Instituto de Capacitación Parlamentaria

Diplomatura Universitaria en Gestión Legislativa

Técnica Legislativa
Alberto Della Bianca
Abogado U.B.A.
Departamento de Técnica Legislativa
Dirección de Información Parlamentaria
H.Cámara de Diputados de la Nación
Bibliografía sugerida:
1) “Manual de Técnica Legislativa”, Héctor Pérez Bourbon, Fundación
Konrad Adenauer, Edición 2007.
2) “Fundamentos de Técnica Legislativa”, Luis Leiva Fernández,
Editorial La Ley, Edición 1999.
3) “Técnica Legislativa” (Libro Blanco), María Alejandra Svetaz, Beatriz
Grosso, Miguel Luna,, Héctor Pérez Bourbon y Fermín Ubertone,
Rubinzal – Culzoni Editores.
4) “Un País al Margen de la Ley”, Carlos Nino (Estudio de la Anomia
como componente del Subdesarrollo Argentino), Ariel, Editorial
Planeta, Edición 2011.
 Metodología de Trabajo y Evaluación Final
Trabajo Grupal consistente en la elaboración de un Proyecto de Ley respetando los
lineamientos dados en clase, sobre un tema a elección de los integrantes de cada equipo.

Extensión que no supere los 20 (veinte) artículos y que no sea inferior a los 5 (cinco) arts.

Los Proyectos de Ley serán entregados y/o enviados antes del lunes 04/06 a efectos de
generar un debate y defensa en clase de los temas elegidos.

Los Proyectos de Ley mencionados deben ser hechos por escrito tal y como si estuvieran
presentando un proyecto en Mesa de Entradas, y enviados al correo de Paula, o a
adellabianca.dip@hcdn.gov.ar
 Unidad I – Contenidos – Introducción
Ciencias de la Legislación y Técnica Legislativa

Ciencia de la Legislación: comprende las cuestiones básicas de concepto, evolución y análisis comparado de
las leyes. Su objetivo principal es el estudio de las normas, sin interesarse por los contenidos, sólo le interesan las
formas, la construcción de la estructura de la ley, la redacción, la inserción en el ordenamiento jurídico.

Ciencia del Derecho: su objetivo principal es la protección de los derechos.

Técnica Legislativa: se ocupa de la composición y redacción de las leyes y disposiciones jurídicas, siendo
extensiva su aplicación al ámbito de los Contratos y las Sentencias Judiciales. La doctrina alemana e italiana
denominan a la TL como Legística. Toma las reglas creadas por la Ciencia de la Legislación y las aplica.

Ciencia y Técnica NO son conceptos idénticos ni antagónicos. Toda Ciencia requiere de una Técnica.

Técnica Legislativa: Ciencia, técnica, arte, investigación, creación intelectual? (ej. Biodiesel, Firma Digital).
 Técnica Legislativa: antecedentes.
La TL moderna se inicia en Francia y Alemania. “El Espíritu de las Leyes” de Montesquieu,
puede ser considerada una de las primeras obras que contemplan a la TL como una disciplina
necesaria en la creación y redacción de las leyes.
En Alemania es Ihering el precursor de esta disciplina a partir de su obra “Espíritu del Derecho
Romano”, entendiendo el jurista germano que la “utilización de la técnica tiene por efecto la
simplificación del derecho”.
Importancia de los Estudios de Legística
En palabras del jurista Friedrich Lachmayer: “El número de juristas en la administración de
Justicia y en la Administración resulta alto si se lo compara con la cantidad de juristas que
trabajan en la legislación. Debido a que la ciencia jurídica hasta ahora estaba ocupada
simplemente con la formación de juristas no resulta extraño que la ciencia jurídica tradicional se
haya dedicado a la administración de Justicia y a la Administración. El conocimiento transmitido
por la dogmática jurídica reinante no resulta adecuado para las necesidades de la
administración de Justicia y de la Administración. Estos instrumentos preparados por la
dogmática jurídica no son adecuados para solucionar problemas que surgen de la legislación.
Los instrumentos de la dogmática están destinados a descifrar e interpretar un derecho
existente. En el caso de la legislación no se está en presencia de un derecho vigente sino que
se trata de “crear ese derecho”.
Debido a que el número de juristas que trabajan en la legislación es reducido, se podría caer en
la tentación de decir que este ámbito de la práctica jurídica es irrelevante. El caso es justamente
lo contrario. Los productos de la legislación son objeto de la ejecución y resulta más útil
pensar antes de hacer una ley, que emplear posteriormente un gran número de
especialistas para interpretar racionalmente una ley. Resultaría mucho más importante
que editar cien libros sobre el arte de la interpretación, editar un manual de legislación,
destinado a darle a las leyes desde un comienzo una cierta medida de racionalidad y
claridad”.
 Tradición Latina, Anglosajona y Germánica.
Tradición Latina y Germánica: crea el derecho a partir de legislar
mediante reglas generales. Utilizan el método de deducción. El juez goza
de una cuota de poder a través de la interpretación de la ley.
Tradición Anglosajona: rige el “Common Law”, o sea, a partir de la
solución de leading cases, se permite a los jueces inferir la existencia de
un principio general que NO existe legislativamente. Utilizan el método de
inducción. El Parlamento es el intérprete de la ley, y el juez es un mero y
casi automático “aplicador de la ley”.
Las reglas generales son aquellas que son redactadas de manera
abstracta y son aplicables a un número indeterminado de personas o
situaciones jurídicas.
El sistema anglosajón, en cambio, enumera la totalidad de casos
comprendidos. El “draftman” inglés desarrolla una ley con abundancia de
detalles y tiende a enumerar todos los casos posibles.
Ejemplo: Equipo de Futbol – Todo equipo de futbol – Todo arquero,
defensor, mediocampista, delantero.
 Incremento de la Importancia de la TL

• Inflación Legislativa
• Contaminación Legislativa
• Conformación de organizaciones normativas supranacionales
(Legislación de la CEE, Mercosur, NAFTA, etc).
 La TL en la Argentina
• 1917 – Alfredo Colmo “Técnica Legislativa del Código Civil Argentino”
• Ley 24.967 “Digesto Jurídico Argentino”
• Dec. 333/85 - NORMAS PARA LA ELABORACION, REDACCION Y
DILIGENCIAMIENTO DE LOS PROYECTOS DE ACTOS Y DOCUMENTACION
ADMINISTRATIVOS, (derogado por el Dec. 336/2017)
• “Reglas gramaticales para la redacción de sentencias”, elaborado por el Dr. Augusto
Belluscio, 1988, CSJN.
• “Manual de Corrección”, del Defensor del Pueblo de la Nación
• “Anteproyecto de Reglas de Técnica Legislativa” de la Secretaría de Asuntos
Legislativos del Ministerio de Justicia de la Nación
• En resumen, se carece de una norma que establezca directrices de técnica legislativa
de cumplimiento obligatorio en la redacción de las leyes.
 Técnica Legislativa y Política Legislativa.
TL Externa o Formal: es el procedimiento que sigue un proyecto hasta que se convierte en ley, o
conf. Pérez Bourbon: “Es el mecanismo de funcionamiento del Parlamento y de ambas Cámaras en
el caso del Congreso Nacional o de las Legislaturas, en cuanto a cómo es el circuito o el sistema de
tratamiento de un proyecto hasta que se transforma en una ley”.
TL Interna: es la tarea del técnico legislativo y se focaliza en el CONTINENTE de la norma (el marco
del cuadro).
Política Legislativa: es la DECISIÓN POLÍTICA, o sea, la tarea exclusiva del legislador centrada en
el CONTENIDO de la norma (el cuadro mismo).
Requisito fundamental: FIDELIDAD del texto respecto de lo que el legislador quiso sancionar, es la
fidelidad que debe existir entre la voluntad política del legislador y el texto creado.
Génesis del Proyecto de Ley: Requerimiento del Legislador al Asesor por iniciativa propia o reclamo
ciudadano, de ahí al Técnico Legislativo, vuelve al Asesor, Mesa de Entradas.
Definición del Dr. Pedro Ubertone sobre TL: La Técnica Legislativa es el arte de elaborar textos
normativos sin defectos, o con la menor cantidad posible de ellos. Se trata de un arte compuesto por
un conjunto de habilidades o destrezas específicas. Cada una de estas destrezas específicas es una
técnica legislativa particular (p.e. técnica del incisado, del epigrafiado, etc.).
 Definición de TL según Alberto Castells:
“Arte y destreza necesarias para llegar a una correcta y eficaz elaboración
de la ley. Está conformada por los procedimientos, formulaciones, reglas,
estilos ordenados y sistematizados que tratan a la ley durante su proceso.”

En cambio, para las Dras. Beatriz Grosso y Alejandra Svetaz:

Teoría Legislativa: es el saber (contenido)

Técnica Legislativa: es el hacer (continente)

Estamos en presencia de un saber instrumental, de un saber práctico.

La TL no va de la teoría a la práctica, sino que nace de la práctica misma.
 TL Interna y Externa
TL Interna: a ella pertenecen todos los instrumentos que se utilizan para la
elaboración de la ley: su integración formal, su estructura interna y el
desarrollo material de la ley (estructura externa y redacción).

TL Externa: es el contexto en el cual se legitima la ley: estructura,

organización, funcionamiento del Poder Legislativo, procedimientos
legislativos desde la generación de la ley hasta su sanción, la cobertura
técnica, el rol del asesor legislativo y la capacitación legislativa.
Funciones del Técnico Legislativo
• Sugerir modificaciones o la derogación de un texto legal con el solo
objeto de evitar incoherencias o falta de correspondencia entre las
normas que se le han encomendado elaborar y las vigentes.
• Aceptar o rechazar las propuestas del técnico legislativo queda en
manos del decisor político, el técnico sólo provee la información.
• El técnico legislativo, redactor o proyectista de una ley debe crear un
texto normativo que refleje con precisión, claridad y simplicidad la
voluntad política que se le transmite.
• Debe atender las cuestiones técnicas que hacen a la redacción,
estructura y la lógica interna de sus normas, analizando la
constitucionalidad de la propuesta y su correspondencia con el
ordenamiento jurídico vigente.
 Requisitos para ser un buen Técnico Legislativo
• Habilidad intelectual para interpretar y extraer lo sustancial del
conocimiento experto y para discernir entre varias soluciones posibles.
• Capacidad de investigación.
• Capacidad de selección y de procesamiento adecuado de la información.
• Capacidad de trabajo y modestia para someter su trabajo a constantes
revisiones.
• Capacidad para trabajar en equipo, compartir información y consensuar
respuestas.
• Respeto a los límites que le impone el propio ámbito de desarrollo de su
tarea.
• Reserva y secreto profesional.
 Requisitos básicos del Proyecto de Ley

¿Cuál es el significado del término “La Ley XXXX es mala”?

• Mala por ser perjudicial para un sector de la población, o mala por tener
pésima técnica legislativa?
• Por lo tanto, como primer paso para que una ley no sea mala, se deben
cumplir los siguientes requisitos:
• Coherencia con el resto del ordenamiento jurídico
• Fiel Reflejo de la Decisión Política
• Interpretación Unívoca para cualquier ciudadano
Características de la Decisión Política o de la Política Legislativa
• Justa: éticamente aceptable, acorde con la Pirámide Jurídica de Kelsen.
• Adecuada: debe contribuir a brindar una solución.
• Coherente: con las demás decisiones políticas.
• Oportuna: exacta en el tiempo, ni antes, ni después.
• Viable: que pueda llevarse a la práctica (ej. del Sol).
• Sustentable: sustentada en dos elementos: consensuada políticamente y apoyada por
la población.
Comparación con el modelo AFA
El modelo AFA es un método para evaluar decisiones a tomar, normalmente relacionado
con un simple cálculo de ganancias y pérdidas, nada más lejos de nuestro método que
persigue el bien común.
Significa: APTITUD (Adecuada), FACTIBILIDAD (Viable) y ACEPTABILIDAD (Justa)
 La Calidad del Texto Normativo
• PRECISION: debe ser indubitable.
• CLARIDAD: de fácil comprensión.
• CONCISION: breve.

• Orden prioritario: Precisión – Claridad – Concisión

• Precisión y Claridad se hallan por encima de la
Concisión.
 Distinción entre Norma, Ley y Legislación.
• NORMA: es el Precepto Jurídico Unitario, p.e. los artículos de una ley.
• LEY: es el conjunto de normas que se aprueban de una sola vez, en un
mismo acto normativo, la Constitución Nacional, como ejemplo de Ley
Suprema.
• LEGISLACION: o Sistema Jurídico, Orden Jurídico, como el conjunto o
totalidad de leyes y normativa jurídica vigente en un momento dado.
 REGLAS PRACTICAS DE TL

Pilares fundamentales de la buena técnica legislativa

1. Estructura: organización del texto en Títulos, Artículos,

Epígrafes, etc.
2. Redacción: adecuada, clara, de fácil interpretación.
3. Dinámica: inserción dentro del orden normativo,
modificaciones, derogaciones, textos ordenados, entrada en
vigencia, etc.
4. Lógica de los Sistemas Normativos: lagunas,
contradicciones, redundancias con el orden jurídico.
 Reglas de TL: ejemplos de buena y mala aplicación.
Mala Estructura: textos sin títulos, capítulos, epígrafes, etc.

Mala Redacción: el art. 86 del Código Penal:

“El aborto practicado por un médico diplomado con el consentimiento de la mujer encinta,
NO ES PUNIBLE:
1) Si se ha hecho con el fin de evitar un peligro…
2) Si el embarazo proviene de una violación o de un atentado al pudor cometido
sobre una mujer idiota o demente.

…y si le ponemos una coma detrás del término “violación”, qué ocurre?

O por ejemplo: “Prohibido fumar gas inflamable” o mejor dicho:
“Prohibido Fumar, Gas inflamable.”
O…”Vamos a comer niños”, o mejor dicho: “Vamos a comer, niños!!!”
 Reglas de TL: ejemplos de buena y mala aplicación.

Mala Dinámica: “Derógase toda norma que se oponga a la presente”, o

derogación de una ley que se encuentra derogada, o modificación de una
ley que al hacerlo entra en colisión con un Tratado Internacional aprobado y
ratificado por nuestro país.

Lógica de los Sistemas Normativos: si bien se halla dentro de esta

temática, es prudente tratarlo de forma separada.
 Los problemas técnicos de la ley:
Lógica de los Sistemas Normativos.
Derecho: conjunto de normas que ordenan o prohíben ciertas conductas
regidas por una serie de reglas lógicas que le otorgan, o debieran otorgarle,
coherencia, completitud e independencia, de lo contrario estaríamos
ante un mero conglomerado desordenado de normas.
Proyectos de Ley=presentan una serie de problemas apreciados desde
dos puntos de vista: el ESTÁTICO y el DINÁMICO.
Punto de vista ESTÁTICO: Lagunas, Contradicciones y Redundancias.
Punto de vista DINÁMICO: Modificación, Derogación, Promulgación.
 1er. Problema Técnico:
COMPLETITUD o Ausencia de Lagunas del Derecho (utopía)
Laguna del Derecho (realidad)

Un caso carece de solución porque la ley no lo contempla.

Sin embargo, el viejo artículo 15 del Código Civil establecía que: “Los
jueces no pueden dejar de juzgar bajo el pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de las leyes”.

El nuevo artículo 3 del Código Civil establece que: “Deber de resolver. El

juez debe resolver los asuntos que sean sometidos a su jurisdicción
mediante una decisión razonablemente fundada.”
 Ejemplo de Completitud o de Laguna del Derecho?

Código Penal: el legislador tipifica el delito de homicidio

estableciendo que: “Se aplicará reclusión o prisión de 8 a 25 años
al que matare a otro…”
…pero…no contempla entre todos los incisos del artículo 80 la
figura del Femicidio, por lo cual ante el primer caso acaecido el
juez debe aplicar la figura del homicidio simple (8 a 25 años),
evitando de este modo la aplicación de una pena de reclusión o
prisión perpetuas, como sí lo establece el Código Penal actual
modificado por la Ley 26.791 que tipifica la figura de la violencia
de género en su inciso 11).
 2do. Problema Técnico:
COHERENCIA o Ausencia de Contradicciones.

Conexión entre las distintas normas que conforman el proyecto.

Un sistema normativo se torna incoherente cuando para un
mismo caso se prevén dos o más soluciones diferentes y
contradictorias.
 Ejemplo de Coherencia o de Incoherencia

Ley 27.350 de Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus derivados.

• Debió haberse modificado la Ley 23.737 sobre Tenencia y Tráfico de

Estupefacientes?
• Existe coherencia entre ambas leyes?
• Qué sucede con la madre que aún hoy se procura “per se” el aceite
de cannabis para reducir las convulsiones de su hijo que padece un
cuadro de epilepsia refractaria, a causa del retraso en la entrega del
producto por parte del Estado Nacional? Se le aplica la Ley 23.737 y
se la procesa por tenencia? O el juez con sabiduría y humanidad
decide aplicar la Ley 27.350?
 3er. Problema Técnico:
IRREDUCIBILIDAD o Redundancias Normativas.

Dos o más normas prevén la misma solución para el mismo caso.

Consecuencias: genera superabundancia innecesaria de

normas, inflación legislativa y contaminación legislativa.
 Ejemplo de Redundancia Normativa

Art.1°.- El Jefe de Gabinete queda facultado para reestructurar todo el

presupuesto de la Nación.

Art. 2°.- El Jefe de Gabinete puede reestructurar el presupuesto

destinando partidas para subsidiar necesidades de la energía de
combustibles.
 Economía de Normas
• Todos los guitarristas deben registrar sus temas en SADAIC.
• Todos los guitarristas que componen y/o forman parte de una banda
de rock deben registrar sus temas en SADAIC.
• Todos los pianistas deben registrar sus temas en SADAIC.
• Todos los pianistas que componen y/o forman parte de una banda de
rock deben registrar sus temas en SADAIC.

Solución deseable:
Todos los músicos deben registrar sus temas en SADAIC.
 Lagunas de Conocimiento
El juez ignora el caso sucedido. Juzga de acuerdo al expediente
judicial. El vacío existente entre lo sucedido y aquello que se halla
en el expediente es lo que denominamos LAGUNA DEL
CONOCIMIENTO.
SOLUCIÓN: se salva a través del mecanismo de pruebas y
presunciones que brinda el sistema judicial.
La más perfecta técnica legislativa no puede evitar, ni siquiera
disminuir las lagunas de conocimiento. Si se pudiese evitar este
tipo de lagunas nos estaríamos convirtiendo en seres capaces de
conocer todas las posibilidades humanas de comportamiento, lo
cual, al menos por ahora, es imposible. “Errar es humano,
perdonar es divino.”
 Lagunas de Reconocimiento
El juez no puede determinar con precisión en cuál caso genérico
corresponde subsumir el caso individual.
Esta incertidumbre del juez proviene de tres vertientes:
• Vertiente Lógica
• Vertiente del Lenguaje
• Vertiente de la Estructura
 Vertiente Lógica
“Los matrimonios celebrados con anterioridad al año 2001 deberán…”
“Los matrimonios celebrados con posterioridad al año 2001 deberán…”
Pregunta:
¿qué pasa con los matrimonios celebrados durante el año 2001?
No se trata de una laguna del derecho, sino de una incorrecta definición
de las categorías, o sea, en definitiva, de una pésima técnica legislativa.
Conclusión: existe un caso individual que no puede subsumirse en los
casos generales.
Solución: el conjunto de categorías debe ser exhaustivo y excluyente.
“Los matrimonios deberán…” o “Los matrimonios celebrados a partir del
01/01/1980 deberán…”
 Vertiente del Lenguaje
Vaguedad y ambigüedad del lenguaje

Ejemplo: “El Gobierno federal sostiene el culto católico

apostólico romano” (Art. 2°, Constitución Nacional).
 Vertiente de la Estructura
Ubicación de la norma dentro de la estructura del proyecto de ley.

Ley de Puertos:

Art.5° - “La habilitación de los puertos deberá hacerse por decreto del Poder
Ejecutivo dando cuenta de ello al Congreso dentro de los treinta días.”

Ahora bien, que ocurre si ubicamos este artículo en el Capítulo denominado

“De los Puertos en General”, o en el de “De los Puertos Comerciales”,
indudablemente generará sentidos diferentes, atento que el primer capítulo
comprenderá a todos los puertos, mientras que del segundo quedarán
excluidos los puertos turísticos o deportivos.

Conclusión: la ubicación de la norma es de importancia fundamental a la hora

de redactar un proyecto de ley.
 Laguna axiológica o valorativa
Colisión entre el Derecho y la Justicia

• Qué ocurre cuando el proyecto de ley cumple con todos los

requisitos vistos, pero en el momento en que se convierte en ley, y
un juez debe aplicarla, el magistrado entiende que la solución por
ella brindada no es justa?
• Puede el juez fallar en contra de lo establecido en la norma?
• Puede el magistrado absolver a un acusado entendiendo que actuó
en beneficio de la víctima?

Tomemos un ejemplo: los casos de muerte digna o eutanasia.