Polticas pblicas y combate a la pobreza y la exclusin social: Hacia polticas pblicas inclusivas

ELIZABETH ALARCON CHOQUE Red Anticorrupcin Tacna Tacna, Agosto 2010

"La desigualdad es un aspecto predominante de las sociedades latinoamericanas en lo que se refiere a las diferencias de ingreso, el acceso a los servicios, el poder y la influencia y, en muchos pases, el trato que se recibe de la polica y del sistema judicial . de Ferranti,
David; Guillermo E. Perry, Francisco H. G. Ferreira y Michael Walton (2003). Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: ruptura con la historia?. Washington, D.C.: Banco Mundial, Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe.

Temario
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

El combate a la pobreza y la exclusin social. Polticas pblicas y poltica social. Modelos de poltica social y ciudadana inconclusa. Estrategias de desarrollo y polticas pblicas inclusivas. El nuevo enfoque de derechos humanos. Algunos ejemplos de accin pblica (mejores prcticas). Lecciones y pistas relevantes.

1. El combate a la exclusin social

1. El marco de referencia global



Un punto de partida: la nocin de exclusin social es ms amplia que la de pobreza. Implica fracturas en el tejido social y alude a factores disruptores de la cohesin e integracin social. Una dificultad: el carcter multifactorial y multidimensional del proceso. Un desafo: su reverso, la inclusin, la integracin social. Un marco de referencia global: la Cumbre sobre Desarrollo Social de 1995. Un instrumento: la accin afirmativa o discriminacin positiva.

Qu es la Exclusin Social?

La perspectiva de la exclusin social (SEP) es un marco analtico flexible que permite entender cuales son los factores determinantes (factores de riesgo) y los procesos (de acumulacin de riesgos) que llevan a ciertos grupos sociales a una posicin de vulnerabilidad y desventaja social, incluyendo la dimensin material de la pobreza
Fuente: Gacita, Estanislao.

Mecanismos de Exclusin Social

Existen dos tipos de mecanismos de exclusin social que pueden actuar indistintamente en forma conjunta o separada:
(i) Mecanismos institucionales (exclusin procesual): deprivacin de derechos a travs de arreglos institucionales (mercados, instituciones jurdicas y polticas) (ii) Mecanismos socio-culturales (normas/valores/prejuicio): exclusin a travs de la distribucin y/o valoracin desigual de bienes simblicos e identidad (gnero, edad, cultura, etnicidad,etc.) Fuente: Idem

Elementos Conceptuales
^ Mercados (trabajo, capital, bienes & servicios) ^ Poltica institucional (participacin y representacin) ^ Cultural (identidad/percepcin, conocimiento, valores: discurso) ^ Espacial (territorio / ubicacin geogrfica)

Dimensiones de la Exclusin Social

^ Espacial (reas) ^ Social (grupos sociales)

Acumulacin de Riesgos (Niveles de acumulacin)

^ Interacciones entre dimensiones / factores ^ Prevencin / intervencin)

Fuente: Idem

Procesos

Representacin Esquemtica del Proceso de Exclusin Social

Restricciones al acceso a mercados y servicios

Vulnerabilidad espacial ocupacional Pobreza desigualdad marginalidad

Restricciones Poltico Institucionales a la participacin (capital social)

Restricciones al desarrollo Expresin de la identidad cultural

Fuente: Idem.

Restricciones al de capital humano

Sobre la pobreza:
La pobreza es un fenmeno complejo, multifactico y heterogneo, difcil de definir, de explicar y de medir satisfactoriamente. Conceptualmente la pobreza resume una situacin de privacin, impotencia y vulnerabilidad.

Privacin
porque los individuos no disponen ni de ingresos, ni de activos suficientes para satisfacer sus necesidades materiales elementales, producto de la ausencia de educacin, destrezas, actitudes, herramientas, oportunidades o activos suficientes para generar ingresos y acumular.

Impotencia

porque no poseen ni la organizacin, ni el acceso al poder poltico para cambiar la situacin por s solos.

Vulnerabilidad
porque estn sujetos a diversas formas de inseguridad (econmica, ambiental, etc.).

Las mediciones existentes de pobreza ponen nfasis en la privacin material

Un hogar se considera pobre si:  no tiene ingresos suficientes para adquirir bienes y servicios bsicos en el mercado (alimentos, vestido, vivienda y servicios, etc.);  no tiene acceso o tiene acceso inadecuado a bienes y servicios bsicos suministrados por el Estado (educacin, salud, agua potable y saneamiento, etc.)

Contexto


En Amrica Latina predominan sociedades de un tercio (Rolando Franco. Grandes temas del desarrollo social en ALyEC, p. 100). Importancia de consolidar la convivencia democrtica y la calidad de la democracia.

1.2 El contexto latinoamericano



AL: la regin ms inequitativa del mundo.

Amrica Latina y el Caribe (18 pases): coeficiente de Gini de la distribucin del ingreso per cpita de las personas, alrededor del 2001.

0,800 0,600 0,400 0,200 0,000

Per Guatemala Venezuela Panam* Mxico Paraguay Nicaragua Rep. Dominicana El Salvador Colombia* Ecuador* Uruguay* Costa Rica Honduras Argentina* Bolivia Brasil Chile

* Estimaciones para rea urbana. En el caso del Argentina, para el Gran Buenos Aires. Fuente: CEPAL (2003b).

2. Polticas pblicas y poltica social

2.1 Polticas pblicas



Denotan accin, medios y fines. El concepto implica cambio, es decir, cambios en las situaciones, sistemas, prcticas y comportamientos. Las polticas pblicas tienen valor en tanto que la sociedad est convencida de que la ejecucin de una(s) poltica(s) X puede causar un cambio deseable.

2.2 Poltica social



La poltica social explora el contexto social, poltico, ideolgico e institucional dentro del cual se produce, distribuye y consume el bienestar social. Angus Erskine

A. Walker


Justificacin para el desarrollo y uso de instituciones y grupos sociales que afectan la distribucin de los recursos, posicin social y poder entre individuos y grupos en una sociedad. As, la poltica social se interesa tanto en los valores y principios que gobiernan la distribucin, como en sus resultados.

T.H. Marshall


La poltica social usa el poder poltico para reemplazar, completar o modificar operaciones del sistema econmico para lograr resultados que el sistema econmico no puede lograr por s solo; y al hacer esto es guiado por valores adicionales a aquellos determinados por las fuerzas del libre mercado.

2.3 Metas de la poltica social (T.H. Marshall)



Eliminacin de la pobreza. Bsqueda de la equidad. Maximizar el bienestar.

2.4 Tres funciones de la poltica social

Dotar a la poblacin de capital humano.  Realizar acciones compensatorias. y  Contribuir a asegurar la cohesin social (Rolando Franco).


2.5 Poltica Social y Necesidades Bsicas

El inters del anlisis de las polticas sociales debera centrarse en los procesos por medio de los cuales las necesidades bsicas se definen y crean, as como en los servicios sociales institucionalizados para satisfacer algunas de ellas.

2.6 Tipos de intervencin para superar la pobreza



Pobreza por insuficiencia de ingresos:  Mercado de trabajo (calidad del empleo, formacin profesional, EMPLEO).  Polticas de mejoramiento de ingreso sectores productivos (caminos, crdito, asistencia tcnica, etc.).  Inversin en capital humano (largo plazo).  Asistencia social. NBI:  Inversin pblica: acueductos, escuelas, salud...  Mercados de capitales (vivienda).

Tipos de poltica social

Polticas Universales o sociales bsicas; (derechos colectivos)

Polticas de proteccin especial (amenazas o violaciones)

Poblacin

Polticas asistenciales selectivas Grupos vulnerables

Fuente: Adaptacin sobre enfoque Programa 2 UNICEF/CR

Polticas de garantas

2.7 Por qu es importante la poltica social ?

Relacin inversa entre gasto pblico social per cpita e insatisfaccin de necesidades bsicas

2 5 ,6 m ana 2 0 ,6

N IC

G U A H O N 1 5 ,6 1 0 ,6 5 ,6 0 ,6 0 1 0 0 2 0 0 3 0 0 r c p it a ( S $ 4 0 0 5 0 0 g a s t s o c ia l PA R EL S B O L R D O PER V EN

ndice de pobreza

F u e n te : C E P A L ( 2 0 0 1 ) y P N U D ( 2 0 0 2 ) .

 

 


C O L

A m ri r it

L (

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(1 6 ): t li ri i l, 1 9 9 8 - 9 9 ) H m a n a (2 0 0 0 )

M EX C R I

1 9 9 7 )

 
i l i
B R A PA N U R U C H I

 



Corolario de lo anterior


El crecimiento econmico juega un papel muy importante en la reduccin de la pobreza como insuficiencia de ingresos, especialmente mediante el mercado de trabajo, afectando los ingresos de las familias. Sin embargo, el bienestar de las familias no depende exclusivamente de ese crecimiento o de lo que sucede en el mercado de trabajo en determinado momento del tiempo, sino que, tambin depende de la ampliacin de oportunidades, especialmente en lo relativo a la formacin de calidad humano y el acceso a servicios sociales bsicos de calidad.

2.8 Visiones sobre el desarrollo social (1)



Es un proceso de cambio social planificado, diseado para promover el bienestar de la poblacin como un todo, en conjunto con un proceso dinmico de desarrollo econmico (J.Midgley).

Desarrollo Social (2)



Procura incrementar el bienestar de la poblacin, aprovechando el poder del desarrollo econmico para fines sociales. Con este enfoque, las polticas y programas ejecutados deben incorporar a la gente pobre en la economa.

Desarrollo Social (3)



Otras caractersticas son su enfoque interdisciplinario y su alcance inclusivo o universalista. Adems, el desarrollo social tiene que ver con comunidades, regiones y sociedades, en lugar de adoptar un enfoque individualista.

3. Modelos de poltica social y ciudadana inconclusa

3.1 Modelos de desarrollo y poltica social



I. Crecimiento hacia fuera nfasis social: crear la nacin, autoproteccin, cuestin de polica II. Sustitucin de importaciones nfasis: proteccin al trabajador asalariado, creacin clase media III. Post ajuste nfasis: inversin en capital humano Fuente: Rolando Franco, 1997. Paradigmas de la poltica social en Amrica Latina. FLACSO, San Jos.

3.2 Los paradigmas de poltica social



Dominante: forjado al calor del modelo de sustitucin de importaciones. Emergente (en ciernes): ligado a la etapa de ajuste y apertura econmica.

3.3 Algunas caractersticas

Temas
Institucionalidad

Dominante
Monopolio estatal centralista Burocrtica Estatal Universalismo de la oferta Clase media

Emergente
Pluralidad de actores descentraliz. De proyectos Mixto-subsidio a demanda U. de la satisfaccin Pobres

Lgica toma de decisiones Financiamiento Objetivo Poblacin

4. Estrategias de desarrollo y polticas pblicas inclusivas

4.1 Consideraciones generales

 

Necesidad de un enfoque integrador. Colocar la lucha contra la pobreza y la exclusin social como eje de las estrategias de desarrollo. Articulacin de las polticas econmicas y sociales. Reforzamiento de las capacidades de coordinacin. Compromiso activo de la sociedad civil.

4.2 Qu es una poltica pblica inclusiva ?



Polticas y acciones pblicas (en lo social, econmico y ambiental) cuyo diseo, ejecucin y evaluacin considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciacin de las capacidades de las personas y la cohesin social, especialmente procurando la incorporacin de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promocin de la ciudadana activa).

4.3 Retos desde la poltica social



Perseguir el universalismo (en el sentido de satisfaccin de las necesidades de todas las personas), no slo en el discurso (lo propio del universalismo excluyente o estratificado). Promover, en asocio, con otras polticas pblicas, el bienestar. Mejorar su eficiencia y eficacia.

4.4 La dimensin poltica de la coordinacin en el sector social



... la confianza en la voluntad declarada de los involucrados o en la letra escrita en leyes y decretos, se han mostrado insuficientes para plasmar realmente una conjuncin integral de esfuerzos colectivos al interior de los aparatos estatales, en tanto estos aspectos no slo no ayudaron a generar confianza entre los participantes, para promover coaliciones pro-coordinacin, sino que tampoco fomentaron acuerdos crebles capaces de cumplirse y ser sostenibles en el tiempo . (Repetto;2005:86) En sntesis, nos encontramos con relaciones de poder entre sectores con intereses e ideologas en conflicto, grupos con dotaciones de recursos diferenciales, brechas entre el discurso pblico procoordinacin e incentivos perversos que inciden en el clculo y la voluntad de los protagonistas para no establecer y cumplir- acuerdos (Repetto; 2005). Todo ello abre la discusin sobre la Autoridad Social.

Formatos de Autoridad Social



Chile: Ministerio de Planificacin operando como ente coordinador de las polticas sociales Bolivia: Mega Despacho de Desarrollo Social Costa Rica: operacin de un Consejo Social de Gobierno

El caso costarricense

5. El nuevo enfoque de Derechos Humanos

5.1- Qu es el Enfoque de Derechos ?

Nueva perspectiva de lo social, que
 

Ubica a la persona como el centro de la sociedad. Incorpora una nueva tica en el derecho, la cual fortalece la idea de la universalidad de la ley (equidad e igualdad). Promueve una cultura poltica y social basada en el reconocimiento recproco. Propicia una institucionalidad pblica y privada como instrumento de la ciudadana activa.

5.2- Pilar conceptual: la nocin de ciudadana activa

Un sujeto reflexivo y activo gracias al reconocimiento de sus derechos civiles (libertad), polticos (participacin), sociales (acceso), econmicos (oportunidades) y culturales (autonoma, identidad).

5.3- Qu es una poltica pblica con enfoque de derechos?

Se trata de polticas que:


Hacen un pleno reconocimiento social, poltico y jurdico de la diversidad, la igualdad social (igualdad y libertad), cultural (gnero, ciclo de vida, etnicidad). Ofrecen garantas jurdicas e institucionales de modo permanente del reconocimiento de los derechos civiles, polticos y sociales de todas las personas sin excepcin. Operan como instrumento para garantizar el acceso a servicios pblicos, a las capacidades y a la igualdad de oportunidades (propiedad, empleo, servicios e ingresos dignos).

Enfoque tradicional de las Necesidades versus el Enfoque de los D

Enfoque tradicional de las Necesidades Enfoque sectorial con intervenciones verticales fragmentadas (ejemplo: vacunacin de nios nias) as necesidades son alcanzadas satisfechas as necesidades no conllevan responsabilidades u obligaciones, aunque pueden generar promesas ecesidades no son necesariamente universales as ecesidades bsicas pueden ser alcanzadas por medio de metas de resultados. as metas los objetivos usualmente son: yde corto plazo enfocadas a los resultados yespecficas en el tiempo ycuantificables ycentradas en las manifestaciones de los problemas en sus causas inmediatas ycentradas en el acceso a servicios bsicos de calidad Enfoque de los Derechos umanos isin integral e intersectorial del desarrollo (abarca toda la gama de derechos- econmicos, sociales, civiles, polticos culturales- de todos los nios, nias adolescentes de a 8 aos de edad) os derechos son realizados (respetados, protegidos, facilitados, cumplidos) os erechos siempre conllevan una correlacin de responsabilidades u obligaciones os erechos umanos siempre son universales

Los erechos umanos se pueden realizar solamente atendiendo tanto los resultados como los procesos Las metas los objetivos usualmente son: yde largo plazo ycentrados en el proceso los resultados yms difciles de cuantificar ycentrados en las causas estructurales bsicas as como en las manifestaciones yfocalizadas en el cumplimiento de derechos en el empoderamiento

Enfoque tradicional de las Necesidades

Enfoque de los Derechos

umanos

Las necesidades pueden ser priorizadas

Los Derechos umanos son indivisibles dada su interdependencia. o existe nada semejante a derechos bsicos

La sostenibilidad es deseable La articipacin es una estrategia ontexto: social apoltico

La sostenibilidad es necesaria La participacin es un objetivo, una meta estrategia una

ontexto: social, poltico, macroeconmico, orientado a las polticas

Las necesidades pueden ser alcanzadas La caridad el asistencialismo no tiene cabida a travs de acciones de caridad desde la perspectiva de los derechos humanos asistenciales Es gratificante declarar que el 8 % de la totalidad de los nios nias han visto satisfecha su necesidad de ser vacunados Desde el enfoque de Derechos, esto significa que el % de la totalidad de nios nias no han visto cumplido su derecho a ser vacunados

5.4- Fines de una poltica con EdD



Promocin de una cultura basada en la libertad de todas las personas y en la igualdad de oportunidades. Desarrollo del tejido social como soporte principal del proceso de integracin social. Construccin de una ciudadana activa (participacin activa y reflexiva de la comunidad y de las personas individualmente en los espacios pblicos y privados).

5.5- Proteccin de derechos: un enfoque compartido

Comunidad oc. civil or anizada Familia, Personas NNA
Instituciones ector ocial econmico

Municipalidades

Red de Proteccin ocial

ONGs

Universidades

Poder Judicial
Or anismos de Cooperacin Internacional

LA PROTECCIN SOCIAL INTEGRAL

O JURDICO (norma) O OCIA (i ualdad, libertad) O CU TURA ( nero, ciclo de vida, etnicidad)

P I Visin del desarrollo social que propende a enerar condiciones oportunidades para ase urar una calidad de vida di na a lo lar o del ciclo de vida de las personas Poltica de proteccin que reconoce derechos civiles, polticos sociales de todas las personas sin e cepcin
Garantizando El acceso a servicios p blicos a i ualdad de oportunidades a participacin ciudadana a e i ibilidad de derechos

6. Algunas experiencias relevantes

Estrategias, planes y polticas

6.1 La estrategia europea



La estrategia europea para la inclusin social o Estrategia de Lisboa -resultado del Consejo Europeo reunido en Lisboa y Feir en Junio de 2000- constituye la base de las acciones comunitarias en materia de empleo, innovacin, reforma econmica y cohesin social. Esta estrategia incorpora una serie de medidas de carcter prioritario, entre las que destacan la preparacin de la transicin hacia una economa competitiva y la modernizacin del modelo social europeo.

6.2 Espaa


El Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social (PNAin) del Gobierno de Espaa liderado por el del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Este plan tiene 4 reas funcionales: i) empleo y acceso a recursos, ii) prevencin de riesgos de exclusin social, iii) actuaciones en favor de grupos especficos de las personas ms vulnerablesy iv) movilizacin de todos los agentes.

6.3 Inglaterra


Creacin de la Unidad de Exclusin Social en 1997 en el Despacho del Primer Ministro. Enfoque centrado en una nueva agenda para combatir tanto las causas como las consecuencias de la exclusin social por tres vas: i) mejoramiento de la justicia social, ii) fortalecimiento de las comunidades y iii) soporte al crecimiento econmico de largo plazo.

6.4 Chile Solidario - Puente

7. Algunas lecciones y pistas



Promover una agenda de desarrollo amplia. El bienestar no slo depende del crecimiento econmico o de la poltica social. Ampliar el horizonte de los actuales planes de lucha contra la pobreza incluyendo los temas de vulnerabilidad, riesgo y exclusin social. Concertar, desde un enfoque de derechos, mnimos o estndares nacionales sobre desarrollo social y calidad de vida.

Cont. 7 Algunas lecciones y pistas



Prestar particular atencin a la situacin de colectivos o grupos especficos y a la dimensin territorial de las asimetras sociales, inequidades y dinmicas de exclusin social. Aprovechar los compromisos de los Gobiernos en las Metas del Milenio para realzar el combate de la exclusin social.

2 pre-requisitos


Que la poltica econmica haga su parte en trminos de contribuir a la generacin de un crecimiento sostenido y la generacin de empleos de calidad. Inclusin de los sectores menos favorecidos en la procura de su bienestar va la potenciacin de sus oportunidades y capacidad, de su voz...

Temas generadores
1. 2.

3.

4.

Importancia de la distincin entre polticas pblicas y polticas estatales Resumen bien los ejes de equidad, desarrollo y ciudadana los principales desafos para el desarrollo de Amrica Latina? Pertinencia del debate entre universalismo y selectividad El reconocimiento de los DESC: se puede armonizar lo normativo y su viabilizacin econmica?

Fin
Para observaciones y comentarios dirjase a gobernabilidad2007@hotmail.com