Seguridade Social:

Evolução Histórica e
Sistematização na CF/88

Prof. Dr. Daniel Pulino

IDP-LFG, set/09
 Seguridade Social: Evolução Histórica e
Sistematização na CF/88

I- Origem e evolução histórica da proteção social

no mundo e no Brasil: panorama
1. Introdução
2. História universal
3. História nacional
II- Sistema de seguridade social na CF/88
1. Conceito constitucional e princípios
2. Saúde e assistência social x previdência
social: o regime jurídico previdenciário
 I - Introdução
1) “Proteção social”: engloba as diversas
medidas para proteção das necessidades
dos indivíduos
(assistência privada, assistência pública,
mutualidades, previdência social,
seguridade social)

2) Legislação do Trabalho e de Previdência

Social: “irmãos gêmeos”
 II – História Universal

1) Formas Embrionárias de proteção social

2) Previdência Social (seguro social)

3) Seguridade Social
 1) Formas Embrionárias:
1.1) Assistência (caridade – moral, religião)
- objetivo: medidas paliativas contra a
indigência

1.2) Mutualismo (solidariedade de grupos)

- sodalícios (antiguidade); corporações de
ofício e ligas (Id. Média); caixas de socorros
operários (mutualidades)
 2) PREVIDÊNCIA SOCIAL
(seguro social)
- baseado na solidariedade SOCIAL

- Pressupõe a INTERVENÇÃO do ESTADO

(mediador dos conflitos da “questão social”)

- obriga a participação, impondo contribuições

 a) Características do modelo

. Custeio: Empresas e trabalhadores

. Sujeitos Protegidos: trabalhadores e
dependentes (“laboralização”)
. Objeto: cobertura separada por riscos
(seguros heterogêneos com gestões
independentes e coberturas
desconexas)
. Administração: estatal
 b) pressupostos
-b1- Fáticos (plano sociológico):
INDUSTRIALIZAÇÃO (Revolução
Industrial)

-b2- Político (plano das idéias): noção

de solidarismo (em contraposição ao
individualismo)  pressupõe o
Intervencionismo Estatal...
 c) Períodos
C1) Formação

C2) Universalização
 C1) Formação
Alemanha (Bismarck)

13.7.1883: enfermidades
6.7.1884: acidentes do trabalho
22.7.1889: invalidez e* velhice
1911: sobrevivência
1911: extensão a todos os empregados
(antes só os operários, de menor
qualificação)
 C2) Universalização
A “exportação” do sistema alemão
(“bismarckiano”) de seguros sociais
obrigatórios para outros ordenamentos foi
quase imediata (sobretudo na Europa e nos
países iberoamericanos):
C 2.1) adoção pelos países

C 2.2) Surgimento das normas

internacionais (“supranacionais”)

C 2.3) Constitucionalização
3) SEGURIDADE SOCIAL
Solidariedade social máxima
(auge do intervencionismo estatal)

Surgimento ainda em meio à 2ª Guerra

Mundial
 Planos Beveridge:

- 1942: “Seguro social e serviços afins”

. enorme repercussão mundial
. crítica ao modelo alemão , oferecendo
uma nova visão, inspirada na idéia motriz
da liberação das necessidades através
da adequada e justa redistribuição da
renda

- 1943: “Pleno emprego numa sociedade

livre” (vide CF/88, art. 170)
 a) Características do modelo
Integração de seguros (reparação) com
outros serviços sociais (prevenção e
recuperação)
Universalidade (proteção integral – “from cradle
to grave”)
- objetiva (todas as situações de
necessidade) e
- subjetiva (todos os cidadãos)
Financiamento por toda a sociedade
(solidariedade social máxima)
 b) Direito fundamental

--b1) 1948, Declaração Universal dos

Direitos do Homem e do Cidadão – arts. 22
e 25

“Art. 22. Toda pessoa, como membro da sociedade,

tem direito à seguridade social, a fim de que obtenha
a satisfação de seus direitos econômicos, sociais e
culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre
desenvolvimento de sua personalidade, graças ao
esforço nacional e à cooperação internacional,
levando-se em conta a organização e os recursos de
cada país”
“Art. 25. Toda pessoa tem direito a um nível de
vida suficiente para assegurar sua saúde, seu
bem-estar e o de sua família, especialmente de
alimentação, vestimentos, moradia, cuidados
médicos e serviços sociais necessários;
necessários tem
direito à seguridade no caso de desemprego,
doença, invalidez, sobrevivência, velhice e em
qualquer outro caso de perda dos meios de
subsistência por circunstâncias alheias a sua
vontade”.
---b2) OIT
- inspiração inicial (quer-se uma “plataforma”)
no sistema alemão (“bismarckiano”) – que ela
acolhe, difunde e recomenda;
- após 2a Guerra: no contexto da
reconstrução dos países, pugna pela paz
duradoura, que haveria de ser alcançada
com o progresso social e econômico e com a
seguridade social.
- Declaração de Filadélfia, de 1944: OIT
reúne-se na Filadélfia e aprova uma
Declaração de fins e princípios, que lhe
serviu de programa de atuação.
“auxiliar na iniciação entre as diferentes
nações do mundo de programas aptos a
realizar: (...) f) a extensão das medidas de
seguridade social com vistas a assegurar
um rendimento básico* a todos* os que
necessitem de proteção, bem como
completa assistência a saúde; g) uma
proteção adequada** da vida e da saúde de
quaisquer trabalhadores**; h) proteção da
infância e da maternidade”.
(obs: percebe-se, aqui, já a nítida influência
do modelo britânico, de Beveridge)
Por isso é que, depois, surge a Convenção
n. 102/52, que define a seguridade como:
“proteção que a sociedade proporciona a seus
membros mediante uma série de medidas
públicas contra as privações econômicas e
sociais que de outra forma derivariam no
desaparecimento ou forte redução de sua
subsistência como conseqüência de doença,
maternidade, acidente do trabalho ou doenças
profissionais, desemprego, invalidez, velhice e
morte e a proteção em forma de assistência
médica e de ajuda às famílias com filhos”.
 c) “cultura da seguridade social e
Constitucionalismo Social
A “cultura da seguridade social” está
intimamente relacionada com o movimento
do Constitucionalismo Social
. as primeiras Constituições, inspiradas em
ideais individualistas, orientaram-se pela
preocupação de instaurar um Estado de
Direito (exaltando as garantias de liberdade
do cidadão frente ao Estado);
. Após a 1a Guerra, princípios de
solidariedade social passam a gravar as
Constituições: o indivíduo passa a ser visto
então como um...
...membro da sociedade que realiza
atividades socialmente úteis e ao qual
se deve garantir sua liberdade em
relação aos demais membros, assim
como a proteção de uma existência
digna (somam-se, assim, às garantias
do cidadão a de cidadão-trabalhador;
e à garantia da liberdade a da proteção
social)
 III – HISTÓRIA NACIONAL

1) Precedentes (formas embrionárias)

2) Previdência Social
2.1- Formação
2.2- Expansão
2.3- Unificação
2.4- Reestruturação
3) Seguridade Social
 1) Precedentes
1.1- Assistência Privada:
- 1543: Santa Casa de Misericórida de Santos
- 1584: Sta. Casa Rio de Janeiro

1.2- Assistência Pública:

(momentos de calamidade ou áreas
particularmente miseráveis)
- Const. 1824: socorros públicos
(nenhuma efetividade – mero reflexo da
Declaração de 1793: “socorros públicos como
dívida sagrada da humanidade”)
1.3- Mutualismo

a) Organizações operárias,
b) Caixas beneficentes de empresas
c) Associações operárias católicas
 2) Previdência Social
2.1) Formação (1919-1933)
2.2) Expansão (1933-1960)
2.3) Unificação (1960-1977)
2.4) Reestruturação (1977-1988)
 3) Seguridade Social
Constituição de 1988
Amplo e ambicioso sistema de proteção
Reprodução dos ideais do modelo de
Beveridge
PS + S/AS
 II- Sistema de seguridade
social na CF/88
1. Conceito constitucional e
princípios

2. Saúde e assistência social x

previdência social: o regime
jurídico previdenciário
1– SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO: CONCEITO E PRINCÍPIOS

A) Conceito
CF, Art. 194 “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações, de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência social e
à assistência social”.

1) “conjunto integrado” – Sistema (rede única de proteção)

-CF, 195, § 2º: “A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos
órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e
prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus
recursos”.
-art. 5o, da Lei nº 8.212/91 (“As ações nas áreas de Saúde, Previdência Social e Assistência Social,
conforme o disposto no Capítulo II do Título VIII da Constituição Federal, serão organizadas em Sistema
Nacional de Seguridade Social, na forma desta Lei.”)

2) “iniciativa dos Poderes Públicos...” – art. 194, § único: a organização compete ao Poder Público

3) “...e da sociedade” – Solidariedade Social (princípio implícito/pressuposto da seguridade social)

-CF, arts. 194 + 195, caput (toda a sociedade financiará) + preâmbulo (sociedade fraterna) + 3 o, I (sociedade
livre, justa, solidária)...

4) “S/PS/AS” => Áreas (limites possíveis de atuação na matéria)

B) Princípios constitucionais explícitos da Seguridade Social (CF, art. 194,
parágrafo único):
OBS: Chave para a compreensão (CF, 193): “A ORDEM SOCIAL tem como base o
primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais”
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes
objetivos:

I- universalidade da cobertura e do atendimento;

II- uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III- seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV- irredutibilidade do valor dos benefícios;

V- eqüidade na forma de participação no custeio;

VI- diversidade da base de financiamento;

VII- caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite,

com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo
nos órgãos colegiados.
 2. Saúde e assistência social x
previdência social: o regime
jurídico previdenciário

- Premissa: apesar da integralidade do

sistema de seguridade social, há, na própria
CF/88, um conjunto de princípios/regras
específicos para a Previdência Social:
Regime Jurídico Previdenciário (“RJP”)
- Diferencia PS x AS/S (mero exercício de
leitura)
- Dão conformação seguradora à PS (seguro
social)
 2.1- Saúde
- Caracterização constitucional do direito
à saúde: art. 196

- Sistema Único de Saúde (SUS)

. Objeto
. Regime jurídico-constitucional
. Organização formal do sistema
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público
dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua
execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou
jurídica de direito privado.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos
serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do
orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, além de outras fontes. (...)
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único
de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio,
tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
§ 2º - É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às
instituições privadas com fins lucrativos.
§ 3º - É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na
assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei.
§ 4º - A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção de órgãos,
tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem
como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado
todo tipo de comercialização.

Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da
lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e
participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos,
hemoderivados e outros insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do
trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional,
bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
 2.2- Assistência Social

-Sujeitos beneficiários e objeto

- Regime jurídico-constitucional
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção
de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas

com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de
outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas
gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas
às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de
assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. (...)

 2.3- Regime Jurídico-Previdenciário
na CF/88*
I- Filiação Prévia
II- Proteção precípua ao trabalhador
III- Relevância das contingências Sociais como
critério de proteção
IV- Contributividade
V- Manutenção, limitada, do nível de vida do
beneficiário
VI- Natureza Pública do regime

* PULINO, Daniel. “A aposentadoria por invalidez no direito positivo

brasileiro”, SP, LTr, p. 30/61.
- Prestações de seguridade social
. Características (sv. publ. + exigibilidade)
. Classificações: ($; substitutivas; AS/S/PS)

- Pressuposto para a compreensão:

integralidade do sistema X diferenciação
dos níveis “básicos” de proteção social
(mínimos sociais x padrão adequado/suficiente)
 I- Filiação Prévia

sem filiação, não há acesso às

prestações previdenciárias
201, “caput”: organizada em caráter
contributivo e de filiação obrigatória
diferente de Saúde (196: “é direito de
todos”) e da Assistência Social (203:
“a quem dela necessitar”) -
Universalidade Plena
 Razão Econômica: demarcar sujeitos
virtualmente protegidos (=> saber os
gastos futuros)

Importa em limitação no âmbito pessoal

(sujeitos previamente identificáveis)
 II- Proteção precípua ao
trabalhador
critério para aquela limitação
Protege-se basicamente (não
exclusivamente!) quem exerce trabalho
2 razões:
a) Valorativa
b) Operacional
a) Valorativa: valor social do trabalho
humano
-art. 1º (fundamento da República): “valor social do
trabaho”
- art. 170, caput (ordem econômica): “fundada na
valorização do trabalho humano”
- art. 193 (ordem social): “primado do trabalho”

b) Operacional: viabilidade econômica

- Presunção de capacidade contributiva do
trabalhador e do tomador de seu trabalho
-OBS: e o seg. facultativo?
. exceção constitucional (inclusive, para
atender a universalidade)
. para o trabalhador, não há opção (tamanha
a relevância de sua proteção para o corpo
social...).
 III- Relevância das contingências
(“riscos”) sociais como critério de
proteção
-Seguridade: combate a situações de necessidade social
-PS: só as necessidades sociais demarcadas por eventos
tipificados em lei

• CF, art. 201 e incisos:

(I- cobertura dos eventos doença, invalidez, morte e
idade avançada; II- maternidade; III- desemprego
involuntário; IV- reclusão; 7º- “tempo de
contribuição”)

• limitação objetiva da cobertura

 IV- Contributividade
Arts. 201 (e 40): organizada em “caráter
contributivo...observados critérios que
preservem o equilíbrio financeiro e
atuarial.”
Uma vez fixados sujeitos (I e II) e objeto
(III) da proteção pode-se planejar
custos/modo de custeá-la
em nosso sistema, contará com a
participação do trabalhador e do tomador
do trabalho
Diferente de Saúde (196: “acesso
universal”) e Assist. Social (203, caput:
“independente de contribuição para a
seguridade social”) = Gratuidade

Reflexos nas prestações (carência e

valor benefícios)
 V- Manutenção, limitada, do
nível de vida do beneficiário

Decorrência de II (proteção precípua ao

trabalhador) e IV (contributividade)

Garantir condições básicas de subsistência,

segundo o padrão econômico do sujeito
protegido.
==> 2 idéias:
1ª) há que levar em conta, em alguma
medida, o padrão de vida do sujeito
protegido (“básico” = adequado)

Saúde (196, “acesso igualitário às ações e

serviços ”) e Ass. Social (203: 1SM mensal
=> invariável) => Acesso Igualitário, para
garantir 1 patamar mínimo a todos
(“mínimos sociais”) - invariabilidade
“Prova Real”:
201, § 3º: “todos os salários de contribuição
considerados para o cálculo do benefício
serão devidamente atualizados”
201, § 11: “os ganhos habituais do empregado, a
qualquer título, serão incorporados ao salário
para efeito de contribuição previdenciária e
conseqüente repercussão em benefícios”
167, XI c/c 201, caput (contributividade): induz a
essa consideração
7º, caput (melhoria da condição social do
trabalhador) e 194, IV (irredutibilidade) => no
mínimo, manter...
2ª) mas somente aquilo que o sistema
qualifica como básico (=> dentro de
certo patamar)

==> Teto:
necessidade técnica de qualquer seguro
define, juridicamente, o limite do interesse
social
VI- Natureza Pública do Regime
Obs. 1: apenas este não é exclusivo da
Previdência Social
Obs. 2: seguridade social: publ. x privada
atingimento de fins próprios do Estado
(CF)
- direitos nascem sempre da lei;
- sujeito passivo estatal (autarquia/órgão
“desconcentrado” adm. direta)
 Duas implicações:

a) Conteúdo: supremacia do interesse

público sobre o individual
(=> interesse individual é mero instrumento
para atingir interesses da coletividade)

b) Elemento formal do RJP =>

desenvolvimento administrativo
- Esquema básico da proteção
previdenciária

. Origem
(contraprestatividade x modelo segurador)

. Noções essenciais:
- contingências sociais
- situações de necessidade social
- prestações