Livro - 30 - Pensando - Direito - Controle de Constitucionalidade Dos Atos Do Executivo

ISSN 2175-5760
N 30/2010
PENSANDO
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DO PODER EXECUTIVO
Esplanada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434 e-mail: sal@mj.gov.br | CEP: 70064-900 | Braslia DF | www.mj.gov.br/sal
SRIE PENSANDO O DIREITO

N 30/2010 verso publicao Controle de Constitucionalidade dos Atos do Poder Executivo Convocao 02/2009 Sociedade Brasileira de Direito Pblico - SBDP Coordenao Acadmica Carlos Ari Sundfeld Adriana Vojvodic Evorah Cardoso Equipe Fernanda Elias Zaccarelli Salgueiro Flvia Xavier Annenberg Flvio Beicker Barbosa de Oliveira Joo Bosco Leite dos Santos Jr. Natlia Luchini Priscila Aki Hoga Rafael Scavone Bellem de Lima Victor Marcel Pinheiro Consultor Conrado Hbner Mendes Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434 CEP: 70064-900 Braslia DF www.mj.gov.br/sal e-mail:sal@mj.gov.br
CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao longo do ano de 2009. Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito pleno autonomia cientfica, e ciente de que o Projeto no pretende ser linha de fomento pesquisa jurdica dado seu carter prtico e instrumental s competncias da SAL , prope-se uma cooperao aberta, crtica e colaborativa, que almeja construir alternativas qualificadas aos entraves prticos e tericos que circundam o processo de elaborao normativa. Seus contornos, alis, tm servido como base a outras aes governamentais que buscam aproximar a produo acadmica do cotidiano estatal. Ganha a SAL no momento em que alcana o objetivo primrio do projeto, qual seja, a qualificao dos projetos apresentados e dos debates travados no mbito do Ministrio da Justia e do Congresso Nacional; ganha a academia jurdica e aqui talvez resida grande vitria, em que pese no ser meta precpua do trabalho no momento em que se abrem possibilidades de aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva no debate poltico. O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre no momento formativo da lei e o renascimento ainda tmido e inicial da participao acadmica nas instncias polticas decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos rumos da pesquisa e do ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo legislativo devolvem relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram as caractersticas constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se a importncia de participao. esta, em suma, a aposta da Secretaria de Assuntos Legislativos: um modelo de produo normativa aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que resgate a importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica e direito. Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado, estimule a legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho. Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Projeto Pensando o Direito e apresenta a verso reduzida da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal. Braslia, 30 de junho de 2010. Felipe de Paula Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

O debate em torno do ativismo do Supremo Tribunal Federal sofre muitas vezes pela falta de informaes e de sistematizao dos dados disponveis. A possibilidade de discutir e gerar algumas reflexes sobre dados referentes ao questionamento que feito nesse tribunal a respeito da constitucionalidade dos atos normativos oriundos do Poder Executivo Federal foi, para o grupo de pesquisa da Sociedade Brasileira de Direito Pblico (SBDP), uma grande oportunidade de dar um passo alm nesse territrio pouco explorado. A SBDP vem desenvolvendo, ao longo dos ltimos anos e por meio da sua Escola de Formao, pesquisas individuais baseadas exclusivamente na jurisprudncia do STF, sobre os mais diversos temas e com diferentes enfoques, buscando assim, entre outras coisas, contribuir qualitativamente para esse debate pouco informado. Unir os esforos desse grupo com apoio financeiro da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do PNUD para o desenvolvimento de uma pesquisa coletiva tornou-se mais uma etapa nessa contribuio. O resultado da pesquisa que aqui apresentamos fruto de um intenso trabalho de seus pesquisadores e colaboradores, desenvolvido entre setembro de 2009 e maro de 2010, em que se buscou coletar e sistematizar uma grande quantidade de dados sobre o questionamento dos atos normativos do Poder Executivo Federal, seu processamento pelo STF e o resultado da avaliao de constitucionalidade feita pelo tribunal. O que foi descoberto permite reflexes mais fundamentadas a respeito do tema, mas abre tambm espao para novas perguntas e hipteses, antes imprevisveis. So Paulo, 2 de junho de 2010.
Carlos Ari Sundfeld
Sociedade Brasileira de Direito Pblico SBDP
SRIE PENSANDO O DIREITO SUMRIO EXECUTIVO RELATRIO DE PESQUISA CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DO PODER EXECUTIVO
Resumo do Projeto de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/ PNUD, no projeto Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004
SO PAULO/ BRASLiA MARO DE 2010
SUMRIO
1. INTRODUO....13
1.1 Delimitao do universo da pesquisa....15 1.2 Perfil dos casos analisados....17 1.2.1 Perfil dos casos analisados com relao ao tipo de ato normativo questionado....17 1.2.2 Perfil dos casos analisados com relao ao tipo de autor....19 1.2.3 Perfil dos casos analisados em relao ao tempo entre a edio e o questionamento do ato normativo....20 1.2.4 Perfil dos casos analisados em relao aos temas....22
2. FATORES DE ENTRADA....25
2.1 O que chega ao STF?....25 2.1.1 Criando uma classificao prpria de temas....25 2.1.2 Quadro geral de temas....27 2.2 Quem leva casos ao STF? Perfil dos atores....28 2.2.1 Partidos Polticos....29 2.2.2 Entidades de Classe e Sindicatos....30 2.2.3 Amicus Curiae....31 2.3 Onde estes temas so discutidos? Tipos de atos normativos....33
2.3.1 Tipos de atos normativos X Temas....34
NO POSSvEL NOTAR QUALQUER INFORMAO QUE SEjA DESTOANTE, ExCEO DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS, AS QUAIS SE MOSTRAM UM gRUPO QUASE hOMOgNEO, COM PREDOMINNCIA DO TEMA SERvIDOR PbLICO....35
2.3.2 Medidas provisrias X Temas....35 2.3.3 Leis X Temas....37 2.3.4 Atos Normativos X Atores....38
2.4 O TEMPO DE QUESTiONAMENTO UM FATOR DE ANLiSE iMPORTANTE? HiPTESES....39
3. O QUE FEITO NO STF?....43

3.1 Anlise da resposta do STF....43 3.2 A resposta em sede de liminar: o papel das decises liminares no controle concentrado de constitucionalidade....44 3.3 Manuteno das liminares....48 3.4 Como a resposta do STF em sede de liminar?....49 3.5 A resposta do STF no julgamento final....53
4. gRAU DE REvISO....59
4.1 O conceito de reviso....60 4.2 Anlise quantitativa....61 4.2.1. Universo....61
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4.2.2 Anlise quantitativa do controle difuso....66 4.3 Anlise qualitativa....67 4.3.1 Os tipos de vcios....68 4.3.2 Ampliao ou restrio do regramento impugnado....70 4.3.3 O quantum normativo declarado inconstitucional....71
REFERNCIAS....73 APNDICE....74
1.Quadro de Vcios em Leis e Medidas Provisrias....74
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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia
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1. INTRODUO
Ainda que o regime de separao de poderes d atribuies especficas ao Legislativo, ao Executivo e ao Judicirio, h atividades que so comuns a dois ou mais poderes. O presidente da Repblica, por exemplo, pode atuar na etapa inicial do processo legislativo, por meio da proposio de leis, bem como na etapa final desse processo, na medida em que possui o poder de veto. Nesse cenrio, o Poder Executivo dispe de uma diversidade significativa de possibilidades de produo normativa. Seja por meio de projetos de lei, de medidas provisrias ou de decretos, percebe-se, cada vez mais, uma ampliao da participao legislativa do Poder Executivo. Mostra-se presente tambm, nesse contexto, o poder de agenda do Presidente da Repblica sobre o Congresso Nacional, tendo em vista sua capacidade de exercer presso poltica por meio da formao de coalizes e sua possibilidade de estabelecer prazos para o Legislativo, como o caso das Medidas Provisrias. Outro espao desse jogo poltico o Poder Judicirio, especialmente no que concerne ao controle de constitucionalidade dos atos emanados pelos demais poderes. De acordo com o Anurio da Justia 2009, o Executivo produziu 60% das leis inconstitucionais, ao passo que o Legislativo produziu 54%, no ano de 20081. O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), em sua posse em abril de 2007, declarou: necessrio que se encontre um modelo de aplicao das medidas provisrias que possibilite o uso racional desse instrumento, viabilizando, assim, tanto a conduo gil e eficiente dos governos quanto a atuao independente dos legisladores.2Desde ento, o ministro Gilmar Mendes tem questionado o modelo de medidas provisrias, no sentido de que tal instrumento estaria desgastado pelo uso excessivo que tem sido feito pelos ltimos governantes brasileiros. independentemente do mrito da colocao do presidente do STF, chama a ateno o fato do representante do Tribunal estar se pronunciando publicamente sobre atos normativos
1 Conforme notcia veiculada no stio eletrnico Conjur. Executivo Federal ultrapassa o Poder Legislativo. Disponvel em: http://www.conjur. com.br/2009-abr-27/anuario-justica-aponta-executivo-federal-inconstitucional. (acesso em 05/08/09) 2 Conforme notcia veiculada no stio eletrnico Globo. STF suspende medida provisria que criou crditos extraordinrios (14/05/08). Disponvel em: http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL469717-5601,00-STF+SUSPENDE+MEDiDA+PROViSORiA+QUE+CRiOU+CREDiT OS+ EXTRAORDiNARiOS.html (acesso em 05/08/09)
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emanados pelo Poder Executivo. Tambm no dia-a-dia das decises do STF, identifica-se o questionamento acerca de proposies legislativas oriundas da Presidncia da Repblica, como o caso da ADi 4048, em que o proponente alegou ausncia dos pressupostos constitucionais de urgncia e relevncia para a edio da MP 405/2007. No dia 14 de maio de 2008, o Tribunal deferiu a liminar para suspenso desta medida provisria, a qual abria crdito extraordinrio para a justia eleitoral no valor de 5,4 bilhes de reais. Ainda que hoje a mdia divulgue com mais freqncia o julgamento de alguns casos paradigmticos, como o da ADi supracitada, h poucos dados acerca do controle de constitucionalidade dos atos normativos emanados pelo Poder Executivo Federal. Se, por um lado, evidente que tais atos so controlados repressivamente pelo Supremo Tribunal Federal (STF), por outro lado, so escassas as informaes a respeito do grau de reviso a que se submetem tais proposies. Tendo em vista as possibilidades de controle de constitucionalidade do Poder Legislativo e do Poder Judicirio, bem como o poder de agenda do Poder Executivo, percebe-se uma configurao complexa do que se chama de separao de poderes. possvel delimitar quem tem o poder de veto sobre os atos normativos do Executivo? Se algum tem esse poder, ele est sendo exercido no cenrio atual? Para responder a essas perguntas, foi desenvolvido um estudo emprico da forma como tm se dado tais controles de constitucionalidade sobre a produo normativa da Presidncia da Repblica, especialmente no que concerne ao STF, visto que o tribunal, apesar de cada vez mais aberto sociedade, ainda visto como uma redoma sobre a qual pouco se pode saber. A presente pesquisa apresenta-se, assim, com o intuito de apresentar alguns dados que ainda parecem obscuros sociedade - a respeito do controle de constitucionalidade dos atos normativos do Poder Executivo Federal, de forma a otimizar a produo legislativa. Para tanto, importante no apenas identificar as proposies que tiveram sua constitucionalidade questionada, mas tambm estabelecer critrios capazes de mensurar em que graus se d essa reviso. Em um cenrio em que o STF muitas vezes acusado de ser um tribunal ativista, a falta de dados concretos e de informaes facilita a manuteno de um discurso muitas vezes sem base na realidade. Os dados coletados pretendem subsidiar a anlise dessa realidade e permitir crticas mais qualificadas com relao a essa atuao, no que diz respeito atividade normativa do Poder Executivo Federal.
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1.1 DELIMITAO DO UNIvERSO DA PESQUISA

Para a anlise apresentada foram selecionadas as 831 aes de controle concentrado de constitucionalidade ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal que discutiam a compatibilidade de atos normativos originrios do Poder Executivo Federal com a Constituio Federal de 1988. Esse universo constitudo por 766 Aes Diretas de inconstitucionalidade (ADi), 52 Argies de Descumprimento de Preceito Fundamental e 13 Aes Declaratrias de Constitucionalidade (ADC)3. Essas aes foram submetidas a uma anlise quantitativa de elementos relacionados aos (i) atos normativos envolvidos; (ii) aos atores envolvidos nos processos de controle de constitucionalidade; (iii) atuao do Supremo Tribunal Federal em seu processamento. Como demonstra o Grfico 1 a seguir, at essa data, 47% dos casos (390 casos) haviam sido extintos sem que a questo referente compatibilidade do ato normativo do Poder Executivo Federal com a Constituio Federal fosse apreciada pelo STF, 23% (195 casos) ainda aguardavam essa apreciao e 30% (246 casos) j haviam tido a questo de constitucionalidade apreciada pelo STF, sendo 24% (198 casos) apenas em sede de liminar e 6% (48 casos) em sede definitiva.
3 Considerando que o objeto dessa pesquisa a reviso de atos normativos que tiveram origem no Poder Executivo Federal, foram descartadas do universo de pesquisa as Aes Diretas de inconstitucionalidade por Omisso e as demais aes que tinha como objeto o comportamento omissivo do Poder Executivo Federal. Se no h a edio de ato normativo originrio do Poder Executivo, no pode haver reviso judicial desse tipo de ato. Foram consideradas para essa pesquisa aes que ingressaram no STF at 21 de Julho de 2009. Alm do marco temporal utilizado para a definio das aes que integram o universo de pesquisa, cabe destacar que foram analisadas as decises relativas a essas aes proferidas em sede definitiva e de liminar at 22 de janeiro de 2010. Para obter tais informaes, tomamos por base os dados disponibilizados na pgina de acompanhamento processual do prprio Supremo (www.stf.jus.br), bem como no stio do Senado Federal (www.senado.gov.br) e da Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br).
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UNIVERSO DE PESQUISA
PROCESSOS AGUARDANDO JULGAMENTO SEM RESPOSTA DO STF (195) 23%
PROCESSOS EXTINTOS SEM REVISO LIMINAR E SEM JULGAMENTO DE MRITO (96) 12%
Com resposta do STF
PROCESSOS COM REVISO FINAL (21) 3% PROCESSOS SEM REVISO FINAL (27) 3% PROCESSOS AGUARDANDO JULGAMENTO COM REVISO LIMINAR (21) 2% PROCESSOS AGUARDANDO JULGAMENTO SEM REVISO LIMINAR (34) 4%
PROCESSOS EXTINTOS SEM RESPOSTA DO STF (390) 47%
PROCESSOS EXTINTOS COM REVISO LIMINAR E SEM JULGAMENTO DE MRITO (47) 6%
Dos 246 casos que tiveram a questo envolvendo a compatibilidade do ato normativo originrio do Poder Executivo Federal com a Constituio Federal apreciada, 36% consideraram que a atividade normativa do Poder Executivo Federal era incompatvel com a Constituio e, por essa razo, deveria ser revista. Esse nmero contrasta com a simples avaliao da diferena entre o que questionado (831 aes) e o que efetivamente sofre reviso por parte do STF (21 aes), ou seja,casos que foram extintos com decises finais de mrito em que o Supremo Tribunal Federal se posicionou de forma contrria atividade normativa originria do Poder Executivo Federal. Essa avaliao mais simples indicava um grau menor de reviso dos atos normativos oriundos do Poder Executivo Federal pelo STF4. Ao se considerar o universo de aes que receberam algum tipo de resposta do tribunal, a interferncia da deciso do STF nos atos normativos do Poder Executivo Federal aumenta consideravelmente. Alm disso, considerando-se apenas os 48 casos extintos com julgamento de mrito, h a reviso da atividade normativa em 43% das decises (21 casos), o que afasta a hiptese de que o Supremo Tribunal Federal tende a se posicionar de forma amplamente favorvel ao Poder Executivo, que poderia resultar de uma interpretao equivocada dos dados apresentados.
4 No entanto, no analisamos as razes para a extino sem qualquer tipo de resposta (categoria 1). Somente uma pesquisa desse universo poder trazer respostas contundentes a respeito da ao do STF com relao ao Executivo Federal. Essa grande quantidade de aes extintas sem julgamento de mrito pode ser exclusiva de aes que questionam atos do Executivo (o que poderia ser um tipo de resposta do STF a esse questionamento uma recusa ou uma tendncia a encontrar outras formas de fazer a reviso de seus atos) ou pode ser uma quantidade (proporcional) que se repete em todos os questionamentos, o que no indicaria uma tendncia a manter esse ou aquele tipo de ato. Seria somente a ao normal do tribunal. Como no fizemos a pesquisa a respeito das aes extintas sem deciso de mrito, no h como fazer nenhum tipo de afirmao a esse respeito.
1.2 PERFIL DOS CASOS ANALISADOS

Com base nos dados analisados, foi possvel apresentar perfis relativos a cinco fases, cada uma delas identificada como um conjunto relevante de casos: (i) os 831 casos que questionam atos normativos originrios do Poder Executivo Federal e constituem a totalidade do universo de pesquisa (fase de entrada); (ii) os 218 casos integrantes do universo de pesquisa que tiveram o pedido de liminar apreciado (fase de apreciao de liminar); (iii) os 77 casos integrantes do universo de pesquisa em que houve reviso de atos normativos de origem do Poder Executivo Federal em sede de julgamento liminar (fase de reviso na liminar); (iv) os 48 casos integrantes do universo de pesquisa em que houve apreciao do mrito em sede de julgamento definitivo (fase de julgamento final); (v) os 21 casos integrantes do universo de pesquisa em que houve reviso de atos normativos de origem do Poder Executivo Federal em sede de julgamento definitivo (fase de reviso final). Considerando as variveis que pautaram a coleta e anlise dos dados examinados, podem ser destacados quatro perfis relevantes com relao a cada uma dessas fases: (i) perfil dos casos que envolvem um determinado tipo de ato; (ii) perfil dos casos iniciados por um determinado tipo de legitimado; (iii) perfil dos casos em que o questionamento do ato normativo ocorreu aps um determinado perodo da sua edio; (iv) perfil dos casos em que os atos normativos questionados correspondem a um determinado tipo de tema. Esses perfis sero apresentados nas pginas seguintes, por meio de grficos que retratam a participao dos casos com determinadas caractersticas comuns (i) mesmo tipo de ato; (ii) mesmo tipo de autor; (iii) mesmo intervalo de tempo entre a edio e o questionamento do ato normativo; (iv) mesmo tipo de tema em cada uma das cinco fases apresentadas anteriormente. O objetivo dessa exposio apresentar um panorama geral da pesquisa desenvolvida, introduzindo algumas das concluses que sero desenvolvidas ao longo deste relatrio. 1.2.1 Perfil dos casos analisados com relao ao tipo de ato normativo questionado O grfico abaixo expressa a participao dos casos que questionam um determinado tipo de ato (i) medidas provisrias, (ii) leis, (iii) decretos presidenciais, (iv) portarias,
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circulares, despachos, instrues normativas, pareceres, orientaes e ordens, (v) resolues, (vi) decretos-lei, (vii) emendas constitucionais em cada uma das fases anteriormente apresentadas.
PARTICIPAO DOS CASOS QUE QUESTIONAM UM DETERMINADO TIPO DE ATO NO TOTAL DE CADA FASE (EM PORCENTAGEM)
70
60
ENTRADA APRECIAO DE LIMINAR
50
REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL
40
REVISO FINAL
30
20
10
Medidas
Leis
Decreto
Portarias
Resolues Decretos-lei Emendas
possvel notar que os casos envolvendo medidas provisrias so aqueles que possuem maior participao tanto no nmero de aes ajuizadas (47% das aes), como tambm no nmero de pedidos de liminar apreciados (60% dos pedidos) e das decises que implicam a reviso da atividade normativa do Poder Executivo Federal (60% das decises). Esse predomnio, no entanto, no repetido nos casos extintos com julgamento de mrito (29% dos casos), nem nas decises proferidas em sede definitiva pelo Supremo Tribunal Federal que implicam a reviso da atividade normativa do Poder Executivo Federal (29% das decises). Nessas fases, preponderam os casos que envolvem leis, que correspondem a 54% dos casos analisados em sede definitiva e 48% dos casos em que o Supremo Tribunal Federal determina, de forma definitiva, a reviso dos atos normativos oriundos do Poder Executivo Federal. Assim como os demais aspectos relevantes referentes aos tipos de atos normativos questionados perante o Supremo Tribunal Federal, as eventuais justificativas dessa inverso sero desenvolvidas a seguir.
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1.2.2 Perfil dos casos analisados com relao ao tipo de autor O grfico abaixo expressa a participao dos casos que foram ajuizados por um determinado tipo de autor (i) partidos polticos, (ii) sindicatos e entidades de classe, (iii) Procuradoria Geral da Repblica, (iv) OAB, (v) Governadores, (vi) rgo Legislativos Estaduais, (vii) Presidente, Senado e Cmara; (ix) no legitimados em cada uma das fases anteriormente apresentadas.
PARTICIPAO DOS ATORES NO TOTAL DE CADA FASE (EM PORCENTAGEM)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Entrada Apreciao de liminar Reviso na liminar Julgamento nal Reviso nal
Partidos Polticos
Sindicatos e Entidades de Classe
PGR
OAB
Governadores
Legislativos Presidente, Estaduais
Senado e Cmara
Outros (no legitimados)
possvel notar um predomnio dos partidos polticos e dos sindicatos e entidades de classe nos questionamentos realizados (40% e 41% dos casos respectivamente), nos pedidos de liminar apreciados (47% e 34% respectivamente) e nas decises contrrias atividade normativa do Poder Executivo Federal, proferidas em sede de liminar (39% e 35% das decises respectivamente). Essa primazia permanece, porm em menor grau, nos casos que so extintos com julgamento de mrito (31% dos casos cada um) e deixa de existir, no caso dos partidos polticos, nas decises em que o Supremo Tribunal Federal se posiciona de forma definitiva de forma contrria atividade normativa do Poder Executivo Federal. Como possvel notar, a reduo da participao desses atores no julgamento e na reviso definitiva dos atos normativos do Poder Executivo Federal seguida pelo aumento da participao da Procuradoria Geral da Repblica, que, embora seja responsvel por apenas 6% dos casos ajuizados, responde por 19% das demandas apreciadas pelo Supremo Tribunal Federal de forma definitiva e 24% dos casos em que h reviso definitiva pelo Tribunal.
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1.2.3 Perfil dos casos analisados em relao ao tempo entre a edio e o questionamento do ato normativo Antes de apresentar o perfil dos casos analisados em relao ao tempo entre a edio e o questionamento do ato normativo, faz-se necessrio apresentar os critrios que foram utilizados para determinar as informaes relativas s datas na presente pesquisa. (a) data da edio do ato normativo: Considerou-se a data do ato vigente no momento do questionamento, com exceo dos casos que envolviam medidas provisrias com edies anteriores ao ajuizamento da ao, nos quais foi considerada a data da primeira edio. Alteraes posteriores ao questionamento - como reedies, converses em lei, e revogaes no foram consideradas, uma vez que o objetivo da coleta deste dado foi o de estimar o tempo entre a edio do ato normativo e o seu questionamento. (b) data do ajuizamento da ao: Tendo em vista que, em muitos casos, a data de protocolo das aes no estava disponvel e, que na grande maioria dos casos em que estes dados estavam presentes, a diferena entre essa data e a data de entrada era inexistente ou reduzida, considerou-se como data de ajuizamento a data de distribuio do processo. Nos poucos casos em que a deciso em sede de liminar precedeu a distribuio, considerou-se a data de entrada, para que fosse possvel estimar o tempo de apreciao desses pedidos de liminar. (c) data de julgamento liminar: considerou-se a data do julgamento da liminar, no de sua publicao. (d) data de julgamento definitivo: considerou-se a data do julgamento definitivo, no de sua publicao. Com base nos cruzamentos dessas informaes, foram determinados quatro intervalos de tempo significativos, que foram utilizados nas anlises desenvolvidas: (a) tempo para questionamento do ato: a diferena entre a data de ajuizamento da ao e a data de edio do ato normativo. (b) tempo para apreciao do pedido de liminar: a diferena entre a data de apreciao do pedido de liminar e a data de ajuizamento da ao.
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(c) durao da deciso liminar: a diferena entre a data de julgamento definitivo e a data de apreciao do pedido de liminar. (d) tempo para julgamento definitivo: a diferena entre a data de julgamento definitivo e a data de ajuizamento da ao. O grfico abaixo expressa a participao dos casos que foram questionados em um determinado intervalo de tempo aps a edio do ato normativo (i) at 1 ms, (ii) de 1 a 6 meses, (iii) de 6 meses a 1 ano, (iv) de 1 a 2 anos, (v) de 2 a 3 anos, (vi) de 3 a 5 anos, (vii) de 5 a 10 anos; (ix) superior a 10 anos em cada uma das fases anteriormente apresentadas.
PERFIL DOS CASOS ANALISADOS EM RELAO AO TEMPO ENTRE A EDIO E O QUESTIONAMENTO DO ATO NORMATIVO (EM PORCENTAGEM)
40 35 30
ENTRADA APRECIAO DE LIMINAR REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL
25 20 15 10 5 0
REVISO FINAL
at 1 ms
de 1 a 6 meses
de 6 meses a 1 ano
de 1 a 2 anos
de 2 a 3 anos
de 3 a 5 anos
de 5 a 10 anos
superior a 10 anos
possvel notar um predomnio quase que constante dos casos em que o questionamento do ato normativo foi feito entre 1 a 6 meses aps a sua edio em quase todas as fases analisadas. Esse predomnio s afetado nas fases de apreciao dos pedidos de liminar e de reviso em sede de liminar, nas quais os casos que envolvem atos normativos questionados at 1 ms aps a sua edio correspondem a 37% e 34% dos casos respectivamente. Alm dessas observaes, interessante notar que a participao dos grupos de casos questionados nos intervalos acima tende, nos casos que representam um nmero relevante de aes, a se manter constante em todas as fases analisadas. As excees so os casos em que o questionamento do ato se deu em at 1 ms, que, embora correspondam a 29% das aes ajuizadas, constituem 23% dos casos apreciados
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em sede de julgamento definitivo e apenas 19% dos casos que so objeto de reviso definitiva pelo Supremo Tribunal Federal e os casos ajuizados entre 1 e 2 anos aps a edio do ato normativo, que respondem pelos mesmos 19% do casos julgados de forma definitiva com reviso dos atos normativos do Poder Executivo Federal, mas por apenas 10% das aes ajuizadas e 6% dos casos apreciados em sede de liminar. 1.2.4 Perfil dos casos analisados em relao aos temas A anlise do perfil dos casos com base no tema demandou da equipe de pesquisa a criao de categorias temticas. As escolhas que balizaram a criao de cada uma dessas categorias e subcategorias temticas so explicadas de maneira detalhada no captulo Fatores de entrada, abaixo. Os grficos abaixo reproduzidos retratam a distribuio dos processos de acordo com o tema e o tipo de resultado obtido em cada uma das fases utilizadas nesta pesquisa, que cuida do perfil dos casos analisados. Como se pode verificar nos referidos grficos, h uma concentrao elevada de aes impugnando atos normativos envolvendo os seguintes temas: econmico, seguridade social, servidor pblico e tributrio.
PERFIL DOS CASOS ANALISADOS EM RELAO AOS TEMAS POR FASE (EM PORCENTAGEM) 30 25 20 15 10 5 ndios/Quilombolas 0 Civil/Comercial Crdito Rural Consumidor Econmico Financeiro Ambiental Educao Eleitoral Direitos Organizao
ENTRADA APRECIAO DE LIMINAR REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL REVISO NO JULGAMENTO FINAL
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ENTRADA
30
PERFIL DOS CASOS ANALISADOS EM RELAO AOS TEMAS POR FASE (EM PORCENTAGEM)
APRECIAO DE LIMINAR REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL REVISO NO JULGAMENTO FINAL
25
20
15
10
5 0
Penal
Processo Legislativo
Reforma Agrria
Seguridade Social
Servidor Pblico
Servio Pblico
Processo
Salrio Minmo
Trabalho
Trnsito
A despeito do volume de casos em que atos normativos relativos a temas econmicos (cujos sub-temas principais so regulao estatal da economia e atuao do Estado como agente econmico direto) so revistos em sede de liminar (19% das decises), um nmero menor desses casos chega a ter seu mrito julgado, resultando em reviso na deciso final (10% das decises). Contudo, a tendncia apontada se inverte em alguns poucos casos. Basta observar que, dentre os outros temas mais recorrentes no tribunal (seguridade social, servidor pblico e tributrio), a quantidade de casos que terminam com uma deciso de mrito que revisa o ato questionado consideravelmente superior ao que ocorre com os demais temas (29%, sobre a seguridade social; 24%, relativos a servidores pblicos; e 14%, tratando de questes tributrias). Nos casos envolvendo seguridade social e servidor pblico, a participao na fase de julgamento definitivo e nas decises que importaram a reviso da atividade normativa do Poder Executivo Federal significativamente maior que na fase de entrada (12% nos casos envolvendo seguridade social e 14% nos casos envolvendo servidor pblico).
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Tributrio
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2. FATORES DE ENTRADA
O presente captulo teve como objetivo traar um panorama do que levado ao Supremo Tribunal Federal (STF) em matria de atos normativos do Poder Executivo Federal, a partir da anlise de alguns fatores, tais como temas, atores, tipos de atos normativos e tempo de questionamento (tempo entre a data do ato normativo e da ao no STF). Nesse primeiro momento, portanto, buscou-se compreender como as demandas judiciais sobre atos normativos do Poder Executivo Federal chegam ao STF, independentemente da resposta dada pelo tribunal demanda.
2.1 O QUE ChEgA AO STF?

2.1.1 Criando uma classificao prpria de temas A criao de um critrio de classificao dos temas julgados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) constituiu um dos objetivos centrais da pesquisa. A consecuo desse objetivo pressupe um sistema de categorias temticas til e simultaneamente coerente. Para tanto, foram analisados dois modelos de classificao formulados por estudiosos da atuao do STF, um de Marcus Faro de Castro5 e outro de Werneck Vianna6. A despeito do rigor metodolgico com que ambos foram concebidos, verificou-se que as categorias por eles criadas no eram suficientes para assegurar que tais modelos pudessem ser adotados nesta pesquisa. O STF tambm procede a uma classificao prpria dos temas das ADis, ADCs e das ADPFs7. No h disponvel um quadro de referncia que permita uniformizar as interpretaes sobre as aes ajuizadas, podendo isso resultar na classificao de duas
5 CASTRO, Marcus Faro de. O Supremo Tribunal Federal e a judicializao da poltica. Revista Brasileira de cincias Sociais, v. 12, n. 34, p. 147-156, 1997 6 BURGOS, Marcelo Baumann; SALLES, Paula Martins; ViANNA, Luiz Werneck. Dezessete anos de judicializao da poltica. Tempo social. Nov-2007, pp. 39-85 7 A classificao do STF encontra-se, por exemplo, na seo Detalhes, do Acompanhamento Processual de cada ao. Cf., por exemplo, a classificao disponvel no site do STF para a ADi n 4100, no endereo <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoDetalhe. asp?incidente=2626442>.
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aes idnticas de modo inteiramente diverso8. H, ainda, casos em que a classificao se resume a assuntos diversos, bem como administrativo ou constitucional, termos bastante amplos que no permite compreender o real objeto da ao. O grupo de pesquisa optou pela formulao de um critrio prprio para aplicar a todos os casos analisados, a partir da leitura da ementa dos julgados e dos dispositivos normativos objeto de cada ao9. A categorizao foi orientada para identificar especificamente os temas presentes no controle de constitucionalidade dos atos do executivo federal. Em virtude da especificidade de muitos temas, foram criados subgrupos para algumas categorias, aptos a abrigar casos semelhantes. isso se deu conforme o grau de recorrncia de cada assunto, razo pela qual alguns temas foram divididos em sub-temas, ao passo que outros restaram mais genricos, no havendo motivo para decomp-los. As aes foram classificadas de acordo com os 20 temas abaixo: 1. Ambiental; 2. Civil/ Comercial (societrio); 3. Consumidor; 4. Direitos Fundamentais (4.1. Classificao indicativa, 4.2. Direito informao, 4.3. Exerccio profissional, 4.4. Liberdade de imprensa, 4.5. Posse de arma, 4.6. Sigilo); 5. Econmico (5.1. Empresa pblica/Sociedade de economia mista, 5.2. Programa Nacional de Desestatizao (PND), 5.3. Planos econmicos, 5.4. Regulao, 5.5. Sistema financeiro nacional); 6. Educao; 7. Eleitoral; 8. Financeiro (oramento); 9. ndios/ quilombolas; 10. Organizao institucional (10.1. Agncias reguladoras, 10.2. Autarquias e outros rgos, 10.3. Ministrio Pblico/Defensoria Pblica, 10.4. Ministrios); 11. Outras polticas pblicas (11.1. Crdito Rural, 11.2. Reforma agrria, 11.3. Salrio mnimo); 12. Penal; 13. Processo (13.1. Administrativo, 13.2. Civil, 13.3. Constitucional, 13.4. Penal, 13.5. Trabalhista); 14. Processo Legislativo; 15. Seguridade Social (15.1. Assistncia social, 15.2. Previdncia, 15.3. Sade); 16. Servio Pblico (16.1. Concesso e Permisso, 16.2. Energia eltrica/Gs, 16.3. Portos, 16.4. Telecomunicaes/Radiodifuso, 16.5. Transporte); 17. Servidor Pblico (17.1. Cargo/contratao, 17.2. Concurso, 17.3. Direitos e prerrogativas, 17.4. Previdncia, 17.5. Remunerao), 18. Trabalho, 19. Trnsito, 20. Tributrio
8 Cf., por exemplo, a ADi n 736, ADi n 1003 e ADi n 1056. 9 Na seo Petio inicial, do Acompanhamento Processual de cada ao, possvel consultar as seguintes informaes: dispositivo legal questionado, fundamentao constitucional, resultado da liminar, deciso plenria da liminar, data de julgamento plenrio da liminar, data de publicao da liminar, resultado final, deciso final, deciso monocrtica da liminar, deciso monocrtica final, incidentes, ementa, indexao, fim do documento. Por vezes, algumas dessas informaes no esto disponveis, porm o dispositivo legal questionado foi encontrado na totalidade dos casos e foi essa a nossa principal base para identificar a temtica tratada na ao
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Cada ao foi classificada por apenas uma categoria, com a finalidade de se extrair dados gerais dos temas mais recorrentes na pauta do tribunal, referentes a atos normativos do Executivo Federal. Alm disso, procuramos no levar em considerao questes formais/ processuais levantadas pelos ministros ou pela parte que ajuizou a ao. Ao contrrio, o que conduziu a classificao feita foi a matria de fundo dos dispositivos normativos questionados, exceo do tema Processo Legislativo, como ser visto. 2.1.2 Quadro geral de temas O panorama geral dos temas que mais chegam ao STF pode ser observado no grfico a seguir, que foi feito considerando-se o total de aes que questionam atos normativos do Executivo Federal (831 aes).
Temas das aes que questionam atos normativos do Poder Executivo Federal
CIVIL/COMERCIAL 1 OUTRAS POLTICAS PBLICAS NDIOS/QUILOMBOLAS 1 EDUCAO 2 ELEITORAL DIREITOS FUNDAMENTAIS 2 1 SERVIDOR PBLICO 3 PROCESSO LEGISLATIVO 14 PENAL 3 3 AMBIENTAL ECONMICO 4 SERVIO PBLICO 12 4 FINANCEIRO/ORAMENTO 4 ORGANIZAO INSTITUCIONAL 6 TRABALHO 7 SEGURIDADE PESSOAL 12 TRIBUTRIO 8 11 PROCESSO
Os temas mais freqentes do Executivo Federal apresentados ao STF foram: servidor pblico, econmico, seguridade social e tributrio, correspondendo, juntos, a 49% das aes de controle concentrado. Ao longo deste trabalho ser dado especial enfoque a esses temas. Para as anlises posteriores, optamos por agrupar as categorias menos relevantes em um novo item. Dessa forma, aquelas que representavam de 0 a 1% do total (consumidor, trnsito, eleitoral, ndios/quilombolas e civil/comercial) sero reunidas sob o mesmo ttulo (outros) para que a anlise do dado temas dentro de cada tipo de ato normativo seja mais precisa.
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2.2 QUEM LEvA CASOS AO STF? PERFIL DOS ATORES

A Constituio prev, em seu art. 103, os legitimados para a propositura das aes de controle concentrado de constitucionalidade10: Presidente da Repblica, Mesa do Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados, Mesa da Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal, ProcuradorGeral da Repblica, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Partido poltico com representao no Congresso Nacional e Confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. A partir dessa previso constitucional, foram classificados os demandantes das aes de controle concentrado. Foram classificados todos os demandantes nessas categorias, independentemente de o STF ter, eventualmente, considerado esses atores como ilegtimos propositura de aes de controle concentrado11. Esse dado permite, sobretudo, mensurar quem demanda o STF acerca de atos normativos e polticas do Executivo Federal e no identificar o filtro de legitimidade ativa aplicado pelo STF. O grfico a seguir ilustra o nmero de casos de controle concentrado de constitucionalidade proposto por cada tipo de ator, levando-se em conta o universo total da pesquisa (831 aes):
Demandantes do controle concentrado de constitucionalidade de atos normativos do Poder Executivo Federal
OUTROS (INDIVDUOS E MUNICPIOS GOVERNADOR E LEGISLATIVO FEDERAL 2 GOVERNADOR E LEGISLATIVO FEDERAL 1 4 OAB 5 PGR 7 PARTIDO POLTICO 40
ENTIDADE DE CLASSE 15
SINDICATO 26
10 Este era o rol de legitimados originalmente previsto para as ADis, que foi posteriormente ampliado para ADCs com a Emenda Constitucional 45/2004. O mesmo rol foi ampliado para as ADPFs, por meio da Lei 9882/1999. Aplica-se tambm s aes diretas de inconstitucionalidade por omisso, com regulamentao recente dada pela Lei 12.063/2009. 11 Foram includos no rol de demandantes tambm aqueles que no possuem legitimidade ativa prevista pela Constituio, como as aes apresentadas por indivduos ou municpios.
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Observa-se que partidos polticos, sindicatos e entidades de classe, juntos, representam os principais demandantes de avaliao de atos normativos do executivo federal no STF, sendo responsveis por 79% das aes de controle concentrado, que revelam que eles no representam interesses homogneos. Por esta razo foi dado maior enfoque anlise destes atores neste trabalho. 2.2.1 Partidos Polticos Quando distribudas as demandas dos partidos polticos ao longo do tempo, especialmente por perodos presidenciais, possvel notar que h uma alternncia entre os partidos demandantes. isso poderia indicar que h uma relao entre a tematizao no STF e a composio poltico-partidria do governo federal. Percebe-se, assim, que h uma grande diferena entre os partidos polticos com relao ao volume de demandas apresentadas, e em relao ao total de casos de iniciativa de partidos polticos. Nesse sentido, de se destacar que somente o PT seja responsvel por quase 40% do total de casos de iniciativa de partidos polticos. De seus 128 casos, 82 foram de iniciativa individual, ou seja, sem parceria com outros demandantes. Alm disso, notvel que os temas levados ao STF com maior freqncia pelos partidos polticos (econmico, servidor pblico, seguridade social, tributrio) correspondem tambm aos mais levados em geral. Contudo, so destacveis as diferenas temticas entre os partidos polticos que mais apresentam demandas, o que indica possvel diversidade de agenda de prioridades e/ou interesses. Afinal, se a tendncia geral dos partidos polticos litigar os temas econmico, servidor pblico, seguridade social, tributrio, nesta ordem, alguns partidos polticos destoam pontualmente. Do cmputo total das aes que iniciaram no STF, o PT tem um pico de casos sobre processo legislativo, todos eles referentes ao trmite de medidas provisrias, principalmente no ano de 1995. Sua ordem de temas mais freqentes parece se aproximar de outros partidos (como PDT e PCdoB), com relao ao destaque do tema seguridade social. J partidos como PFL/DEM possuem um histrico de litgio nos temas de tributrio, organizao institucional, econmico e financeiro. Do mesmo modo, PSDB, nos temas financeiro e organizao institucional. Diferencia-se, ainda, o PPS com casos de direitos humanos. Ainda que apenas indicativos, trata-se de dados importantes.12
12 So indicativos porque no assertivos, uma vez que no possvel extrair concluses apenas deles. Por exemplo, no possvel dizer, a
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2.2.2 Entidades de Classe e Sindicatos As entidades de classe e os sindicatos representam diversas atividades (profissionais, econmicas e de interesses difusos e coletivos), pelo que no podem ser tomadas como um todo homogneo. Por constiturem um grupo de atores relevante que litiga com freqncia casos de atos normativos do executivo federal no STF e para melhor compreender quem representam, merecem uma tentativa de classificao segundo seus interesses institucionais. Da porque entidades de classe e sindicatos foram separadas, principalmente, com relao sua finalidade econmica ou profissional. O intuito foi justamente o de refinar a anlise o mais prximo possvel de seu perfil de atuao13. Dessa forma, as entidades de classe foram divididas em dois grandes grupos, as associaes de interesses difusos e coletivos (sem subdivises) e as associaes de classe, subdivididas em categoria profissional e categoria econmica. A categoria profissional contempla tanto carreiras pblicas (Executivo, Judicirio, Legislativo, Ministrio Pblico, procuradores e advogados pblicos, policiais, militares e outros), quanto carreiras privadas (profissionais liberais e outros). A sua vez, a categoria econmica abarca os setores primrio (agricultura, aqicultura e pesca), secundrio (indstria), tercirio (comrcio, finanas, servios e outros) e outros (categoria residual). Os sindicatos tambm foram divididos em dois grupos, o das entidades sindicais de empregadores e o das entidades sindicais de empregados. O primeiro foi classificado segundo as categorias econmicas acima descritas, salvo pelo setor primrio que, na prtica, somente representou a agricultura e a pecuria, neste caso. O segundo apresentou as mesmas carreiras pblicas. Frise-se, contudo, que as carreiras privadas foram subdivididas em profissionais liberais, setor econmico primrio (agricultura e minerao), setor secundrio (indstria), setor tercirio (comrcio, finanas e servios) e outros (categoria residual). Como se pode perceber, as subdivises de cada tipo de entidade se comunicam.
priori, que tais partidos possuem uma agenda temtica ou que priorizam determinado tema. Aqui, mais uma vez, os dados apontam para uma agenda de pesquisa futura. 13 A lista das entidades identificadas em cada categoria encontra-se no Apndice V Lista de Entidades de Classe e Sindicatos (documento Word). Para agrupar de modo mais fidedigno as carreiras profissionais, seja quanto s atividades desenvolvidas, seja quanto ao seu carter pblico ou privado, recorremos s definies da Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO), de 2002, elaborada pelo Ministrio do Trabalho e Emprego e disponvel em: http://www.mtecbo.gov.br. A classificao da presente pesquisa foi desenvolvida a partir do perfil das entidades demandantes, embora tambm possa ser realizada posteriormente em relao aos amici curiae. Neste relatrio, como ser visto, as entidades que participaram como amicus curiae foram classificadas apenas como entidades de classe e sindicatos e no segundo as subdivises aqui apresentadas.
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O que se notou foi que a maior parte das associaes de classe de carter profissional composta por profissionais de carreiras pblicas e que elas so parte de mais da metade das entidades de classe de modo geral (sem considerar as associaes de interesses difusos e coletivos). Alm disso, as associaes de carreiras pblicas esto presentes em maior nmero que os sindicatos da mesma categoria. Outra descoberta foi o peso da representao do setor tercirio, entre os setores econmicos, seja nas entidades de classe, seja nos sindicatos. Em uma outra abordagem dos dados, avaliou-se a distribuio das entidades de classe e sindicatos, indistintamente, segundo seu carter profissional, econmico e de interesses difusos e coletivos. Tal observao permitiu melhor considerar a representatividade dos diversos grupos de interesse, em que obtm destaque as entidades profissionais como um todo, quando comparadas s demais, dentre as quais despontaram as carreiras pblicas. Por sua vez, entre as entidades econmicas, mostrou-se clara a representatividade do setor tercirio. O quadro geral de temas apresentados por entidades de classe e sindicatos mostrou que quase 70% dos casos versam sobre servidor pblico, seguridade social, tributrio, trabalho e econmico. Constataram-se identidades de interesse entre as entidades e os temas apresentados, de modo que as entidades profissionais de carreiras pblicas foram as principais responsveis por demandas relativas a servidores pblicos, enquanto as entidades econmicas do setor tercirio foram as principais responsveis por aes sobre tributrio, econmico, seguridade social e trabalho. Os dados obtidos podem indicar a alta capacidade de mobilizao judicial destes grupos na defesa de seus interesses, em relao a atos normativos do executivo federal, bem como podem refletir um recorte de legitimao ativa produzido pela prpria Constituio. 2.2.3 Amicus Curiae Alm das entidades que apresentam demandas ao STF, h tambm aquelas que participam do debate constitucional de modo incidental, por exemplo, como amicus curiae. A atuao dos amici curiae pode servir tambm como termmetro do impacto esperado com a deciso judicial. Ele um instrumento que permite a participao de um maior nmero de atores, por ser menos restritivo que o rol de legitimados propositura de aes de controle concentrado no STF.
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Do total de 831 casos que avaliam atos normativos do executivo federal, 111 receberam demandas de ingresso ao processo como amicus curiae. Estes casos versavam sobre:
TEMAS DOS CASOS COM AMICUS CURIAE
FINANCEIRO EDUCAO 2 ELEITORAL 2 NDIOS/QUILOMBOLAS 1 SERVIDOR PBLICO PENAL 3 14 4 CIVIL/COMERCIAL 4 DIREITOS FUNDAMENTAIS 5 TRABALHO ORGANIZAO INSTITUCIONAL 14 5 SERVIO PBLICO 6 SEGURIDADE SOCIAL 7 PROCESSO 7
AMBIENTAL 11 ECONMICO 9 8 TRIBUTRIO
interessante notar que os assuntos em que mais h participao de amici curiae no necessariamente correspondem aos mais levados ao STF (servidor pblico, econmico, seguridade social e tributrio, respectivamente). Nessa diretriz, destaca-se a atuao dos amici curiae nos temas de trabalho e ambiental. Observou-se haver uma sobre-representao das entidades que mais apresentam amici curiae, pois so elas tambm as que mais apresentam demandas ao STF. Com efeito, as entidades de classe e sindicatos despontam entre os amici curiae e so tambm os legitimados para a propositura de aes de controle concentrado de constitucionalidade no STF. Neste ponto, cumpre assinalar, contudo, que surge um ator novo nesse debate constitucional: as associaes de interesse difuso e coletivo. Das entidades que mais apresentam amici curiae no STF, os temas que debatem no STF so sindicatos (servidor pblico e trabalho), entidades de classe (servidor pblico e ambiental) e associao de classe (ambiental e econmico).
2.3 ONDE ESTES TEMAS SO DISCUTIDOS? TIPOS DE ATOS NORMATIvOS

Feita a anlise do quadro geral de temas e de quem os leva ao STF, cumpre analisar quais so os tipos de atos normativos oriundos do Executivo Federal que so questionados
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perante o tribunal. Com o objetivo de traar um panorama geral desses atos normativos, optamos por dividi-los em: decretos-lei, medidas provisrias, decretos presidenciais, resolues, portarias, circulares e outros, emendas constitucionais e leis. Faz-se necessrio esclarecer que a anlise quantitativa que apresentaremos a seguir foi guiada pela seguinte pergunta: Quantas aes questionaram determinado ato normativo? isso quer dizer que tomamos como base o nmero de aes referente a cada tipo de ato normativo individualmente considerado. Dessa maneira, h alguns apontamentos metodolgicos fundamentais para que se compreenda os resultados obtidos: 1) Quando, em uma mesma ao, for questiona a constitucionalidade de, por exemplo, duas medidas provisrias, elas sero contabilizadas como apenas uma, visto que, nessa conta, prevalece o nmero de aes que questionam medidas provisrias ao invs da quantidade de medidas provisrias questionadas; 2) Uma vez que, como exposto acima, em uma mesma ao podem ser questionados mais de um tipo de ato normativo, o total sobre o qual trabalharemos ser maior do que o nmero
Tipos de atos aes diferentes questionem um mesmo ato de aes selecionadas; 3) possvel que normativos questionados
normativo. 100% Feitos esses esclarecimentos, prosseguiremos anlise dos dados:
80%
60%
40%
20%
0%
Medidas Provisirias 392
Leis 228
Decretos Presidenciais 116
Portarias, Resolues circulares e... 34 102
Decretos-lei 32
Emendas Constitucionais 25
Percebe-se que os atos normativos oriundos do Executivo Federal mais freqentemente questionados so as medidas provisrias. Elas correspondem ao valor expressivo de 392, perante um total de 929. Em seguida, as leis somam 228, os decretos presidenciais 116 e as portarias, circulares, despachos, instrues normativas, atos, pareceres, orientaes e ordens somam 102.
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Tendo em vista a forma como as medidas provisrias e as leis se sobressaram frente aos demais, a anlise feita a seguir ser centrada nesses tipos de ato normativo. 2.3.1 Tipos de atos normativos X Temas O grfico mostra um panorama geral do cruzamento dos tipos de atos com os temas:
DISTRIBUIO DOS TEMAS POR TIPO DE ATO NORMATIVO QUESTIONADO
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
TEMPO PARA JULGAMENTO ECONMICO FINACEIRO/ORAMENTO TRNSITO CONSUMIDOR PENAL DIREITOS FUNDAMENTAIS SERVIDOR PBLICO SERVIO PBLICO PROCESSO TRABALHO
Leis
Decretos
Decretos-Lei
Resolues
Medidas Provisrias
Emendas
Portarias
OUTRAS POLTICAS PBLICAS PROCESSO LEGISLATIVO ELEITORAL TRIBUTRIO EDUCAO NDIOS/QUILOMBOLAS CIVIL/COMERCIAL (SOCIETRIO) ORGANIZAO INSTITUCIONAL
No possvel notar qualquer informao que seja destoante, exceo das emendas constitucionais, as quais se mostram um grupo quase homogneo, com predominncia do tema servidor pblico. 2.3.2 Medidas provisrias X Temas Como demonstrado, dentre os atos oriundos do Poder Executivo Federal, as medidas provisrias mostram-se mais relevantes por conta da freqncia com a qual elas so questionadas no STF.14 Alm disso, o controle de constitucionalidade das medidas provisrias constitui um tema relevante do ponto de vista poltico. isso porque as medidas provisrias so um instrumento institucional disponvel ao Executivo que lhe garante o poder de agenda, mostrando, ao longo dos anos, prioridades polticas.
14 Feitas as devidas ressalvas metodolgicas. Cf. Tpico 1.
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Nesse primeiro momento - voltado aos fatores de entrada - busca-se ilustrar os temas das medidas provisrias que tm sua forma e/ou contedo questionados no Supremo. Percebe-se que o direito econmico o primeiro da lista, representando 15% do total. Em seguida, esto seguridade social (13%), servidor pblico (11%), tributrio (10%) e processo (10%). Ou seja, os temas mais presentes, exceo de processo, so os mesmos que apareciam com maior freqncia na anlise geral. Logo, no h o questionamento reiterado de algum tema de medidas provisrias que fuja do padro constatado para os outros tipos de atos normativos. Como visto no Grfico 10, acima, o tema de maior destaque o direito econmico. Essa categoria comporta as questes relativas atuao do Estado no e sobre o domnio econmico, abarcando quatro sub-temas: (1) Programa Nacional de Desestatizao; (2) Planos econmicos; (3) Regulao; (4) Empresa pblica e sociedade de economia mista; e (5) Sistema Financeiro Nacional. O tema (3), regulao, representa 58% das MPs sobre direito econmico questionadas. Dentro da categoria regulao, foram contempladas todas as aes cuja impugnao incidia sobre atos normativos que disciplinavam atividades econmicas diversas das consideradas como servio pblico15. As categorias Programa Nacional de Desestatizao, planos econmicos e sistema financeiro nacional foram criadas por conta do volume de casos que assim poderiam ser classificados. Seria possvel, no entanto, enquadrar esses trs sub-temas no sub-tema mais genrico regulao, o que aumentaria consideravelmente o percentual (de 58 para 90%), atingindo quase a totalidade das aes. Essas quatro categorias PND, planos econmicos, sistema financeiro nacional e regulao revelam normas relacionadas ao perfil regulador do Estado, ao contrrio da categoria empresa pblica/ sociedade de economia mista, que se volta ao Estado enquanto agente econmico diretamente participante do processo produtivo. Como a presente pesquisa tem um recorte especfico, se limitando reviso dos atos do Executivo Federal pelo STF, no possvel afirmar ao certo o fator que justifica esse cenrio.
15 Foram includas nessa categoria temas como, por exemplo, a determinao do valor de mensalidades escolares (ADi n 1126), a publicidade de produtos fumgenos (ADi n 3311), o plantio e a comercializao de alimentos transgnicos (ADi n 3328). A regulao do exerccio profissional, envolvendo associaes e entidades classe, especialmente de profissionais liberais, a exemplo do Conselho Nacional de Medicina (ADi n 3408) tambm foram includas nesta categoria.
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De um lado, pode ser que haja uma produo normativa de medidas provisrias maior nesse tema (regulao), o que torna sua predominncia no Supremo uma tendncia natural. De outro lado, pode ser que as medidas provisrias destinadas regulao econmica sejam mais polmicas e, por isso, recebam mais crticas de diversos atores perante o tribunal. O segundo tema mais presente seguridade social, o qual tambm foi desmembrado em alguns sub-temas no momento da classificao: (1) Previdncia Social; (2) Assistncia Social; (3) Sade. Dentre eles, predomina a previdncia social, correspondendo a aproximadamente trs quartos do total: Ainda, importante pontuar que, em termos quantitativos, o tema que sucede a seguridade social servidor pblico. A categoria servidor pblico, por sua vez, se for desmembrada de acordo com a classificao inicial, revelar o seguinte: (1) Concurso; (2) Remunerao; (3) Previdncia; (4) Cargo/contratao; (5) Prerrogativas e direitos. V-se, portanto, a existncia da previdncia como sub-tema. Esses casos foram deixados de fora da categoria seguridade social por existir outra categoria destinada especificamente aos servidores pblicos, o que resultado do volume de aes encontradas acerca do tema. Assim, se somarmos as aes que questionam MPs sobre previdncia (genrica) e previdncia dos servidores, teremos um total de 50 aes: Esse nmero mostra-se relevante frente ao universo considerado, visto que representa 12,75% das medidas provisrias. Assim como a concluso referente ao tema regulao, no possvel chegar a uma resposta nica e certa sobre a razo da entrada de um nmero to significativo de aes que questionam medidas provisrias sobre previdncia social. 2.3.3 Leis X Temas Como demonstrado anteriormente, depois das medidas provisrias, as leis configuram o tipo de ato normativo mais questionado no STF. Ocupam os primeiros lugares da lista: servidor pblico (17%), tributrio (17%), econmico (13%) e seguridade social (11%). No caso das leis, os sub-temas da categoria servidor pblico se distribuem de forma quase equitativa, no havendo qualquer um que merea destaque. No que diz respeito ao tema tributrio, ele se refere s leis que instituem as mais diversas forma de tributo, no havendo sub divises.
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Retomando o propsito inicial de identificar quais so os temas que esto sendo levados ao STF por meio dos atos normativos mais significativos numericamente MPs e leis conclui-se que se destacam quatro temas: econmico, seguridade social, servidor pblico e tributrio. 2.3.4 Atos Normativos X Atores16 Feito esse levantamento de dados, resta a questo: Quem so os atores responsveis por levar MPs e leis ao STF?
TIPO DE ATO NORMATIVO QUESTIONADO POR ATOR
350 300 250 200 150 100 50 0
TEMPO PARA JULGAMENTO LEIS EMENDA CONSTITUCIONAL PORTARIA ETC RESOLUES DECRETO PRESIDENCIAL MEDIDA PROVISRIA DECRETO-LEI
Partido Poltico
Entidade de classe e sindicato
Governador
Presidente, Senado e Cmara
OAB
Indivduo
PGR
Do rol de legitimados analisado, fica evidente que os partidos polticos so os principais responsveis por questionar a constitucionalidade de medidas provisrias, ao passo que as entidades de classe e sindicatos so responsveis, em grande medida, pela chegada de leis ao STF. Do rol de legitimados analisado, fica evidente que os partidos polticos so os principais responsveis por questionar a constitucionalidade de medidas provisrias, ao passo que as entidades de classe e sindicatos so responsveis, em grande medida, pela chegada de leis ao STF.
16 Para este tpico, deve ser considerado o mesmo apontamento metodolgico feito nos tpicos anteriores com relao ao nmero total de aes. Essa noo fundamental para que se compreenda o nmero total de aes aqui consideradas.
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Legislativo Estadual
Municpio
Esse cenrio interessante por conta da questo que j foi mencionada anteriormente. Sendo a medida provisria um mecanismo de atuao do Executivo que revela prioridades governamentais, de se esperar que os atores envolvidos com a chegada desses atos normativos ao STF sejam os partidos polticos. De 314 medidas provisrias questionadas, os partidos polticos so responsveis por 206. Uma hiptese que poderia ser formulada a partir dessa constatao a de que os partidos polticos vem no Tribunal mais uma arena de disputa, porm o presente trabalho no dispe de mecanismos suficientes para test-la. No que diz respeito s leis, de 226, 98 so levadas por sindicatos e entidades de classe. V-se que a atuao desses dois atores se d predominantemente em relao a esses dois dispositivos normativos. No caso dos partidos polticos, essa predominncia muito expressiva, enquanto que, no caso dos sindicatos e entidades de classe, h maior variedade de atos questionados.
2.4 O TEMPO DE QUESTIONAMENTO UM FATOR DE ANLISE IMPORTANTE? hIPTESES

Ao longo de uma ao judicial, observam-se diversos intervalos temporais: entre a autuao do processo e a deciso liminar, entre a liminar e a deciso final, entre os recursos, entre o protocolo da demanda e o trnsito em julgado. Tais interregnos sero considerados nos prximos tpicos. Neste momento, interessa focar o tempo de questionamento, ou seja, o decurso temporal existente entre a publicao da norma e o ajuizamento da ao que discute sua constitucionalidade. Ele constitui um fator de entrada relevante na anlise do perfil de funcionamento do Supremo Tribunal Federal medida que para compreender a estrutura institucional da Corte cumpre considerar o modo como a ela so colocadas as questes de sua competncia, o que inclui a tentativa de apreenso do uso social a que, na prtica, destinada pelos demandantes. Ora, o tempo de reao a uma norma um dos indcios importantes desse uso, podendo ter muitos significados (que no necessariamente se excluem mutuamente). As possveis implicaes do fator de tempo de questionamento podem apontar quem so os atores mais reativos, os que esto perdendo nas negociaes polticas com o governo, os que mais comumente tm utilizado o STF como instrumento de presso e barganha
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polticas e/ou quais apresentam estruturas jurdicas mais capazes de oferecerem respostas judiciais rpidas. Contudo, no possvel precisar com certeza quais dessas hipteses extrajurdicas se verificam em cada caso, haja vista que isso exigiria que se conhecessem informaes que fogem ao escopo desta pesquisa. A dificuldade de identificao das causas implicadas em certos dados, contudo, no isenta o trabalho de verificar padres, isto , informaes reiteradas que talvez justamente traduzam em nmeros concretos os mencionados fatores extrajurdicos. Ao longo do trabalho, desenvolveram-se hipteses e concluses a partir das informaes disponveis que, quanto ao tempo de questionamento, foram divididas e analisadas nestes agrupamentos: 1 a 5 dias, 6 a 10 dias, 11 dias a 1 ms, 1 ms (e um dia) a 6 meses, 6 meses (e um dia) a 1 ano, 1 ano (e um dia) a 2 anos, 2 anos (e um dia) a 3 anos, 3 anos (e um dia) a 5 anos, 5 anos (e um dia) a 10 anos, 10 anos (e um dia) a 20 anos, e superior a 20 anos. Neste passo, cumpriu indagar: Quais atores ajuzam aes mais rpida e mais lentamente?, Quais temas so questionados com maior e menor tempo? e Quais atos costumam ser objeto das aes ajuizadas com maior e menor rapidez?. Conforme j exposto no item (2) os legitimados do art. 103 da Constituio Federal que mais ajuzam aes de controle concentrado de constitucionalidade so os partidos polticos e as entidades de classe e sindicatos. Nota-se que se trata dos mesmos demandantes cujas aes apresentam os menores intervalos de tempo de questionamento. Com efeito, em quase um quarto dos casos (22%), os partidos questionaram as normas em at dez dias de sua promulgao e, em trs quartos (73%), nos seis primeiros meses. J os sindicatos e associaes manifestaram-se antes de seis meses da publicao da norma em 59% das vezes. E isso se aplica a um volume bastante considervel de aes (329 e 325), juntas respondendo por mais de 80% do total. Considerando que ambos os legitimados so os agentes mais reativos de todos, no somente quanto ao tempo de questionamento, seno que tambm quanto ao montante de demandas, importa questionar: ser que mesmo atuando tanto e to rapidamente, tais grupos ajuzam aes com a mesma proporo de sucesso que os demais legitimados, que intervm menos e em mais tempo? Ou esse fenmeno se manifesta trazendo em seu bojo certo comprometimento da qualidade das aes ou mesmo da viabilidade das teses
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jurdicas apresentadas?17 Ademais, tambm preciso considerar se h assuntos que se mostram mais sensveis a certos agentes, provvel razo pela qual sejam desde logo levados a julgamento. Pde-se atestar que, em termos absolutos, o maior volume de aes de controle concentrado de constitucionalidade de atos do Executivo Federal trata dos temas de servidores pblicos, seguridade social, direito econmico e direito tributrio, basicamente os mesmos temas que costumam ser objeto das medidas judiciais adotadas com maior rapidez. Com efeito, as aes ajuizadas nos trs menores tempos (de um dia a um ms da edio da norma) versam sobre direito econmico, servidores pblicos, seguridade social e direito tributrio. A partir dessa informao se infere, prima facie, que estes so temas sensveis para a parcela mais atuante dos legitimados os partidos polticos e as entidades sindicais , de forma que, no por acaso, so tambm os de maior reincidncia no STF (em quantidade). Embora isso possa ser verdadeiro, no se deve concluir, por tal razo, que os temas suscitados em aes com maiores tempos de questionamento sejam menos sensveis aos atores que as ajuizaram. O exemplo dos direitos fundamentais vem lembrar que no convm assumir o tempo como critrio taxativo para a classificao da agilidade ou dos interesses dos diversos atores, haja vista que a demora para o ajuizamento pode decorrer do momento histrico vivido (p. ex., o regime poltico em vigor). O que se nota que, diferentemente do direito financeiro (oramentrio), tributrio e econmico18, marcados pelo carter imediato dos ajuizamentos, qui em virtude da prpria natureza dessas matrias e da eventual perda de eficcia das medidas pretendidas com o decurso do tempo, o assunto servidor pblico se mostrou transversal no tempo. possvel que esse dado se relacione de alguma maneira com o fato de as funes pblicas serem marcadas pela estabilidade de forma que circunstncias jurdicas continuem sendo importantes para grande parcela de interessados mesmo aps dez ou vinte anos de seu estabelecimento. Quanto ao elo envolvendo o ato normativo apreciado, o tempo de questionamento de
17 Essas perguntas sero respondidas ao cabo da pesquisa 18 Exceo feita ao subgrupo dos planos econmicos, que apresenta aes com objetos bastante retroativos
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uma norma, os temas em jogo e os demandantes, notou-se que os processos envolvendo medidas provisrias foram os ajuizados com maior rapidez: 21% das aes no ultrapassam os primeiros dez dias de vigncia do ato e 82% delas, os primeiros seis meses. A sua vez, 16% das leis so questionadas em at dez dias e 55% delas em at um ano. Trata-se justamente das duas espcies normativas mais impugnadas via controle concentrado. A composio dessas informaes enseja a concluso de que os partidos polticos e as entidades sindicais, os maiores atores de aes de controle concentrado de constitucionalidade, na maior parte das vezes questionam, com a maior celeridade observada, leis e medidas provisrias acerca de direito econmico, tributrio, seguridade social e servidor pblico (nem sempre nesta ordem).
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3. O QUE FEITO NO STF?

3.1 ANLISE DA RESPOSTA DO STF
No presente tpico, so analisadas variveis internas ao STF que de algum modo podem, isolada ou conjuntamente, influenciar sua atividade de controle da constitucionalidade de atos normativos originados do Executivo Federal. Essas variveis internas gravitam em torno do que se denominou resposta do STF. Para efeitos deste trabalho, a resposta do STF no considerada apenas aquela oferecida pelo tribunal em uma deciso final, com julgamento de mrito. isso porque, a rigor, o que o tribunal faz ao apreciar um pedido de liminar rever ou no o ato normativo impugnado, ainda que o faa em carter temporrio. Dessa forma, em termos de efeitos imediatos, no h que se falar em distino entre a reviso do ato normativo na deciso de mrito e em sede de liminar, suficiente para impedir uma anlise conjunta desses dois tipos de resposta oferecida pelo STF. Alm disso, necessrio desconstruir a idia segundo a qual a nica resposta de um tribunal somente pode ser aquela da qual decorre a coisa julgada, e que diz qual o direito de forma definitiva. Uma srie de dados colhidos na pesquisa sugerem que as manifestaes do tribunal acerca da constitucionalidade do ato questionado, ainda que em sede de liminar, igualmente tm potencial para influenciar o comportamento dos diferentes atores envolvidos no controle de constitucionalidade de atos normativos do Poder Executivo Federal. Dessa forma, considerou-se que houve alguma resposta do STF quando: (a) o tribunal proferiu deciso de mrito (seja para reconhecer o vcio, seja para afastar a alegao de inconstitucionalidade); (b) o pedido de liminar foi apreciado (quer para indeferi-lo, quer para conced-lo, suspendendo a eficcia do ato impugnado). De um total de 831 aes analisadas, 585 (ou 70%) no tiveram qualquer tipo de resposta do tribunal, seja porque ainda aguardam julgamento (e sequer foi apreciado o pedido de liminar), seja porque foram extintos sem manifestao do tribunal acerca da constitucionalidade do ato (quer em sede de liminar, quer no julgamento de mrito). No caso dos processos extintos, no houve resposta do STF (i) ou porque o pedido de liminar no foi apreciado, (ii) ou porque o processo foi extinto sem julgamento de mrito
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(o que, por sua vez, tambm causa prejudicial, que obsta a apreciao do pedido de liminar). O Grfico 1, apresentado no item 1.1 da presente pesquisa, retrata os casos em que houve uma resposta do STF, extintos ou no, bem como em que consiste essa resposta se em sede de liminar, ou em deciso de mrito, bem como se resultou ou no em reviso (liminar ou definitiva) do ato questionado. O mesmo grfico ilustra o universo reduzido de casos abrangidos pelo recorte inicialmente proposto. Das 831 aes analisadas, apenas 48, ou 6% do total de casos impugnando atos normativos originados do Executivo federal tiveram seu mrito examinado pelo tribunal, sendo que, em 24%, a resposta oferecida constitui-se apenas da deciso proferida em sede de liminar. Em vez de restringir a anlise aos casos em que houve julgamento de mrito, a presente pesquisa considera tambm as respostas oferecidas pelo STF em sede de liminar. Dessa forma, a anlise a seguir exposta foi realizada sobre os 191 casos em que houve algum tipo de resposta oferecida pelo STF, seja em sede de liminar, seja em deciso final, sobre o mrito.
3.2 A RESPOSTA EM SEDE DE LIMINAR: O PAPEL DAS DECISES LIMINARES NO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE
A opo por expandir o universo de pesquisa, inicialmente restrito s decises finais, incluindo no recorte do material analisado tambm as respostas oferecidas pelo STF em sede de liminar, se justifica por diversas razes. Das 831 aes ajuizadas perante o STF para exame da constitucionalidade de atos normativos que tiveram origem no Executivo Federal, em 759 (91,3%) havia pedido de liminar para suspender a eficcia do ato impugnado19. A relevncia da liminar no controle concentrado tambm decorre do fato de que, como visto no tpico anterior, em um grande nmero de casos, a resposta oferecida pelo STF se limita deciso proferida em sede de liminar. Esse dado claramente ilustrado no grfico abaixo. Nele, possvel verificar que, na
19 importante salientar que o papel das decises liminares ganhou fora com a regulamentao das aes constitucionais (ao direta de inconstitucionalidade, ao declaratria de constitucionalidade e argio de descumprimento de preceito fundamental), por meio da Lei n 9.868/99 e da Lei n 9.882/99, que tambm disciplinam o procedimento e os efeitos da concesso de liminares em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
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grande maioria dos casos (87%), o pronunciamento do tribunal se deu em apenas uma oportunidade, quando da apreciao do pedido de liminar. Em outras palavras, a deciso liminar foi a nica resposta oferecida pelo STF.
Casos com pedido de liminar apreciado extintos
COM JULGAMENTO DE MRITO (21) 13
SEM JULGAMENTO DE MRITO (143) 87
Em certo sentido, esse dado tambm serve para enfraquecer a noo de mera transitoriedade da deciso liminar do tribunal, que teria efeitos limitados, comparativamente aos da deciso final. De um ponto de vista prtico, a deciso da liminar produz efeitos imediatos tanto quanto uma deciso definitiva de mrito. isso porque a deciso liminar, tal qual a definitiva, repercute diretamente no comportamento dos atores envolvidos no processo de controle concentrado de constitucionalidade. Ademais, nesse cenrio, a deciso liminar, pelo fato de ser a nica resposta do tribunal, tambm adquire contornos de definitiva, haja vista que o tribunal no volta a se manifestar sobre a questo. Vale notar que esse fenmeno, independe do tipo de resposta oferecida na deciso sobre o pedido de liminar. Tanto nos casos em que a liminar no concedida, quanto nos casos em que ela concedida, suspendendo a eficcia do ato, a taxa de casos que chegam fase de exame final de mrito bastante semelhante20 . De todo modo, esses dados apontam para o seguinte fenmeno: os casos cujo pedido de liminar foi apreciado pelo tribunal tendem a ser extintos sem julgamento de mrito. Assim, a tendncia observada nos casos com pedido de liminar apreciado, mas sem reviso
20 Dentre os casos extintos, com pedido de liminar apreciado e reviso da atividade normativa do Poder Executivo, 16% foram extintos com julgamento do mrito, e 84% foram extintos sem julgamento do mrito. Nos casos em que no houve reviso em sede de liminar, esses nmeros so semelhantes: 11% com julgamento de mrito; e 89% extintos sem julgamento do mrito.
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da atividade normativa do Poder Executivo federal (leia-se, sem suspenso transitria da eficcia do ato impugnado), a extino do processo sem julgamento de mrito. As possveis causas dessa tendncia sero discutidas no tpico seguinte. importante ressaltar, por fim, que tambm foi verificado se os casos com julgamento de mrito foram afetados de algum modo pelo tempo em que a liminar produziu efeitos (vigorou). Apurouse que o fator tempo, em nada altera a taxa de casos em que h julgamento de mrito, e daqueles que so extintos apenas com o pedido de liminar apreciado. O grfico abaixo cuida da distribuio desses dados de acordo com o tempo decorrido entre a apreciao da liminar e a data de extino do processo.
TEMPO ENTRE APRICIAO DA LIMINAR E EXTINSO DO PROCESSO
25 20 15 10 5 0
de 6 a 7 anos de 8 a 9 anos de 6 meses a 1 ano at 15 dias de 10 a 15 anos de 1 a 2 meses de 2 a 3 anos
de 4 a 5 anos
SEM JULGAMENTO DE MRITO COM JULGAMENTO DE MRITO
O levantamento dos dados indica que grande parte dos casos encerrados sem julgamento de mrito teve uma resposta do tribunal apenas em sede de liminar, ou seja, foram extintos antes do julgamento de mrito. Por meio do levantamento dos dados, chegou-se a um tipo especfico de caso que no alcanam uma resposta final do tribunal, ou seja, que, muito embora tenha o pedido de liminar apreciado, so extintos antes mesmo de ter seu mrito examinado pelo STF. Dessa forma, foi possvel traar o seguinte perfil dos casos que no chegam a ter o mrito analisado pelo tribunal, e, portanto, no tm uma resposta final: (a) casos envolvendo Medidas Provisrias; (b) tendo como autor um ou mais partidos polticos; (c) com questionamento recente. As hipteses levantadas para explicar esses resultados tm relao com trs fatores, basicamente: (a) o tipo de ato normativo questionado; (b) os atores ou demandantes, que ajuzam a ao; (c) o tempo entre a edio do ato e o seu questionamento perante
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o STF21.
Relativamente ao primeiro fator (tipo de ato normativo questionado), o
cruzamento dos dados coletados permite concluir que, das 143 aes com apreciao do pedido de liminar, mas sem julgamento de mrito, a maior parte tem por objeto medidas provisrias (97) e leis de iniciativa do Poder Executivo Federal (21), tal como os dados gerais apontados na primeira parte do trabalho. Notou-se que, em termos proporcionais, apenas uma parte reduzida dos casos que tm por objeto o controle de constitucionalidade de Medidas Provisrias (8%) chegam fase de anlise de mrito pelo tribunal. Esse percentual bastante diferente no caso das leis de iniciativa atribuda ao Executivo federal (36%). A alta taxa de extino sem julgamento do mrito das aes que envolvem Medida Provisria (92%) pode ser explicada pelo fato de que grande parte desses casos no chega a ter o mrito analisado por perda superveniente do objeto impugnado, aps a apreciao do pedido de liminar. Essa perda do objeto pode ter duas causas distintas: uma que resultado da atuao do Poder Executivo Federal, e outra que pode ser atribuda ao comportamento do demandante, que ajuizou a ao22. No primeiro caso, a perda do objeto pode resultar da atuao do Executivo, ao no reeditar a Medida Provisria, que deixa de produzir efeitos ao trmino de seu prazo de vigncia. Alm disso, tambm possvel que o Executivo federal recue, e reedite o ato sem o suposto vcio apontado. Por outro lado, a perda de objeto decorre do comportamento do demandante, quando o ato reeditado, com a manuteno do contedo do dispositivo questionado, mas o autor no adita a inicial, para incluir a Medida Provisria reeditada. Dos 62 casos envolvendo medidas provisrias, destacados nos grficos abaixo, nos quais partidos polticos figuravam como autor da ao, 59 (ou 95%) tiveram desfecho sem que fosse apreciado o mrito do processo. Esse dado mostra que o ndice de sucesso alcanado por esse tipo de demandante (no sentido de obter uma resposta de mrito do tribunal) consideravelmente reduzido.
21 As hipteses relativas possvel contribuio do tempo para a extino dos processos sem julgamento do mrito sero discutidas nos tpicos seguintes. 22 importante ressaltar que, dentre esses casos, encontram-se tambm aqueles julgados pelo rito previsto no artigo 12, da Lei n 9.868/99, hiptese em que o relator pode submeter a ADi diretamente ao julgamento definitivo do plenrio. Nesses casos, os processos foram extintos, tendo o pedido de liminar sido julgado prejudicado em funo da perda de objeto, tendo sido computados, na presente pesquisa, no grupo de casos extintos sem julgamento do mrito.
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Um pouco diferente o caso, por exemplo, das entidades de classe e sindicatos, cujo total de casos com mrito apreciado chega a 17% (4 casos, ante 24, que so extintos sem o mrito ser apreciado. Possivelmente, esses resultados so mais bem compreendidos ao buscarmos relacion-los com o tempo de questionamento, tendo em vista que relativamente curto o tempo de questionamento das Medidas Provisrias nos casos de extino por perda do objeto, sendo o STF acionado logo aps a edio do ato. Esses dados, analisados em conjunto, permitem interpretar esse cenrio de duas formas distintas. A primeira delas que (i) os questionamentos levados a efeito pelos partidos polticos so pouco consistentes, haja vista que se apresentam como meras reaes formatadas de afogadilho, em face do inconformismo com o resultado obtido na esfera poltica, em uma tentativa de reverter no Judicirio o que no conseguiu nas instncias legislativas. Da mesma forma, tambm possvel que, ao ser acionado perante o Supremo, (ii) o Executivo reconhea que tenha produzido um ato normativo defeituoso, e de maneira apressada reedite uma Medida Provisria isenta de vcios (ou mesmo sequer a reedite), hiptese cogitada ante a relativa rapidez da reao do Executivo.
3.3 MANUTENO DAS LIMINARES

Os dados colhidos demonstram que o tribunal tende a confirmar as decises liminares, ao decidir sobre o mrito da questo, como se v no grfico abaixo:23
CASOS COM APRECIAO DO PEDIDO DE LIMINAR E JULGAMENTO DE MRITO
NO MANUTENO DA LIMINAR (2) 10
MANUTENO DE LIMINAR (19) 90
23 Necessria uma ressalva, tendo em vista que esses casos analisados correspondem a apenas 13% (21) de todos os casos com pedido de liminar apreciado. Os demais casos (143, ou 87%) foram excludos da anlise, uma vez que tiveram o pedido de liminar apreciado, contudo no h deciso de mrito.
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Caso esses dados sejam confrontados com os dados relativos ao momento do julgamento final (intervalo entre a apreciao da liminar e a deciso final, sobre o mrito), possvel verificar que, na distribuio no tempo, os nicos dois casos em que a deciso final foi contrria liminar apresentam uma semelhana: foram julgados aps dez anos da data da deciso sobre o pedido de liminar, o que apenas confirma que se trata de excees. Aparentemente, o que se observa o fato de a questo estar sendo analisada em sede de liminar parece no servir de estimulo para que o tribunal barre mais, ou tolere mais os atos do executivo, j que sua deciso, praticamente em todos os casos, coincide com a deciso final..
3.4 COMO A RESPOSTA DO STF EM SEDE DE LIMINAR?

Tendo em vista a importncia das decises liminares para o controle de constitucionalidade dos atos normativos originrios do Poder Executivo Federal, destacada anteriormente, fundamental analisar os dados relativos apreciao dos pedidos de liminar pelo STF. Os objetos da anlise empreendida neste tpico so as informaes referentes aos atos normativos, aos autores das aes que tiveram pedido apreciado em sede de liminar, dimenso temporal, tanto do questionamento realizado, como tambm das decises proferidas pelo STF e ao resultado dessas decises. Pretende-se aqui apresentar eventuais tendncias de comportamento referentes aos efeitos das decises proferidas pelo STF, utilizao desses efeitos por determinados grupos de atores e atuao do STF na apreciao desses pedidos. Em primeiro lugar, tem-se que a maioria das decises proferidas pelo STF em sede de liminar no implica a reviso da atividade normativa do Poder Executivo Federal, como demonstra o grfico abaixo:
PEDIDOS DE LIMINAR APRECIADOS
COM REVISO (77) 35
SEM REVISO (141) 65
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As decises que no acarretam reviso da atividade normativa do Poder Executivo Federal tendem a ser proferidas de maneira mais clere pelo STF. o que indica o grfico abaixo, que demonstra a distribuio dos pedidos apreciados com e sem reviso da atividade normativa do Poder Executivo Federal com relao ao tempo em que essas decises foram proferidas. Para melhor representar esses dados, as decises foram agrupadas em intervalos de tempo que se mostraram significativos:
80 70 60 50 40 30 20 10 0
DISTRIBUIO DOS PEDIDOS DE LIMINAR APRECIADOS COM E SEM REVISO EM RELAO AO TEMPO DE APRECIAO DA LIMINAR
COM REVISO SEM REVISO
at 10 dias
de 11 dias a 1 ms
de 1 a 2 meses
de 2 a 3 de 3 a 6 meses meses
de 6 de 1 a 2 meses a anos 1 ano
de 2 a 3 superior a anos 3 anos
Essa tendncia pode ser mais bem identificada no grfico 16, abaixo, que compara o tempo de apreciao dos pedidos de liminar que implicaram e que no implicaram a reviso dos atos normativos do Poder Executivo.
TEMPO DE APRECIAO DOS PEDIDOS DE LIMINAR COM E SEM REVISO DOS ATOS NORMATIVOS DO PODER EXECUTIVO FEDERAL
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% COM REVISO SEM REVISO SUPERIOR A 3 ANOS DE 2 A 3 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 MESES A 1 ANO DE 3 A 6 MESES DE 2 A 3 MESES DE 1 A 2 MESES DE 11 DIAS A 1 MS AT 10 DIAS
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Comparando-se a distribuio das cores nas duas colunas, possvel notar que os intervalos de tempo para apreciao de liminar mais curtos esto sempre em maior proporo na coluna relativa aos casos em que a deciso proferida em sede de liminar no acarretou a reviso dos atos normativos do Poder Executivo Federal. A mesma lgica deve ser utilizada para interpretar o grfico seguinte, que mostra a distribuio do tempo para a apreciao do pedido de liminar em relao ao tempo decorrido entre a edio e o questionamento dos atos normativos do Poder Executivo. Foi possvel observar que, nos questionamentos realizados em at 5 anos, a participao de casos que tiveram a liminar apreciada em intervalos de tempo mais curto tende a decrescer na medida em que aumentam os intervalos de tempo entre a edio e o questionamento dos atos normativos. Uma possvel justificativa para a ausncia dessa tendncia nos casos em que o perodo de tempo decorrido entre a edio e o questionamento do ato normativo superior a 5 anos est na natureza das aes por meio das quais esses atos normativos tiveram sua adequao Constituio Federal questionada. Considerando-se que o meio para o questionamento da compatibilidade dos atos anteriores a 1988 com a Constituio Federal a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental, possvel inferir que os casos em que os questionamentos dos atos normativos so feitos muito tempo aps a sua edio tenham sido realizados por meio dessa ao especial. Essa mudana de tipo de ao poderia justificar a interrupo da tendncia apontada anteriormente. isso o que parece acontecer, quando se observa o grfico que compara a distribuio do tempo de apreciao do pedido de liminar de acordo com o tipo de ao submetida ao Supremo Tribunal Federal.
DISTRIBUIO DO TEMPO PARA A APRECIAO DO PEDIDO DE LIMINAR DE ACORDO COM O TIPO DE AO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% ADI ADPF SUPERIOR A 2 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 MESES A 1 ANO DE 3 MESES A 6 MESES DE 2 A 3 MESES DE 1 A 2 MESES DE 11 DIAS A 1 MS ADC AT 10 DIAS
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A existncia de decises liminares proferidas em at 10 dias em casos questionados por meio de ADPF, que, via de regra, se referem a atos anteriores Constituio Federal, pode estar ligada ao tipo de ao que foi utilizada para o questionamento e no ao tempo decorrido entre a edio e o questionamento do ato. Outras tendncias significativas sobre o tempo em que os pedidos de liminar so apreciados pelo Supremo Tribunal Federal podem ser apontadas por meio da anlise dos dados levantados na presente pesquisa: a tendncia a apreciao mais clere dos pedidos de liminar feitos em casos que envolvem medidas provisrias e a tendncia a apreciao menos clere dos pedidos de liminar feitos nos casos em que se questiona a constitucionalidade de leis. Essas duas tendncias podem ser demonstradas por meio do grfico abaixo, que compara a distribuio do tempo para a apreciao do pedido liminar nos 131 casos envolvendo medidas provisrias, nos 59 casos envolvendo leis e em todos os 218 casos que tiveram o pedido de liminar apreciado.
DIFERENA DA DISTRIBUIO DO TEMPO PARA A APRECIAO DO PEDIDO LIMINAR
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% M.P TOTAL LEI SUPERIOR A 2 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 MESES A 1 ANO DE 3 MESES A 6 MESES DE 2 A 3 MESES DE 1 A 2 MESES DE 11 DIAS A 1 MS AT 10 DIAS
Como possvel notar por meio da comparao da distribuio das cores nas colunas do grfico anterior, essa tendncia se repete nos sucessivos intervalos de tempo, sendo possvel afirmar, por meio da anlise das trs colunas (medidas provisrias, total e leis), que os casos que envolvem medidas provisrias tendem a ter os pedidos de liminar apreciados mais rapidamente do que a mdia dos casos, enquanto os pedidos de liminar feitos nos casos que questionam a constitucionalidade de leis tendem a ser julgados mais lentamente. possvel identificar tendncias relativas ao tempo de apreciao dos pedidos de liminar por parte do Supremo Tribunal Federal
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tambm em relao aos autores dos processos que tiveram decises em sede de liminar.
PEDIDOS DE LIMINAR APRECIADOS
PGR (13) 6 OAB (15) PRESIDENTE (2) 7 1 LEGISLATIVO ESTADUAL (2) 1 ENTIDADE DE CLASSE E SINDICATO (73) 33
PARTIDO POLTICO (103) 47
GOVERNADOR (10) 5
Essa tendncia se repete nos sucessivos intervalos de tempo, sendo possvel afirmar, por meio da anlise das trs colunas (partidos polticos, total e entidades de classe e sindicatos), que os casos iniciados por partidos polticos tendem a ter os pedidos de liminar apreciados mais rapidamente do que a mdia dos casos, enquanto os pedidos de liminar feitos nos casos iniciados por entidades de classe ou sindicatos tendem a ser julgados mais lentamente.
3.5 A RESPOSTA DO STF NO jULgAMENTO FINAL

Este tpico apresenta o comportamento do STF nos casos em que h julgamento final, traando algumas linhas comparativas com as anlises que foram feitas dos casos com resposta em sede liminar. Antes de mais nada, conveniente apontar uma aparentemente curiosa distino entre as manifestaes nos casos com pedido de liminar apreciado e nos casos com julgamento de mrito. Como se viu no tpico anterior, no julgamento dos pedidos de liminar as decises que no importam reviso do ato questionado so veiculadas mais rapidamente do que as respostas que implicam algum nvel de reviso da norma atacada. Essa tendncia no mantida no julgamento final, como possvel observar do grfico abaixo.
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COMPARAO ENTRE A DISTRIBUIO DO TEMPO PARA O JULGAMENTO DO MRITO DOS CASOS COM E SEM REVISO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% COM REVISO SEM REVISO DE 2 A 3 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 MESES A 1 ANO AT 6 MESES SUPERIOR A 10 ANOS DE 7 A 10 ANOS DE 6 A 7 ANOS DE 5 A 6 ANOS DE 4 A 5 ANOS DE 3 A 4 ANOS
Ao contrrio, nota-se no grfico 19 uma ligeira tendncia indicando o desfecho mais clere do processo nas oportunidades em que se fez comparecer algum grau de reviso ao ato. Quando se toma por base a faixa de tempo de julgamento no superior a seis meses, v-se que o percentual, que de aproximadamente 11% (3 casos) nos casos em que h julgamento de mrito sem reviso, se eleva para 19% (4 casos) nos casos em que h julgamento de mrito com reviso do ato normativo emanado do Poder Executivo, isso tomando por referncia a totalidade dos casos em cada exame, a saber, respectivamente, 28 e 21 casos. O que explicaria essa diferena entre, por um lado, o tempo para julgamento em relao resposta (com ou sem reviso do ato) nos casos em que h deciso final de mrito e, por outro, o tempo para julgamento em relao resposta (com ou sem reviso) nos casos em que h apreciao do pedido em sede liminar? Em primeiro lugar, preciso salientar a diferena quantitativa que se apresenta entre os dois referidos grupos de julgados. O conjunto de casos com pedidos de liminar apreciados compe-se por 218 julgados, ao passo que o grupo de casos com julgamento de mrito se perfaz por apenas 48 decises. Mas a distino no apenas quantitativa. , sobretudo, qualitativa, pois que o pequeno grupo de 48 decises no representa uma amostra fiel do grupo mais amplo de 218 julgados. Como se viu dos tpicos acima, os casos com pedido de liminar apreciado normalmente consubstanciam reaes rpidas de partidos polticos edio de
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medidas provisrias. Esses questionamentos cleres induzem, na maioria das vezes, respostas tambm cleres do tribunal, respostas essas que so particularmente mais rpidas quando o caso de no impor norma atacada qualquer nvel de reviso judicial. Como igualmente se viu, a maior parte desses processos acaba sendo extinta sem julgamento de mrito. Anteriormente, concluiu-se que em mais de 90% dos casos envolvendo medidas provisrias em que partidos polticos figuravam como autor da ao, processou-se a extino da ao sem julgamento de mrito. Deste modo, de se esperar que os processos que acabam por apresentar uma deciso final de mrito possuam um perfil significativamente diferente daqueles que compem o grande grupo de julgados com pedido de liminar apreciado. Se assim , ou seja, se os conjuntos de casos so distintos, motivos no existiriam, ao mesmo partindo dos elementos at ento examinados, para se esperar comportamentos semelhantes quanto relao entre o tempo para julgamento e o teor da resposta judicial (com ou sem reviso do ato). De fato, a tendncia a proferir mais rapidamente a deciso quando esta no implica reviso judicial da norma atacada no se repete em sede de julgamento final. O grfico 20, abaixo, que compara a distribuio do tempo para apreciao da liminar, nos 22 casos com julgamento de mrito que tiveram o pedido de liminar apreciado (dos 48 casos com julgamento de mrito, 7 no apresentaram pedido de liminar e 19 no tiveram o pedido de liminar apreciado) e no conjunto total de 218 casos que tiveram o pedido de liminar apreciado, aponta uma tendncia apreciao do pedido de liminar em um tempo mais dilatado nos casos que tiveram julgado o mrito da causa, ou seja, os casos que acabam por ter resposta final de mrito so aqueles que tiveram o pedido liminar apreciado com menor rapidez. isso corroboraria o argumento anterior.
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DISTRIBUIO DO TEMPO PARA APRECIAO DA LIMINAR NOS CASOS COM JULGAMENTO DE MRITO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% CASOS COM JULGAMENTO DE MRITO TOTAL SUPERIOR A 2 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 A 1 ANO DE 3 A 6 MESES DE 2 A 3 MESES DE 1 A 2 MESES DE 11 DIAS A 1 MS AT 10 DIAS
A diferena qualitativa descrita reforada pelo grfico 21, abaixo, que destaca a participao das diferentes espcies normativas nos casos sob exame.
REPRESENTATIVIDADE DAS MPS E LEIS NAS LIMINARES E DECISES FINAIS
140 120 100 80 60 40 20 0
PEDIDOS DE LIMINAR APRECIADOS CASOS COM JULGAMENTO FINAL DE MRITO MEDIDA PROVISRIA LEI OUTROS ATOS NORMATIVOS
A comparao entre a distribuio dos 48 casos em que houve julgamento de mrito e dos 218 em que houve apreciao da liminar com relao ao tempo entre a edio e o questionamento dos atos normativos tambm parece corroborar o que se tem sustentado, uma vez que a porcentagem de casos com questionamento recente maior nos casos que tiveram o pedido de liminar apreciado do que nos casos que experimentaram julgamento de mrito.
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TEMPO DE QUESTIONAMENTO NA APRECIAO DE LIMINAR E JULGAMENTO FINAL DE MRITO

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
CASOS COM JULGAMENTO FINAL DE MRITO CASOS COM APRECIAO DE LIMINAR SUPERIOR A 20 ANOS DE 10 A 20 ANOS DE 5 A 10 ANOS DE 3 A 5 ANOS DE 2 A 3 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 MESES A 1 ANO DE 1 A 6 MESES AT 1 MS
Tambm no comparece a tendncia de a rapidez no questionamento do ato ser acompanhada pela rapidez na formulao da resposta judicial pelo tribunal, verificada nos casos em que houve apreciao do pedido de liminar. Como se nota do grfico 23, abaixo, esse padro de comportamento no mantido quando por oportunidade do julgamento de mrito, o que mais uma vez pode ser explicado pela diferena qualitativa entre os dois grupos de julgados comparados.
DISTRIBUIO DO TEMPO PARA JULGAMENTO DO MRITO EM RELAO AO TEMPO ENTRE A EDIO E O QUESTIONAMENTO DO ATO
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
de 6 meses a 1 ano superior a 20 anos at 1 ms de 1 a 6 meses
TEMPO PARA JULGAMENTO SUPERIOR A 10 ANOS DE 7 A 10 ANOS DE 6 A 7 ANOS DE 5 A 6 ANOS DE 4 A 5 ANOS DE 3 A 4 ANOS DE 2 A 3 ANOS DE 1 A 2 ANOS DE 6 MESES A 1 ANO
de 2 a 3 anos
de 3 a 5 anos de 5 a 10 anos
0%
AT 6 MESES
TEMPO ENTRE A EDI;O E O QUESTIONAMENTO DO ATO
de 1 a 2 anos
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Por tudo quanto foi salientado neste tpico possvel concluir que o comportamento do STF na formulao da resposta liminar no reproduzido na veiculao da resposta final de mrito. Com efeito, a tendncia do STF a proferir mais rapidamente a deciso nos casos em que o pedido de liminar apreciado sem qualquer reviso do ato sofre, quando por ocasio do julgamento final de mrito, uma ligeira inverso de sentido, dizer, os casos em que a deciso de mrito enseja reviso acabam tendo um desfecho sutilmente mais clere que os casos com deciso de mrito no revisional. Resta saber o motivo pelo qual os processos com julgamento de mrito em que h reviso do ato normativo se enceram mais rapidamente que aqueles em que, com julgamento de mrito, no h qualquer reviso do ato. Seria possvel sustentar que a rpida veiculao de resposta de mrito nos casos de reviso da norma questionada se deve ao maior interesse do Tribunal em ver consolidados os termos de sua deciso liminar, que de forma precria implicaram modificao do mundo jurdico. De fato, a segurana jurdica mais intensamente abalada com a perpetuao de uma liminar que imps modificaes obra do legislador do que com a sustentao de uma liminar que apenas manteve o status quo, sufragando o ato normativo. dizer, mais inconveniente que proceder reviso da norma em sede liminar - viu-se que os casos de decises liminares que ensejam reviso da norma demandam mais tempo para julgamento do que os casos que apresentam decises liminares pelas quais o ato normativo no revisto permitir que tal reviso siga produzindo efeitos de maneira precria por dilatado espao de tempo.
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4. gRAU DE REvISO
A anlise do grau de reviso dos atos normativos do executivo federal foi feita de duas maneiras. Em primeiro lugar, um desdobramento da anlise quantitativa feita a respeito da forma como so ajuizadas e processadas as aes de controle concentrado, de modo a deixar mais claras e mais fundamentadas as hipteses trazidas at ento. Nesse sentido, ser apresentado o perfil das decises que revisam atos do Executivo Federal, tanto em sede de liminar quanto nas decises finais tomadas pelo STF. A anlise das liminares mostrou-se altamente relevante especialmente por duas razes: a) alta a porcentagem de aes que possuem decises liminares e que so extintas antes da deciso final de mrito; b) 90% das decises finais de mrito que tiveram julgamento de liminar confirmam o julgamento dado no julgamento da liminar. isso significa que nos casos em que essas decises liminares suspendem a eficcia de uma norma elas subsistem at o momento em que a ao extinta24. isso significa que, como apresentado anteriormente, nesses casos em que somente h uma deciso liminar, cuja ao posteriormente extinta sem julgamento de mrito, h uma resposta do STF ao problema que lhe submetido, ainda que provisria. Embora no seja o escopo do presente trabalho, possvel que uma resposta juridicamente transitria seja um dos instrumentos de que intencionalmente se utiliza o Tribunal para solucionar determinados casos. Essa perspectiva de extrema relevncia para o legislador, uma vez que, com base nessas respostas provisrias, pode ele pautar suas futuras aes com base nas diretivas esboadas pelo Tribunal em sede de liminares25 o que refora a importncia da anlise destas decises. O perfil dessas decises apresentado com base nas categorias j utilizadas ao longo do trabalho.
24 Essa parte se refere tambm a algo j afirmado no captulo O que feito no STF?. No caso, a razo que apresentamos como hiptese e que pode ser confirmada com outra pesquisa, o fato de que as liminares concedidas se referem reviso de medidas provisrias, propostas por partidos polticos. Dessa forma, a deciso liminar, por apontar a deciso final do caso j que mais de 90% das finais confirmam as liminares j serve como indicativo suficiente para (i) incentivar a desistncia do caso por parte do demandante, ou (ii) incentivar a modificao do ato normativo por parte do Executivo Federal. 25 Ainda que no auferido um nmero exato, no decorrer da pesquisa foi identificado que muitos casos em que havia um provimento liminar foram extintos sem julgamento de mrito justamente pelo fato do legislador editar nova norma e revogar a anteriormente questionada.
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A segunda forma de analisar o grau de reviso feito pelas decises do STF foi feito a partir do contedo das decises tomadas nas aes de controle de constitucionalidade concentrado e difuso. A anlise qualitativa do contedo das decises foi feito com base no inteiro teor dessas decises, buscando identificar caractersticas como o tipo de vcio identificado pelo STF nos dispositivos declarados inconstitucionais, o efeito da declarao de inconstitucionalidade (segundo classificaes a seguir expostas) e o modo como foi feita a declarao de inconstitucionalidade. Buscou-se fazer a anlise qualitativa de todas as aes em que houve reviso parcial ou integral de um dispositivo26. Essa observao relevante pois o tribunal, ao decidir sobre constitucionalidade ou no de determinada norma, pode adotar diferentes razes para tanto. Observada a forma como so tomadas as decises colegiadas no tribunal, em que cada Ministro pode apresentar seu voto separadamente, possvel que o STF, por exemplo, declare a inconstitucionalidade de uma norma com base em um tipo diferente de vcio apontado por cada um dos ministros.
4.1 O CONCEITO DE REvISO

O STF pode atuar de diferentes maneiras nos casos em que revisa a constitucionalidade de um ato normativo. Numa acepo ampla, pode-se considerar que toda mudana de interpretao feita pelo Judicirio de um dispositivo normativo , em ltima anlise, uma reviso daquele ato. isso porque a norma jurdica extrada de um texto normativo somente existe aps a atividade hermenutica e nunca de forma independente dela27. Dessa forma, alterar a interpretao de um texto normativo significa alterar a prpria norma jurdica correspondente. Entretanto, o presente trabalho no utiliza esse conceito amplo de reviso, uma vez que invivel se extrair a interpretao de cada ato normativo emanado do Poder Executivo Federal feita por seus diferentes rgos e compar-la com a interpretao dada pelo tribunal. De modo diverso, parte-se de um conceito mais restrito de reviso.
26 Devido impossibilidade de acesso ao inteiro teor de todas as decises, algumas no tero suas linhas argumentativas analisadas, apesar de figurarem no universo da anlise quantitativa (j que os dados necessrios para esta anlise foram retirados de informaes presentes nas fichas de acompanhamento processual do site do STF). Alm disso, a anlise no se restringiu identificao de um s vcio por ao, dada a possibilidade de declarao de inconstitucionalidade de mais de um dispositivo por ao. 27 Para a diferena entre enunciado normativo e norma jurdica, cf. Robert Alexy, Teoria dos direitos fundamentais, (traduo de Virglio Afonso da Silva), So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 53 e ss.
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Esta abordagem mais restrita aponta para a existncia de reviso de um ato normativo nos casos em que o STF expressamente faz uma declarao de inconstitucionalidade28. Em outras palavras, a reviso consiste na declarao da inconstitucionalidade integral ou parcial de determinado texto normativo contido em um ato, ou ainda, de uma interpretao sua.
4.2 ANLISE QUANTITATIvA

4.2.1 Universo O universo da anlise quantitativa dos casos em que houve a reviso de um ato do Executivo Federal conta com 21 casos29 de controle concentrado de constitucionalidade nos quais a reviso foi feita no julgamento final da ao e 7730 casos nos quais a reviso foi feita em sede de liminar. A quantidade de aes revistas parece pequena se levada em considerao a quantidade de aes que questionam atos normativos do Executivo Federal via controle concentrado de constitucionalidade31, porm, considerando-se a quantidade de aes que recebem algum tipo de resposta do STF, esse nmero proporcionalmente mais expressivo, o que aumenta a relevncia da interferncia da ao do STF nesses casos. Ao se comparar a quantidade de aes revistas em julgamento final com a quantidade de liminares concedidas a fim de suspender a eficcia das normas questionadas, tem-se uma viso mais dinmica daquilo que acontece no tribunal, em relao ao questionamento de atos normativos do executivo federal e as respectivas respostas dadas pelo STF. O grfico abaixo mostra especificamente a distribuio da reviso dos atos normativos do executivo federal no tempo.
28 importante destacar que no conceito restrito de reviso, entende-se que uma de suas modalidade a interpretao conforme Constituio prevista no pargrafo nico do art. 28 da Lei 9.868/1999. Embora essa tcnica decisria seja utilizada para fixar a interpretao de um determinado dispositivo normativo, ela reputa inconstitucional as demais interpretaes deste. Desse modo, h posies que, inclusive, assemelham a interpretao conforme Constituio aos casos de declarao parcial de nulidade sem reduo de texto. Cf., por exemplo, o voto do Ministro Moreira Alves na Rp. 1.417/1988. 29 Foram 19 aes diretas de constitucionalidade (ADiN), 1 ao declaratria de constitucionalidade (ADC) e 1 argio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). Desses 21 casos, em 10 foram julgadas totalmente procedentes (ou seja, acatou-se o pedido do autor, declarando inconstitucional a norma ou as normas impugnadas), enquanto 11 foram julgadas parcialmente procedentes. 30 Foram 75 aes diretas de constitucionalidade (ADiN) e 2 argies de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). 31 Aqui considerado o universo total da pesquisa: 831 aes (sendo destas 581 j extintas e 250 ainda em andamento).
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DISTRIBUIO DA REVISO AO LONGO DO TEMPO
12 10 9 8 6 4 2 0
FINAL COM REVISO LIMINAR COM REVISO
Percebe-se a uma diferena na quantidade de liminares em comparao com as decises finais. Essa diferena segue o padro percebido anteriormente, na apreciao das liminares em comparao com a apreciao de julgamentos finais e refora as afirmaes feitas em tpicos anteriores, segundo as quais as liminares so um tipo de atuao especfica do tribunal. Esse grfico mostra que, em geral, o tribunal utilizou-se do julgamento liminar e, em menor grau, dos julgamentos definitivos para solucionar as demandas que lhe so submetidas. Pode-se perceber tambm uma maior intensidade na concesso de liminares que suspendem a eficcia desses atos no perodo de 1994 a 2001. Essa diferena indica uma maior atuao do STF na concesso de liminares que revisavam atos do Poder Executivo Federal. Essa informao importante, pois se nota que nesse perodo comparado aos demais no houve um aumento considervel no ajuizamento de aes de controle concentrado no STF. No foi possvel afirmar categoricamente as razes pelas quais o tribunal, no mencionado perodo de 1994-2001, determinou a reviso dos atos do Poder Executivo Federal em maior escala do que nos outros perodos. isso porque vrios fatores podem ter contribudo para tanto, como por exemplo, o perfil dos Ministros poca, a espcie e volume de legislao impugnada, ou eventual acumulo de trabalho diminudo, entre outros. No entanto, ainda que no se possa precisar com exatido os fatores que determinaram o comportamento do STF nos termos acima, importante observar que
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a diferena da quantidade de aes de controle concentrado que ingressaram no STF no foi decisivo para esse efeito. Basta analisar que entre o incio de 2005 e final de 2006 foram ajuizadas 60 aes e houve somente uma deciso de reviso em sede liminar. Em contrapartida, no ano de 2000 foram ajuizadas 51 aes e houve 6 decises liminares com reviso. A anlise do perfil dessas decises (liminares e finais) ajuda a levantar mais dados a respeito da atuao do STF nos casos de controle de constitucionalidade de atos do Poder Executivo federal, bem como do uso do tribunal pelos atores que questionam esses atos. O grfico a seguir mostra os tipos de atos que so revisados nas liminares e decises finais pelo tribunal. Medidas Provisrias (46 aes) e Leis (16 aes) so os atos mais recorrentes a receber esse tipo de deciso. H, no entanto, uma ntida predominncia da reviso de Medidas Provisrias em sede de liminar, que no acompanhado pelas decises finais.
TIPO DE ATO COM REVISO
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
FINAL LIMINAR
Este grfico corrobora a hiptese de que as liminares, especialmente no caso das medidas provisrias, desempenham um papel autnomo e diferenciado do que simples medida judicial cautelar que visa proteger a utilidade de provimento definitivo de mrito. Nota-se que houve um nmero de liminares com reviso proporcionalmente maior em aes que questionavam medidas provisrias do que nos demais casos, em que houve
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uma menor diferena entre reviso na liminar e no provimento definitivo32. Ao se perceber que a maior parte das liminares concedidas referia-se a medidas provisrias, chegouse a questionar se houve uma alterao no questionamento desses atos, de modo a explicar a curva decrescente na concesso de liminares. A distribuio de concesso de liminares em aes sobre medidas provisrias d uma noo mais clara de como se deu o questionamento desses atos perante o STF. A diminuio da concesso de liminares, de um modo geral (e relativas s medidas provisrias) segue uma diminuio (ainda que em menor proporo) no questionamento desses atos. De fato, observa-se uma curva decrescente de questionamento de medidas provisrias no perodo que vai de 1994 a 2004, o que indica que a diminuio da concesso de liminares nesse perodo segue a diminuio do questionamento. isso pode mostrar que a alterao da concesso no tempo no se deve tanto a uma ao do tribunal, mas sim decorre da alterao do questionamento, sendo a atuao do STF mais reativa a essa alterao de cenrio.
DISTRIBUIO DE MEDIDAS PROVISRIAS NO TEMPO
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
FINAL COM REVISO MP LIMINAR COM REVISO MP ENTRADA DE MP
Outro elemento para caracterizao do perfil dessas decises a verificao dos temas nos quais elas de distribuem. Em relao aos temas nos quais houve reviso final, vemos que na maior parte dos casos o assunto foi seguridade social e servidor pblico 40 (somados 11 casos), seguido por tributrio (3 casos), enquanto econmico e trabalho 35
30 25
32 Da anlise deste grfico, extrai-se que tambm nos casos de reviso de Decretos Presidenciais h proporcionalmente um nmero bem maior de revises em sede de liminar do que em grau definitivo. Entretanto, em razo do nmero muito pequeno destes casos, possveis hipteses so menos robustas. 15
10 5 0
at 1 ms de 1 a 6 meses de 6 meses a 1 ano de 1 a 2 anos
20
64
de 2 a 3 anos
de 3 a 5 anos de 5 a 10 anos
superio 10 an
foram o objeto de 2 casos cada e por fim, 1 caso versou sobre financeiro, eleitoral e direitos fundamentais, respectivamente. Outro elemento para caracterizao do perfil dessas decises a verificao dos temas nos quais elas se distribuem. Em relao aos temas nos quais houve reviso final, vemos que na maior parte dos casos o assunto foi seguridade social e servidor pblico (somados 11 casos), seguido por tributrio (3 casos), enquanto econmico e trabalho foram o objeto de 2 casos cada e por fim, 1 caso versou sobre financeiro, eleitoral e direitos fundamentais, respectivamente.
Temas das aesque tiveram reviso nal
ELEITORAL 1 FINANCEIRO 1
DIREITOS FUNDAMENTAIS 1 SEGURIDADE SOCIAL 6
TRABALHO 2
ECONMICO 2
TRIBUTRIO 3
SERVIDOR PBLICO 5
Em comparao com o tema das normas que tiveram reviso em sede de liminar, esses temas sofrem certa variao. Pode-se perceber, pelo grfico abaixo, que o tema que mais aparece na reviso das liminares (Processo) sequer aparece nas decises finais. Alm desse, o segundo tema mais revisado em sede de liminar (Econmico) tem uma baixa relevncia na reviso final, como mostra o grfico acima. isso mais uma vez corrobora a idia at agora apresentada de que as decises liminares cumprem uma funo especfica, para alm da simples garantia de manuteno de um bem que corre o risco de ser lesado caso uma norma inconstitucional continue gerando seus efeitos33,
33 A pesar de reconhecer a dificuldade em se igualar o risco existente na demora de prestao judiciria em uma situao concreta e o risco existente na demora da avaliao abstrata da constitucionalidade de uma norma jurdica, o que afeta a considerao da plausibilidade de se conferir liminares a esse tipo de ao, consideramos que o propsito desse tipo de medida est justamente na suspenso rpida dos efeitos da regra. O fato de a maior parte das aes com liminares no chegarem ao final do processo para receberem decises finais abre espao para a especulao de quais seriam outras funes dessas decises liminares, como exposto no captulo O que feito no STF. A isso se acrescenta o fato de que os temas com maior reviso na liminar sequer aparecem nas revises finais.
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mas uma resposta institucional intencionalmente provisria. A tendncia observada anteriormente, de que as decises finais tendem a confirmar suas respectivas liminares, aponta para a verificao de que os temas que mais recorrentemente so decididos em sede de liminar no chegam a ser decididos de modo final pelo tribunal. Como j foi mencionado anteriormente, os dados aqui apresentados no geram afirmaes categricas por si s, mas o conjunto de informaes colhidas ao longo da pesquisa mostra certo tipo de perfil de utilizao do questionamento de atos normativos do Poder Executivo federal.
TEMAS DAS AES QUE TIVERAM REVISO NA LIMINAR
OUTRAS POLTICAS PBLICAS CIVIL/COMERCIAL 1 TRNSITO SERVIO PBLICO 1 1 EDUCAO ORGANIZAO INSTITUCIONAL 2 ECONMICO 1 15 AMBIENTAL 3 DIREITOS FUNDAMENTAIS 3 3 TRABALHO 6 FINANCEIRO (ORAMENTO) 6 SEGURIDADE SOCIAL 6 TRIBUTRIO 7
PROCESSO 13
SERVIDOR PBLICO 12
4.2.2 Anlise quantitativa do controle difuso Foram tambm analisados casos em que houve reviso de atos do Poder Executivo Federal em sede de controle de constitucionalidade difuso. Esta anlise no teve a inteno de esgotar os casos em que houve a discusso sobre a constitucionalidade de tais atos, mas somente aqueles em que efetivamente houve reviso. Nesse sentido, o grfico abaixo mostra um perfil diferenciado de atos revisados comparado com o controle concentrado. Destaca-se que os atos mais revistos foram as leis, seguidas dos decretos-leis e medidas provisrias. Uma das explicaes para essa inverso o fato de que, via de regra, os decretos-leis e medidas provisrias tm vigncia temporal limitada. Conhecendo-se o sistema processual brasileiro, sabe-se que, em geral, demoram alguns anos at que uma causa decidida em 1 instncia chegue ao STF mediante recurso extraordinrio ou outros meios de impugnao como mandados
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de segurana ou habeas corpus. Com um lapso temporal maior, pode-se cogitar que at que a questo chegue ao tribunal j houve uma alterao legislativa o que poderia explicar o destaque para as leis como atos mais revisados no controle difuso. Os temas questionados por esses instrumentos esto apresentados no grfico a seguir.
TIPO DE ATO NO CONTROLE DIFUSO

DECRETO (3) 10 INSTRUO NORMATIVA (1) 4
MEDIDA PROVISRIA (5) 3
LEI (13) 45
DECRETO - LEI (7) 24
4.3 ANLISE QUALITATIvA

Uma breve sntese de todos os casos qualitativamente analisados est disponvel no Apndice ao presente trabalho. Alm da sntese, apresentamos no Apndice um quadro sinttico das decises tomadas em casos de reviso de Medidas Provisrias e Leis, os atos normativos mais questionados e revisados pelo STF.34 Uma ressalva importante a se fazer a de que esses dados no necessariamente representam um perfil do tribunal, j que aps todos os recortes metodolgicos, foi relativamente pequeno o nmero de decises encontradas nas quais houve reviso de atos do executivo. No se pretendeu tachar a atuao do tribunal de modo ativista ou conservador atravs da presente pesquisa, mas antes fornecer elementos para uma discusso com maior base emprica.
34 Apndice i, Quadro de Vcios em Leis e Medidas Provisrias.
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4.3.1 Os tipos de vcios O STF pode declarar a inconstitucionalidade de uma norma jurdica com base em diferentes argumentos. Nesse sentido, foram catalogados dois tipos bsicos de vcios de inconstitucionalidade apontados pelo Tribunal: os vcios formais e materiais. Os vcios materiais relacionam-se vinculao feita pela norma inconstitucional entre suporte ftico35 e conseqncia jurdica, ou seja, o STF atribui uma contrariedade Constituio na ligao entre esses dois elementos de uma norma jurdica. Em outras palavras, o Tribunal encontrou a inconstitucionalidade no regramento trazido pela norma impugnada, uma vez que este contraria aquele previsto diretamente na Constituio36. Como exemplo, cita-se a deciso na ADi-MC 2125. Neste caso, o STF apontou para a inconstitucionalidade de norma que dispensava a realizao de concurso pblico para a contratao de servidores pblicos. A norma impugnada fere o art. 37, inciso ii da Constituio Federal, uma vez que esta exige o concurso pblico para essas finalidades. Dentre os casos de inconstitucionalidade material, foi especificado um subgrupo marcado denominado material-temporal. Nestas hipteses, o STF entendeu inconstitucionais atos que imputavam certas conseqncias jurdicas a fatos jurdicos pretritos ou em determinado perodo de tempo aps sua entrada em vigncia, violando as garantias do ato jurdico perfeito, irretroatividade ou anterioridade das normas jurdicas. Como exemplo, cita-se a ADi 1135, em que o Tribunal apontou para a impossibilidade de norma jurdica tributria estabelecer o regime jurdico de fatos ocorridos antes de 90 dias de sua entrada em vigor, sob pena de violar-se o princpio da anterioridade nonagesimal. De outro lado, foram identificadas as chamadas inconstitucionalidades formais. Estes vcios consistem em irregularidades relacionadas ao modo pelo qual as normas jurdicas impugnadas ingressam no ordenamento jurdico. Diferentemente da inconstitucionalidade material, a formal aponta para um erro, no quanto ao regramento disciplinado pela norma impugnada (o contedo da norma), mas quanto a outras exigncias constitucionais
35 Entendido como suporte ftico em sentido abstrato, nas palavras de Marcos Bernardes de Mello, Teoria do fato jurdico: plano da existncia. 12. ed., So Paulo: Saraiva 2003, p. 39: enunciado lgico da norma em que se representa a hiptese ftica condicionante de sua incidncia. 36 Para uma classificao semelhante, cf. Roberto Barroso, Controle de constitucionalidade. 4 ed., Saraiva, So Paulo, 2009, pp. 26 e ss..
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para que aquela norma ingresse no ordenamento jurdico de modo vlido. Como exemplo, cita-se a ADi 313, em que o STF determinou a impossibilidade de um Decreto Presidencial regulamentar uma matria reservada lei ordinria (reconhecendo assim que seria eventualmente vlida a lei ordinria que tivesse o mesmo contedo normativo daquele previsto no Decreto Presidencial). Diante dos vcios formais encontrados, foram criados dois subgrupos: vcios de competncia e vcios de procedimento. A mencionada ADi 313 um exemplo de vcio de competncia, uma vez que somente o legislador ordinrio poderia dispor de matria veiculada irregularmente pelo Presidente da Repblica mediante Decreto. O vcio de procedimento, por sua vez, consiste em uma falha no encadeamento de atos do procedimento legislativo, bem como nos seus demais requisitos. Nesse sentido, foi identificado um vcio formal de procedimento no RE 420.816, no qual o STF no identificou os requisitos de relevncia e urgncia para a edio de determinada medida provisria.
VCIOS FORMAIS E MATERIAIS
70 60 50 40 30 20 10
MATERIAL FORMAL MATERIAL E FORMAL
0
CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE (FINAL) CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE (LIMINAR) CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE
A utilidade dessa distino entre inconstitucionalidade formal e material grande. A inconstitucionalidade material aponta para um vcio no prprio regramento da matria em questo. Como conseqncia, grande a probabilidade de que uma nova norma jurdica de contedo idntico, ainda que introduzida no ordenamento jurdico de modo diverso, seja novamente considerada inconstitucional. J a inconstitucionalidade formal consiste apenas numa irregularidade na forma pela qual a norma impugnada ingressa no ordenamento jurdico. Dessa forma, possvel que o mesmo contedo normativo seja reintroduzido no sistema sob outra forma, dessa vez vlida.
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4.3.2 Ampliao ou restrio do regramento impugnado Outra classificao importante no trabalho relaciona-se ao fato de que o STF, algumas vezes, acaba por ampliar certo regramento a outras categorias de pessoas ou situaes claramente no previstas pela norma impugnada37, ou ainda afastar certas exigncias para que certos direitos sejam exercidos. isso significa que o Tribunal no declara somente a inconstitucionalidade de determinada norma, retirando-a do ordenamento jurdico. Ao contrrio, ele identifica um vcio de inconstitucionalidade justamente no fato de que a norma em questo deixou de contemplar algumas situaes que, por imperativo constitucional, deveriam ter sido previstas ou que ela impe determinado requisito considerado inconstitucional para o exerccio de direitos. Trata-se, por exemplo, do caso do RE 476.390. Nessa ao, o STF apontou a inconstitucionalidade de uma norma que no contemplava os servidores pblicos inativos para o recebimento de determinada gratificao concedida aos ativos. Diante do silncio da norma, foi realizada sua interpretao conforme a Constituio para estender o benefcio da gratificao tambm para os inativos. Outro exemplo de ampliao dos efeitos da norma impugnada a ADi-MC 1664, em que o STF estabeleceu ser inconstitucional uma norma que condicionava a aposentadoria por idade ao no-recebimento de outro benefcio previdencirio pela mesma pessoa. Uma vez declarada inconstitucional essa norma e suspensa sua eficcia, retirou-se uma exigncia para que uma pessoa exercesse seu direito de aposentadoria, desse modo ampliando-o. Em contrapartida, em outros casos38, o Tribunal limitou-se a identificar determinado vcio na norma impugnada, determinando simplesmente sua retirada integral ou parcial do ordenamento. Esta foi a soluo adotada no caso, por exemplo, da ADi 15, em que o STF apontou a inconstitucionalidade de norma que determinou a vigncia de um tributo institudo no mesmo diploma normativo para fatos geradores pretritos e aqueles ocorridos at o final do ano corrente. identificada a inconstitucionalidade dessa norma, foi ela declarada como tal, determinando-se a vigncia da norma que instituiu o tributo somente a partir do prximo ano
37 Um exemplo j consagrado so os casos em que h uma excluso de benefcio incompatvel com o princpio da isonomia em que o legislador atua de forma inconstitucional ao no estender certo regime jurdico para pessoas em situaes jurdicas iguais. Para maiores detalhes sobre esses casos, cf. Gilmar Ferreira Mendes, Jurisdio Constitucional. 4. ed., So Paulo: Saraiva 2004, pp. 242 e ss. 38 Por exemplo, ver ADi 1135, ADi MC 1235 e RE 150755.
70
foi ela declarada como tal, determinando-se a vigncia da norma que instituiu o tributo somente a partir do prximo ano.
AMPLIAO OU RESTRIO DO ATO NORMATIVO
70 60 50 40 30 20 10
AMPLIAO RESTRIO
0
4.3.3 O quantum normativo declarado inconstitucional Uma terceira classificao utilizada para identificar o modo de atuao do STF, nos casos de reviso dos atos do Poder Executivo Federal relaciona-se ao quantum normativo considerado inconstitucional. Nesse sentido, uma norma pode ser considerada total ou parcialmente inconstitucional. A inconstitucionalidade total est presente nos casos em que todas as hipteses normativas previstas na norma impugnada contrariam a Constituio. Em outras palavras, a incidncia dessa norma, em qualquer caso ou modalidade, viola a disciplina constitucional e, portanto, deve ter sua vigncia integralmente afastada. Cita-se, como exemplo, a ADi 1721, em que o Tribunal identificou a inconstitucionalidade de norma que, em todos os casos de aposentadoria voluntria, implicaria a automtica demisso sem justa causa do empregado. Essa norma foi integralmente declarada inconstitucional e no possui aptido para incidir em nenhum caso. J no RE 172.058, foi declarada a inconstitucionalidade da expresso o acionista contida em norma jurdica tributria. Nessa situao, o STF no reputou inconstitucionais todas as hipteses de incidncia da norma impugnada, mas somente aquelas relacionadas ao regime jurdico tributrio de titular de aes de sociedades annimas.
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Essa dicotomia revela um dado interessante e que desperta pouca ateno nos estudos sobre o modo de atuao do Tribunal: a possibilidade de declarar-se a inconstitucionalidade somente de determinada expresso de um texto normativo. Trata-se de possibilidade expressamente vedada ao Presidente da Repblica39, no momento em que realiza a apreciao de uma lei para sua promulgao ou no. Ao Presidente da Repblica no autorizado vetar parcelas dos dispositivos submetidos sua apreciao: ou o Presidente veta integralmente determinado dispositivo ou no. De modo diverso, a pesquisa mostrou que em parte dos casos, o STF declarou a inconstitucionalidade somente de uma expresso ou parcela do texto normativo impugnado.
INCOSTITUCIONALIDADE TOTAL OU PARCIAL DA NORMA QUESTIONADA
70 60 50 40 30 20 10
TOTAL PARCIAL
0
A relevncia dessa constatao grande, na medida em que uma alterao parcial no texto impugnado40 aponta para a grande probabilidade de que o regime jurdico elaborado pelo legislador seja modificado e permanea com as correes feitas a critrio do Tribunal. No h a simples retirada da norma inconstitucional do ordenamento jurdico, mas sua alterao elaborada pelo Judicirio. No se pode assumir que em todos os casos de declarao parcial de inconstitucionalidade h alterao nos moldes acima apresentados ou que, ao contrrio, todos os casos de inconstitucionalidade total houve a simples retirada da norma jurdica inconstitucional do ordenamento vigente. Contudo, a constatao mencionada ainda um dado interessante para que se tenha uma viso globalizante da atuao do STF nos casos de reviso dos atos emanados do Poder Executivo Federal e se identifique uma maior ou menor probabilidade da permanncia de vigncia das normas consideradas inconstitucionais com as modificaes empreendidas pelo Tribunal.
39 Art. 66, 2 da Constituio Federal. 40 O mesmo se d com a interpretao conforme Constituio ou inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto.
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REFERNCIAS
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. (traduo de Virglio Afonso da Silva), So Paulo: Malheiros, 2008. BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade. 4 ed., Saraiva, So Paulo, 2009. BRASiL. Ministrio do Trabalho. Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) de 2002, disponvel em: http://www.mtecbo.gov.br BURGOS, Marcelo Baumann; SALLES, Paula Martins; ViANNA, Luiz Werneck. Dezessete anos de judicializao da poltica, in Tempo social (Nov-2007), pp. 39-85. CASTRO, Marcus Faro de. O Supremo Tribunal Federal e a judicializao da poltica, in Revista Brasileira de cincias Sociais, v. 12, n. 34 (1997), p. 147-156. EXECUTiVO FEDERAL ULTRAPASSA O PODER LEGiSLATiVO. Conjur. Acesso em 05/08/09. Disponvel em: http://www.conjur.com.br/2009-abr-27/anuario-justica-aponta-executivo-federalinconstitucional. (acesso em 05/08/09) MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurdico: plano da existncia. 12. ed., So Paulo: Saraiva, 2003. MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio Constitucional. 4. ed., So Paulo: Saraiva 2004. STF SUSPENDE MEDiDA PROViSRiA QUE CRiOU CRDiTOS EXTRAORDiNRiOS. O Globo. Acesso em 05/08/09). Disponvel em: http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL4697175601,00-STF+SUSPENDE+MEDiDA+PROViSORiA+QUE+CRiOU+CREDiTOS+ EXTRAORDiNARiOS. html (acesso em 05/08/09)
Decises judiciais citadas no trabalho ADi 736 ADi 1003 ADi 1056 ADi 1135 ADi 1126 ADi MC 1235 ADi 3311 ADi 3328 ADi 3408 RE 150755 RP 1417
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APNDICE
1. QUADRO DE vCIOS EM LEIS E MEDIDAS PROvISRIAS
LEIS
Vcio reconhecido pelo STF
Decises ADi 493; ADi MC 768; ADi MC 959 ADi MC 1417
Alterao do ndice de correo que atinge contratos j firmados fere a legalidade e ato jurdico perfeito. Vcio material. vedado o efeito retroativo contribuio social. Vcio material A majorao da alquota da contribuio mensal dos servidores pblicos federais no pode ser feita sem que seja criado, majorado ou estendido qualquer benefcio ou servio da seguridade social. Vcio material. vedada a dispensa de precatrios para qualquer valor de dbito da Fazenda Pblica. Pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual e Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o mediante apresentao de precatrio. Vcio material. vedado aos membros do ministrio pblico o exerccio de atividade poltico-partidria, e inclusive a filiao partidria. Vcio material. vedada a incidncia de imposto de renda sobre os rendimentos auferidos por pessoa jurdica imune ou isenta nas aplicaes de fundo de investimento. Vcio material. A transferncia de ofcio de servidores pblicos federais civis ou militares (ou seus dependentes) entre instituies de ensino vinculadas a qualquer sistema de ensino em razo de comprovada remoo ou transferncia de ofcio s pode ser feita entre instituies congneres. Vcio material.
ADi 790
ADi 1252
ADi 1377
ADi 1758 (e ADi MC 1758)
ADi 3324
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Decises
vedado impor condicionamento ao levantamento do precatrio devido pela Fazenda Pblica apresentao ao juzo de certido negativa de tributos federais, estaduais, municipais, bem como certido de regularidade para com a Seguridade Social, o FGTS e a Dvida Ativa da Unio, depois de ouvida a Fazenda da Repblica. Vcio material. vedada a exigncia de demonstrao de filiao Colnia de pescadores para a concesso do seguro desemprego, durante o perodo de defeso, ao pescador profissional que exerce a atividade pesqueira de forma artesanal. Vcio material. vedada a transferncia de servidores sem concurso pblico. A Constituio no exige concurso pblico apenas para a primeira investidura em cargo pblico, mas para a ocupao de qualquer cargo. vedada a contratao temporria sem concurso pblico. Vcio material. Diplomados em cargo eletivo de vereador no precisam ser afastados de notariais ou de registro, podendo haver compatibilidade de horrios sem prejuzo para a atividade e cargo exercidos. Vcio material. vedada a delegao do poder pblico de fiscalizar as profisses regulamentadas a entidades privadas, mediante autorizao legislativa, com poderes inclusive para impor sanes e cobrar taxas. Vcio material. Restringe a o direito de acesso ao judicirio estabelecer a obrigatoriedade da submisso de demandas trabalhistas Comisso de Conciliao Prvia. Vcio material.
ADi MC 722; ADi MC 2380; ADi MC 2125 ADi 3464 ADi 3453
ADi MC 1531
ADi MC 1717
ADi MC 2139
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MEDIDAS PROVISRIAS
Decises
necessrio o cumprimento do prazo previsto no artigo 168 da Constituio para pagamento de crditos suplementares e especiais destinados a rgos do legislativo e judicirio. Vcio material. vedada a edio de Medida Provisria que implica novos requisitos para a concesso de medida cautelar inominada e de liminares em mandado de segurana e ao civil pblica. Os pressupostos para concesso de liminar no podem ser dificultados por medida provisria. Vcio formal. vedada a decretao obrigatria de priso do depositrio infiel de valor pertencente Fazenda Pblica, decorrente da falta de recolhimento ou de depsito e sem a possibilidade de contraditrio. A exigncia de comprovante de depsito para recebimento da contestao fere direito de defesa e contraditrio. Vcio material.
ADi MC ADi MC 1055 ADi MC 975 ADi MC 37
vedada a ao retroativa da regra para converso das mensalidades escolares nos estabelecimentos particulares de ensino em Unidade Real de Valor (URV), atingindo mensalidades j pagas. Vcio material. facultado s instituies privadas de ensino negar matrcula para alunos inadimplentes. Forar a renovao da matrcula fere livre iniciativa. Vcio material. O controle exercido pelo Poder Executivo fere autonomia financeira e administrativa do Ministrio Pblico. Vcio material. obrigatria a interveno da entidade sindical no processo de conveno com a empresa a forma de participao nos lucros ou resultados. Vcio material. vedado o regime de trabalho diferenciado do Estatuto da OAB para advogados empregados de entes da administrao pblica indireta, em relao a empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica no monopolstica. Vcio material.
1801; ADi MC 1717; ADi MC 1236; ADi MC 1370 ADi MC 1801; ADi MC 1236 ADi MC 1235
ADi 1361
ADi 1552
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Decises
vedada a exigncia de garantia real ou fidejussria para a concesso de liminar que pudesse gerar dano a pessoa jurdica de direito pblico. Vcio material. vedado incluir na base de clculo de contribuies previdencirias, a serem arcadas pelas empresas, abonos de qualquer espcie e valores indenizatrios pagos a qualquer ttulo. Vcio material. vedado condicionar a aposentadoria por idade do regime geral ao no recebimento de benefcio de outro sistema. Vcio material. vedado autorizar o trabalho aos domingos no mercado varejista. Vcio material. vedado extinguir imediatamente o vnculo empregatcio dos contribuintes que se aposentarem voluntariamente. Vcio material. vedado aumentar o prazo de decadncia para as aes rescisrias a serem propostas por entes pblicos. Vcio material. Alterao do ndice de correo que atinge contratos j firmados fere a legalidade e ato jurdico perfeito. Vcio formal e material. vedada a desconsiderao de um ano do tempo de servio de funcionrios pblicos do Executivo Federal, para fins de promoo e progresso funcional. Vcio material. vedado criar prescrio da ao de indenizao por desapropriao. Vcio material. vedado suspender o registro de armas de fogo, pois inviabiliza a compra e venda. Vcio material. vedada a criao de juros compensatrios de at 6 % ao ano. Vcio material. tambm vedada a reedio MPs aps a lei 9959/2000. Vcio formal. vedada MP constituir iseno com carter definitivo de lei oramentria. Vcio material. vedado s decises da GCE (Gesto da Crise de Energia) afastar a aplicao de textos legais, nem conferir-lhes a tanto delegao de poder. Vcio formal.
ADi MC 1576
ADi MC 1659
ADi MC 1664 ADi MC 1675 ADi MC 1721 ADi MC 1910 ADi MC 1931
ADi MC 1975
ADi MC 2260 ADi MC 2290 ADi MC 2332 ADi MC 2348 ADi MC 2348
ADi MC 2473
78
Decises
vedada a alterao de dispositivo constitucional que tenha sido modificado por emenda constitucional depois de 1995 por meio de MP. Vcio formal. vedado dispositivo que nas causas que envolvem o Poder Pblico exime as partes de pagarem honorrios de sucumbncia quando celebrado acordo para extinguir a ao, ainda que haja condenao nesse sentido transitada em julgado. Vcio material. vedado dispositivo que autoriza o depsito das disponibilidades de caixa dos entes do Poder Pblico estaduais, municipais e da administrao indireta em instituio submetida a processo de privatizao ou na instituio adquirente do controle acionrio, sem observar a exigncia de autorizao legal expressa. Vcio formal e material. vedado atribuir ao adquirente do controle acionrio da instituio financeira privatizada a possibilidade de monopolizar os depsitos de caixa do Poder Pblico sem realizar processo licitatrio. Vcio formal e material. vedada a reedio na mesma sesso legislativa de MP j revogada. Vcio formal.
ADi MC 2473
ADi MC 2527
ADi MC 3578
ADi MC 3578
ADi MC 3964
79
80

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ISSN 2175-5760

SRIE PENSANDO O DIREITO

CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

Carlos Ari Sundfeld

Sociedade Brasileira de Direito Pblico SBDP

SO PAULO/ BRASLiA MARO DE 2010

2.3.1 Tipos de atos normativos X Temas....34

2.4 O TEMPO DE QUESTiONAMENTO UM FATOR DE ANLiSE iMPORTANTE? HiPTESES....39

3. O QUE FEITO NO STF?....43

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1.1 DELIMITAO DO UNIvERSO DA PESQUISA

Com resposta do STF

PROCESSOS EXTINTOS SEM RESPOSTA DO STF (390) 47%

PROCESSOS EXTINTOS COM REVISO LIMINAR E SEM JULGAMENTO DE MRITO (47) 6%

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1.2 PERFIL DOS CASOS ANALISADOS

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ENTRADA APRECIAO DE LIMINAR

REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL

Resolues Decretos-lei Emendas

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Entrada Apreciao de liminar Reviso na liminar Julgamento nal Reviso nal

Sindicatos e Entidades de Classe

Legislativos Presidente, Estaduais

Outros (no legitimados)

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ENTRADA APRECIAO DE LIMINAR REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL

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APRECIAO DE LIMINAR REVISO NA LIMINAR JULGAMENTO FINAL REVISO NO JULGAMENTO FINAL

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2.1 O QUE ChEgA AO STF?

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2.2 QUEM LEvA CASOS AO STF? PERFIL DOS ATORES

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AMBIENTAL 11 ECONMICO 9 8 TRIBUTRIO

2.3 ONDE ESTES TEMAS SO DISCUTIDOS? TIPOS DE ATOS NORMATIvOS

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normativo. 100% Feitos esses esclarecimentos, prosseguiremos anlise dos dados:

Medidas Provisirias 392

Decretos Presidenciais 116

Portarias, Resolues circulares e... 34 102

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14 Feitas as devidas ressalvas metodolgicas. Cf. Tpico 1.

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Entidade de classe e sindicato

Presidente, Senado e Cmara

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2.4 O TEMPO DE QUESTIONAMENTO UM FATOR DE ANLISE IMPORTANTE? hIPTESES

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