Questões Norteadoras do Estudo

• O que compreendemos por orçamento público?

• Qual a origem e destinação dos recursos públicos?

• Por que estudar o processo orçamentário brasileiro?

• Como se estrutura o sistema brasileiro de

planejamento e orçamento?
 QUEM FINANCIA O ESTADO?
E PARA ONDE VÃO OS RECURSOS?

Fonte: Auditoria da dívida/2011

 Objetivos da disciplina
• Possibilitar uma aproximação analítica, discursiva
e técnica sobre os mecanismos que compõem o
sistema orçamentário brasileiro, a partir da
promulgação da Constituição Federal de 1988;

• Contribuir para o processo de aprendizagem na

área da gestão pública, no sentido de que
gestores e cidadãos possam avaliar e intervir em
questões referentes ao processo de elaboração e
execução do orçamento público.
Unidade I- Introdução ao Planejamento e
ao Orçamento Público
• Breve Contextualização Histórica (Brasil)
• O que é Orçamento Público
• Papel do Orçamento na Gestão Pública
• Sistema Brasileiro de Planejamento e Orçamento
• Plano Plurianual (PPA)
• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
• LOA – Lei Orçamentária Anual
 O que é Orçamento Público?
• É mais do que um documento contábil
(classificações, códigos, números, etc.) de receitas e
despesas públicas;

• É uma possibilidade de redistribuição dos recursos

do Estado via políticas sociais públicas;

• É um espaço de conflitos que envolve diferentes

segmentos e que reflete a luta de classes no
sistema capitalista (capital x trabalho);
 O que é Orçamento Público?

• É reflexo de uma forma de “planejamento

democrático” ou “planejamento conservador”;

• É operacionalizado/materializado no Plano
Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA);
 Breve Contextualização Histórica
• Finanças + forças armadas = mecanismos constitutivos do
Estado (escravista, feudal e capitalista);
• Transição do feudalismo p/capitalismo – “fundo público” é
fundamental p/ financiamento do “progresso” (Grandes
navegações, desenvolvimento técnico-científico,
empréstimos, etc.);
• Instauração do capitalismo – Inglaterra – primeiro país a
estabelecer regras p/ as finanças do Estado moderno;
• Não havia separação entre as finanças do Rei x finanças do
Estado;
• Somente em 1882 – Poder executivo apresenta ao
parlamento um demonstrativo detalhando receitas e
despesas;
 Evolução do Orçamento no Brasil

• 1ª lei orçamentária – Período Monárquico (1827);

• 1ª experiência orçamentária – 1831
• 1ª Constituição Republicana (1891) – Elaboração da
proposta do orçamento controle das contas do executivo
pelo parlamento (criação do TCU);
• 2ª Constituição Republicana (1934) – Era Getulista –
Centralização das questões de Estado e, por conseguinte,
orçamentárias no Poder Executivo;
• Decreto lei n.2.416 17/07/1940 – 1º Código orçamentário
brasileiro
• Ditadura militar – Avanço na concepção e organização do
Orçamento Público ( Programas, gerência de ações, custos
e resultados X INAUTERAÇÃO DO PROCESSO DECISÓRIO
( HIPERTROFIA JURÍDICA E CONTÁBIL).
Papel do Orçamento na Gestão Pública

Instrumento central de gestão, pois possibilita:

a) o planejamento estratégico em programas de

trabalho;

b) o acompanhamento gerencial das ações no

curso da execução;

c) o controle dos atos do governo;

Razões p/ apreender o processo orçamentário

• As demandas sociais p/ serem atendidas

precisam serem PREVISTAS/COMTEMPLADAS no
orçamento público;

• O aparato legal q/regulamenta as demandas

sociais precisam de recursos p/ sua aplicação;

• Os gastos realizados com as demandas sociais

não podem desviados daquele que foi autorizado
no orçamento.
 Sistema Brasileiro de Planejamento e
Orçamento
• CF/1988 – Integração: Planejamento + Orçamento
• 1) Descentralização dos Planos;
• 2) Consolidação de um Plano Plurianual de médio e
longo prazo;
• 3) Detalhamento anual do referido Plano

Leis orçamentárias + órgãos + normas

PPA LDO LOA

PLANO PLURIANUAL
(PPA)
 Plano Plurianual

Finalidade e Conteúdo:

Trata-se de uma lei orçamentária que visa

instituir, por um período de quatro anos, um
Plano de ação que discrimine objetivos de
governo, estabeleça os programas setoriais a
serem implementados, defina as fontes de
financiamento e as metodologias de elaboração,
gestão, avaliação e revisão dos programas
(SANTOS, 2010,p.22).
 Plano Plurianual
“Definição” da Constituição Federal de 1988, art.
165:

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras dela decorrentes e
para as relativas aos programas de duração
continuada (BRASIL, 1988).
 Plano Plurianual
Observações sobre o PPA na CF/1988:

1)Pendente de regulamentação pelo Congresso

Nacional;

2)Regulamentação “provisória” feita por decretos e

portarias do Poder Executivo;

3)Ênfase do dispositivo – obras estruturantes e serviços

e ações permanentes.

4)Descentralização das despesas

 Plano Plurianual
• Como encontra-se estruturado o PPA?
1) Base estratégica (análise de conjuntura)
2) Programas de Trabalho (EX. PPA 2008-2011) (SANTOS, 2010, p.27)
• Como se processa sua elaboração?
1) Poder Executivo
2) Poder Legislativo
• Quem são os responsáveis pela execução?
1) Gerentes de Programa
2)Coordenadores de Ação
• Como se processa a avaliação? (pendente de regulamentação)
1) Variáveis macroeconômicas - Diferença entre previsão e realização dos gastos
2) Execução física e orçamentária das ações de cada programa;
3) Índices alcançados por programa e por indicador;
4) Avaliação da possibilidade de alcance do índice final.
 Programas de Trabalho (ver p.27)
• Classificação/Natureza (finalístico/apoio);
• Objetivos (governo/setorial/programa);
• Nome;
• Público-alvo;
• Órgão de execução;
• Metas;
• Valores financeiros;
• Regionalização;
• Indicadores de referência;
• Ações (projeto/atividade/operações especiais);
A importância da discussão (e alteração)
da proposta do PPA no Legislativo
• Analisar os objetivos do plano de governo e sua
relação com as demandas sociais;
• Discutir e inserir demandas não contempladas pela
proposta original do executivo;

• Analisar a natureza das ações que foram criadas,

expandidas ou canceladas e suas fontes de
financiamento;

• Identificar a capacidade fiscal do Estado p/ financiar

as novas ações;
 Etapas do PPA no Poder Legislativo
1)Realização de audiências públicas;
2)Definição de regras p/ emendas;
3)Apresentação das emendas;
4)Apresentação e votação do relatório da proposta original
(projeto de lei) do executivo e suas emendas na Comissão
do Orçamento;
5)Apresentação e votação do parecer da referida Comissão
no plenário do Legislativo;
6) Encaminhamento do autógrafo ao chefe do poder
executivo para sansão ou veto;
7)Publicação da lei no diário oficial;
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
(LDO)
 LDO
• Segundo a CF/1988:
a)Estabelece metas e prioridades do governo p/ cada
exercício;
b)Define as regras p/ elaboração da LOA;
c) Dispõe sobre alterações na legislação tributária;

• Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:

a) Dispõe sobre limitação de empenho e
movimentação financeira (contingenciamento);
b) Dispõe sobre as metas fiscais relativas às receitas,
às despesas, aos resultados nominal e primário e ao
montante da dívida pública;
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
(LOA)
 LDO
• A proposta da LDO é elaborada também pelo Poder
Executivo;
• O projeto de lei dever ser enviado p/ o Poder
Legislativo no primeiro semestre de cada ano;
• Sua apreciação pelo Poder Executivo segue o mesmo
percurso do PPA;

• Resumindo: A LDO define as condições nas quais se

dará a programação e execução orçamentária para
cada ano, e por conseguinte, quanto das metas do
PPA poderão ser efetivamente implantado.
 LOA
• Com base no PPA (metas) e na LDO (orientações), o Executivo
elabora a programação anual de trabalho – denominada de
Lei Orçamentária Anual – LOA.
• Finalidade – estimar receitas e fixar despesas;
• Trata-se de uma AUTORIZAÇÃO de gastos e ñ uma
OBRIGAÇÃO;
• Contém despesas OBRIGATÓRIAS ( pessoal, juros e encargos
da dívida, aposentadorias, seguridade social, etc.) e Ñ-
OBRIGATÓRIAS OU DISCRICIONÁRIAS;

• Na sua concepção o orçamento deveria ser impositivo?

• Você concorda q/ o orçamento contenha mais despesas
obrigatórias ou discricionárias?
 LOA
Programação de gastos – três demonstrativos :
1)Orçamento Fiscal – despesas dos três poderes, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

2) Orçamento da Seguridade Social – despesas com

saúde, previdência e assistência social;

3)Orçamento de Investimento das empresas estatais -

despesas de capital das empresas em q/ o governo
detenha maioria do capital – Ex: ETC;EBTU.