História e evolução das freguesias em Portugal

As Freguesias: História e a
reforma territorial 2011-2013

Mestrado de Administração Público- Privada
Gestão Autárquica
Docente: Maria José Leal Castanheira Neves
Carla Afonso
Daniela Lages
1
A HISTÓRIA
1.º Desde a ocupação sueva/romana até 1830: a freguesia não é
autarquia local;
2.º De 1830 a 1878: fase de grandes indecisões e de substituição
rápida de soluções;
3.º De 1878 até à atualidade: a freguesia consolida-se como
autarquia local
2
1.º Período
Desde a invasão dos suevos até 1830: a freguesia não
é autarquia local
3
“
Artigo 3.º
A freguesia é uma pessoa coletiva territorial, dotada

de órgãos representativos, que visa a persecução de
interesses próprios da população, na respetiva
circunscrição.
Lei nº 79/ 77 de 25 de Outubro
4
“
«Freguesias» são as autarquias locais que, dentro do
território municipal, visam a prossecução de
interesses próprios da população residente em cada
circunscrição paroquial.
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume 1 p. 507
5
“
«freguesia» é uma palavra que vem de «fregueses»
vem de «filii eclesiae» (que deu filigreses, e depois
fregueses), expressão que significava filhos da igreja
6
Administração pública & Administração eclésiastica
“comunidade de pessoas que sentiram a necessidade de encarregar alguém

de resolver os problemas comuns para manter a ordem, a paz, a boa
convivência entre todos quantos ali habitavam”
Órgãos eleitos pelos «fregueses» denominavam-se de juízos e os quais

estavam encarregues de resolver problemas de convivência e de economia
rural.
7
2.º Período
De 1830 a 1878: fase de grandes indecisões e de
substituição rápida de soluções
8
Constituição de 1822
1823
Carta constituciconal de 1826

1828
De 1832 a 1834
Guerra Civil
9
Decreto de 26 de
novembro de Luís
Mouzinho publicado nos
Açores
1830 1835 1842
1832 1836
Decreto n.º 23 de 16 de
maio de Mouzinho da
Silveira
10
Decreto de 26 de Novembro de 1830
“Sendo necessário para o bom regimento e polícia dos povos que haja em todas as paróquias
alguma autoridade local, que possua a inteira confiança dos vizinhos e que seja
especialmente encarregada de prover e administrar os negócios e interesses particulares
dos mesmos: manda a regência em nome da rainha que enquanto por lei constitucional não
for devidamente estabelecida nova ordem de administração municipal se guardem as
seguintes disposições.”
Artigo 1.º
Haverá em cada paróquia uma junta nomeada pelos vizinhos da paróquia e

encarregada de promover e administrar todos os negócios que forme de interesse
puramente local.
11
Decreto de 26 de
novembro de Luís
Mouzinho publicado nos
Açores
1830 1835 1842
1832 1836
maio de Mouzinho da
Silveira
12
Decreto de 16 de maio de 1832 de Mouzinho da Silveira
13
Decerto de 18 de
Decreto de 26 de junho, publicado no
novembro de Luís seguimento da Carta
Mouzinho publicado nos de Lei de 25 de abril
Açores
1830 1835 1842
1832 1836
maio de Mouzinho da
Silveira
14
Carta lei de 25 de abril de 1835 e o Decreto de 18 de julho
DISTRITO CONCELHO FREGUESIA

MAGISTRATOS Governador civil Administrador do Comissário de
ADMINISTRATIVOS concelho paróquia
CORPO Junta geral do distrito Câmara municipal Junta de paróquia

ADMINISTRATIVO
15
Decerto de 18 de
novembro de Luís seguimento da Carta
Mouzinho publicado nos de Lei de 25 de abril
Açores
1830 1835 1842
1832 1836
Decreto n.º 23 de 16 de Código
maio de Mouzinho da administrativo
Silveira de 31 de
dezembro
16
Código administrativo de 1836
“
«Artigo 1.º dispunha que o território do continente e
ilhas era dividido em distritos, subdividido em
concelhos, compondo-se estes de uma ou mais
freguesias.»
17
“
18
“
19
“
20
Decerto de 18 de
novembro de Luís Código
seguimento da Carta
Mouzinho publicado nos administrativo de
de Lei de 25 de abril
Açores 16 de março
1830 1835 1842
1832 1836
Decreto n.º 23 de 16 de Código
maio de Mouzinho da administrativo
Silveira de 31 de
dezembro
21
Código Administrativo de 1842
22
23
3.º Período
De 1878 até à atualidade: a freguesia consolida-se
como autarquia local
24
Código
administrativo de
Rodrigues
Sampaio
1878 1892 1913 1940
1886 1896 1916
25
Código Administrativo de Rodrigues Sampaio de 1878
26
Código
administrativo de
Rodrigues Decreto n.º 6
Sampaio de agosto:
risco de
extinção
1878 1892 1913 1940
1886 1896 1916

Código Código
administrativo administrativo
de 17 de julho de 4 de maio
27
28
Decreto 6 de agosto de 1892
“Não ouso propor a V. Majestade a extinção das paróquias. Profundamente radicada

nos costumes do país, a extinção das juntas de paróquia tem ainda por si
corresponder a uma verdadeira necessidade púbica (…) o seu natural destino é a
gerência dos negócios atinente fábrica da Igreja paroquial e o desempenho de
algumas funções de beneficência. E limitadas a este modesto fim as juntas de
paróquia prestam um serviço importante (…). Foi realmente infeliz a experiência que
se fez, exaltando a administração da paroquia à categoria de administração
civil.”
ARTIGO 16.º Ficavam “pertencendo às juntas de paróquia simplesmente a

administração dos bens e rendimentos da fábrica da igreja paroquial e as suas
dependentes bem como o encargo de comissões de beneficência das respetivas
freguesias”
29
30
Código
administrativo de Decreto n.º 6
Rodrigues de agosto:
Sampaio risco de
Lei n.º 88 de 7 de
extinção
agosto
1878 1892 1913 1940
1886 1896 1916

Código Código Lei n.º 621 de 23
administrativo administrativo de junho
de 4 de maio
31
Lei n.º 88 de 7 de agosto de 1913 e a Lei n.º 621 de 23 de junho de 1916
32
Lei nº 621 de 23 de maio de 1916
Paróquia Civil vs. Freguesia
33
Código
administrativo de Decreto n.º 6
Rodrigues de agosto: Código
Sampaio risco de administrativo
Lei n.º 88 de 7 de de 31 de
extinção
agosto dezembro
1878 1892 1913 1940
1886 1896 1916

Código Código Lei n.º 621 de 23
administrativo administrativo de junho
de 17 de julho de 4 de maio
34
35
36
37
38
39
A REFORMA TERRITORIAL
2011-2013
40
Origem da reforma
• Crise económico-financeira (2008)
• Pedido de assistência financeira à Troika
• Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política
Económica (17 de maio de 2011)
• Necessidade de consolidação orçamental e de reformas estruturais:
redução do número de entidades locais e dos seus custos
41
“
Existem atualmente 308 municípios e 4259 freguesias. Até julho de 2012, o
Governo desenvolverá um plano de consolidação para reorganizar e reduzir
significativamente o número destas entidades. O Governo implementará estes
planos baseado num acordo com a CE [Comissão Europeia] e o FMI [Fundo
Monetário Internacional]. Estas alterações, que deverão entrar em vigor no
próximo ciclo eleitoral local, reforçarão a prestação do serviço público,
aumentarão a eficiência e reduzirão custos.
(Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica)
42
Processo de reforma
Fase preliminar
43
a) Rever o atual mapa administrativo, com vista à redução substancial do atual
número de freguesias, designadamente por via de soluções que veiculem a
respetiva aglomeração, dotando-as de escala e de dimensão mais adequadas,
atentas as respetivas tipologias e desde que salvaguardadas as especificidades
locais;
b) Elaborar uma matriz de critérios demográficos e geográficos suficientemente
habilitadores das opções a tomar, tendo presente a tipologia decorrente das noções
de freguesia predominantemente urbana, de freguesia maioritariamente urbana e
de freguesia predominantemente rural;
c) Promover um debate profundo ao nível dos órgãos autárquicos;
d) Estimular o processo de integração de municípios, tendo por pressuposto o
respeito pelas especificidades e identidades territoriais próprias.
(Resolução do Conselho de Ministros nº40/2011, de 22 de setembro)
44
a) Reorganizar o mapa administrativo através da redução do número de
freguesias;
b) Criar novas freguesias, com ganhos de escala e dimensão, gerando a

descentralização de novas competências e o reforço da sua atuação;
c) Salvaguardar as especificidades locais, diferenciando áreas de baixa e alta

densidade populacional e distinguindo áreas urbanas e áreas rurais;
d) Considerar a contiguidade territorial como um fator determinante.
(Documento Verde da Reforma da Administração Local

– Uma Reforma de Gestão, uma Reforma de Território e uma Reforma Política)
45
Proposta de Matriz de Critérios de Organização Territorial
46
Processo de reforma
Fase legislativa
47
Lei nº22/2012, de 30 de maio
“
Artigo 4º
1 — A reorganização administrativa territorial autárquica implica a
agregação de freguesias a concretizar por referência aos limites territoriais
do respetivo município, segundo parâmetros de agregação diferenciados em
função do número de habitantes e da densidade populacional de cada
município.
48
Artigo 4.º n.º 2 Artigo 6.º n.º 1
Nível 1: municípios com densidade populacional Redução global do respetivo número de freguesias
superior a 1000 habitantes por km² e com correspondente a, no mínimo, 55% do número de
população igual ou superior a 40000 habitantes. freguesias cujo território se situe, total ou
parcialmente, no mesmo lugar urbano ou em
lugares urbanos sucessivamente contíguos e 35%
do número das outras freguesias.
superior a 1000 habitantes por km² e com correspondente a, no mínimo, 50% do número de
população inferior a 40000 habitantes, bem como freguesias cujo território se situe, total ou
municípios com densidade populacional entre 100 parcialmente, no mesmo lugar urbano ou em
e 1000 habitantes por km² e com população igual lugares urbanos sucessivamente contíguos e 30%
ou superior a 25000 habitantes. do número das outras freguesias.
entre 100 e 1000 habitantes por km² e com correspondente a, no mínimo, 50% do número de
população inferior a 25000 habitantes, bem como freguesias cujo território se situe, total ou
municípios com densidade populacional inferior a parcialmente no mesmo lugar urbano ou em
100 habitantes por km². lugares urbanos sucessivamente contíguos e 25%
do número das outras freguesias.
49
“
Artigo 6º
2 — Da reorganização administrativa do território das freguesias não
pode resultar a existência de freguesias com um número inferior a 150
habitantes.
50
“
Artigo 8º
c) As freguesias devem ter escala e dimensão demográfica adequadas, que
correspondem indicativamente ao máximo de 50 000 habitantes e aos
mínimos de:
i) Nos municípios de nível 1, 20 000 habitantes por freguesia no lugar

urbano e de 5000 habitantes nas outras freguesias;
ii) Nos municípios de nível 2, 15 000 habitantes por freguesia no
lugar urbano e de 3000 nas outras freguesias;
iii) Nos municípios de nível 3, 2500 habitantes por freguesia no lugar
urbano e de 500 habitantes nas outras freguesias.
51
“
Artigo 11º
1 — A assembleia municipal delibera sobre a reorganização administrativa
do território das freguesias, respeitando os parâmetros de agregação e
considerando os princípios e as orientações estratégicas definidos na presente
lei [...].
3 — A deliberação a que se refere o n.º 1 designa –se pronúncia da

assembleia municipal.
52
5 — A pronúncia da assembleia municipal deve conter os seguintes elementos:
a) Identificação das freguesias consideradas como situadas em lugar urbano, nos

termos e para os efeitos da presente lei;
b) Número de freguesias;
c) Denominação das freguesias;
d) Definição e delimitação dos limites territoriais de todas as freguesias;
e) Determinação da localização das sedes das freguesias;
f) Nota justificativa.
“
Artigo 13º
1 — É criada a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do
Território, adiante designada por Unidade Técnica, que funciona junto da
Assembleia da República.
54
Artigo 14º
1 — À Unidade Técnica compete:

a) Acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de
reorganização administrativa territorial autárquica, nos termos da
presente lei;
b) Apresentar à Assembleia da República propostas concretas de
reorganização administrativa do território das freguesias, em caso de
ausência de pronúncia das assembleias municipais;
c) Elaborar parecer sobre a conformidade ou desconformidade das
pronúncias das assembleias municipais [...] e apresentá –lo à
Assembleia da República;
d) Propor às assembleias municipais, no caso de desconformidade da
respetiva pronúncia, projetos de reorganização administrativa do
território das freguesias.
55
2 — A Unidade Técnica é composta por:
a) Cinco técnicos designados pela Assembleia da República, um dos quais
é o presidente;
b) Um técnico designado pela Direção -Geral da Administração Local;
c) Um técnico designado pela Direção -Geral do Território;
d) Cinco técnicos designados pelas comissões de coordenação e
desenvolvimento regional (CCDR), um por cada uma, sob parecer das
respetivas comissões permanentes dos conselhos regionais;
e) Dois representantes designados pela Associação Nacional de
Municípios Portugueses;
f) Dois representantes designados pela Associação Nacional de
Freguesias.
56
A UTRAT acabou por deparar-se com
uma generalizada não colaboração das
assembleias municipais. De um total de
229 municípios, apenas 78 emitiram
pronúncia (58 conforme e 20
desconforme, sendo que apenas 3 a
corrigiram). Desta forma, teve de
elaborar 151 propostas, face à ausência
de pronúncia por parte das assembleias
municipais, e mais 17, face à não
correção de pronúncias desconformes.
Lei nº11-A/2013, de 28 de janeiro
“
Artigo 1º
1 — A presente lei dá cumprimento à obrigação de reorganização
administrativa do território das freguesias constante da Lei n.º 22/2012, de 30
de maio.
2 — A reorganização administrativa das freguesias é estabelecida através da
criação de freguesias por agregação ou por alteração dos limites territoriais de
acordo com os princípios, critérios e parâmetros definidos na Lei n.º 22/2012,
de 30 de maio [...]
58
59
Com o desaparecimento e criação de várias novas freguesias, designadas “Uniões
de Freguesias”, a partir de 29 de setembro de 2013, data das eleições gerais para
os órgãos das autarquias locais, a organização político-administrativa portuguesa
manteve 308 municípios (apesar de a Lei nº22/2012, de 30 de maio, ter
incentivado a sua fusão, o número de municípios manteve-se inalterado) e passou
a contar apenas com 3091 freguesias (em vez das 4259).
60
Exceções
Lisboa:
Teve um regime excecional. Concretizou-se através de outra lei:
Lei nº56/2012, de 8 de novembro.
Passou de 53 para 24 freguesias.
Regiões autónomas:
A lei não teve aplicação.
A Região Autónoma dos Açores invocou impossibilidade devido à realização de
eleições regionais no período de execução da lei e a Região Autónoma da Madeira
deliberou ostensivamente não participar na reforma.
61
Resultados:
antes e depois da reforma
62
Freguesias
Antes da reforma Depois da reforma
Nº de freguesias Nº de % de Nº de % de
municípios municípios municípios municípios
5 ou menos 83 26.9 122 39.6
De 6 a 10 81 26.3 75 24.4
De 11 a 15 38 12.3 56 18.2
De 16 a 20 50 16.2 23 7.5
De 21 a 25 16 5.2 15 4.9
De 26 a 30 11 3.6 7 2.3
De 31 a 35 11 3.6 2 0.6
De 36 a 40 7 2.3 5 1.6
41 e mais 11 3.6 3 0.9
TOTAL 308 100 308 100

63
Habitantes
Nº de habitantes Nº de % de freguesias Nº de % de freguesias

freguesias freguesias
150 ou menos 289 6.8 6 0.2
De 151 a 1000 2004 47.1 1384 44.8
De 1001 a 5000 1497 35.1 1269 41.1
De 5001 a 10000 235 5.5 190 6.1
De 10001 a 20000 156 3.7 129 4.2
De 20001 a 30000 48 1.1 52 1.7
30001 e mais 30 0.7 61 1.9
TOTAL 4259 100 3091 100
64
Eleitores
Nº de eleitores Nº de % de freguesias Nº de % de freguesias

freguesias freguesias
150 ou menos 177 4.1 6 0.2
De 151 a 1000 2137 50.2 1379 44.6
De 1001 a 5000 1525 35.8 1315 42.5
De 5001 a 10000 230 5.4 178 5.8
De 10001 a 20000 136 3.2 120 3.9
De 20001 a 30000 30 0.7 43 1.4
30001 e mais 24 0.6 50 1.6
TOTAL 4259 100 3091 100
65
Área
Superfície (km²) Nº de % de freguesias Nº de % de

freguesias freguesias freguesias
1 ou menos 65 1.5 2 0.1
De 1,01 a 5 950 22.3 378 12.2
De 5,01 a 10 935 22 581 18.8
De 10,01 a 20 1067 25.1 825 26.7
De 20,01 a 50 862 20.2 894 28.9
De 50,01 a 100 227 5.3 247 8
De 100,01 a 200 121 2.8 118 3.8
200,1 e mais 32 0.8 46 1.5
TOTAL 4259 100 3091 100
66
Incoerências
A reforma acabou por levantar várias incoerências:
• O número de freguesias em 2011 não era excessivo;
• Problema de dimensão;
• Abandono das especificidades locais;
• Reforma parcial;
• Nova forma de criação de freguesias;
• Ausência de comissões instaladoras;
• Problema jurídico-constitucional.
67
Obrigada!
Questões?
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As Freguesias: História e a

reforma territorial 2011-2013

A freguesia é uma pessoa coletiva territorial, dotada

Lei nº 79/ 77 de 25 de Outubro

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume 1 p. 507

“comunidade de pessoas que sentiram a necessidade de encarregar alguém

Órgãos eleitos pelos «fregueses» denominavam-se de juízos e os quais

Carta constituciconal de 1826

1830 1835 1842

Haverá em cada paróquia uma junta nomeada pelos vizinhos da paróquia e

1830 1835 1842

1830 1835 1842

DISTRITO CONCELHO FREGUESIA

CORPO Junta geral do distrito Câmara municipal Junta de paróquia

1830 1835 1842

1830 1835 1842

1878 1892 1913 1940

1886 1896 1916

1878 1892 1913 1940

1886 1896 1916

“Não ouso propor a V. Majestade a extinção das paróquias. Profundamente radicada

ARTIGO 16.º Ficavam “pertencendo às juntas de paróquia simplesmente a

1878 1892 1913 1940

1886 1896 1916

Paróquia Civil vs. Freguesia

1878 1892 1913 1940

1886 1896 1916

(Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica)

(Resolução do Conselho de Ministros nº40/2011, de 22 de setembro)

b) Criar novas freguesias, com ganhos de escala e dimensão, gerando a

c) Salvaguardar as especificidades locais, diferenciando áreas de baixa e alta

d) Considerar a contiguidade territorial como um fator determinante.

(Documento Verde da Reforma da Administração Local

i) Nos municípios de nível 1, 20 000 habitantes por freguesia no lugar

3 — A deliberação a que se refere o n.º 1 designa –se pronúncia da

a) Identificação das freguesias consideradas como situadas em lugar urbano, nos

c) Denominação das freguesias;

d) Definição e delimitação dos limites territoriais de todas as freguesias;

e) Determinação da localização das sedes das freguesias;

1 — À Unidade Técnica compete:

5 ou menos 83 26.9 122 39.6

41 e mais 11 3.6 3 0.9

TOTAL 308 100 308 100

Nº de habitantes Nº de % de freguesias Nº de % de freguesias

150 ou menos 289 6.8 6 0.2

De 151 a 1000 2004 47.1 1384 44.8

De 1001 a 5000 1497 35.1 1269 41.1

De 5001 a 10000 235 5.5 190 6.1

De 10001 a 20000 156 3.7 129 4.2

De 20001 a 30000 48 1.1 52 1.7

30001 e mais 30 0.7 61 1.9

TOTAL 4259 100 3091 100

Nº de eleitores Nº de % de freguesias Nº de % de freguesias

150 ou menos 177 4.1 6 0.2

De 151 a 1000 2137 50.2 1379 44.6

De 1001 a 5000 1525 35.8 1315 42.5

De 5001 a 10000 230 5.4 178 5.8

De 10001 a 20000 136 3.2 120 3.9

De 20001 a 30000 30 0.7 43 1.4

30001 e mais 24 0.6 50 1.6

TOTAL 4259 100 3091 100

Superfície (km²) Nº de % de freguesias Nº de % de

1 ou menos 65 1.5 2 0.1