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GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO DE

TERRAS E PROMOÇÃO DO
DESENVOLVIMENTO RURAL

João Carrilho
Março de 2015
AS QUESTÕES EM DEBATE

• Em quê que a política de gestão e administração de t


erras poderia contribuir para o aumento da produtivi
dade da agricultura, aumento de renda dos pequenos
agricultores e da população rural, a melhoria da seg
urança alimentar e o aumento e diversificação das f
ontes de renda e oportunidades de trabalho?
• Como a legislação e as forças de imposição da lei i
mplementam a política de gestão e administração de
terras? E o que se poderia fazer para melhorar a situ
ação?
ESTRUTURA

1. Desenvolvimento Rural
(Sobre as experiência de promoção do desenvolvimento rural em Moçambique. III Reunião Nacional de De
senvolvimento Rural, Jangamo, Set. 2013)

2. Gestão e Administração de Terras


3. : Políticas de Terras e Ambiente, Ordenamento do T
erritório, Cadastro e Administração Local
4. Relação entre a Gestão e Administração de Terras e
o Desenvolvimento Rural
1. DESENVOLVIMENT
O RURAL
OS CONCEITOS 1

• “Como um fenómeno, o desenvolvimento rural é o r


esultado final da interacção entre vários factores fís
icos, tecnológicos, económicos, sociais culturais e i
nstitucionais. Como uma estratégia, é concebido pa
ra melhorar o bem-estar económico e social de um
grupo específico de pessoas – os pobres rurais. Co
mo uma disciplina, é multidisciplinar por natureza,
representando a intersecção das ciências agrárias, s
ociais, comportamentais, engenharia e gestão”
Katar Sing, citado por Mukherjee (2007) in Total Rural Development- a new paradigm for sust
ainability
OS CONCEITOS 2

• “’desenvolvimento’ [é] a ampliação sustentável (nos


planos económico, social e ambiental) da oferta e d
a apropriação de bens materiais e culturais por par
te de uma determinada comunidade”
Ragendra de Sousa (2012?) in Domínios de Desenvolvimento para Moçambique

• desenvolvimento rural implica transformações na so


ciedade – do modo de vida, da ocupação e gestão do
espaço, das estruturas e actividades económicas, dos
modos e relações de produção, da relação com a tec
nologia, da administração social, política e administ
rativa
Cf. Stiglitz (1998) in Towards a New Paradigm for Development: Strategies, Policies, and Proc
esses
PARADIGMAS, MODELOS...

Paradigma: (1) intervenção de (2) modernização (3)


priorizando a economia e a (4) agricultura.
Modelos: polar, regional, territorial
• polar, lugar central e centros de serviços (dos cantineiros e apeadeiros aos
CREDS, Casas Agrárias, Parques de máquinas, centros de TIC, etc…);
regional (das concessões aos CAIs, das regiões de desenvolvimento aos
“corredores”); territorial (dos prazos às companhias majestáticas, das
autarquias às parcerias;
Estratégias e abordagens:
• Juntas de povoamento e colonatos, Programa Nacional das Aldeias Comunais;
Gabinetes das Zonas Verdes; IRDPs – Programas de Desenvolvimento Rural
Integrado; Programas de Desenvolvimento Comunitário; Programa de
Distritos Prioritários; PPFD – Programa de Planificação e Finanças
Descentralizadas; OIIL, FDD (“7 milhões”), Grandes Projectos
O PARADIGMA CORRENTE

(1) dependência de soluções de mercado e da síntese


neoliberal que preconiza a privatização, o livre
mercado, a redução das despesas públicas e o
encolhimento dos governos;
(2) a descentralização, “devolução” e descontrole são
importantes, com os governos locais a
desempenharem um papel cada vez maior e
(3) o espaço de onde o governo se retira é ocupado
pelo sector privado e por organizações não-
governamentais.
QUESTÕES E OBSERVAÇÕES 1

 PRIORIZAÇÃO: Aumento da produção e


produtividade, aumento dos rendimentos
económicos, geração de oportunidades de
acumulação…
 MODERNIZAÇÃO: Intervenções de apoio à
agricultura de pequena escala (segurança de posse da
terra, acesso a insumos e capital e tecnologia -
investigação e extensão…) e respeitar o ritmo das
pessoas
 TERRA E RECURSOS NATURAIS: Delimitação,
cadastro, planeamento, regras…
QUESTÕES E OBSERVAÇÕES 2

 TRABALHO E CONHECIMENTOS: Tão


importante quanto a terra e o capital… poupanças
de trabalho; protecção social / transferências com
critérios universais; diversificação de oportunidade
de emprego; irrigação, mecanização. Esquemas de
agricultura por contrato e plantações. Organização,
sindicatos.
 FINANÇAS, ACESSO AO CAPITAL: Educação
financeira, Instrumentos de financiamento
 ACESSO A MERCADOS: Infraestruturas,
industrialização
ESCOLHAS INSTITUCIONAIS

 Como evitar mudanças tão frequentes?


• ansiedade de ver resultados?
• busca de soluções milagrosas?
 Como estabilizar?
• Ajustamentos estratégicos devem ser mínimos
e apenas quando absolutamente necessários
 Instituições que funcionam,
• Regras, i. e. previsibilidade; métodos,
processos e produtos inclusivos
TRÊS SUGESTÕES
1) Nunca desistir de tentar, novas e velhas soluções,
capazes de dinamizar a actividade económica e
administrar o espaço, sem muitas mudanças de rota;
2) A cidade e a aldeia, a agricultura e a indústria estão
demasiado interligadas – não são inimigas –
devemos aprender a reconhecer a oportunidade
3) A democracia e a organização social são essenciais.
A colaboração e a abertura a todas as vozes,
incluindo as discordantes, são uma vantagem – e são
mesmo absolutamente necessárias para renovar o
pacto social.
2. GESTÃO E ADMINIST
RAÇÃO DE TERRAS
OS CONCEITOS 1
“Gestão sustentável da terra (GST) é um procedimento/interve
nção baseado no conhecimento que ajuda a integrar a gestão
da terra, da água, da biodiversidade e do meio ambiente (incl
uindo as externalidades de entrada e saída) para atender às cr
escentes demandas de alimentos e fibras, enquanto preserva o
s serviços do ecossistémica e meios de subsistência. A GST é n
ecessária para satisfazer as exigências de uma população cres
cente. Uma gestão da terra inadequada pode levar à degradaç
ão da terra e uma redução significativa nas funções de produti
vidade e serviço”
World Bank (2006) in Sustainable Land Management

”Administração de terras é o processo de determinar, registar


e divulgar informações sobre direitos de propriedade ou posse,
valor e uso da terra na implementação de políticas de gestão d
e terras”
UNECE (1996) in Land Administration Guidelines
OS CONCEITOS 2

• A Gestão e Administração de terras visa:


• Promover o “melhor” uso da terra – não apenas o uso agr
ário!
• Aumentar o valor da terra
• Reconhecer, atribuir e proteger os direitos das pessoas –
não apenas os pequenos agricultores!
• Aumentar a base de colecta de receitas
• Uso da Terra: melhor uso é conceito relativo a cada local
• Valor da terra: importância da localização e das infraestrut
uras; informação de “mercado”
• Direitos: conceito de “pacote de direitos”
CONTEXTO DO USO DA TERRA 1
POLÍTICA, LEIS, DIREITOS USO, ACESSO
• Constituição: 75,90, 2004 • 80 M Ha
• Leis de Terras e Regulamentos: • 36 M Ha aráveis (15% em uso; a
restante não tem infraestruturas)
1979, 1997, 1998, 2000
• 46,8 M Ha Florestas (inclui 8,8 M
• Outra legislação: Pescas (90); Ha Parques e Reservas)
Água (91); Investimentos (93); • 99.6% SHH, <10 Ha
Ambiente (97); Florestas e
Fauna (99), Minas e Petróleos • 45.000 DUAT, 16.7 M Ha
(01/02, 14), Administração • 8.000 Aldeias (est. 4.000
Local (03); Ordenamento Comunidades)
Territorial (07)
• Delimitação de Terras
• Fórum de Consulta sobre Terras Comunitárias, 600, 13 M Ha
• Em conjunto com outra • 1000-1200 COGEPS, 1000 para-
legislação, há mecanismos de legais
proteger os direitos
CONTEXTO DO USO DA TERRA 2
VALOR; BENEFÍCIOS INSTITUIÇÕES
INFRAESTRUTURA
• Toda a terra é do Estado • O cadastro é em geral para DUAT
• Indivíduos podem ser proprietári por autorização. A maior parte da
terra sob posse costumeira
os das benfeitorias
• A administração da terra rural é ce
• Existem arranjos de quase-arrend
ntralizada –As instituições locais/c
amento, produção por contrato, p
omunitárias muito vinculadas aso
artilhas de produção
regulados (não necessariamente d
• A terra urbana é tratada de mane emocráticas)
ira diferente quanto às transferên
• Existem tribunais ao nível de distri
cia de DUAT
tal
• As comunidades retêm 20% do va
• Espera-se que investidores provid
lor das licenças de exploração de
enciam infraestruturas – os investi
florestas
dores estão interessados geralme
• Taxas: localização, tamanho e tipo nte em terra com infraestruturas.
de uso
ESTRUTURA FUNDIÁRIA
Classes de tamanho CAP2009-2010 (INE, 2011)

Classes Áreas Pequenas Médias Grandes Total % Expl. % Área


1,600,000 16,000
1 <0,1 44.065 77 0 44.142 1,2 0,03
2 0,1-<0,2 37.094 55 1 37.150 2,21 0,1 1,400,000 14,000
3 0,2-<0,5 299.685 313 8 300.006 10,37 1,4
4
5
0,5.-.<1
1-<2
882.237
1.365.468
1.362
4.288
29
41
883.628
1.369.797
34,4
71,64
9,64
35,17
1,200,000 12,000
6
7
2-<3
3-<4
576.118
243.083
4.313
2.897
40
38
580.471
246.018
87,43
94,11
53,2
63,9
1,000,000 10,000
8 4-<5 98.862 2.026 49 100.937 96,86 69,54
9 5-<10 95.619 3.877 127 99.623 99,57 78,83 800,000 8,000
10 10-<.20 - 4.234 107 4.341 99,69 79,64
11 20-<.50 - 742 104 846 99,71 80,01 600,000 6,000
12 50-<100 - 9 48 57 99,71 80,06
13 100-<200 - - 141 141 99,71 80,32 400,000 4,000
14 200-<500 - - 22 22 99,72 80,42
15 500-<.1.000 - - 6 6 99,72 80,47
200,000 2,000
16 >=.1.000 - - 13 13 99,72 81,36
Não especific 10.136 255 53 10.444 100 100
0 0
Total 3.652.367 24.448 827 3.677.642

Área Estimada 5.632.787


Pedidos, por uso Ociosidade, por uso
(até 2011, 28.942 pedidos; 7.306.924 ha) (Amostra de 2.698.685 ha entre 2002-2010)
Aumento de produtividade e
Segurança de Posse
• A Lei de Terras tem de ser vista num contexto – economia de mercado, leis de
outros sectores relacionadas com a gestão e administração de terras: LOLE, Lei
do Ambiente, Lei de Minas, Lei de Águas, Lei de Investimentos, etc…

Q.1
• Para que serve (ou deveria servir) a Lei?
• Dar segurança; estimular a “bom uso”; valorizar a terra (com uso, investimento, etc…); n
ão apenas meio de produção.
• A quem serve a lei? As origens da nossa Lei (colonizador, mentor – movimento
socialista internacional)
• Aspectos positivos - melhora a materialização do princípio do respeito pelos direitos adq
uiridos, mas de uma forma que volta no tempo [a prática da “fronteira aberta” anterior
a 1961…]
• Oportunidade para especuladores vs. produtores
• Fraquezas do processo de consulta
• Desenvolvimento separado: “… a separação entre indígenas e não indígenas é uma cons
equência que se lastima e não um resultado que se deseja…” [ Ferreira e Veiga, 1957)
Aumento de Produtividade e insegurança de poss
e

• A maior parte dos produtores continua a produzir, mesmo sem DUAT


• As relações são desiguais: Estado vs. Camponeses; Fazendas vs. Macha
mbas familiares; Projectos vs. Comunidades, etc…

Q.2
• Poucos episódios de “land grabbing” são suficientes para criar uma inse
gurança ao nível nacional?
• Fraqueza (real ou intencional) da capacidade de fiscalização e imposiçã
o das leis: recurso aos cidadãos ao nível local (como evitar “a justiça pel
as próprias mãos”?)
• Há vantagem em documentar os direitos: casos em tribunal; negociaçã
o em vez de apenas informação
• Adaptação do sistema e práticas de cadastro a favor dos mais pobres e
produtores de alimentos (um título para várias parcelas; rever avaliação
da perda de segurança alimentar para efeitos de compensação, etc…)?
Regimes de propriedade / gestão
e protecção de direitos
• Que regime (não necessariamente de propriedade, mas também de gestão)
melhor promove o investimento, a partilha de benefícios e o envolvimento
do cidadão na protecção dos seus direitos?

Q.3
• Preceitos Constitucionais, difíceis de negociar e concordar
• Apenas dois regimes alternativos podem auxiliar em áreas rurais a alargar o leque d
e opções: cessão de exploração e arrendamento (ambos não regulamentados)
• Gratuidade no uso privado de um bem público: será o caso das terras em Moçambiq
ue?
• Conflito entre práticas locais e Constituição quanto a formas de alienação
• Descentralização apenas nas autarquias: e nas comunidades? Promover aut
arquias a esse nível? Relação entre Cadastro de Terras e Registo Predial: reg
ulamento do solo urbano
• Implementação local de planos: Domínio público. Outros domínios. Modelo
de planeamento físico? Planos de Fomento: base em bacia hidrográfica (Lúr
io, Zambeze, Limpopo…).
Possíveis caminhos
• PDUTs* dinâmicos: oportunidade de transferir algumas competências. Cl
assificação, qualificação. Terras a privatizar, arrendar, ceder, reservar, etc.
• Planos de exploração ao nível de comunidade – incluindo terras a ceder/
arrendar temporariamente. Blocos. Consolidação, mecanização.
• Taxas de terras: rever? Valor da renda?
• Cálculo de compensações, para expropriações e reassentamentos
• Revitalizar cobrança de taxas: taxas/rendas adiantadas para grandes área
s?
• Regulamentar RDUAT (registo sistemático, parcelamentos, etc.), tanto de
áreas agrícolas como habitacionais.
• Regulamentar transferências de RDUAT.
• Judiciário?
* PDUT: Plano Distrital de Uso da Terra, previsto na Lei e Regulamento de Ordenamento do Território.
Referências
Documentos que é útil consultar e ter (todos podem ser encontrados na net ou na biblioteca virtual do OMR):
• Constituição da República Popular de Moçambique e Constituições da República de 1990 e 2004
• Política de Terras: Resolução 10/95 de 17/10
• Leis de Terras: Lei 6/79 de 03/07; e Lei 19/97, de 01/10
• Lei dos Órgãos Locais do Estado (LOLE): Lei 8/2003, de 19/05 Lei 11/2012, de 08/02
• Lei do Ordenamento do Território: Lei 19/2007, de 18/07
• Lei de Investimentos: Lei 3/93, de 24/06
• Lei do Ambiente: Lei 20/97, de 1/10
• Lei de Minas: Lei 14/ 2002, de 26/07
• Procedimentos para a apresentação e apreciação de propostas de investimento envolvendo extensão de terra
superior a 10.000 hectares: Resolução 70/2008, de 30/12
• CAP 2009-2010, INE, 2011
• Situação actual e perspectivas para o futuro da Administração de Terras em Moçambique. DNTF. FCT, Beira, 20
11.
• Regulamentos de concessão de terrenos do Estado na Província de Moçambique (Decretos 3.983, de 16/03/19
18 e 43.894, de 6/9/1961)
• Decreto sobre a Terra, Instrução Camponesa sobre a Terra, 26 de Outubro de 1917
TRÊS SUGESTÕES

1) Nunca desistir de tentar, novas e velhas soluções,


mas com muito cuidado de não repetir erros, para
dinamizar a actividade económica e administrar o
espaço;
2) A cidade e a aldeia, a agricultura e a indústria
estão demasiado interligadas – não são inimigas –
devemos aprender a reconhecer a oportunidade
3) A organização democrática, a colaboração e a
abertura a todas as vozes, incluindo as
discordantes, são uma vantagem – e são mesmo
absolutamente necessárias como forma de renovar
o “pacto social”.

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