Atos administrativos: conceitos e elementos

COORDENAÇÃO DO CURSO DE DIREITO
DIREITO ADMINISTRATIVO I
DIREITO ADMINISTRATIVO I
3º e 4º PERÍODOS
PLANO DE ENSINO – PPC ANO 2021/2

UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS
JAMMES DE OLIVEIRA
Manaus, 2021
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E POSIÇÃO ENCICLOPÉDICA.

PRINCÍPIOS NORTEADORES. O ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO, ELEMENTOS,
CLASSIFICAÇÃO, EXTINÇÃO, ALTERAÇÃO, SUSPENSÃO. O CONTRATO ADMINISTRATIVO: AS
LICITAÇÕES, CONCORRÊNCIA PÚBLICA, TOMADA DE PREÇOS, CONVITE. CONCURSO. LEILÃO.
CONCEITO, FORMAÇÃO, EXECUÇÃO. MODIFICAÇÃO, EXTINÇÃO E NULIDADE DO CONTRATO
ADMINISTRATIVO. DOS AGENTES ADMINISTRATIVOS. AGENTES FUNCIONÁRIOS E NÃO
FUNCIONÁRIOS. DIREITO E PROCESSO DISCIPLINAR.
OBJETIVOS PERÍODO:
- ESTRUTURAR EPISTEMOLOGICAMENTE O DIREITO ADMINISTRATIVO

- COMPREENDER A RELAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM A
CONSTITUIÇÃO E A TEORIA DO ESTADO
- APREENDER OS PRINCIPAIS CONCEITOS-CHAVE DA DISCIPLINA
- ENTENDER A TEORIA DOS ATOS ADMINSTRATIVOS
- COMPREENDER O SISTEMA DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA
- SISTEMATIZAR OS AGENTES PÚBLICOS
- APREENDER AS NOÇÕES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. TEORIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
CONCEITOS-CHAVE. ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
OBJETIVOS: EXPLICITAR OS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAR OS

ATOS ADMINISTRATIVOS.
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. TEORIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
CONCEITOS-CHAVE. ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
FUNÇÃO DOGMÁTICA DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO
Segundo Mazza (2019), o ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as
atividades da Administração Pública.
Antes de agir concretamente na aplicação da lei, o Poder Público passou a ser obrigado a expedir
uma declaração de vontade anunciando a decisão adotada, como requisito legitimador da sua futura
atuação. Essa declaração de vontade é o ato administrativo.
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. TEORIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. CONCEITOS-
CHAVE. ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
FUNÇÃO DOGMÁTICA DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO
Os efeitos jurídicos decorrentes do ato administrativo consistem na criação, preservação, modificação

ou extinção de direitos e deveres para a Administração Pública e/ou para o administrado.
CONCEITOS DOUTRINÁRIOS
Segundo Mazza, a legislação brasileira não conceitua ato administrativo. Por isso, os doutrinadores
apresentam diferentes definições.
Cita Celso Antônio Bandeira de Mello: “declaração do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a
título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgãos jurisdicionais” Hely Lopes
Meirelles: “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade,
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria”.
Maria Sylvia Zanella di Pietro: “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo
Poder
Judiciário”
José dos Santos Carvalho Filho: “a exteriorização da vontade dos agentes da Administração Pública ou de
seus delegatários, nesse condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos,
com o fim de atender ao interesse público”
O próprio Mazza, aproveitando os elementos mais importantes dos conceitos acima apresentados,
define ato administrativo como toda manifestação expedida no exercício da função administrativa, com
caráter infralegal, consistente na emissão de comandos complementares à lei, com a finalidade de produzir
efeitos jurídicos.
O conceito pode ser dividido em quatro partes, para facilitar sua integral compreensão:
a) toda manifestação expedida no exercício da função administrativa

b) com caráter infralegal
c) consistente na emissão de comandos complementares à lei
d) com finalidade de produzir efeitos jurídicos
FATO ADMINISTRATIVO
Mazza informa que a doutrina diferencia ato administrativo de fato administrativo. A origem da
distinção é o Direito Civil, berço da teoria dos atos jurídicos e complementa o mestre relatando que para os
civilistas, fato jurídico em sentido amplo é qualquer acontecimento da vida relevante para o Direito, como a
morte, por exemplo.
Os atos jurídicos em sentido amplo, por sua vez, dividem-se em atos jurídicos em sentido estrito,
quando seus efeitos são determinados pela lei, e negócios jurídicos (manifestações de vontade capazes de
produzir efeitos jurídicos queridos pelas partes).
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATO ADMINISTRATIVO
A Administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica algumas modalidades de

atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. Nem todo ato da Administração é
ato administrativo.
Para Mazza, há dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da Administração:
a) corrente minoritária: defendida por Maria Sylvia Zanella di Pietro, considera que os atos da Administração
são todos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos administrativos;
b) corrente majoritária: adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diogenes Gasparini, José dos Santos
Carvalho Filho e por todos os concursos públicos, essa segunda concepção considera que atos da
Administração são atos jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de
atos administrativos, como os atos legislativos expedidos no exercício de função atípica, os atos políticos
definidos na Constituição Federal, os atos regidos pelo direito privado e os atos meramente materiais.
Assim, sabendo-se da existência de atos administrativos praticados fora dos domínios da Administração
Pública, como ocorre com aqueles expedidos por concessionários e permissionários, Mazza (op. Cit) conclui:
nem todo ato jurídico praticado pela Administração é ato administrativo; nem todo ato administrativo é
praticado pela Administração.
Quadro comparativo - Marinela (2021)
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO ATOS ADMINISTRATIVOS
São os atos Administração Pública praticados pela São atos praticados dentro e fora da Administração
Administração. Podem ser: Pública, mas que seguem o regime jurídico público.
a) atos materiais
b) atos privados
c) atos públicos = atos administrativos
(1) Esses são só atos da Administração porque (2) São considerados ao mesmo tempo Atos da
foram praticados pela Administração e seguem o Administração porque praticados pela
regime privado. Administração e são Atos Administrativos porque
seguem o regime público.
(2) São considerados ao mesmo tempo Atos da (3) Esses atos são considerados só Atos
Administração porque praticados pela Administrativos porque foram praticados fora da
Administração e são Atos Administrativos porque Administração e seguem o regime público.
seguem o regime público.
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. ATRIBUTOS
ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO
A doutrina é bastante divergente quanto a indicação dos elementos do ato administrativo, a começar pelo
próprio vocábulo elementos, que para alguns preferem a expressão requisitos.
Cretella Junior (1977:22), citado por Di Pietro (2006), chega a estabelecer uma diferença entre elementos e
requisitos, o primeiro dizendo respeito à existência do ato, enquanto indispensáveis para a sua validade e nesse
caso, agente, forma e objeto seriam elementos de existência do ato, enquanto os requisitos seriam esses
mesmos elementos acrescidos de caracteres que lhe dariam condições para produzir efeitos jurídicos: agente
capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei.
Segundo Marinela (2021), a maioria dos doutrinadores elenca cinco elementos ou requisitos, que são:
sujeito competente, forma, motivo, objeto, finalidade. Enumeração utilizada como fundamento a previsão do art.
2º da Lei n. 4.717/65, que dispõe sobre a Ação Popular, verbis:
“Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior,
nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.”
Essa é a corrente clássica, majoritária para concursos públicos, segundo Mazza (2019), que tem como
expoente Hely Lopes Meirelles.
De acordo com essa visão, os requisitos do ato administrativo são: a) competência; b) objeto; c) forma; d)
motivo; e) finalidade. Motivo e objeto são requisitos discricionários porque podem comportar margem de
liberdade. Competência, forma e finalidade são requisitos vinculados.
1) Competência ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato administrativo é denominado competência

ou sujeito. A competência é requisito vinculado. Para que o ato seja válido, inicialmente é preciso verificar se foi
praticado pelo agente competente segundo a legislação para a prática da conduta. No Direito Administrativo, é
sempre a lei que define as competências conferidas a cada agente, limitando sua atuação àquela seara
específica de atribuições. Assim, competência administrativa é o poder atribuído ao agente da Administração
para o desempenho de suas funções.
A competência administrativa possui as seguintes características (Mazza, op cit):

a) natureza de ordem pública: pois sua definição é estabelecida pela lei, estando sua alteração fora do alcance
das partes;
b) não se presume: porque o agente somente terá as competências expressamente outorgadas pela legislação;
c) improrrogabilidade: diante da falta de uso, a competência não se transfere a outro agente;
d) inderrogabilidade ou irrenunciabilidade: a Administração não pode abrir mão de suas competências porque
são conferidas em benefício do interesse público;
e) obrigatoriedade: o exercício da competência administrativa é um dever para o agente público;
f) incaducabilidade ou imprescritibilidade: a competência administrativa não se extingue, exceto por vontade
legal;
g) delegabilidade: em regra, a competência administrativa pode ser transferida temporariamente mediante
delegação ou avocação. Porém, são indelegáveis: competências exclusivas, a edição de atos normativos e a
decisão de recursos (art. 13 da Lei n. 9.784/99).
Segundo Marinela (2021), a competência administrativa pode ser delegada e/ou avocada quando
legalmente autorizadas, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, tendo em
vista que ambas subtraem de agentes administrativos funções normais que lhes foram atribuídas. Fundamenta
as possibilidade no art. 12 do Decreto-Lei n. 200/67, que dispõe sobre a Organização da Administração Pública
na ordem federal, bem como na Lei n. 9.784/1999, que disciplina o procedimento administrativo em seus arts.
11 e 15.
2) Objeto: é o conteúdo do ato, a ordem por ele determinada, ou o resultado prático pretendido ao se expedi-
lo. Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas
concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação da Administração Pública. O objeto é requisito
discricionário.
3) Forma: é requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos prévios exigidos na

expedição do ato administrativo. Diante da necessidade de controle de legalidade, o cumprimento da forma
legal é sempre substancial para a validade da conduta. Em regra, os atos administrativos deverão observar a
forma escrita, admitindo-se excepcionalmente atos gestuais, verbais ou expedidos visualmente por máquinas,
como é o caso dos semáforos, especialmente em casos de urgência e transitoriedade da manifestação.
4) Motivo: é a situação de fato ou de direito que autoriza a prática do ato. Constitui requisito, em regra,
discricionário porque pode abrigar margem de liberdade outorgada por lei ao agente público. Exemplo: a
ocorrência da infração é o motivo da multa de trânsito. Não se confunde com motivação, que é a explicação por
escrito das razões que levaram à prática do ato.
5) Finalidade: requisito vinculado, a finalidade é o objetivo de interesse público pretendido com a prática do
ato. Sempre que o ato for praticado visando a defesa de interesse alheio ao interesse público, será nulo por
desvio de finalidade.
Quadro Comparativo – Mazza (2021)

ELEMENTOS (CORRENTE CLÁSSICA) PODER-DEVER
SUJEITO VINCULADO
OBJETO DISCRICIONÁRIO
FORMA VINCULADO
MOTIVO DISCRICIONÁRIO
FINALIDADE VINCULADO
A título de informação, vale expor a citação de Mazza acerca da corrente moderna (Celso Antônio Bandeira
de Mello), ainda pouco adotada em concursos públicos. O autor defende a existência de seis pressupostos de
validade: a) sujeito; b) motivo; c) requisitos procedimentais; d) finalidade; e) causa; f) formalização. Sujeito,
requisitos procedimentais e causa são requisitos vinculados. Motivo, finalidade e formalização constituem
requisitos discricionários.
Quadro Comparativo – Mazza (2021)
ELEMENTOS (CORRENTE MODERNA) PODER-DEVER
SUJEITO VINCULADO
MOTIVO DISCRICIONÁRIO
REQUISITOS PROCEDIMENTAIS VINCULADO
FINALIDADE DISCRICIONÁRIO
CAUSA VINCULADO
FORMALIZAÇÃO DISCRICIONÁRIO
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da supremacia

do interesse público sobre o privado.
Nessas características, reside o traço distintivo fundamental entre os atos administrativos e as demais
categorias de atos jurídicos, especialmente os atos privados. A doutrina mais moderna faz referência a cinco
atributos: a) presunção de legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; d) autoexecutoriedade; e)
tipicidade.
1) Presunção de legitimidade - O atributo da presunção de legitimidade, também conhecido como presunção

de legalidade ou presunção de veracidade, significa que, até prova em contrário, o ato administrativo é
considerado válido para o Direito.
Trata-se de uma derivação da supremacia do interesse público, razão pela qual sua existência
independe de previsão legal específica.
Conforme o magistério de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há cinco fundamentos para justificar a
presunção de legitimidade: a) o procedimento e as formalidades que antecedem sua edição, constituindo
garantia de observância da lei; b) o fato de expressar a soberania do poder estatal, de modo que a autoridade
que expede o ato o faz com consentimento de todos; c) a necessidade de assegurar celeridade no
cumprimento das decisões administrativas; d) os mecanismos de controle sobre a legalidade do ato; e) a
sujeição da Administração ao princípio da legalidade, presumindo-se que seus atos foram praticados em
conformidade com a lei.
2) Imperatividade ou coercibilidade
O atributo da imperatividade significa que o ato administrativo pode criar unilateralmente obrigações
aos particulares, independentemente da anuência destes. É uma capacidade de vincular terceiros a deveres
jurídicos derivada do chamado poder extroverso. Ao contrário dos particulares, que só possuem poder de
auto-obrigação (introverso), a Administração Pública pode criar deveres para si e também para terceiros.
Ao contrário da presunção de legitimidade, a imperatividade é atributo da maioria dos atos

administrativos, não estando presente nos atos enunciativos, como certidões e atestados, nem nos atos
negociais, como permissões e autorizações.
3) Exigibilidade
A exigibilidade, segundo Mazza, consiste no atributo que permite à Administração aplicar punições
aos particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. A exigibilidade, portanto,
resume-se ao poder de aplicar sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de
estabelecimentos comerciais. Assim como a imperatividade, a exigibilidade é atributo presente na maioria dos
atos administrativos, mas ausente nos atos enunciativos.
4) Autoexecutoriedade
Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a autoexecutoriedade

permite que a Administração Pública realize a execução material dos atos administrativos ou de dispositivos
legais, usando a força física se preciso for para desconstituir situação violadora da ordem jurídica.
3) Exigibilidade
A exigibilidade, segundo Mazza, consiste no atributo que permite à Administração aplicar punições
aos particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. A exigibilidade, portanto,
resume-se ao poder de aplicar sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de
estabelecimentos comerciais. Assim como a imperatividade, a exigibilidade é atributo presente na maioria dos
atos administrativos, mas ausente nos atos enunciativos.
Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a autoexecutoriedade

permite que a Administração Pública realize a execução material dos atos administrativos ou de dispositivos
legais, usando a força física se preciso for para desconstituir situação violadora da ordem jurídica.
É realizada dispensando autorização judicial. São exemplos de autoexecutoriedade: a)

guinchamento de carro parado em local proibido; b) fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; c)
apreensão de mercadorias contrabandeadas; d) dispersão de passeata imoral; e) demolição de construção
irregular em área de manancial; f) requisição de escada particular para combater incêndio; g) interdição de
estabelecimento comercial irregular; h) destruição de alimentos deteriorados expostos para venda; i) confisco
de medicamentos necessários para a população, em situação de calamidade pública.
.
Quadro comparativo (Mazza)
5) Tipicidade
Por fim, alguns autores acrescentam a tipicidade no rol dos atributos do ato administrativo. A
tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar-se a finalidade específica definida na lei para cada espécie de
ato administrativo.
Dependendo da finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei.
Trata-se, portanto, de uma derivação do princípio da legalidade, impedindo a Administração

Pública de praticar atos atípicos ou inominados.
Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo (Mazza, op. cit)

ATRIBUTO SÍNTESE ABRANGÊNCIA DICA ESPECIAL
Presunção de O ato é válido até prova em Todos os atos Presunção relativa
legitimidade contrário administrativos + atos da que inverte o ônus
Administração da prova
Imperatividade O ato cria unilateralmente Maioria dos atos Deriva do poder
obrigações ao particular administrativos extroverso
Exigibilidade Aplicação de sanções Maioria dos atos Pune, mas não
administrativas administrativos desfaz a ilegalidade
Autoexecutoriedade Execução material que Alguns atos Só quando a lei prevê ou
desconstitui a ilegalidade administrativos em situações emergenciais
Tipicidade Respeito às finalidades Todos os atos Proíbe atos atípicos
específicas administrativos ou inominados
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAÇÃO ALTERAÇÃO. EXTINÇÃO.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A enorme variedade de atos administrativos obriga a doutrina a realizar diversas classificações a fim de
identificar semelhanças e diferenças no regime jurídico aplicável a cada espécie, sendo a mais importante
classificação dos atos administrativos baseia-se no critério do grau de liberdade, dividindo os atos em
vinculados e discricionários.
a) atos vinculados são aqueles praticados pela Administração sem margem alguma de liberdade, pois a lei
define de antemão todos os aspectos da conduta. Exemplos: aposentadoria compulsória do servidor que
completa 75 anos de idade, lançamento tributário, licença para construir.
Atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o juízo de conveniência e
oportunidade relacionado à prática do ato. Entretanto, podem ser anulados por vício de legalidade.
b) atos discricionários são praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade para que o agente
público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público.
Exemplos: decreto expropriatório, autorização para instalação de circo em área pública, outorga de autorização
de banca de jornal.
Os atos discricionários são caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no

motivo ou no objeto, conhecido como mérito. Por isso, podem tanto ser anulados na hipótese de vício de
legalidade quanto revogados por razões de interesse público.
Atos simples, compostos e complexos
A mais controvertida classificação dos atos administrativos é aquela que os divide quanto à formação em
simples, compostos e complexos.
a) atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja singular (simples
singulares) ou colegiado (simples colegiais ou coletivos). Exemplos: decisão do conselho de contribuintes,
declaração de comissão parlamentar de inquérito.
b) atos compostos são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da verificação, visto,
aprovação, anuência, homologação ou “de acordo” por parte de outro, como condição de exequibilidade. A
manifestação do segundo órgão é secundária ou complementar. Exemplos: auto de infração lavrado por fiscal e
aprovado pela chefia e ato de autorização sujeito a outro ato confirmatório.
c) atos complexos são formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão ou agente. A manifestação
do último órgão ou agente é elemento de existência do ato complexo. Somente após ela, o ato torna-se
perfeito, ingressando no mundo jurídico. Com a integração da vontade do último órgão ou agente, é que o ato
passa a ser atacável pela via judicial ou administrativa.
Outras classificações dos atos administrativos:
QUANTO AOS DESTINATÁRIOS
a) atos gerais ou regulamentares: dirigidos a uma quantidade indeterminável de destinatários. São atos
portadores de determinações, em regra, abstratas e impessoais, não podendo ser impugnados judicialmente até
produzirem efeitos concretos em relação aos destinatários. Exemplos: edital de concurso, regulamentos,
instruções normativas e circulares de serviço.
b) atos coletivos ou plúrimos: expedidos em função de um grupo definido de destinatários. Exemplo: alteração
no horário de funcionamento de uma repartição pública. A publicidade é atendida com a simples comunicação
aos interessados;
c) atos individuais: aqueles direcionados a um destinatário determinado. Exemplo: promoção de servidor

público. A exigência de publicidade é cumprida com a comunicação ao destinatário.
QUANTO À ESTRUTURA
a) atos concretos: regulam apenas um caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Exemplo: ordem de
demolição de um imóvel com risco de desabar;
b) atos abstratos ou normativos: aqueles que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações
concretas, não se esgotando após a primeira aplicação. Têm sempre aplicação continuada. A competência para
expedição de atos normativos é indelegável (art. 13, I, da Lei n. 9.784/99). Exemplo: regulamento do IPI.
QUANTO AO ALCANCE
a) atos internos: produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente órgãos e agentes públicos.
Por alcançarem somente o ambiente administrativo doméstico, não exigem publicação na imprensa oficial,
bastando cientificar os interessados. Exemplos: portaria e instrução ministerial;
b) atos externos: produzem efeitos perante terceiros. Exemplo: fechamento de estabelecimento e licença.
QUANTO AO OBJETO
a) atos de império: praticados pela Administração em posição de superioridade diante do particular. Exemplos:
desapropriação, multa, interdição de atividade.
b) atos de gestão: expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o particular, sem usar de sua
supremacia e regidos pelo direito privado. Exemplos: locação de imóvel, alienação de bens públicos;
c) atos de expediente: dão andamento a processos administrativos. São atos de rotina interna praticados por
agentes subalternos sem competência decisória. Exemplo: numeração dos autos do processo.
QUANTO À MANIFESTAÇÃO DE VONTADE
a) atos unilaterais: dependem de somente uma vontade. Exemplo: licença;

b) atos bilaterais: dependem da anuência das duas partes. Exemplo: contrato administrativo.
QUANTO AOS EFEITOS
a) atos ampliativos: aqueles que aumentam a esfera de interesse do particular. Exemplos: concessão;
permissão, autorização. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, os atos administrativos ampliativos são
destituídos de imperatividade, exigibilidade e executoriedade;
b) atos restritivos: limitam a esfera de interesse do destinatário. Exemplo: sanções administrativas.
QUANTO AO CONTEÚDO
a) atos constitutivos: criam novas situações jurídicas. Exemplo: admissão de aluno em escola pública;
b) atos extintivos ou desconstitutivos: extinguem situações jurídicas. Exemplo: demissão de servidor;
c) atos declaratórios ou enunciativos: visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes. Exemplos:
certidão e atestado;
d) atos alienativos: realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Exemplo: venda de bem público;
e) atos modificativos: alteram situações preexistentes. Exemplo: alteração do local de reunião;
f) atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mão de um direito. Exemplo: renúncia à função pública.
QUANTO À SITUAÇÃO JURÍDICA QUE CRIAM
a) atos-regra: criam situações gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e podendo ser
revogados a qualquer tempo. Exemplo: regulamento;
b) atos subjetivos: criam situações particulares, concretas e pessoais. Podem ser modificados pela vontade das
partes. Exemplo: contrato;
c) atos-condição: praticados quando alguém se submete a situações criadas pelos atos-regra, sujeitando-se a
alterações unilaterais. Exemplo: aceitação de cargo público.
QUANTO À EFICÁCIA
a) atos válidos: são praticados pela autoridade competente atendendo a todos os requisitos exigidos pela
ordem jurídica;
b) atos nulos: aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo. Possuem defeitos
insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Exemplo: ato
praticado com desvio de finalidade;
c) atos anuláveis: praticados pela Administração Pública com vícios sanáveis na competência ou na forma.
Admitem convalidação. Exemplo: ato praticado por servidor incompetente;
d) atos inexistentes: possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação impeditivo da produção de qualquer
efeito jurídico. Exemplo: ato praticado por usurpador de função pública;
e) atos irregulares: portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer consequência na
validade do ato. Exemplo: portaria publicada com nome de “decreto”.
QUANTO À EXEQUIBILIDADE
a) atos perfeitos: atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade;

b) atos imperfeitos: aqueles incompletos na sua formação. Exemplo: ordem não exteriorizada;
c) atos pendentes: preenchem todos os elementos de existência e requisitos de validade, mas a irradiação de
efeitos depende do implemento de condição suspensiva ou termo inicial. Exemplo: permissão outorgada para
produzir efeitos daqui a doze meses;
d) atos consumados ou exauridos: produziram todos os seus efeitos. Exemplo: edital de concurso exaurido após
a posse de todos os aprovados.
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAÇÃO. ALTERAÇÃO. EXTINÇÃO.
QUANTO À RETRATABILIDADE
a) atos irrevogáveis: são insuscetíveis de revogação, tais como: os atos vinculados, os exauridos, os geradores
de direito subjetivo e os protegidos pela imutabilidade da decisão administrativa. Exemplo: lançamento
tributário (ato vinculado);
b) atos revogáveis: aqueles sujeitos à possibilidade de extinção por revogação. Exemplo: autorização para bar
instalar mesas sobre a calçada;
c) atos suspensíveis: praticados pela Administração com a possibilidade de ter os efeitos interrompidos
temporariamente diante de situações excepcionais. Exemplo: autorização permanente para circo-escola utilizar
área pública durante os finais de semana, mas que pode ser suspensa quando o local for cedido para outro
evento específico;
d) atos precários: expedidos pela Administração Pública para criação de vínculos jurídicos efêmeros e
temporários, passíveis de desconstituição a qualquer momento pela autoridade administrativa diante de razões
de interesse público superveniente. Pela sua própria natureza, não geram direito adquirido à permanência do
benefício. Exemplo: autorização para instalação de banca de flores em calçada.
QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO
a) atos autoexecutórios: podem ser executados pela Administração sem necessidade de ordem judicial.
Exemplo: requisição de bens;
b) atos não autoexecutórios: dependem de intervenção do Poder Judiciário para produzir seus efeitos
regulares. Exemplo: execução fiscal.
QUANTO AO OBJETIVO VISADO PELA ADMINISTRAÇÃO
a) atos principais: são aqueles com a existência bastante em si, não sendo praticados em função de outros atos.
Exemplo: decisão do conselho de contribuintes;
b) atos complementares: aprovam ou confirmam o ato principal, desencadeando a produção de efeitos deste.
Exemplo: visto da autoridade superior aposto em auto de infração;
c) atos intermediários ou preparatórios: concorrem para a prática de um ato principal e final. Exemplo: a
publicação do edital é ato preparatório dentro do procedimento licitatório;
d) atos-condição: são praticados como exigência prévia para a realização de outro ato. Exemplo: concurso é ato-
condição para a posse na magistratura;
e) atos de jurisdição ou jurisdicionais: são praticados pela Administração Pública envolvendo uma decisão sobre
matéria controvertida. Exemplo: decisão de órgão administrativo colegiado revisando ato de agente singular.
QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE
a) atos de administração ativa: criam uma utilidade pública. Exemplo: admissão de aluno em universidade
pública;
b) atos de administração consultiva: esclarecem, informam ou sugerem providências indispensáveis para a
prática de ato administrativo. Exemplo: pareceres opinativos;
c) atos de administração controladora: impedem ou autorizam a produção dos atos de administração ativa,
servindo como mecanismo de exame da legalidade ou do mérito dos atos controlados. Exemplo: homologação
de procedimento pela autoridade superior;
d) atos de administração verificadora: apuram a existência de certo direito ou situação. Exemplo: registro de
casamento;
e) atos de administração contenciosa: decidem no âmbito administrativo questões litigiosas. Exemplo: decisão
de tribunal administrativo.
QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA
a) atos negociais ou negócios jurídicos: produzem diretamente efeitos jurídicos. Exemplo: promoção de
servidor público;
b) atos puros ou meros atos administrativos: não produzem diretamente efeitos, mas funcionam como
requisito para desencadear, no caso concreto, efeitos emanados diretamente da lei. Exemplo: certidão.
ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO
Segundo Mazza, a enorme quantidade de atos administrativos tipificados pela legislação brasileira exige um
esforço de identificação das diversas categorias. A mais conhecida sistematização é a empreendida por Hely
Lopes Meirelles, que divide os atos administrativos em cinco espécies:
a) atos normativos: são aqueles que contêm comandos, em regra, gerais e abstratos para viabilizar o
cumprimento da lei. Para alguns autores, tais atos seriam leis em sentido material. Exemplos: decretos,
instruções normativas, regimentos, resoluções e deliberações;
b) atos ordinatórios: são manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico
disciplinando o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar
comportamentos de particulares por constituírem determinações intra muros. Exemplos: instruções, circulares,
avisos, ordens de serviço, ofícios, despachos e portarias;
c) atos negociais: manifestam a vontade da Administração em concordância com o interesse de particulares.
Exemplos: autorização, permissão, aprovação, admissão, visto, dispensa, renúncia, protocolo, administrativo,
concessões e licenças;
ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO
d) atos enunciativos ou de pronúncia: certificam ou atestam uma situação existente, não contendo
manifestação de vontade da Administração Pública. Exemplos: certidões, pareceres técnicos e normativos,
apostilas e atestados;
e) atos punitivos: aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. Exemplos:
multas, interdições de estabelecimentos e destruição de coisas.
Quando dirigidos aos particulares (Administração extroversa), o fundamento dos atos punitivos é o poder de
polícia. Se voltados aos servidores públicos Administração introversa), encontram lastro no poder disciplinar.
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
O ato administrativo é praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital encerra-se de diversas
maneiras, conhecidas como formas de extinção do ato administrativo.
Algumas vezes, a extinção é automática porque opera sem necessidade de qualquer pronunciamento
estatal. É a chamada extinção de pleno direito ou ipso iure.
Noutros casos, a extinção ocorre pela força de um segundo ato normativo expedido especificamente para
eliminar o ato primário. São as hipóteses denominadas de retirada do ato.
Quando o ato não é eficaz, pode ser extinto pela retirada (revogação e anulação) ou pela recusa do beneficiário
Tratando-se de atos eficazes, a fim de sistematizar as diversas modalidades extintivas, a doutrina identifica
quatro categorias principais de extinção dos atos administrativos:
1) Extinção ipso iure pelo cumprimento integral de seus efeitos: quando o ato administrativo produz todos os
efeitos que ensejaram sua prática, ocorre sua extinção natural e de pleno direito. A extinção natural pode
dar-se das seguintes formas:
a) esgotamento do conteúdo: o ato exaure integralmente a sua eficácia após o cumprimento do conteúdo.
Exemplo: edital de licitação de compra de vacinas após a vacinação realizada;
b) execução material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato é materialmente cumprida. Exemplo:
ordem de guinchamento de veículo extinta após sua execução;
c) implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é extinto quando sobrevém o evento
preordenado a cessar sua aplicabilidade. Exemplo: término do prazo de validade da habilitação para
conduzir veículos.
2) Extinção ipso iure pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto: o ato administrativo é praticado em
relação a pessoas ou bens. Desaparecendo um desses elementos, o ato extingue-se automaticamente.
Exemplos: promoção de servidor extinta com seu falecimento; licença para reformar imóvel extinta com o
desabamento do prédio.
3) Extinção por renúncia: ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da situação proporcionada pelo ato.
Exemplo: exoneração de cargo a pedido do ocupante.
4) Retirada do ato: é a forma de extinção mais importante para provas e concursos públicos. Ocorre com a
expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior. As modalidades de retirada são:
revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição.
REVOGAÇÃO
Revogação é a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc, praticada pela
Administração Pública e fundada em razões de interesse público (conveniência e oportunidade).
Nesse sentido, estabelece o art. 53 da Lei n. 9.784/99: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando
eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos”.
Com o mesmo teor, a Súmula 473 do STF enuncia: “A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”
A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado. Quando o Judiciário e
o Legislativo praticam atos administrativos no exercício de função atípica, a revogação pode ser por eles
determinada. É vedado ao Judiciário revogar ato praticado por outro Poder. Efeito ex nunc.
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO
Anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela Administração ou pelo Judiciário, com
eficácia retroativa – ex tunc.
Ao contrário da revogação, a anulação pode ter como sujeito ativo a Administração ou o Poder Judiciário.
Os fundamentos da anulação administrativa são o poder de autotutela e o princípio da legalidade, tendo prazo
decadencial de cinco anos para ser decretada. Nesse sentido, prescreve o art. 54 da Lei n. 9.784/99: “O direito
da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
O prazo quinquenal não se aplica, podendo ser anulado mesmo após 5 anos, se (teoria dos fatos
determinantes):
a) o ato for restritivo de direitos;
b) o beneficiário estiver de má-fé;
c) o ato a ser anulado afrontar diretamente a Constituição Federal (STF: MS 26.860).
CONVALIDAÇÃO
Convalidação, sanatória, aperfeiçoamento, convalescimento, sanação, terapêutica, depuração ou

aproveitamento é uma forma de suprir defeitos leves do ato para preservar sua eficácia. É realizada por meio
de um segundo ato chamado ato convalidatório. O ato convalidatório tem natureza vinculada (corrente
majoritária), constitutiva, secundária e eficácia ex tunc.
Assim como a invalidação, a convalidação constitui meio para restaurar a juridicidade.
O fundamento da convalidação é a preservação da segurança jurídica e da economia processual, evitando-

se que o ato viciado seja anulado e, em decorrência, seus efeitos sejam desconstituídos.
O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou discricionário, possuidor de vício sanável

ensejador de anulabilidade. Atos inexistentes, nulos ou irregulares nunca podem ser convalidados.
CONVALIDAÇÃO
Segundo Mazza (op. Cit) são passíveis de convalidação os atos com defeito na competência ou na forma.
Defeitos no objeto, motivo ou finalidade são insanáveis, obrigando a anulação do ato. No entanto, ainda
segundo Mazza, José dos Santos Carvalho Filho admite convalidação de ato com vício no objeto, motivo ou
finalidade quando se tratar de ato plúrimo, isto é, “quando a vontade administrativa se preordenar a mais de
uma providência administrativa no mesmo ato: aqui será viável suprimir ou alterar alguma providência e
aproveitar o ato quanto às demais providências, não atingidas por qualquer vício”.
O art. 55 da Lei n. 9.784/99 disciplina a convalidação nos seguintes termos: “Em decisão na qual se
evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”.
UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAÇÃO. ALTERAÇÃO. EXTINÇÃO
1. Introdução e conceito
CONCLUSÃO
A ementa da UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAÇÃO. ALTERAÇÃO.

EXTINÇÃO resta exposta de forma introdutória, com a complementação da matéria nos encontros
futuros e último assunto antes da N1 havendo a necessidade do estudo aprofundado das doutrinas
sugeridas (básica – DI Pietro, Mello e Meirelles e complementar – Carvalho Filho, Freire, Justen Filho,
Marinela e Nohara), bem como dos artigos científicos, obras complementares e jurisprudência, para a
otimização da apreensão do tema em tela.
7. Recurso e pedido de reconsideração

Atos administrativos: conceitos e elementos

Enviado por

Dados do documento

Descrição original:

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Atos administrativos: conceitos e elementos

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

COORDENAÇÃO DO CURSO DE DIREITO

PLANO DE ENSINO – PPC ANO 2021/2

DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E POSIÇÃO ENCICLOPÉDICA.

- ESTRUTURAR EPISTEMOLOGICAMENTE O DIREITO ADMINISTRATIVO

OBJETIVOS: EXPLICITAR OS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAR OS

FUNÇÃO DOGMÁTICA DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO

FUNÇÃO DOGMÁTICA DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO

Os efeitos jurídicos decorrentes do ato administrativo consistem na criação, preservação, modificação

a) toda manifestação expedida no exercício da função administrativa

ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATO ADMINISTRATIVO

A Administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica algumas modalidades de

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

1) Competência ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato administrativo é denominado competência

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

A competência administrativa possui as seguintes características (Mazza, op cit):

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

3) Forma: é requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos prévios exigidos na

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

Quadro Comparativo – Mazza (2021)

ELEMENTOS (REQUISITOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da supremacia

1) Presunção de legitimidade - O atributo da presunção de legitimidade, também conhecido como presunção

Ao contrário da presunção de legitimidade, a imperatividade é atributo da maioria dos atos

Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a autoexecutoriedade

Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a autoexecutoriedade

É realizada dispensando autorização judicial. São exemplos de autoexecutoriedade: a)

Trata-se, portanto, de uma derivação do princípio da legalidade, impedindo a Administração

Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo (Mazza, op. cit)

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos discricionários são caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no

Atos simples, compostos e complexos

Outras classificações dos atos administrativos:

QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

c) atos individuais: aqueles direcionados a um destinatário determinado. Exemplo: promoção de servidor

QUANTO À MANIFESTAÇÃO DE VONTADE

a) atos unilaterais: dependem de somente uma vontade. Exemplo: licença;

QUANTO AOS EFEITOS

QUANTO À SITUAÇÃO JURÍDICA QUE CRIAM

a) atos perfeitos: atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade;

QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO

QUANTO AO OBJETIVO VISADO PELA ADMINISTRAÇÃO

QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE

QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA

ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO

ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO

EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Convalidação, sanatória, aperfeiçoamento, convalescimento, sanação, terapêutica, depuração ou

Assim como a invalidação, a convalidação constitui meio para restaurar a juridicidade.

O fundamento da convalidação é a preservação da segurança jurídica e da economia processual, evitando-

O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou discricionário, possuidor de vício sanável

A ementa da UNIDADE III – ATOS ADMINISTRATIVOS. CLASSIFICAÇÃO. ALTERAÇÃO.

Você também pode gostar