EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Dr. Rafael Melgarejo D.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CONCEPTO

Consideraciones Previas (Inters General):

Funcin Administrativa del Poder.- La actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, prctica y normalmente espontnea realizan los rganos del Estado para alcanzar el inters general conforme a los regmenes jurdicos de Derecho Pblico y que est a cargo de la Administracin Pblica.
Finalidad del Derecho Administrativo.- El Derecho Administrativo es el brazo jurdico de la Administracin Pblica que puede intervenir en las actividades privadas, esto es, las controla, pero, por qu y para qu?. Para alcanzar objetivos de inters general . Potestades Administrativas.- La Administracin Pblica, para vencer la resistencia de los particulares, y con el objeto de alcanzar el inters general, debe contar con determinadas armas que le permitan ello. Surgi as la idea de potestad en cuanto poder extraordinario, exorbitante, distinto del poder de los particulares, potestad ntimamente ligada con la funcin administrativa. Acto Administrativo.- La actividad intelectual de la Administracin dirigida a manifestar su voluntad de decisin, de cognicin u opinin, y que produce efectos jurdicos de alcance individual. Se trata de actos que, en principio, gozan de la presuncin de validez en atencin al Principio de Legalidad

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Consideraciones Previas (Inters General):

Como puede apreciarse, la Administracin Pblica cuenta con un poder o potestades (como quiera llamrsele) otorgados por ley que le permiten emitir actos mediante los cuales puede incidir en la esfera jurdica de los administrados, imponindoles dicha carga e inclusive ejecutar sus decisiones, con el objetivo de alcanzar el inters general.
Es por ello, por estas facultades exorbitantes de la Administracin Pblica, que se requiere de un medio, de un instrumento, que permita a no slo a los administrados, sino tambin a la propia Administracin Pblica, regular y/o controlar la actuacin administrativa, para que aquella se encauce en los mrgenes que la propia Constitucin y la Ley le impone (Principio de Legalidad). El inters general no debe servir de excusa a la Administracin Pblica para incidir de manera arbitraria en la esfera de los ciudadanos. Por el contrario, el inters general debe definirse como el standard de interpretacin de la relacin jurdico-administrativa con el que se pueda compatibilizar o balancear las prerrogativas administrativas con las garantas debidas a los administrados. As, toda actuacin administrativa requiere necesariamente de un procedimiento que permitir este juego dialctico necesario para la formacin de la voluntad de la Administracin Pblica que facilite los medios para el ejercicio de los derechos de los administrados y el control pblico de la legalidad.

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Definicin:

El procedimiento administrativo constituye este medio o instrumento de control o regulacin de la actuacin administrativa. Se postula as como un instrumento de gobierno y de control que cumple una doble misin: (i) el ejercicio del poder o potestades dentro de los carriles de la seguridad y legalidad, (ii) defensa de los derechos por las vas procedimentales correspondientes.
Dos puntos de vista, entonces, que llamaremos finalista y procedimentalista. Finalista.- El procedimiento administrativo es la serie, secuencia o sucesin de actos dirigidos a la satisfaccin directa e inmediata del inters general, constituyendo a su vez el elemento ordenador, regulador y sistematizador del desenvolvimiento de la funcin administrativa del Estado (Comadira) - Artculo III TP de la Ley N 27444. Procedimentalista.- El procedimiento administrativo es el conducto por el que transita en trminos de derecho la actuacin administrativa (Dromi) - Artculo 29 de la Ley N 27444. Cabe destacar que existen dos etapas en el procedimiento administrativo: (i) una de formacin de voluntad, de origen unilateral o bilateral, de efectos individuales o generales, (ii) una de fiscalizacin, control e impugnacin, que comienza cuando la primera concluye.

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Naturaleza:

Se ha discutido mucho en la doctrina sobre la naturaleza jurisdiccional del procedimiento administrativo, habiendo existido muchos esfuerzos de judicializar el procedimiento administrativo.
Tanto el procedimiento administrativo, como el legislativo y el judicial son especificidades de la categora procedimiento propia de la Teora General del Derecho. El procedimiento, en trminos generales, sera el ter jurdicamente regulado, a priori, a travs del cual una manifestacin jurdica superior o general (norma) produce una manifestacin jurdica de rango inferior o individual (reglamento o decisin). El procedimiento administrativo, en trminos especficos, sera el modo de produccin de los actos administrativos. Si bien emanan de una misma categora (lo que justifica la aplicacin de diversos principios constitucionales propios del proceso judicial en materia administrativa), los objetivos generales son distintos: (i) Proceso judicial (satisfacer una pretensin y resolver el conflicto de intereses); (ii) Procedimiento administrativo (la pronta y eficaz satisfaccin del inters general mediante la adopcin de decisiones necesarias de la Administracin Pblica, intrprete de dicho inters y asimismo juez y parte en el mismo). Existirn, eso s, relaciones entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial, siendo la ms destacada el Control Jurisdiccional de las actuaciones administrativas (proceso contencioso administrativo o acciones de garanta).

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Caractersticas:

Es un procedimiento administrativo, no jurisdiccional (la Administracin Pblica no acta en ejercicio de una funcin jurisdiccional, sino administrativa).
Es un procedimiento funcional e integral (es funcional porque proviene de funcin administrativa, por lo que excluye cualquier otro tipo de actuacin que no sea de esa ndole, como la actuacin legislativa y judicial. Es integral porque incluye toda la actividad administrativa, estatal o no estatal, interna o externa, constitutiva o impugnativa). Es un procedimiento interno o externo (es interno o intra-administrativo cuando regula la relacin entre rganos administrativos. Es externo o extra-administrativo cuando regula la relacin entre la Administracin Pblica y los administrados). Es un procedimiento que tiene el carcter del contradictorio (las relaciones jurdicopblicas integran la materia procedimental administrativa. En estas relaciones pueden existir intereses contrapuestos entre los administrados y la Administracin Pblica por lo que sus decisiones pueden ser impugnadas. La Administracin Pblica debe asegurar la participacin igualitaria de los administrados sin afectar la imparcialidad).

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Caractersticas:

Es un procedimiento preliminar a la actuacin jurisdiccional (el control judicial de la legalidad de los actos administrativos. En principio, se requiere el agotamiento de la va previa cuando se trata de relaciones jurdico-pblicas, para acudir al Poder Judicial).
Es un procedimiento de carcter pblico (el criterio general es el de el conocimiento pblico de las actuaciones como garanta de defensa, inclusive afectando a los actos intraprocedimentales cuando stos no sean declarados expresamente secretos o reservados. Esto se materializa en el derecho de audiencia pblica en determinados procedimientos, en el rgimen de comunicaciones de los actos administrativos, y en la motivacin de las actuaciones administrativas). Es un procedimiento constitutivo e impugnativo (alude a las dos etapas del procedimiento administrativo: de formacin y de fiscalizacin). Es un procedimiento que admite la participacin y colaboracin administrativa de los administrados (derecho-deber de los administrados en participar en las etapas del procedimiento administrativo).

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Caractersticas:

Es un procedimiento decisorio o resolutorio (dentro de los trminos o plazos establecidos por ley, siempre que la Administracin Pblica emita el acto administrativo correspondiente o a travs del silencio administrativa u otras formas especiales de conclusin del procedimiento).
Es un procedimiento de impulso de oficio (corresponde a la Administracin Pblica dirigir el procedimiento y ordenar la prctica de cuanto sea pertinente para el esclarecimiento y resolucin de lo solicitado. Prevalece en el procedimiento administrativo a comparacin del proceso judicial donde prevalece el impulso a instancia de parte. Sin embargo, el inicio del procedimiento s puede ser solicitado a instancia de parte y el procedimiento puede caer en abandono si es que el administrado no realiza determinadas actuaciones solicitadas por la Administracin Pblica). Es un procedimiento instructivo y que busca la verdad material (consecuencia de la anterior caracterstica. La Administracin Pblica debe no slo actuar las pruebas de los administrados sino tambin realizar las diligencias tendientes a averiguar los hechos que fundamentarn la decisin, en bsqueda de la verdad material, a fin que se cumplan los objetivos de inters general). Es un procedimiento usualmente por escrito (la forma escrita es el modo regular y ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. La oralidad es un complemento).

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Rgimen Legal:

La legalidad del procedimiento administrativo es el resultado normativo de la bsqueda del balance de las prerrogativas administrativas con las garantas debidas a los administrados, en virtud del cual se sealan con carcter imperativo el conjunto de reglas jurdicas al que debe ajustarse la actuacin administrativa, vale decir, la positivizacin de la formacin e impugnacin de la voluntad de la Administracin Pblica, que impone una procedimentalizacin de dicha voluntad, para garantizar la satisfaccin del inters pblico.
En nuestro pas, el rgimen legal del procedimiento administrativo se encuentra establecido en EL Artculo II TP de la Ley N 27444, que tiene un carcter GENERAL y, por ende, supletorio de leyes procedimentales especiales, sin perjuicio de la aplicacin de sus principios generales en cualquier procedimiento, por ms especial que sea.

Los Costos y las Tasas del Procedimiento Administrativo. Artculo 36 de la Ley N 27444: El Rgimen Legal sirve para: (i) limitar la sobrecarga de procedimientos (mayores tipos de procedimientos a los normalmente exigidos), (ii) encarecer los mismos (costos y tasas establecidas con lmites), (iii) sobrecargar las exigencias de los administrados (burocracia en la documentacin exigida). Los procedimientos, requisitos y costos se aprueban y establecen expresamente por determinadas normas (Decreto Supremo, Ordenanza Municipal, etc.) imposibilitando que la Administracin Pblica cree mayores requisitos o condiciones a travs de normas de inferior jerarqua. Para mayor certeza, publicidad y garanta, todos los procedimientos, requisitos y costos e instancias deben compendiarse en el TUPA.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS

Definicin:

Elementos que el legislador ha considerado bsicos para encausar la actuacin de la Administracin y los Administrados.
Controlan la liberalidad para la interpretacin de las normas existentes, la integracin de lo no regulado, as como para desarrollar normas complementarias. Dos (02) tipos de principios: 1. Principios fundamentales o sustanciales (aquellos que derivan de las bases esenciales del sistema jurdico. Preexisten a esta norma pero por motivos pedaggicos el legislador decidi incluirlos). Ellos son: Legalidad, Debido procedimientos, Razonabilidad, Conducta Procedimental y Participacin. 2. Principios institucionales, entre los cuales tenemos a los principios de la actividad administrativa (pautas para la actuacin pblica - Impulso de Oficio, Imparcialidad, Uniformidad y predictibilidad) y los principios del procedimientos (Informalismo, presuncin de veracidad, celeridad, eficacia, verdad material, simplicidad y privilegio de controles posteriores).

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS

1.1. Principio de legalidad: La validez de toda accin administrativa depende de la medida en que pude referirse a un precepto jurdico. La legitimidad del acto administrativo deviene del hecho de no ser ofensivo a la ley. Las decisiones administrativas deben ser compatibles con el sentido de las reglas administrativas. La doctrina incluye otros alcances (i) Reserva legal; y (ii) Inderogabilidad singular.

1.2. Principio del debido procedimiento: Es la aplicacin en sede administrativa de la regla esencial del estado de derecho que es el debido proceso. Tres niveles de aplicacin: (i) Los administrados tiene derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la decisin de la administracin; (ii) Cuando se aplique un procedimiento administrativo se hace con el objeto de producir los resultados esperados y no otros (derecho a la no desviacin de los fines del procedimiento administrativo, como es el caso del inicio de un procedimiento sancionador sin antes realizar la inspeccin). (iii) Como derecho a las garantas del procedimiento administrativo (contradiccin, derecho de defensa, derecho a ser notificado, acceso al expediente, etc.)

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS

1.3. Principio de impulso de oficio:

Deber de la administracin de impulsar, dirigir y ordenar cualquier procedimiento administrativo sometida a su competencia a fin de esclarecer las cuestiones en discusin. Necesidad de satisfacer el inters pblico.

1.4. Principio de razonabilidad: Est concebido para resguardar la proteccin del inters pblico en los actos de gravamen que obliguen a los administrados 1.5. Principio de imparcialidad: Defensa del inters pblico; Proteccin frente a los actos de discriminacin; Proteccin frente al trato desigual en supuesto iguales.

1.6. Principio de informalismo: Proteger al administrado a fin que no se vea perjudicado por cuestiones meramente procedimentales; Cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento referida a las exigencias formales debe interpretarse con benignidad a favor del administrado.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS

1.7. Principio de presuncin de veracidad:
Deber legal de suponer por adelantado que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones durante el procedimiento. Esta presuncin se encuentra aparejada de una etapa indispensable de fiscalizacin posterior sobre las declaraciones y documentos considerados como ciertos al memento de su presentacin. Inversin de la carga de la prueba (acreditacin de la verdad a cargo de la Administracin).

1.8. Principio de conducta procedimental: Deber de coherencia y comportamiento propio de las autoridades, administrados, representantes y abogados. Todos ellos han de optar por un comportamiento leal en todas las fases del procedimiento administrativo. Ejemplos: retraso desleal de actuaciones procedimentales, ejercicio prematuro de la facultad administrativa, abuso de la potestad anulatoria o de revocacin.

1.9. Principio de celeridad: La celeridad es un deber que le corresponde a todos los participes del procedimiento. Evitar dilaciones indebidas en el procedimiento siempre respetando las formalidades del acto administrativo.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS

1.10. Principio de eficacia:
Hacer prevalecer el cumplimiento de los fines y objetivos de los actos y hechos administrativos frente a las formalidades no relevantes. Aplicacin de criterios de economa y celeridad a favor del administrado.

1.11. Principio de verdad material: Las actuaciones administrativas deben estar dirigidas a la identificacin y esclarecimiento de los hechos reales producidos y a constatar la realidad, independientemente de cmo hayan sido presentados los hechos por los administrados. 1.12. Principio de participacin: Reforzar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la administracin. La Ley No. 27444, ha previsto determinados formas de participacin como las audiencias pblicas y el acceso a la informacin general y especfica que poseen las entidades.

1.13. Principio de simplicidad: Dotar de sencillez y facilidad de comprensin al procedimiento. Aplicable no slo durante la etapa de ejecucin del procedimiento sino en la etapa de organizacin de los mismos (seleccin del tipo de procedimiento, mecanismo de aprobacin).

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS

1.14. Principio de uniformidad: Al estructurar procedimiento similares debe guarde homogeneidad en el establecimiento de los requisitos. El objetivo es favorecer la previsibilidad de la ciudadana al lograr que las exigencias de los procedimientos se parezcan lo ms posible.
1.15. Principio de predictibilidad: Las actuaciones, actos y procedimientos de la administracin deben ser cada vez ms previsibles para los administrados, de manera que se aminore el riesgo de la incertidumbre sobre el cmo actuar o resolver la administracin. Se busca que el administrado pueda anticiparse a las decisiones de la Administracin. 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores: La Administracin debe privilegiar los procedimientos de control posterior frente a los de control preventivo. Los procedimientos de evolucin previa con silencio positivo y de aprobacin automtico deben ser los ms y no los menos como sucede en la actualidad. Los controles posteriores se sustentan en el respeto a la libertad individual de los administrados y en la confianza que el Estado deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones.

PRINCIPIOS: Criterio Interpretativo / parmetros para generacin de disposiciones administrativas de carcter general / suplen los vacos en el ordenamiento administrativo / no taxativos.

SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO:
Como hemos sealado, el procedimiento administrativo constituye el medio o instrumento de control o regulacin de la actuacin administrativa. Se erige as como un instrumento que regla el ejercicio de las prerrogativas pblicas y de los derechos subjetivos y libertades pblicas [...] El procedimiento administrativo es, en suma, un instrumento de gobierno y de control. Cumple una doble misin republicana: el ejercicio del poder por los carriles de la seguridad y la legalidad y la defensa de los derechos por las vas procesales recursivas y reclamativas (Dromi). El procedimiento administrativo es el mbito donde surge, nace o emana la relacin jurdico-procedimental entre la autoridad administrativa y el administrado, para una correcta formacin de la voluntad administrativa que, en el marco del Derecho Administrativo (o, si se prefiere, para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo) busca la satisfaccin del bien comn (inters general) como finalidad de la funcin administrativa del poder, en balance con el inters particular del administrado - manifestado en una pretensin o en una represin de la afectacin respecto de la voluntad estatal - a travs del establecimiento de derechos y deberes que, en trminos generales y al interior del mismo, deben cumplir los sujetos del procedimiento. Por esta razn, al definir los conceptos de administrado y autoridad administrativa, la Ley N 27444 (Artculo 50) prioriza su ubicacin estratgica dentro del procedimiento, para que, justamente, al interior de este, puedan los sujetos del procedimiento hacer valer sus prerrogativas y obligaciones en estricta sujecin al Derecho Administrativo, sin que ello, no obstante, implique una situacin de conflicto de intereses entre ambas partes.

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EL ADMINISTRADO:
Por administrado se entiende a la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin (esto es, parte, interesado, administrado, contribuyente, concesionario, usuario, etctera) o situacin procedimental (vale decir, como promotor del procedimiento administrativo como titular de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos, o que sin ser promotor del procedimiento administrativo, posea derechos o intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a tomarse), participa en el procedimiento administrativo. Al hacer uso del trmino administrado, no debemos considerar a este como un ente pasivo (por su propia terminologa) en contraposicin con la autoridad administrativa (que, por sus prerrogativas histricamente heredadas aparece como un ente poderoso o activo). Ello inclusive podra acentuarse si consideramos lo sealado por un sector de la doctrina en lo relativo a la relacin de subordinacin entre el administrado y la autoridad administrativa. Entendemos, por el contrario, que tal acepcin no ha tomado en consideracin dicha situacin, sino simplemente, y como lo ha sealado el doctor Jorge Dans Ordez, para la ley, el trmino administrado es cualquier sujeto de derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad por una entidad administrativa, cubre a cualquiera que se relacione con la Administracin Pblica o que forme parte de una relacin jurdicoadministrativa .

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CARACTERISTICAS DEL ADMINISTRADO:
Persona natural o jurdica: Cualquier sujeto de Derecho (persona privada, fsica o jurdica), puede adoptar la condicin de administrado, siempre que goce de capacidad jurdica conforme a las leyes (Artculo 52 de la Ley N 27444). En ocasiones, la Administracin Pblica puede ser administrado (Artculo 50 de la Ley N 27444) En estos casos, actuar en las mismas condiciones que el administrado privado, en cuyo caso pierde cualquier prerrogativa de Derecho Pblico que se le hubiere conferido. Las personas jurdicas actan siempre a travs de sus representantes premunidos de sus respectivos poderes (Artculo 53 de la Ley N 27444). Titular de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos En la relacin jurdico-administrativa que surge entre la Administracin Pblica y los administrados, el derecho subjetivo de estos ltimos supone siempre la imposicin de un deber genrico de la Administracin Pblica de reconocer dicho derecho en el marco de las normas del Derecho Pblico. Para que exista una relacin jurdico-administrativa no solamente basta con que uno de los sujetos deba pertenecer a la Administracin Pblica, sino tambin que tal ejercicio se realice en base a una competencia efectivamente asignada a este ltimo para satisfacer el derecho o inters subjetivo pretendido. Sobre el contenido del derecho o inters legtimo, ste puede ser individual o colectivo, con lo que ha pretendido incorporar y/o amparar la tutela de los intereses difusos en el procedimiento administrativo (medio ambiente, proteccin al consumidor, etc).

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CARACTERISTICAS DEL ADMINISTRADO:
Participa en un procedimiento administrativo: La participacin del administrado no supone una relacin de subordinacin frente a la Autoridad Administrativa. La calidad de sujeto activo del administrado no slo se concreta en su participacin en el proceso poltico de formacin de la voluntad general, sino del hecho ms concreto de ostentar normalmente la titularidad de situaciones jurdicas activas capaces de imponer, incluso con la garanta judicial, sin la cual no sera normalmente efectivo, obligaciones y deberes a la Administracin. En su participacin, el administrado goza de una amplia libertad de actuacin, inspirada en el principio de libertad negativa consagrada en la Constitucin Poltica: nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella prohbe, a diferencia de la Administracin Pblica, que se encuentra sujeta a ley. Si bien la libertad de actuacin procedimental es un principio general, la Ley N 27444 en su Artculo 55 ha descrito una serie de derechos a favor de los administrados. Se trata de una enunciacin de derechos que no altera los lineamientos bsicos de la libertad de actuacin procedimental, pero que sirven para recordar a la autoridad administrativa la importancia que esta ley otorga al administrado como destinatario de la funcin administrativa del poder, ponderando sus derechos e intereses subjetivos. Promotor del procedimiento administrativo: Usualmente, la intervencin del administrado en el procedimiento se da al inicio del mismo (procedimientos a instancia de parte), a travs del uso y/o ejercicio de su derecho de peticin, reconocido constitucionalmente por el inciso 20) del artculo 2 de la CP 1993.

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CARACTERISTICAS DEL ADMINISTRADO:
Cuando no promueve el procedimiento administrativo: El inicio o impulso de oficio es el ejercicio directo e inmediato de la accin pblica en defensa o tutela del bien comn (inters general), que le permite incidir en la esfera jurdica de los administrados para satisfacer una necesidad propia de la Administracin Pblica. No obstante, inclusive en este estadio, cabe la posibilidad de intervencin del administrado (sin promoverlo). El Tercero Administrado: A diferencia del proceso civil, el procedimiento administrativo contiene una frmula amplia que define al tercero, sin importar en qu posicin se encuentre respecto de las otras partes o de su inters subjetivo (llmese litisconsorte, coadyuvante, excluyente, denunciado civil, etctera) siempre que acredite que la decisin a tomarse, de una manera u otra, incida en su esfera jurdica (positiva o negativamente). La incorporacin de los terceros administrados al procedimiento administrativo puede darse: (i) de manera voluntaria o (ii) cuando son llamados a intervenir en ste. Qu pasa cuando el tercero administrado toma conocimiento espontneo de la tramitacin de un procedimiento administrativo? (i) Si se apersona, la autoridad administrativa deber suspender el procedimiento al menos hasta que esta comunique debidamente los actuados al administrado incorporado; (ii) En caso que el procedimiento haya concluido, podr el administrado interponer el recurso impugnativo correspondiente o la autoridad administrativa provocar la nulidad del acto administrativo expedido siempre que agravie el inters pblico, encauzando el procedimiento administrativo a la situacin corregida pertinente.

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LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA:
El Artculo 50 de la Ley N 27444 define a la autoridad administrativa como el agente de las entidades que bajo cualquier rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas, conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos administrativos.

Al hacer uso del trmino autoridad administrativa, la Ley N 27444 la distingue de las entidades sealadas en el artculo I del TP de dicha ley, a las que, en trminos generales, sta les resulta aplicable, distinguiendo de este modo entre entidad y agente, vale decir, el agente forma parte de la entidad, lo que nos conduce ineludiblemente a referirnos a la organizacin de la Administracin Pblica.
Respecto de la autoridad administrativa, la Ley N 27444 legitima su intervencin en el procedimiento administrativo como sujeto del procedimiento por detentar el ejercicio de potestades pblicas que le permiten gestionar el mismo. Ahora bien, el ejercicio de potestades pblicas presume su habilitacin o atribucin especfica por efecto de la Constitucin o la ley, lo que nos conduce ineludiblemente a referirnos a la competencia de la Administracin Pblica. Organizacin y competencia de la Administracin Pblica son conceptos vinculados que definen lo que llamaremos organizacin competencial de la Administracin Pblica y que para su realizacin acude a diversas tcnicas de estructuracin y de traslacin.

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LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA:
La Administracin Pblica es la suma o conjunto de organismos, rganos y personasrgano estatales y no estatales que ejercen la funcin administrativa del poder. Por organismo administrativo (entidades) se entiende todo aquel ente que goza de autonoma, se encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre s, cuya regulacin proviene del derecho pblico y cuya existencia se debe a la Constitucin o a la ley. El organismo es el resultado de la divisin del trabajo al interior de la Administracin Pblica, establecindose un rgimen especializado. Por rgano administrativo (agentes) se entiende toda aquella reparticin de un organismo encargada de una actividad determinada, al mando de una autoridad administrativa. Al rgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior de un aparato organizativo, y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones. En virtud de la autonoma conferida y la atribucin de sus funciones y competencias por norma constitucional o de rango de ley, los organismos administrativos gozan de personalidad jurdica, lo que lo distingue de los rganos administrativos que, en un aspecto sustancial, son meros receptores de potestades pblicas especficas como manifestaciones de las funciones o competencias encargadas en un primer rango a los organismos administrativos y, en un aspecto formal, forman parte de la estructura u organizacin interna de aquellos, por lo que no gozan de personalidad jurdica. La Administracin Pblica se estructura en un complejo aparato organizacional a fin de repartir las competencias atribuidas. Para ello, cuenta con una potestad, cual es la potestad organizatoria que se define como la facultad de la Administracin para configurar dentro de los lmites de las leyes constitucionales y ordinarias su propia estructura.

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LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA:
La organizacin administrativa y la competencia administrativa son dos conceptos vinculados de modo tal que la potestad organizatoria no puede ejercerse, como es obvio, de modo abstracto, sino en funcin de un programa previo sobre divisin del trabajo en el seno de la organizacin. Simultneamente a la determinacin de la estructura de la organizacin, es preciso distribuir las tareas encomendadas a ella entre sus diversos centros funcionales mediante la asignacin de competencias. El Artculo 61 de la Ley N 27444 conjuga las tcnicas de organizacin administrativa y competencia administrativa que se materializan en: (i) organizacin de tareas internas para el cumplimiento de sus objetivos y (ii) organizacin de sus atribuciones en el mbito de su competencia. La competencia es una atribucin, que, en esencia, solo puede ser entendida si se la relaciona con el sujeto receptor, como cualidad de este, o como propia de este (s es competente, lo propio que hace a la esencia, aptitud legal). Se trata entonces de un deber que ser ejercido cuando se presente una situacin especfica que active dicha atribucin y siempre que: (i) la competencia haya sido habilitada al organismo u rgano administrativo (la capacidad de estos para ejercerla reside en el hecho que haya sido otorgada por la Constitucin o por la ley); (ii) la competencia haya sido correctamente investida en el funcionario pblico del rgano administrativo habilitado para ejercerla (lo que se conoce como imputacin: el funcionario debe haber sido nominado segn el procedimiento regular y encontrarse adscrito a sus funciones. Se trata de dos condiciones conjuntivas porque an formando parte de la Administracin Pblica por designacin oficial, no necesariamente podr estar investido para ejercer la competencia en representacin de la misma para una actuacin especfica).

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CARACTERISTICAS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA:
La inalienabilidad e irrenunciabilidad de la competencia bajo cualquier circunstancia ajena a ley o a mandato judicial expreso. Esta regla ha sido la adoptada por el inciso 1) del Artculo 63 de la Ley N 27444, que sanciona con nulidad los actos administrativos o contratos que contemplen la renuncia a la titularidad o la abstencin del ejercicio a la competencia de un rgano administrativo (por ejemplo, que en virtud de una transaccin extrajudicial la autoridad administrativa convenga con el administrado la no fiscalizacin de sus actividades comerciales). La responsabilidad en el ejercicio de la competencia en tanto poder o atribucin pblica que busca satisfacer el bien comn (inters general). Bajo esta premisa, el inciso 2 del Artculo 63 de la Ley N 27444 establece que la demora o negligencia, en el ejercicio de la competencia o su no ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva. La obligatoriedad del ejercicio de la competencia en tanto deber funcional de la Administracin Pblica en aras de lograr la finalidad de la funcin administrativa del poder, cual es el bien comn (inters general). As tambin lo ha concebido el Artculo 65 de la Ley N 27444 al sealar que el ejercicio de la competencia es una obligacin directa del rgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por motivos de delegacin o evocacin, segn lo previsto en esta ley. Sobre el contenido de las competencias conferidas (o, mejor dicho, la materia contenida en la atribucin conferida), este ser definido por las normas positivas de Derecho Pblico, segn sean estas asignadas (Constitucin o ley) y distribuidas (reglamentos).

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TCNICA DE DESCONCENTRACIN:
En el Derecho Administrativo, la tendencia clsica era que la atribucin conferida se concentraba en el organismo administrativo y, especficamente, en su titular, para posteriormente ser desconcentrada, a travs de norma reglamentaria, en sus rganos. As, exista un estadio temporal en el que los titulares de los organismos administrativos, adems de dedicarse a las funciones de direccin y gobierno del organismo correspondiente, deban tambin atender funciones de resolucin y ejecucin de actos administrativos rutinarios o tramitaciones ordinarias. El Artculo 62 de la Ley N 27444 desarrolla la Presuncin de Competencia Desconcentrada, que postula un principio inverso al tradicionalmente aceptado. En virtud de dicha presuncin, si por efecto de una norma se le asigna a un organismo administrativo una determinada competencia o funcin especfica sin establecer qu rgano a su interior debe ejercerla, automticamente debe presumirse que tal competencia o funcin especfica corresponder al rgano de inferior jerarqua de funcin ms similar vinculada a ella en razn de la materia y de territorio, y, en caso de existir varios rganos posibles, al superior jerrquico comn. Ello supone que para verificar la distribucin de la competencia o funcin especfica atribuida, no debe esperarse a la emisin de la norma reglamentaria que ajuste o distribuya dicha competencia al interior de su organizacin, sino que la misma se entender inmediatamente verificada al rgano correspondiente, confiriendo mayor rapidez en la gestin administrativa de la entidad.

SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TCNICA DE TRASLACIN:
La reasignacin consiste en la modificacin de la norma atributiva, asignando la titularidad de la competencia a un ente u rgano distinto al que lo ostentaba anteriormente como titular. A nivel de los organismos administrativos, esta tcnica se manifiesta en la creacin o extincin de organismos administrativos que suponen un traslado de la funcin competencial a otro u otros, o en la transferencia de funciones a nivel de organismos administrativos an existentes, en ambos casos, por imperio de la ley. La delegacin consiste en la decisin del organismo administrativo a quien legalmente aquella (la competencia) le corresponde, por la cual transfiere el ejercicio de todo o parte de la misma a un rgano inferior. La Ley N 27444 acoge esta figura en su Artculo 67, aunque admitiendo que solo puede darse entre un organismo administrativo a otro o a los rganos inferiores de este (como ocurre, por ejemplo, en el caso de la competencia delegada a que alude la Ley de Bases de la Descentralizacin). A diferencia de la asignacin, reasignacin o distribucin de competencias, la delegacin no es un medio de transferencia de competencias, pues la titularidad (pasiva) de la competencia seguir siendo del organismo delegante. Supone, eso s, una alteracin de la titularidad (activa) de la competencia en la medida que se traslada el ejercicio exclusivo de la misma al organismo delegado, pero sin afectar la estructura organizacional en ambos organismos administrativos. La avocacin, entendida como el proceso inverso de la delegacin, es decir, que el superior ejerza competencia que corresponde al inferior, constituye un supuesto de alteracin de la titularidad de la competencia en la medida que traslada la competencia originaria de un rgano inferior a otro superior solo para el conocimiento de un caso concreto (asumiendo de igual modo la atribucin de resolverlo), o que revierte los efectos de la delegacin entre organismos administrativos (Artculo 69 de la Ley N 27444).

SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

CONFLICTO DE COMPETENCIA:
Entre entidades (Artculos 80 al 94): La Administracin Pblica, al recibir una solicitud, debe primero asegurarse de su propia competencia (territorio, tiempo, grado, cuanta). De verificarse que no es competente, se declara de oficio o a solicitud de parte. Lo declara el rgano que conoce el asunto o el superior jerrquico Si declina la competencia, debe remitir los actuados al rgano competente y comunicar este hecho al administrado. A pedido de parte, puede dictar medidas cautelares necesarias para evitar daos irreparables. Si no declina la competencia, pueden darse dos tipos de conflicto: (i) Positivo (cuando otro rgano se considera competente y requiere al que esta conociendo el asunto se inhiba), (ii) Negativo (el rgano que conoce el asunto no se considera competente, pero el otro rgano al que ha identificado como competente tampoco se considera competente). En ambos casos resuelve el Superior Jerrquico. Con el Poder Judicial (Artculo 64): Cuestin litigiosa tramitada ante el Poder Judicial, sobre relaciones de Derecho Privado que deben ser esclarecidas antes del pronunciamiento administrativo (triple identidad: sujetos, hechos y fundamento). Primero comunica, luego si identifica la triple identidad en el caso, se inhibe, resolucin que es elevada en consulta al Superior Jerrquico

GRACIAS!

Estudio Rubio, Legua, Normand & Asociados

2009