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Direito Financeiro

ISCAL – Davide Argiolas (aula n.º 2)


(Esta apresentação é baseada nos manuais
adotados para a unidade curricular (UC). Destina-
se exclusivamente aos alunos da UC, servindo de
complemento ao estudo dos manuais. É proibida
a sua publicação ou difusão por qualquer meio)
Aula n.º 1
Bibliografia utilizada
• Rute Saraiva, Direito dos Mercados Financeiros, 2.ª ed. Lisboa: AAFDL, 2015
• A. Barreto Menezes Cordeiro, Direito dos Valores Mobiliários, Coimbra:
Almedina, 2015.
• José Engrácia Antunes, Instrumentos Financeiros, 3.ª ed., Coimbra: Almedina,
2017.
• João Calvão da Silva, Banca, Bolsa e Seguros: Direito Europeu e Português, 4.ª
ed, revista e aumentada, Coimbra: Almedina, 2013.
• António Carlos dos Santos, Maria Eduarda Gonçalves; Maria Manuel Leitão
Marques, Direito Económico, 7.ª ed., Coimbra: Almedina, 2014.
• Pedro Costa Gonçalves (org.), Estudos de Regulação Pública - II, Coimbra:
Coimbra Editora, 2015.
• António Menezes Cordeiro, Direito Bancário, 6.ª ed., Coimbra: Almedina, 2016
• Carlos Pica, Regulação e Supervisão, Associação de Profesores de Almada,
2016.
• II Congresso de Direito Bancário, Miguel Pestana de Vasconcelos (coord.),
Coimbra, Almedina, 2017.
1. O Estado e o Direito do
Sistema Financeiro: breve
análise histórica
George
Santayana
(1863 – 1952)

Os que não conseguem


lembrar o passado
estão condenados a
repeti-lo
• Embora esta afirmação possa quase parecer um
cliché, é particularmente verdadeira no
estudo da evolução do sistema financeiro
• Podemos até dizer que o que mais influenciou a
evolução do Direito do Sistema Financeiro foram as
sucessivas crises que ocorreram nos últimos dois
séculos
• Por isso, tentaremos percorrer as etapas
fundamentais desta evolução histórica
a) Final do Século XIX e
começo do Século XX
• O Estado era bastante alheado à atividade
económica
• O pensamento económico dominante baseava-se
na ideia liberal do laissez faire, laissez passer
• Ou seja: o Estado era visto tendencialmente como um
entrave ao bom funcionamento do mercado, que sozinho
chegaria a corrigir as próprias falhas
• Logo, limitava-se a fixar diretrizes (ordenação económica)
b) A partir da Grande Depressão
(1929)
• Verifica-se uma inversão de
tendência
• Aumenta a intervenção do Estado na
economia, baseada na descrença na
capacidade de os mercados se
regularem por si próprios
Esta nova visão
recebeu suporte
intelectual por John
Maynard Keynes
• Nesse período, em particular, afirma-se a
ideia de que a atividade financeira, se
entregue à lei do mercado, pode levar a
bolhas especulativas destruidoras da
economia
Esta visão era relativamente
nova
• De facto, como ensina
Barreto Menezes
Cordeiro (p. 73), as
bolsas de valores
originariamente nasceram
de iniciativas privadas
dos comerciantes. O
Estado não intervinha
nelas
O Estado torna-se:
• Regulador
• Intervém na economia impondo regras em
matéria de produção e preços, visando
sobretudo objetivos não económicos
(interesse público, defesa dos consumidores,
etc.)
• Começa primeiro nos EUA, no tempo de F.
D. Roosevelt; na Europa, afirma-se mais no
segundo pós-guerra
O Estado torna-se:
• Empresário
• Por vezes, atua diretamente como agente
económico, produzindo bens e serviços
(economia mista), inclusive no sistema
financeiro (sobretudo a nível bancário)
O Estado torna-se:
• Social
• Fornece serviços essenciais aos cidadãos, em
regime quase exclusivo (saúde, educação,
etc.)
Este modelo de Estado é por vezes
denominado de...

Estado
intervencionista
Em particular, no sector financeiro

• Na ressaca do crash de 1929,


desenvolve-se um forte movimento
regulador liderado pela Federal Reserve
• Exemplos:
• limites às taxas de juro dos depósitos
• separação funcional entre a atividade bancária e
não bancária, e entre bancos de investimento e
bancos comerciais mediante a famosa lei Glass
Steagall
c) A partir do fim da década de
1970

• Encontramos um novo cenário


económico, caraterizado por:
• abrandamento do crescimento
• crises petrolíferas
• inflação + desemprego = estagflação
• O Estado Intervencionista é
criticado por ser ineficiente
• No plano das ideias económicas,
destaca-se a influente Escola de
Economia de Chicago, com
economistas de renome como
Milton Friedman e George Stigler
In this present
crisis,
government is
not the solution
to our problem;
government is
the problem
No sector financeiro...

• Multiplicam-se as críticas às
vantagens decorrentes da regulação e
da limitação da concorrência
• Surgem várias inovações financeiras
(ex.º, a titularização)
• Começa a globalização e a integração
dos mercados financeiros
Emerge o paradigma neoliberal
• Tendências desintervencionistas, que se traduzem
em:
• Liberalizações
• eliminação das barreiras que bloqueiam o acesso ao
mercado e reduzem a concorrência (ex.: abertura dos
monopólios naturais)
• Privatizações
• transferência dos capitais públicos para os privados
• Desregulação
vejamos melhor em que consiste a
desregulação (deregulation)

diminuição quantitativa de normas


em matéria económica

2
vertentes
entrega da regulação a entidades
administrativas independentes
Repare bem

Não temos uma desregulação tout court


 O Estado não desaparece por
completo da esfera económica e, em
particular, do sector financeiro
Simplesmente, passa a regular:
de forma menos restritiva e mais “amiga do
mercado”
 Isto é: + concorrência e - normas protecionistas
utilizando diferentes níveis de governação
 Á desgovernamentalização da regulação, isto é: o Governo
“sai de cena” e aparecem as entidades reguladoras
sem ser ele próprio agente no mercado que regula
 Ou seja: o mercado passa a ser privatizado
daí a emergência • O Estado deixa de
do termo RE- ser um gestor do
REGULAÇÃO mercado, passando
a desempenhar as
funções de árbitro,
dotado de poderes
normativos,
executivos e
parajudiciais
Em particular, na área financeira...

• A desregulação nunca poderia ser


total, dados os riscos envolvidos
• Necessidade de garantir boias de
salvação, mesmo num mercado
essencialmente entregue aos privados
A afirmação deste
novo modelo de
Estado Regulador
deveu-se também,
no Velho
Continente, à
União Europeia
d) Em direção a um novo
paradigma?
• Desde a década de oitenta, temos assistido a
uma grande instabilidade da economia
mundial
• Exemplos
• Crash na Bolsa norte-americana em 1987
• Falências de gigantes económicos decorrentes de
“criatividade contabilística”
• Rebentar de bolhas especulativas (empresas dotcom)
• Passagem de gestores financeiros do privado para o
público e consequente omissão de supervisão
• Passagem de políticos do público para o privado,
levando consigo informação privilegiada (sliding
doors)
• A crise financeira de 2007-2009 tornou
mais evidente a instabilidade e os riscos
da desregulação
Em particular

• Existência de instituições financeiras


globais que, pela sua dimensão e
interconexão com os mercados, devem
ser preservadas a todo o custo, sob
pena de contágio (risco sistémico)
• São as chamadas Too big to fail (ou Global
systemically important financial institutions
(G-SIFI) e Global systemically Banks (G-
SIB))
• Problema das G-SIFI e G-SIB
• Quando algo corre mal, são necessárias
intervenções das autoridades e finanças
públicas, tais como:
• Recapitalizações
• Nacionalizações
• Garantias públicas
• Cisão de bancos em good bank (bancos bons)
e bad bank (bancos com produtos tóxicos)
• Segundo um estudo
de dois professores
do ISEG, desde
2008 Portugal já
gastou o equivalente
a 26,5% do PIB em
ajudas à banca,
entre garantias e
apoios diretos
• Estas ajudas às too big to fail
repercutem-se nas finanças
públicas, reduzindo o investimento
público e contribuindo para o
parcial desmantelamento do Estado
Social
Crises financeiras e direitos
humanos
• As crises financeiras chegam mesmo a
pôr em causa a garantia dos direitos
fundamentais, pelo menos dos que mais
dependem de condições económicas para
a sua realização (ex. direito à saúde,
direito à segurança social, etc.)
Consequência: difusão de descontentamento
social, que por sua vez reforça os movimentos
radicais, populistas e antissistema
Outro lado escuro da desregulação

• Elevado nível de sofisticação dos


instrumento financeiros
• Consequência:
• opacidade que dificulta o seu
entendimento, até para os próprios
supervisores
• Isso tudo tem posto a nu a ideologia
da autorregulação dos mercados e
reforçado a necessidade de uma
regulação pública multinível
(nacional, supranacional e
internacional)
Por outro lado...
• Há quem denuncie o atual
excesso de regulação
como um impedimento ao
crescimento e algo que
pode dificultar ainda mais
a crise do sector financeiro
Alguns economistas,
como o prémio nobel
Robert Shiller, sugerem
antes melhorias
qualitativas:
• Libertar a criatividade
financeira
• Democratizar a finança
para que haja um maior
acesso do povo
• Melhorar a gestão do
risco imobiliário e da
regulação da
alavancagem
Em 2018, por ocasião da efeméride do
colapso do Lehman Brothers, a The
Economist fez uma edição com um título
sugestivo
• No seu entender, embora muitos dos
problemas do sistema financeiro
tenham sido resolvidos, ainda há
problema que poderiam despoletar
uma nova crise
• Em particular, aponta-se a perigosa
ligação com o setor imobiliário
Evolução em Portugal
Logo a seguir ao 25 de abril

O sector empresarial do Estado (ou sector


público produtivo) ganhou grande relevância
económica, política e social
 Era constituído principalmente pelas empresas nacionalizadas
Refletido no texto originário da CRP
 Princípio da irreversibilidade das nacionalizações
 Proibição do acesso do capital privado a alguns sectores básicos
da economia (86.º, n.º 3, redação originária) Ex.: televisão
Em matéria financeira...

• O Decreto-Lei n.º 132-A/75 operou


várias nacionalizações no sector
bancário e segurador
• Lei de delimitação de sectores (Lei
n.º 46/77)
A partir da década de 80

• Movimento gradual de desintervenção do


Estado na economia
• Redução significativa do sector empresarial do Estado
e admissão das reprivatizações com a revisão
constitucional de 1989
• Hoje, só há algumas sociedades de capitais públicos ou mistos,
amiúde a atuar em concorrência com os privados
• Reduzidas as barreiras de acesso dos privados ao sector
financeiro (liberalizações)
• Desregulação
• Crise financeira nacional de 1987
(queda das cotações superior a
50%) gerou alguma desconfiança
• Várias reformas, de entre as quais a
aprovação do Código dos Valores
Mobiliários (Decreto-Lei n.º 142-A/91)
Nas últimas duas décadas, surgiram
vários problemas ligados sobretudo
ao sector bancário
• Há em Portugal, um problema com a
concessão de crédito bancário, muitas vezes
concedido sem garantia, com garantias
inapropriadas ou sem medir bem o risco
• Por vezes, houve complacência tanto dos
órgãos sociais dos bancos (que deveriam
efetuar o controlo interno), quanto dos
auditores e reguladores (que deveriam
efetuar o controlo externo)
Resultado:

• O sector bancário português registou


entre 2008 e 2015 €40 mil milhões de
perdas com o crédito malparado (valor
em falta num empréstimo que não foi
totalmente pago)
Tudo isso repercute-se na situação
económica de Portugal
• Como dizia o fundador da Texaco,
Jean Paul Getty: “Se ficar a dever
100 dólares a um banco, o
problema é seu. Se ficar a dever um
milhão, o problema é do banco”
• Podemos adicionar: “do Banco e do
Estado que vai ter que intervir no
banco – logo, dos contribuintes”
Reformas

• Nestes últimos anos, foram aprovadas


várias reformas em Portugal para o
saneamento do bancos em dificuldade
• Em particular, hoje em dia o Banco de
Portugal dispõe de amplos poderes em
matéria de resolução bancária
• Estudá-las-emos mais à frente
Reformas

• Também foram aumentando os requisitos


de liquidez impostos aos bancos, assim
como a governance das instituições
financeiras, com controlos mais apertados
(ex.º, regras mais apertadas para os
membros dos órgãos de administração e
fiscalização, maior transparência, etc.)