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Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS DE ACESSIBILIDADE E PLANEJAMENTO URBANO
Seminário
revisão Plano Diretor de Macaé
Macaé, 26 de novembro de 2013
Palestra: PLANEJAMENTO URBANO

Problemas e Soluções
os desafios do plano diretor participativo
O processo e as lógicas
de produção das cidades brasileiras
REALIDADE DAS CIDADES

Segregação socioespacial
Irregularidade fundiária urbana
Degradação ambiental
Desastres naturais
Carência de infraestrutura
Antecedentes
 Urbanização rápida e Industrialização tardia;
 Reformas de Base e Golpe Militar;
 Regime Militar e Planejamento Tecnocrático;
 Redemocratização e o “Inferno astral” do Planejamento;
 Movimento pela Reforma Urbana e a Constituição Federal

de 1988.
Processo de urbanização: características
Fonte: IBGE
1. Urbanização acelerada: em 50 anos a população urbana cresceu

mais de 150 milhões de habitantes
2. Intensificação da urbanização nas regiões metropolitanas: mais de

40% da população vive em regiões metropolitanas, que representam
8% dos municípios brasileiros
3. Expansão indiscriminada da urbanização no território brasileiro

COMPARATIVO DA URBANIZAÇÃO
Fonte: Nation Master

Elaboração: OLIVEIRA, 2011.
Produção formal das cidades

Expansão Consolidação Adensamento
Projeto Setor Noroeste, Brasília/DF Portal do Morumbi, São Paulo/SP

Av. Luiz Carlos Berrini, São Paulo/SP
Projeto loteamento em Caruaru/PE Barra da Tijuca/RJ

Boa Vista/RR
Parcelamento, urbanização e Parcelamento, urbanização e Parcelamento , urbanização

edificação inexistentes. edificação em processo de e edificação consolidados
Atividades rurais e ocupação consolidação, porém não nas áreas centrais.
espontânea, isolada e necessariamente de modo Tendência ao adensamento
pontual de usos com coordenado.
finalidades urbanas.
Produção das cidades à margem do

mercado e das políticas públicas
Adensamento Consolidação Expansão
(cortiços) (favelas) (áreas de grilagem)
Porto Velho/RO
Av. Santa Ifigênia, São Paulo/SP Rocinha, Rio de Janeiro/RJ

Quais problemas observados nestes processos de

produção das cidades estão em descompasso com
o planejamento urbano?
 Planos urbanísticos desconexos com os processos reais de
produção das cidades, especialmente em relação à produção
da habitação popular.
 Inexistência, limitação ou precariedade de políticas públicas
para o enfrentamento das carências urbanas.
 Falta de integração das políticas públicas no território.
 A fragilidade da regulação do uso do solo frente à pressão dos
interesses econômicos sobre o território.
 Prática da normatização do uso do solo voltada unicamente à
produção exercida pelo mercado.
Conseqüências: ilegalidade e precariedade urbana

Cidade Baixa, Salvador, Bahia /BA
Subutilização de estruturas
existentes e degradação ambiental
Riberira, Natal /RN
Abandono do patrimônio permitindo ocupações

degradantes para a dignidade humana
Conseqüências: desigualdades e carências urbanas
cidades excludentes
Conseqüências: desigualdades socioespaciais e

degradação ambiental
cidades excludentes
Conseqüências extremas: perda de vidas humanas
Enchentes em Pernambuco e Alagoas
Rio de Janeiro/RJ
O PLANEJAMENTO URBANO voltado ao

enfrentamento das carências urbanas
Avanços
Avanços jurídicos institucionais
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Constituição Federal de 1988

Título VII, Capítulo II - Política Urbana (art. 182 e 183) introduzida pela
emenda popular nº 63 de 1987, que contou com 131 mil assinaturas.
Alguns Destaques:
Poder Público Municipal – responsável pela política de

desenvolvimento urbano;
Função Social da Cidade e da Propriedade – a propriedade cumpre

sua função social quando atende às exigências expressas no Plano
Diretor;
Plano Diretor – instrumento básico da política de desenvolvimento e

expansão urbana.
Instrumentos: Parcelamento , Edificação ou Utilização Compulsórios,

IPTU progressivo no tempo, Desapropriação com Títulos da Dívida,
Usucapião especial de imóvel urbano
Estatuto da Cidade (lei 10.257/01)

Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de
1988.
Alguns Destaques:
Acesso à terra urbanizada (ZEIS, IPTU progressivo, edificação

compulsória, outorga onerosa, etc);
Direito à cidade e à moradia;
Combate à especulação imobiliária;
Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo

de urbanização;
Gestão democrática, por meio da participação popular.

Plano Diretor instrumento básico da política de

Características desenvolvimento e expansão urbana.
 O Plano Diretor é uma lei que deve ser revista no máximo a

cada 10 anos, destinada a todo o território municipal e não
somente para a sede urbana.
 Pode-se dizer que a legitimidade do Plano Diretor está na
construção de um pacto pelo futuro da cidade conforme
os pressupostos da participação social previstos no Estatuto da
Cidade.
 Neste processo, deve-se atentar que o Plano Diretor não é uma
mera carta de intenções, mas um plano territorial com
diversos instrumentos que ajudam a viabilizar o direito à cidade.
 Deve conter um sistema de acompanhamento e controle e a
previsão e demarcação de instrumentos urbanísticos, jurídicos
e tributários.
Desafios a serem vencidos na elaboração

e implementação dos Planos Diretores
Plano Diretor sem foco físico-territorial, contemplando
diretrizes de diversas políticas públicas, muitas vezes sem vínculo
com território.
A fragilidade de regulação do uso do solo frente à pressão dos
interesses econômicos sobre o território.
Desarticulação entre zoneamento e Plano Diretor e entre
orçamento municipal e Plano Diretor.
Inadequação da regulamentação de instrumentos do Estatuto
da Cidade nos Planos Diretores, o que dificulta sua auto-
aplicação.
Reduzida capacidade técnica e institucional dos municípios
para o exercício do planejamento urbano.
Função social da propriedade: o que faço no “meu

terreno” é parte da cidade, portanto o que construo no “meu
terreno” será definido pelo Plano Diretor por meio de seus
instrumentos e de forma amplamente democrática.
O Estatuto não define um conceito absoluto e universal de função
social da propriedade, e delega isso ao Plano Diretor.
Direito à cidade: as políticas públicas e os investimentos

em desenvolvimento urbano devem reconhecer os direitos
sociais.
Governança democrática: deve ser institucionalizada

e existir na prática das decisões sobre planos, projetos e
investimentos em desenvolvimento urbano.
O planejamento urbano e a gestão territorial cabe

aos municípios, mas, deve ser pactuado com a sociedade
civil, contando com o apoio dos estados e da União.
Nesse sentido coube aos planos diretores

participativos, e aos instrumentos urbanísticos neles
previstos, garantir o direito pleno à cidade por meio de
sua ocupação democrática, reduzindo as desigualdades
sociais e promovendo a diversidade funcional e social, a
vitalidade econômica e a preservação do patrimônio histórico,
cultural e ambiental.
Ampliação do acesso a terra urbanizada

a todos os segmentos sociais
como isso é possível?
Os investimentos públicos devem contemplar ações de

regularização fundiária, urbanização de assentamentos
precários e construção de habitação de interesse social, e
reabilitação de áreas urbanas ;
A regulação do uso do solo precisa combater a
especulação imobiliária, controlar a expansão urbana,
proteger áreas de interesse ambiental e cultural e reservar
áreas para a habitação de interesse social em bairros
urbanizados com empregos e serviços urbanos.
X
Terras servidas de investimentos públicos e privados devem ser
resguardadas pelo poder público municipal, de modo que a
habitação plena seja acessível à famílias de baixa renda, evitando
assim, que as desigualdades sociais se acentuem no território.
Deve ser assegurada a dignidade da pessoa humana
X
O Poder Público municipal deve
reconhecer os direitos sociais e prever
ações voltadas à moradia digna:
•resguardar a população da exposição a riscos
•propor a regularização fundiária sustentável
•promover a urbanização integrada de assentamentos precários
O planejamento deve priorizar a urbanização compacta e a

reabilitação edilícia que promova melhor aproveitamento da
infraestrutura disponível, com diversidade de usos, em
detrimento da expansão urbana desordenada e excludente.
O Planejamento deve Promover o melhor aproveitamento de

vazios urbanos em áreas consolidadas, com oferta de
serviços e empregos, de modo a combater a especulação
imobiliária e evitar o crescimento urbano desordenado em
áreas mais frágeis da cidades.
Isso é atribuição do Plano Diretor

INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS voltados ao

enfrentamento das carências urbanas
instrumentos urbanísticos gerais

planejamento e desenvolvimento do território municipal
instrumentos de acesso a terra urbanizada e

regularização fundiária sustentável
inclusão territorial que assegure a posse as populações marginalizadas
da cidade formal
instrumentos de combate à especulação

imobiliária garantia do cumprimento da função social da propriedade
instrumentos de gestão social da valorização da

terra justa distribuição dos custos e benefícios do desenvolvimento
urbano para toda coletividade
Macrozoneamento  Divide o território em grandes

compartimentos, por critérios
físicos, geomorfológicos,
antrópicos, ambientais, etc.
 Instrumentos como a Carta
geotécnica de aptidão à
urbanização será importante
para definir as áreas propícias
à consolidação da ocupação
urbana, áreas de expansão
urbana e as áreas de
preservação ambiental e
Fonte: Proposta de revisão do Plano Diretor de Aracaju áreas inaptas à urbanização
(suscetíveis à desastres) .
Monitoramento da Ocupação Urbana
Zoneamento, parcelamento,
uso e ocupação do solo
 A divisão de cada zona com a
definição de quais usos são mais
pertinentes para cada território se
relaciona ao desenho da paisagem
urbana, envolvendo a dinâmica das
atividades econômicas e a
configuração, o dimensionamento e a
ocupação dos lotes.
 Deve ser considerada a capacidade
de suporte do território (redes de
infraestrutura) para o
estabelecimento de uma ocupação
compacta compatível com essa
Zoneamento Plano Diretor São Paulo
capacidade, especialmente os
sistemas viário e de saneamento.
Plano de Expansão Urbana
Imagens: Operação Urbana Nuevo Usme, Bogotá, Colômbia.
O ordenamento territorial da expansão urbana deve prever a

delimitação de diretrizes para infra-estrutura urbana e
equipamentos, previsão de áreas para HIS, delimitação de áreas
para proteção, e implantação de mecanismos para justa distribuição
dos benefícios e da valorização da terra.
Zonas Especiais de Zonas Especiais de

Interesse Social em Interesse Social em
áreas ocupadas áreas vazias
Garantia de posse das Reserva de áreas para

famílias para futura futura provisão de
ação de urbanização e habitação de interesse
regularização fundiária social (MCMV)
ZEIS: instrumento estratégico para garantir solo urbanizado para

habitação de interesse social por meio da regulação prévia pelo poder
público.
Usucapião especial de imóvel urbano: Art. 183 da Constituição Federal de 1988. O

Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001 em seus art 9º a 14 reconhece a usucapião na forma
coletiva.
CUEM - Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia:

Medida provisória Nº 2.220 de 04 de setembro de 2001.
Direito de superfície O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001 em seus art 21º a 24

estabelece formas de aplicação do instrumento em imóveis particulares
CDRU - Concessão de Direito Real de Uso: Decreto Lei nº 271 de 1967
Demarcação urbanística para fins de regularização fundiária e

legitimação da posse; (usucapião administrativa)
Parcelamento, edificação ou utilização

compulsórios, IPTU Progressivo do tempo e
desapropriação com pagamento em títulos
Imóveis localizados em
áreas dotadas de
infraestrutura devem
cumprir sua função social.
No caso de imóveis vazios,

caso o proprietário não
venda ou edifique num
prazo determinado, o
Poder Público pode
aumentar o IPTU de forma
a induzir que este imóvel
seja edificado e ao mesmo
tempo coibir a especulação
imobiliária.
A manutenção de terrenos vazios ou

ociosos, inseridos na área urbanizada, à
espera de uma valorização futura que
beneficia apenas seus proprietários,
diminui os espaços disponíveis na cidade
para a moradia e as atividades
econômicas necessárias para o
desenvolvimento de toda a sociedade,
especialmente para os grupos
economicamente vulneráveis
O Censo Demográfico 2010 encontrou 6,1 milhões

(9,0%) de domicílios vagos no país.
TDC - transferência de direito de construir
Áreas que receberam potencial
•Definição de áreas passíveis à

preservação e conservação do
patrimônio cultural e ambiental.
•Definição de áreas que
áreas que negociaram o direito de comportam adensamento.
construir, que foi por sua vez, revertido
investimentos de reabilitação.
OODC – outorga onerosa do direito de construir
Ações públicas e coletivas proporcionam

a valorização dos imóveis
$
Propriedade
$
isolada
É legítimo que o Poder Público

Municipal recupere esta
valorização à coletividade
Gestão social da valorização da terra

Plano Diretor define normas de Plano Diretor também pode estabelecer

quanto se pode construir numa um excedente de potencial construtivo
determinada zona desde que seja paga uma contrapartida
pelo empreendedor
Os recursos das
contrapartidas são
destinados a um fundo
Municipal voltado ao
desenvolvimento urbano
Investimento em melhoria de espaços

públicos e provisão de habitação de
interesse social
Operação Urbana Consorciada

TRECHO IMPLEMENTADO ANTES DA LEI) se relaciona a promoção
Operação Urbana Faria Lima: de projetos urbanos por
investimentos públicos em meio da parceria entre
sistema viário poder público, capital
privado e sociedade civil,
com o objetivo de
transformações que
garantam a qualidade do
TRECHO IMPLEMENTADO ANTES DA LEI ambiente urbano e
promovam melhorias
sociais
Fonte: SEHAB/Resolo, 2000 e Emurb

Observações importantes
para o processo de revisão do PD
SOBRE O PROCESSO
1.deve ser garantida a ampla participação da

comunidade
2.Ver orientações constantes das resoluções do

ConCidades:
Resolução n° 25 de 18 de Março de 2005: orientações e
recomendações para a elaboração do Plano Diretor
Resolução n° 34 de 01 de Julho de 2005: orientações e
recomendações ao conteúdo mínimo do Plano Diretor, tendo
por base o Estatuto das Cidades.
Resolução Recomendada nº 83 de 08 Dezembro de 2009:
orientações com relação à revisão ou alteração de Planos
Diretores
SOBRE O PROCESSO
3. Promover participação social não é fácil... A

comunidade precisa entender o que vai discutir –
capacitação é essencial!
4. As disputas são naturais e certamente vão

ocorrer. O importante não é atender a todas as
demandas, mas buscar o diálogo e o equilíbrio,
com transparência e colocando o interesse
público em primeiro lugar.
SOBRE O CONTEÚDO
1.Definição clara dos objetivos a serem

perseguidos pelo desenvolvimento urbano
(que rumos a cidade deverá tomar nos próximos 10 anos)
2. Plano Diretor não é carta de boas intenções...

É um INSTRUMENTO ORIENTADOR
(para a população, para os técnicos da prefeitura, para o setor
imobiliário)
3. Possui dimensão política, operacional e

técnica: define o que deve ser feito, mas
também como deve ser feito.
SOBRE O CONTEÚDO
4. É impossível fazer planejamento territorial

sem o conhecimento do território... Plano
Diretor sem mapas é inconcebível!
5. O zoneamento deve refletir a situação atual,

mas também as intenções de
desenvolvimento.
6. Para regular o uso do solo é necessário

conhecer a dinâmica imobiliária da cidade.
SOBRE O CONTEÚDO
7. Os instrumentos do Estatuto são meios...

antes de pensar em que instrumento usar, deve-
se definir qual é o resultado pretendido
8. O desenvolvimento urbano só se concretiza

com investimentos - planejar sem dialogo com
o orçamento é ineficaz
DICAS/ OPORTUNIDADES
1.Se a cidade ainda não tem Conselho

Municipal das Cidades, ele deve ser criado.
2. É melhor ter um Conselho das Cidades do

que vários conselhos setoriais
3. Atores/setores importantes para a dinâmica

produtiva e para a economia da cidade devem
ser convidados a participar.
4. O Plano de Mobilidade é obrigatório e deve

ser feito até 2015. Por que não incorporá-lo ao
PD?
Obrigada!
Carolina Baima Cavalcanti

Gerente de Projeto
Departamento de Políticas de Acessibilidade e Planejamento Urbano –
DEAP/SNAPU
contatos:
tel: (61) 2108-1478
e-mail: carolina.cavalcanti@cidades.gov.br
site: www.cidades.gov.br

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Macaé, 26 de novembro de 2013

Palestra: PLANEJAMENTO URBANO

REALIDADE DAS CIDADES

 Urbanização rápida e Industrialização tardia;

 Reformas de Base e Golpe Militar;

 Regime Militar e Planejamento Tecnocrático;

 Redemocratização e o “Inferno astral” do Planejamento;

 Movimento pela Reforma Urbana e a Constituição Federal

Processo de urbanização: características

1. Urbanização acelerada: em 50 anos a população urbana cresceu

2. Intensificação da urbanização nas regiões metropolitanas: mais de

3. Expansão indiscriminada da urbanização no território brasileiro

Fonte: Nation Master

Produção formal das cidades

Projeto Setor Noroeste, Brasília/DF Portal do Morumbi, São Paulo/SP

Projeto loteamento em Caruaru/PE Barra da Tijuca/RJ

Parcelamento, urbanização e Parcelamento, urbanização e Parcelamento , urbanização

Produção das cidades à margem do

Av. Santa Ifigênia, São Paulo/SP Rocinha, Rio de Janeiro/RJ

Quais problemas observados nestes processos de

Conseqüências: ilegalidade e precariedade urbana

Abandono do patrimônio permitindo ocupações

Conseqüências: desigualdades e carências urbanas

Conseqüências: desigualdades socioespaciais e

Conseqüências extremas: perda de vidas humanas

Enchentes em Pernambuco e Alagoas

O PLANEJAMENTO URBANO voltado ao

Implementação do Plano Diretor

Constituição Federal de 1988

Poder Público Municipal – responsável pela política de

Função Social da Cidade e da Propriedade – a propriedade cumpre

Plano Diretor – instrumento básico da política de desenvolvimento e

Instrumentos: Parcelamento , Edificação ou Utilização Compulsórios,

Estatuto da Cidade (lei 10.257/01)

Acesso à terra urbanizada (ZEIS, IPTU progressivo, edificação

Direito à cidade e à moradia;

Combate à especulação imobiliária;

Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo

Gestão democrática, por meio da participação popular.

Plano Diretor instrumento básico da política de

 O Plano Diretor é uma lei que deve ser revista no máximo a

Desafios a serem vencidos na elaboração

Função social da propriedade: o que faço no “meu

Direito à cidade: as políticas públicas e os investimentos

Governança democrática: deve ser institucionalizada

O planejamento urbano e a gestão territorial cabe

Nesse sentido coube aos planos diretores

Ampliação do acesso a terra urbanizada

Os investimentos públicos devem contemplar ações de

Deve ser assegurada a dignidade da pessoa humana

O planejamento deve priorizar a urbanização compacta e a

O Planejamento deve Promover o melhor aproveitamento de

Isso é atribuição do Plano Diretor

INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS voltados ao

instrumentos urbanísticos gerais

instrumentos de acesso a terra urbanizada e

instrumentos de combate à especulação

instrumentos de gestão social da valorização da

Macrozoneamento  Divide o território em grandes

Plano de Expansão Urbana

Imagens: Operação Urbana Nuevo Usme, Bogotá, Colômbia.

O ordenamento territorial da expansão urbana deve prever a