento inglês.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
Com o absolutismo monárquico, o Parlamento inglês perdeu
força política, só a retomando com a Revolução Gloriosa o-
corrida em 1688. Com a revolução, o governo inglês passa a
ser exercido mediante a colaboração estabelecida entre o
monarca e o Parlamento. Instituiu-se, assim, o costume de o
monarca escolher seus ministros dentre a corrente majoritária
do Parlamento. Surgiu, consequentemente, uma das marcas
características do parlamentarismo: identidade política dos
ministros com a maioria parlamentar.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
Entretanto, com a morte da filha do rei Guilherme de Orange,
a rainha Ana, ascende ao trono o príncipe alemão Jorge I
(sucedido por Jorge II). Por pouco entenderem e se importa-
rem com os problemas políticos ingleses, os ministros conti-
nuaram a se reunir e tomar decisões independentemente da
presença do rei. Nesta ocasião, desponta o ministro Robert
Walpole, o qual passa a ser chamado de Primeiro-Ministro,
por se sobrepujar aos demais ministros, controlar o rei e ditar
a política governamental. Daqui surgiu outra característica
marcante do parlamentarismo: a distinção entre o Chefe de
Governo e o Chefe de Estado.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
Tentando reagir contra a submissão dos monarcas ao Parla-
mento, o rei Jorge III escolheu Lord North para Primeiro-Mi-
nistro (1770). Todavia, por diversas pressões políticas (acu-
sações de incapacidade de fixar a política do Estado, crise
com a independência das colônias norte-americanas, etc.), o
rei foi obrigado a destituir Lord North como Primeiro-Ministro
(1782). Surge a obrigação de que a escolha do Primeiro-
Ministro seja aprovada pela Câmara dos Comuns inglesa,
ocasião em que mais uma marca característica do parla-
mentarismo é firmada: a representação popular na escolha
do Chefe de Governo.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
Posteriormente, surge no Parlamento a prática de pressionar
os ministros a se demitirem quando sua maioria parlamentar
discordava dos rumos políticos tomados. Inicialmente, usou-
se o impeachment como instrumento de demissão e afasta-
mento do cargo. Para evitar tal constrangimento, os ministros
passaram a adotar o costume de voluntariamente deixar de
exercer o cargo quando houvesse descontentamento do Par-
lamento. Surgiu, assim, uma das principais características do
parlamentarismo: a responsabilidade política do Chefe de
Governo diante da desconfiança parlamentar.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
Aperfeiçoado no século XIX, o sistema parlamentarista ganha
seus contornos definitivos, quais sejam:
a) distinção entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: a
Chefia de Estado é exercida por um Monarca ou Presidente
(com mandato longo), enquanto que a Governo é exercida
pelo Primeiro-Ministro, aprovado pelo Parlamento.
b) responsabilidade política do Chefe de Governo: o
Primeiro-Ministro perde o cargo quando há perda da maioria
parlamentar ou voto de desconfiança.
3. Sistemas de governo
 3.3. Sistema parlamentarista
c) possibilidade de dissolução do Parlamento: admite-se
a que o Chefe de Estado dissolve o Parlamento, geralmente
a pedido do Primeiro-Ministro.
d) cooperação e colaboração entre as funções executivas
e legislativas: o Primeiro-Ministro depende do apoio da
maioria parlamentar para manter-se no poder, enquanto que
o Parlamento pode ser dissolvido a pedido do governo, con-
vocando-se novas eleições.
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
O presidencialismo é sistema de governo criado no século
XVIII pelos norte-americanos na Convenção da Filadélfia que
instituiu a Constituição dos Estados Unidos da América. Sur-
giu a partir da repulsa à monarquia absolutista inglesa e da
influência do princípio dos freios e contrapesos propagado
por MONTESQUIEU na doutrina da separação de poderes. Os
ideais de liberdade, igualdade e soberania popular também
influenciaram na instituição do presidencialismo, pois por ele
confere-se a um cidadão eleito a função que, na Inglaterra,
competia ao monarca.
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
São características gerais do presidencialismo:
a) separação institucional entre o Poder Executivo e o
Poder Legislativo: as três funções do Estado (legislar, julgar
e governar) são atribuídas a três órgãos independentes entre
si, uma vez que, em regra, não há interferência recíproca.
b) identidade entre a Chefia de Governo e a de Estado: o
Presidente exerce poderes de representação de Estado e
detém a prerrogativa institucional de comandar as políticas
governamentais.
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
São características gerais do presidencialismo:
c) exercício da Presidência por tempo determinado: a fim
de distinguir-se efetivamente do modelo monárquico e de
evitar a perpetuação (e abuso) no poder, instituiu-se mandato
com prazo certo para o exercício da Chefia de Governo
d) eleições populares para a escolha do Presidente: em
regra, o presidencialismo rege-se por eleições diretas para a
escolha do Presidente. Contudo, tal como ocorre no EUA, o
Presidente é escolhido pelo voto de um colégio eleitoral
composto de representantes de cada Estado norte-americano
que indica o candidato mais votado por seus eleitores.
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
não distingue dentre as funções privativas do Presidente
da República aquelas que são típicas de chefia de Estado
das que caracterizam a chefia de Governo, uma vez que
ambas concentram-se num único cargo político. Contudo,
há de ser feita a necessária distinção para que se consiga
saber em que hipóteses o Presidente da República atua
como autoridade máxima do Poder Executivo Federal, ou
como representante da República Federativa do Brasil (do
Estado brasileiro).
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
Em linhas gerais, por chefia de Estado entende-se a prer-
rogativa atribuída a alguém para representar, interna e ex-
ternamente, a unidade do Estado soberano. Por isso, “o
titular dessa chefia é quem simboliza, aos olhos do estran-
geiro, o Estado, aos olhos do cidadão, a unidade nacional”
(FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves,..., p. 254), cabendo a ele
moderar conflitos entre os poderes. Em geral, suas
atribuições são apartidárias e, na medida do possível, não
orientadas ideologicamente. Daí porque, em sistemas que
em as chefias de governo e de Estado são distintas, o
exercente da chefia de Estado normalmente não é eleito
diretamente pelo voto popular.
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
Também em linhas gerais, por chefia de governo enten-
de-se a prerrogativa de exercer a liderança da política go-
vernamental através da “orientação das decisões gerais e
pela direção da máquina administrativa” (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonçalves,..., p. 255). Ao chefe de governo incumbe
traçar as metas para as ações governamentais e os esco-
lher os meios aptos a alcançá-las. Por esta característica,
normalmente a chefia de governo é exercida por represen-
tantes do povo, eleitos direta (maioria absoluta do povo) ou
indiretamente, a partir de disputas partidárias.
3. Sistemas de governo
 3.4. Sistema presidencialista
DIREITO TRIBUTÁRIO. RECEPÇÃO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988
DO ACORDO GERAL DE TARIFAS E COMÉRCIO. ISENÇÃO DE TRIBUTO
ESTADUAL PREVISTA EM TRATADO INTERNACIONAL FIRMADO PELA REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL. ARTIGO 151, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. ARTIGO 98 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. NÃO
CARACTERIZAÇÃO DE ISENÇÃO HETERÔNOMA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO
CONHECIDO E PROVIDO. 1. A isenção de tributos estaduais prevista no Acordo Geral
de Tarifas e Comércio para as mercadorias importadas dos países signatários quando o
similar nacional tiver o mesmo benefício foi recepcionada pela Constituição da República
de 1988. 2. O artigo 98 do Código Tributário Nacional "possui caráter nacional, com
eficácia para a União, os Estados e os Municípios" (voto do eminente Ministro Ilmar
Galvão). 3. No direito internacional apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para firmar tratados (art. 52, § 2º, da Constituição da República), dela não
dispondo a União, os Estados-membros ou os Municípios. O Presidente da República
não subscreve tratados como Chefe de Governo, mas como Chefe de Estado, o
que descaracteriza a existência de uma isenção heterônoma, vedada pelo art. 151,
inc. III, Ca Constituição. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido (STF, RE
229.096, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJe 10/04/2008).
4. Regimes de governo
 4.1.Ideia preliminar
“Regime de governo é o modo efetivo por que se
exerce o poder num determinado Estado em determi-
nado momento histórico. Deveria coincidir com o siste-
ma se a Constituição, na qual este se inscreve, fosse
rigorosamente cumprida. E na sua letra e no seu
espírito. Mas, sempre, a prática da Constituição afasta
das linhas na mesma traçadas, a corrupção e a
deturpação de suas instituições, seja pelo influxo do
tempo que ora desgasta ora valoriza certos princípios”
(FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, Curso de direito
constitucional, 39ª ed., São Paulo, Saraiva, 2013, p. 108).
4. Regimes de governo
 4.2. Tipologias
TOTALITÁRIO
ideologia oficial
partido único
poder concentrado e inacessível

AUTORITÁRIO
pluralismo político limitado
poder exercido com limites mal definidos

DEMOCRÁTICO
livre formulação de preferências políticas
liberdades políticas asseguradas
disputa política não-violenta