Livro - 31 - Pensando - Direito - Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade

ISSN 2175-5760
N 31/2010
PENSANDO
PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Esplanada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434 e-mail: sal@mj.gov.br | CEP: 70064-900 | Braslia DF | www.mj.gov.br/sal
SRIE PENSANDO O DIREITO

N 31/2010 verso publicao Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade Convocao 02/2009 Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento (NDD/CEBRAP) Equipe de pesquisa Jos Rodrigo Rodriguez (Coordenao) Marcos Nobre (Coordenao) Geraldo Miniuci Fabiola Fanti Carolina Cutrupi Ferreira Luciana Silva Reis Mariana Giorgetti Valente Ana Carolina Alfinito Vieira Nathalie Bressiani Consultoria Luciana Gross Cunha Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434 CEP: 70064-900 Braslia DF www.mj.gov.br/sal e-mail:sal@mj.gov.br
CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao longo do ano de 2009. Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito pleno autonomia cientfica, e ciente de que o Projeto no pretende ser linha de fomento pesquisa jurdica dado seu carter prtico e instrumental s competncias da SAL , prope-se uma cooperao aberta, crtica e colaborativa, que almeja construir alternativas qualificadas aos entraves prticos e tericos que circundam o processo de elaborao normativa. Seus contornos, alis, tm servido como base a outras aes governamentais que buscam aproximar a produo acadmica do cotidiano estatal. Ganha a SAL no momento em que alcana o objetivo primrio do projeto, qual seja, a qualificao dos projetos apresentados e dos debates travados no mbito do Ministrio da Justia e do Congresso Nacional; ganha a academia jurdica e aqui talvez resida grande vitria, em que pese no ser meta precpua do trabalho no momento em que se abrem possibilidades de aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva no debate poltico. O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre no momento formativo da lei e o renascimento ainda tmido e inicial da participao acadmica nas instncias polticas decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos rumos da pesquisa e do ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo legislativo devolvem relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram as caractersticas constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se a importncia de participao. esta, em suma, a aposta da Secretaria de Assuntos Legislativos: um modelo de produo normativa aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que resgate a importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica e direito. Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado, estimule a legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho. Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Projeto Pensando o Direito e apresenta a verso reduzida da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal. Braslia, 30 de junho de 2010. Felipe de Paula Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

O controle de constitucionalidade crucial para definir o mbito de atuao dos poderes e o grau de controle da sociedade sobre o Estado. Tanto no que se refere ao seu desenho quanto ao seu desempenho de fato, trata-se da demarcao dos limites entre os trs poderes e entre Estado e a sociedade. Este trabalho aborda o desempenho de fato das instncias competentes para controlar, preventiva e repressivamente, a constitucionalidade das leis: Comisses de Constituio e Justia (da Cmara e do Senado), Supremo Tribunal Federal e Poder Executivo, este por meio dos vetos presidenciais. Nosso objetivo foi identificar os argumentos utilizados por estes rgos decisrios nos temas de segurana pblica, reforma do processo e competio poltica e traar um perfil da argumentao em cada um deles, em especial, no que se refere presena ou no de argumentos externos a direito e de argumentos de autoridade. Alm disso, este trabalho formula hipteses sobre a maneira pela qual as instituies formais figuram o processo poltico. Para tanto, foram identificados casos de alta, mdia e baixa intensidade poltica a partir do exame dos documentos dos rgos de controle de constitucionalidade. Tais tipos de casos pretendem ajudar a explicar o perfil da argumentao utilizada pelos referidos rgos. Esta pesquisa descreveu em detalhes os bancos de dados existentes que contm documentos sobre controle de constitucionalidade o que, especialmente no que se refere s Comisses de Constituio e Justia , em si mesmo, um resultado importante. A literatura posterior sobre estes rgos, ainda pouco estudados, poder se beneficiar muito dos resultados aqui apresentados. O mesmo se pode dizer, em certa medida, quanto aos vetos presidenciais, que tambm carecem de estudos mais detalhados.
Ademais, esta pesquisa realizou anlises quantitativas que apresentam dados sistematizados sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio e do Processo. Os bancos incluem proposies legislativas, vetos do Poder Executivo e acrdos do Supremo Tribunal Federal entre os anos de 1995 e outubro de 2009, ou seja, os dois governos FhC e o primeiro e atual governos Lula. No total, foram cadastradas e analisadas 2019 proposies legislativas, 12 vetos e 742 acrdos do STF. A obteno de tantos resultados relevantes deve-se ao trabalho de toda a equipe, listada em pgina a seguir. A despeito da assinatura individual desta apresentao este foi, no sentido da palavra, um trabalho coletivo realizado por pesquisadores do Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, cujo objetivo mais geral compreender a relao entre direito e esfera pblica. Agradeo a cada um dos membros da equipe pelo trabalho conjunto, dedicado e paciente. Em especial, agradeo a todos os que se juntaram aos esforos finais de anlise de dados e redao do relatrio.
SRIE PENSANDO O DIREITO CENTRO BRASILEIRO DE ANLISES E PLANEJAMENTO NCLEO DE DIREITO E DEMOCRACIA
Jos Rodrigo Rodriguez Coordenador
PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: AS FRONTEIRAS ENTRE DIREITO E POLTICA
Resumo do Projeto de Pesquisa apresentada ao Ministrio da Justia/PNUD, no Projeto Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004
SO PAULO/BRASLIA 02 DE JUNhO DE 2010
SUMRIO
1. INTRODUO....11 2. METODOLOGIA....17
1. Banco de dados das Comisses de Constituio, Justia e Cidadania....17 2. Construo do banco de vetos do Poder Executivo....19 3. Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal....19
3. ANLISE QUANTITATIVA....23
1. Banco de proposies legislativas....24 2. Banco de acrdos do STF....31
4. ANLISE QUALITATIVA....35
Comisso de Constituio de Justia e Cidadania....43 Supremo Tribunal Federal....73 Vetos....80
5. ESTUDOS DE CASO UMA PASSAGEM PELAS TRS INSTNCIAS....83 6. CONSIDERAES FINAIS....89 7. REFERNCIAS DOCUMENTAIS E BIBLIOGRFICAS....91 9
Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia
1. INTRODUO
O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo, no mbito do Poder Judicirio, via decises do Supremo Tribunal Federal (STF), do Poder Legislativo, via manifestaes das Comisses de Constituio e Justia (CCJ)1 da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e do Poder Executivo, via vetos presidenciais, para identificar: a) o que cada uma delas entende, de fato, por controle de constitucionalidade, para alm (ou aqum) do texto normativo que define sua competncia; b) que argumentos so utilizados em cada uma dessas instncias e qual seu padro argumentativo. O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo, nas Comisses de Constituio e Justia, no Poder Executivo (vetos presidenciais) e no STF para identificar: a) o que cada instncia entende, de fato, por controle de constitucionalidade, para alm (ou aqum) do texto normativo que define sua competncia; b) quais argumentos so utilizados em cada uma dessas instncias e qual seu padro argumentativo. O primeiro esforo desta pesquisa, portanto, sair da formalidade dos textos legais e compreender, na prtica, como os organismos de controle de constitucionalidade preventivo e repressivo funcionam2.
1 Ao longo do texto ser utilizada a sigla CCJ para se referir Comisso de Constituio de Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados e para a Comisso de Constituio e Justia do Senado, sendo especificada a Casa a qual pertence. A ausncia de referncia indica meno atuao de ambas as Comisses. 2 A pesquisa em sociologia do direito de matriz norte-americana costuma se referir a tal abordagem como law in action para se contrapor ao formalismo de abordagens que se preocupam apenas com o direito como est escrito, ou seja, law in books (o direito dos livros). O termo foi utilizado pela primeira vez por Roscoe Pound, Law in Books and Law in Action, 44 AM. L. REV. 12, 15 (1910).
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Uma pesquisa com este perfil pode alimentar, evidentemente, a reflexo sobre o funcionamento real das instituies a partir dos dados colhidos que podem vir a motivar reformas ou reformulaes globais dos organismos estudados. No caso desta pesquisa, nossa motivao compreender, de fato, o que ocorre nestes rgos destinados a controlar a constitucionalidade das leis. Ademais, a ateno que dedicaremos argumentao dos rgos de poder, como ficar claro ao longo do texto tem, de sua parte, uma dupla motivao. Em primeiro lugar, a ateno argumentao est ligada ao nosso desejo de investigar a maneira pela qual o poder se coloca diante da sociedade, ou seja, que tipo de justificativa invoca para tomar suas decises. Os poderosos podem, por exemplo, decidir sem fundamentar ou argumentar via estratgias retricas ligadas a estratgias de legitimao simblica ou carismtica dos entes de poder. Outra postura, completamente diferente, aquela centrada em justificativas, argumentos que procuram convencer racionalmente os interlocutores. A postura do organismo de poder, neste caso, est ligada ao objetivo de levar em conta todas as razes pertinentes a sua deciso de modo a obter uma soluo justa e legtima. Como se ver adiante, as categorias utilizadas na anlise incorporam esta preocupao3. Em segundo lugar, aspecto ligado ao primeiro, se o padro de legitimao argumentativo, importante que os rgos de poder levem em conta todos os aspectos relevantes do problema que tm diante de si antes de tomar uma deciso. Neste registro, sua legitimidade no decorre apenas do fato de que um texto legal lhe confira competncia para decidir determinada espcie de problemas ou casos. Sua deciso precisa ser tambm racional, ou seja, argumentativa, para se mostrar legtima perante a sociedade. Os dois temas que organizam esta pesquisa esto diretamente ligados ao tema da democratizao do Brasil. O fim da ditadura militar e a volta normalidade constitucional trouxeram consigo a possibilidade de debater publicamente todas as decises do Estado, inclusive as do Poder Judicirio. Por isso mesmo, este processo colocou nosso
direito na mesma rota do debate mundial sobre argumentao nas decises judiciais e sobre democracia deliberativa nos rgos executivos e legislativos4. Tal debate mostra como as discusses polticas no esto mais contidas apenas no parlamento, mas se estendem, por exemplo, por conselhos (com ou sem poder decisrio), organismos como oramentos participativos, conferncias nacionais, audincias pblicas em agncias reguladoras e junto ao STF, etc.5 A sociedade tem penetrado nas instituies formais por outras vias, diferentes do voto e dos partidos polticos, e importante mapear este processo. Uma das hipteses que esta pesquisa, infelizmente, no pode testar de forma extensiva a seguinte: O Poder Judicirio tem sofrido os efeitos desse processo de democratizao ao abandonar um padro autocrtico e tecnocrtico de legitimao de suas decises para argumentar e justificar seus pontos de vista? A tcnica jurdica, nesse registro, estaria sendo utilizada ela mesma como elemento de legitimao ou como ambiente em que se incorporam preocupaes sociais, econmicas e polticas? Nessa ltima chave, a deciso judicial assume o carter de um campo de disputa pelo sentido das normas e no um espao para decises em nome de uma suposta verdade jurdica inquestionvel. No seremos capazes de verificar esta hiptese, pois o universo de decises estudado, veremos adiante, no suficiente para comprovar a eventual mudana a que a hiptese faz meno. A despeito disso, as categorias que construmos se pretendem capazes de identificar, no que diz respeito a este problema, posturas argumentativas e posturas autoritrias dos organismos de poder. Em uma palavra, esta pesquisa foi concebida com os objetivos de: a) compreender as instituies e o direito em ao e b) identificar o padro decisrio dos rgos de poder, ou seja, verificar como eles argumentam para justificar suas decises.
4 A bibliografia imensa. Para os dois temas, ver HABERMAS (1991). 3 Para uma posio desencantada e cnica em relao ao direito, ver FERRAZ JR. (2003). Para uma posio oposta, ver HABERMAS (1991). 5 Para um panorama geral do problema, COELHO E NOBRE (2004).
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No pano de fundo do trabalho est o processo de democratizao das instituies brasileiras, que tem ampliado o acesso da sociedade civil sobre os organismos de estado, redesenhando suas fronteiras no processo, e modificado seu padro decisrio, cada vez menos autoritrio e tecnocrtico.
2. METODOLOGIA
1. BANCO DE DADOS DAS COMISSES DE CONSTITUIO,
Claro, este no um processo necessrio, tampouco irreversvel. A luta pela democracia deve ser constante e retrocessos podem ocorrer. O que s ressalta a importncia de pesquisas que se coloquem deste ponto de vista, o da investigao sobre a relao entre Estado e sociedade a partir do padro decisrio dos organismos de poder, ou seja, a investigao da imagem que eles assumem perante a sociedade ao justificar publicamente suas decises.
JUSTIA E CIDADANIA6
Aps o mapeamento dos bancos de dados descritos acima, concluiu-se que a nenhum deles, isoladamente, viabilizaria uma pesquisa completa das propostas legislativas apresentadas no Congresso Nacional. Ao se considerar a limitao temporal para execuo da pesquisa, optou-se pelo levantamento de material por meio dos bancos eletrnicos e pela utilizao de diversas palavras-chave de busca, de forma a abranger o maior nmero de resultados possveis.7 Em virtude do grande nmero de resultados na pesquisa preliminar, optou-se por realizar trs recortes no objeto da pesquisa, relacionados: (i) ao tipo das proposies legislativas analisadas, limitando o estudo aos projetos de lei ordinria (PL), projetos de lei complementar (PLP) e propostas de emenda Constituio (PEC), (ii) ao tempo limitando o estudo s propostas entre 1995 e outubro de 20098; e (iii) ao tema, limitando o estudo s propostas que versassem sobre segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio e do Processo9. A seleo das proposies relacionadas aos temas em enfoque atendeu critrios determinados. Quanto segurana pblica, foram cadastradas todas as propostas que tivessem relao com o artigo 144 da Constituio Federal e seu contedo (polcias e suas respectivas organizaes e exerccios, assim como funcionamento de rgos de segurana pblica). Os projetos relacionados competio poltica tm relao,
6 NNosso especial agradecimento pronta ajuda em acessar os documentos legislativos da Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao (CORPI) do Centro de Documentao e Informao (CEDI) da Cmara dos Deputados, Sr. Humberto, da Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL) e ao Sr. Leonardo de Paula e Silva, da secretaria da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. 7 Muitos documentos no esto disponveis na ntegra no banco SICON. Nestes casos fizemos uma solicitao ao Setor de Arquivo do Senado e prpria SAL. Apesar de termos recebido a maior parte das solicitaes, 33 proposies legislativas oriundas do Senado foram excludas da anlise qualitativa, dada a ausncia de documentao disponvel. 8 Justifica-se este recorte temporal na medida em que se buscou verificar se h diferena nas variveis estudadas entre os governos do ex- presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e do Presidente Lus Incio Lula da Silva (2003-out/2009 data em que se finalizou a coleta de dados). 9 Para maiores detalhes sobre a construo dos bancos, ver a ntegra do Relatrio disponvel no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos.
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com o processo eleitoral, normas para eleies ou aos direitos garantidos nos artigos 14 a 17 da Constituio Federal. Por fim, em relao reforma do Judicirio e do processo, optou-se pelo cadastramento da produo da Comisso de Reforma do Judicirio, em especial as propostas com objetivo de regulamentar a Emenda Constitucional n. 45/2004 e outras mobilizaes do Congresso Nacional por reformas dos diplomas processuais brasileiros, quais sejam, penal, civil, trabalhista e administrativo. A utilizao de diversas palavras-chave gerou muitas proposies repetidas, ou mesmo sem pertinncia em relao aos temas em estudo. Por tal motivo, a partir dessa busca inicial, passaram a ser cadastradas apenas proposies legislativas inditas de cada tema, excluindo-se assim as proposies repetidas e as proposies alheias ao recorte temtico. Ao final, o banco de proposies legislativas compe-se da seguinte forma:
Tabela 1. Distribuio do nmero de proposies legislativas por tema Tema Segurana Pblica Reforma do Judicirio e do Processo
40 24 2
2. BANCO DE VETOS DO PODER ExECUTIVO

O banco de vetos do Poder Executivo parte de duas fontes. A primeira tem origem no banco de proposies legislativas da Cmara e do Senado acima descrito. Aqui, selecionaram-se apenas os projetos de lei que se tornaram normas jurdicas. A partir do nmero da lei promulgada, realizou-se uma busca banco legislativo no site do Planalto10, em busca das leis promulgadas que tiveram algum veto. A segunda fonte o banco de acrdos do STF, descrito a seguir. A partir da lei impugnada na deciso, procedeu-se ao mesmo levantamento de vetos no stio eletrnico do Planalto. Posteriormente, foram excludos os vetos repetidos destas duas fontes. Este procedimento tambm permitiu identificar os casos nos quais existe controle de constitucionalidade em mais de uma instncia. Assim, encontraram-se algumas situaes nas quais havia um controle preventivo feito pela CCJ, o controle presidencial e,
Competio poltica
1161 336 6
posteriormente, a impugnao pelo controle repressivo do STF. Contudo, na maior parte dos casos identificados houve controle apenas de duas instncias (CCJ e STF). A anlise argumentativa das instncias no controle de constitucionalidade est detalhada no item IV deste Relatrio.
Total de Proposies legislativas cadastradas Proposies legislativas com pareceres das CCJCs Proposies legislativas transformadas em normas jurdicas com veto do Presidente da Repblica
818 186 4
3. BANCO DE JULGADOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

As decises proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade foram levantadas no site do Supremo Tribunal Federal11, na seo processos e respectiva subseo ADI, ADC, ADPF e ADO, durante os meses de setembro de outubro de 2009, de todas as aes distribudas e/ou julgadas ao longo dos perodos de 1995-2002 (governos FhC) e 2003-out/2009 (governos Lula). A escolha das aes distribudas e das aes julgadas tem por intento abarcar o maior nmero possvel de decises que foram distribudas entre 1988 e 1994 e que foram julgadas dentro do perodo adotado. Alm do recorte temporal, foram selecionadas somente as aes cuja norma impugnada tivesse origem no Congresso Nacional (leis ordinrias federais, emendas
Aps a coleta e seleo das proposies legislativas, estas foram sistematizadas em um banco de dados. Tal sistematizao no banco de dados teve por objetivo o cadastro das seguintes informaes sobre as propostas legislativas: (i) Tipo da proposio; (ii) Data de apresentao; (iii) Casa de origem; (iv) Nmero da proposio na casa de origem; (v) Casa onde est atualmente; (vi) Nmero da proposio na casa onde est atualmente; (vii) Ementa; (viii) Autor; (ix) Partido do autor; (x) data de recebimento da proposio pelas CCJ; (xi) existncia de parecer das CCJ quanto constitucionalidade da proposio; (xii) votos em separado e (xiii) estgio da tramitao no momento do cadastro. Estes ltimos campos permitiram identificar com facilidade as propostas objeto de anlise qualitativa. Em sntese, a sistematizao das proposies legislativas gerou dois estudos sobre o banco formado, um deles com a extrao de dados quantitativos (item III deste Relatrio), e outro qualitativo, com o exame das manifestaes proferidas no mbito das CCJ (item IV deste relatrio).
10 Site: www.presidencia.gov.br 11 Site: www.stf.jus.br
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constitucionais, leis complementares e a prpria Constituio Federal), descartando-se normas originrias do Poder Executivo, do Poder Judicirio, das Assemblias Legislativas estaduais ou das Cmaras Municipais. A seguir, elaborou-se uma tabela de anlise destas decises, composta pelos seguintes critrios: (i) nmero da ao; (ii) requerente; (iii) norma impugnada; (iv) data de entrada; (v) data de distribuio; (vi) deciso cautelar (deferida, indeferida ou negado seguimento); (vii) data da deciso cautelar; (viii) deciso terminativa; (ix) data da deciso terminativa; (x) deciso de mrito (improcedente, procedente ou procedente em parte); (xi) data de julgamento do mrito; (xii) ementa. Este banco de dados composto por 692 ADI, 35 ADPF e 15 ADC. A partir deste mapeamento das decises, foi possvel levantar diversos elementos quantitativos sobre as aes distribudas e julgadas pelo Supremo Tribunal Federal durante os governos FhC e Lula, assim como extrair dados comparativos entre ambos e entre os prprios governos , de forma a obter um panorama geral da Corte, como a
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A tabela apresenta, em suas colunas, as categorias de anlise por meio das quais as informaes sobre cada modalidade de controle de constitucionalidade devem ser objetivamente extradas. No total, foram elaboradas 34 categorias para tabelamento, sendo que estas categorias estavam divididas em trs grandes grupos. No primeiro grupo, foram inseridas categorias referentes aos dados sobre o parecer da CCJ, o veto do Poder Executivo ou do julgamento de mrito no STF; no segundo esto as categorias sobre os diferentes temas ou problemas abordados; finalmente, o ltimo grupo contm categorias atinentes argumentao jurdica desenvolvida. Estes trs grupos processo, tematizao e argumentao compem os critrios bsicos de sistematizao, sendo compostos da seguinte forma: Elementos processuais ccontm informaes objetivas sobre o trs momentos de controle de constitucionalidade, a saber: Dados sobre a lei ou projeto de Lei impugnado: (i) tipo de proposio; (ii) ano; (iii) nmero da proposio; (iv) Casa; (v) proposies apensadas; (vi) origem; (vii) autor do projeto; (viii) partido; Dados sobre a ao impugnada no STF: (i) impetrante; (ii) tipo de recurso; (iii) nmero; (iv) Relator; (v) votao unnime; (vi) data do julgamento de mrito; Dados sobre o veto do Poder Executivo: (i) mandato; (ii) data do veto; (iii) artigos vetados; (iv) justificativa. Temas abordados - trata dos tpicos discutidos nos acrdos, a saber, a categoria dogmtica em disputa; ; Argumentao - contm critrios de investigao de argumentos presentes nos pareceres, justificativas e decises. As quinze colunas subseqentes informam qual: abordagem da deciso, dispositivos legais citados, citao de princpios, a seguir,
relao entre a data de distribuio e as datas das decises cautelares e/ou de mrito, nmero de decises distribudas por governo, atores que chegam Corte, entre outros. Alm da extrao dos dados quantitativos, iniciamos o levantamento das decises de mrito, objeto de anlise qualitativa deste estudo. Para tanto, foram selecionadas, dentro do universo inicial, todas as decises de mrito que versassem sobre o tema ou relacionado segurana pblica, reforma do Judicirio e do processo e competio poltica, no total de 40 acrdos. A anlise qualitativa destes acrdos compete identificao de elementos argumentativos presentes neste processo de controle de constitucionalidade. Neste sentido, foi elaborada em nova tabela na qual foi possvel sistematizar as caractersticas identificadas nos julgados e nas semelhanas e diferenas em relao argumentao presente nos pareceres da CCJ e vetos do Poder Executivo. Os resultados desta anlise esto no item IV deste Relatrio.
12 Ainda que o segundo governo Lula se encerre somente em 2010, apresentaremos alguns dados comparativos entre o primeiro governo (2003-2006) e a maior parte do segundo (2007-out/2009).
elementos exteriores ao direito, e citao de casos. Para estes critrios, h um item que visa explicitar se a citao ou no usada como argumento de autoridade. Ao final,
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os ltimos dois critrios, se existe referncia a argumentos externos ao direito e quais seriam.
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3. ANLISE QUANTITATIVA
A anlise quantitativa desta pesquisa tem como objetivo apresentar os principais dados que foram sistematizados nos bancos construdos por esta pesquisa, acima descritos sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio e do Processo.13 Os bancos incluem proposies legislativas de lei ordinria, lei complementar e de emenda Constituio, entre os anos de 1995 e outubro de 2009. No total, foram cadastradas 2019 proposies legislativas, sendo 818 sobre segurana pblica, 1161 sobre competio poltica e 40 sobre reforma do Judicirio e do Processo. O levantamento quantitativo buscou retratar a produo legislativa em cada matria a partir das informaes cadastradas sobre nmero de proposies distribudas por governo e perodo, partido autor da proposio, estgio de tramitao das proposies e quantas delas transformaram-se em normas jurdicas. importante ressaltar que estes dados abrem espao para novas pautas de pesquisa relacionadas no apenas a este tema, mas a todos os demais. A partir da identificao do partido e dos deputados mais atuantes em cada tema, possvel fazer uma anlise substantiva dos diversos projetos e traar a poltica defendida por tais agremiaes perante o Parlamento. Tambm possvel pesquisar o processo de construo desses projetos em funo do partido e dos representantes individuais. Quais grupos sociais foram ouvidos ou tm algum relacionamento com o parlamentar especfico ou com o partido, ou seja, como as instncias formais se relacionam com a sociedade civil. Todos estes objetivos fogem de nosso objeto, mas a pesquisa realizada permite orientar pesquisa futuras que estejam interessadas em explorar tais problemas, especialmente em relao aos temas estudados. Considerando-se que as instituies formais no so mecanismos que funcionam independentemente das pessoas, o pesquisador futuro tem aqui um mapa que pode orient-no na compreenso do processo poltico que envolve a produo desses diplomas legislativos.
13 Sobre a construo dos bancos de dados, ver item II e ntegra do Relatrio da Pesquisa.
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Da mesma forma, os dados apresentados permitem traar um mapa da importncia dos temas em cada governo estudado. De novo, no nosso objetivo estudar, no detalhe, as circunstncias polticas do pas e, mais especificamente, do Congresso, que levaram concentrao de propostas legislativas sobre este ou aquele tema, a serem propostas ou rejeitadas em cada perodo. No entanto, um analista interessado neste tema pode, de posse desse mapa, realizar tais anlises guiado por dados que flagram tais momentos da atividade parlamentar.
das guardas municipais, e autorizao para as Foras Armadas exercerem atividades de segurana pblica na faixa de fronteira19. Os escassos projetos de lei complementar (1,34% das proposies cadastradas) objetivam, em sua maioria, alterar a Lei Complementar n. 97/1999, que dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, para estabelecer novas atribuies subsidirias20. Nota-se que a produo legislativa em matria de segurana pblica crescente ao
1. BANCO DE PROPOSIES LEGISLATIVAS

Segurana pblica As propostas legislativas relacionadas segurana pblica so apresentadas, em sua maioria, na forma de projetos de lei ordinria (81% das proposies cadastradas), sobre uma grande variedade de temas, com destaque para alteraes nas leis sobre registro, posse e comercializao de armas de fogo e munio (Lei n. 9.437/1997 e na atual Lei n. 10.826/2003) , a instituio e manuteno da Lei do Fundo Nacional de Segurana Pblica
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longo dos governos FhC e Lula, embora o maior nmero de propostas apresentadas tenha sido no primeiro governo Lula (235 proposies), com pice no ano de 2007 (91 proposies). A partir da Tabela 2 possvel notar que a produo legislativa em matria de segurana pblica crescente ao longo dos governos FhC e Lula, embora o maior nmero de propostas apresentadas tenha sido no primeiro governo Lula (235 proposies), com pice no ano de 2007 (91 proposies).
Tabela 2. Nmero de proposies legislativas por governo Tipo de proposio legislativa I Governo FHC II Governo FHC I Governo Lula II Governo Lula
(Lei n. 10.201/2003)15 e sobre direitos e obrigaes dos policiais, como obrigatoriedade de realizar exames toxicolgicos periodicamente16 e concesso de bolsas de estudos a policiais17. JJ as propostas de emenda Constituio (17% das proposies cadastradas), tm por objeto principal alterar ou acrescentar incisos ao artigo 144 da Constituio Federal. Dentre as mudanas sugeridas, esto a ampliao de competncia da polcia federal18 e
PEC PL PLP Total
24 91 2 117
44 191 5 240
32 235 2 269
42 146 2 190
O PMDB o partido que mais apresentou propostas legislativas sobre segurana pblica, totalizando 172 propostas cadastradas em nosso banco de dados. Em relao ao
14 Ver PL 7626/2003; PL 3941/2004; PL 4057/2004; PL 4420/2004; PL 4489/2004; PL 5019/2005; PL 5041/2005; PL 5552/2005; PL 5905/2005; PL 6163/2005; PL 342/2006; PL 6752/2006; PL 7611/2006; PL 7613/2006; PL 7617/2006; PL 7618/2006; PL 98/2007; PL 136/2007; PL 144/2007; PL 148/2007; PL 149/2007; PL 152/2007; PL 353/2007; PL 459/2007; PL 460/2007; PL 718/2007; PL 1010/2007; PL 1116/2007; PL 1214/2007; PL 1438/2007; PL 3060/2008; PL 3969/2008; PL 5303/2009; PL 5604/2009 e PL 6267/2009; 15 Ver PLP 177/1997; PEC 454/1997; PL 123/1999; PL 395/2001; PL 6651/2002; PL 7491/2002; PL 895/2003; PL 1092/2003; PL 2981/2004; PL 3021/2004; PL 3038/2004; PL 4011/2004; PL 6701/2006; PL 145/2007; PL 461/2007; PL 549/2007; PL 700/2007; PL 1950/2007; PL 1101/2007; PL 1332/2007; PL 7616/2007; PL 5339/2009 e PL 6304/2009. 16 Ver PL 1443/1999; PL 354/2005; PL 417/2005; PL 5999/2005; PL 6076/2005; PL 6085/2005; PL 6118/2005; PL 6257/2005; PL 6306/2005 e PL 3718/2008. 17 Ver PL 128/1999; PL 297/1999; PL 3444/2000; PL 3732/2000; PL 7287/2002; PL 2075/2003; PL 7582/2006; PL 401/2007; PL 1935/2007 e PL 5439/2009. 18 Ver PEC 285/2000, PEC 49/2009 e PEC 412/2009. 19 Ver PEC 144/1999 e PEC 24/2003. 20 Ver PLP 177/1997; PLP 187/1997; PLP 96/1999; PLP 104/2000; PLP 146/2000; PLP 211/2001; PLP 281/2002; PL 162/2004; PLP 188/2004; PL P387/2006; PLP 8/2007; PLP 529/2009.
primeiro governo FhC, o parlamentar que mais apresentou projetos de lei Silas Brasileiro (PMDB/MG), com trs propostas. Entre 1999 e 2002, segundo mandato de FhC, visvel uma inflao na produo legislativa em matria de segurana pblica, com 241 projetos de lei. Deste total, o PMDB apresentou 67 propostas, das quais Alberto Fraga (PMDB/
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DF) autor de 38 projetos. Em relao ao primeiro governo Lula, destacam-se entre os parlamentares Cabo Jlio (PMDB/MG), com 14 proposies e Alberto Fraga, com 8. Ao longo do segundo governo Lula o PSDB apresentou o maior nmero de proposies at outubro de 2009. Do total de 24 propostas, 8 delas so de autoria de William Woo (PSDB/SP). Outro dado relevante o nmero de propostas do Poder Executivo nos quatro governos estudados. O Poder Executivo foi autor de 27 proposies durante os dois governos FhC e de 18 proposies nos dois governos Lula. Os Grficos 1 e 2, como os demais grficos sobre a situao das proposies legislativas mostra baixo nmero de projetos transformados em lei, alto nmero de arquivamentos e projetos devolvidos ao autor, o que parece evidenciar a dificuldade em se aprovar um projeto no Parlamento brasileiro. As razes desta dificuldade no ficam claras por esta anlise, seria necessrio, como dissemos acima em relao a outras questes, analisar de fato o processo poltico ocorrido em funo de cada proposio, questo que foge de nosso objeto de pesquisa. Neste mesmo sentido, interessante notar que as poucas proposies transformadas em normas jurdicas foram apresentadas pelo Poder Executivo, especialmente durante os governos FhC, 13 do total de 16 proposies.21
Grco 1. Situao das proposies legislativas apresentadas nos governos FHC em matria de segurana pblica (1995-2002)8
PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO 2% OUTROS 1% TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA 6% CCJC 6% NADA CONSTA 10% ARQUIVADA 61% TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO 12% COMISSO EM FUNCIONAMENTO 1% AGUARDANDO RETORNO 1%
Grco 2. Situao das proposies legislativas apresentadas nos governos Lula em matria de segurana pblica (2003-out/2009)
AGUARDANDO RETORNO 2% NADA CONSTA 2% OUTROS 3% TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA 5% PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO 2% DEVOLVIDA AO AUTOR 0%
COMISSO EM FUNCIONAMENTO 13%
ARQUIVADA 37%
CCJC 17% TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO 18%
Das 25 proposies transformadas em norma jurdica, 6 delas sofreram veto pelo Poder Executivo. Destas, duas propostas eram originrias do prprio Poder Executivo (PL 7015/2002 e PL 5030/2005), uma proposta da Comisso Mista de Segurana Pblica (PL 7134/2002), duas propostas do PFL (PLP 188/2004 e PL 115/1996) e uma nica proposta pelo PSDB (PLP 187/1997). importante ressaltar que estes dados abrem espao para novas pautas de pesquisa relacionadas no apenas a este tema, mas a todos os demais. A partir da identificao do partido e dos deputados mais atuantes em cada tema, possvel fazer uma anlise substantiva dos diversos projetos e traar a poltica defendida por tais agremiaes perante o Parlamento. Tambm possvel pesquisar o processo de construo desses projetos em funo do partido e dos representantes individuais. Quais grupos sociais foram ouvidos ou tm algum relacionamento com o parlamentar especfico ou com o partido, ou seja, como as instncias formais se relacionam com a sociedade civil. Competio poltica As proposies legislativas relacionadas competio poltica so apresentadas, em sua maioria, na forma de propostas de emenda Constituio (37% das proposies cadastradas) ou de projetos de lei ordinria (54% das proposies cadastradas). Grande parte das propostas de emendas Constituio visa alterar os dispositivos relativos aos direitos polticos (CF, arts. 14 a 16) e organizao dos partidos polticos (CF,
21 Na categoria outros constam uma proposio prejudicada e duas como a situao de remetida Cmara dos Deputados, sem mais detalhes, contudo.
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art. 17).22 Tambm merecem destaque as propostas que visam reformar os arts. 45 e seguintes da Constituio, alterando o sistema eleitoral para eleio de parlamentares e para disciplinar as hipteses de vacncia de deputados e senadores23. Os projetos de lei ordinria abordam maior variedade de assuntos, em geral relacionados s alteraes aos principais diplomas legais sobre direitos polticos e eleitorais, quais sejam, o Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/1965), a Lei n. 9.096/1995, que dispe sobre partidos polticos e a Lei n. 9.504/1997, com normas para as eleies. As propostas de lei complementar, por sua vez, tm por objetivo principal alterar a lei Complementar n. 64/1990, que dispe sobre as hipteses de inelegibilidade24.
proposies apresentadas nos governos FhC foi arquivada (68%). Do total, 15% tramitam em conjunto com outras proposies e apenas 1% foi transformado em norma jurdica. Em comparao com os governos Lula, nota-se um nmero menor de proposies arquivadas (23% do total), prevalecendo as proposies que tramitam conjuntamente com outras (32%). Deve-se ressaltar, contudo, que parte das proposies arquivadas refere-se Legislatura de 2003-2007, e que os dados relativos Legislatura 2007-2011 ainda so parciais. De acordo com os Regimentos Internos das duas casas do Congresso Nacional, ao final de cada Legislatura sero arquivadas todas as proposies que se encontram em tramitao, salvo as ressalvas previstas em lei (RIDC, art. 105; RISF, art. 232). Assim, no possvel comparar os dados relativos ao segundo governo Lula, uma vez que o nmero de proposies arquivadas pode aumentar consideravelmente aps o fim da Legislatura. Em ambos os governos, contudo, visvel o reduzido nmero de proposies
PEC PL PLP Total
128 92 19 239
101 186 18 305
126 183 21 330
81 167 23 271
transformadas em normas jurdicas, de 1% nos governos FhC e menos de 1% at o atual momento dos governos Lula. Dentre estas proposies que se tornaram normas, grande parte delas de autoria do PMDB, em ambos os governos.25
Como se pode ver pela Tabela 3, a distribuio de projetos de lei sobre competio poltica mais uniforme entre os dois governos, variando um pouco para menos no segundo governo FhC e Lula. Os partidos que mais apresentaram propostas, em todos os perodos, foram, na ordem, PSDB, PMDB e PFL. Tambm chama a ateno a reduo do nmero de proposies em anos eleitorais (1998, 2002 e 2006). Este dado refora o grande nmero de proposies que visam alterar o procedimento eleitoral, uma vez que as modificaes devem ser feitas at um ano da data das eleies seguintes (CF, art. 16). No que diz respeito tramitao, possvel observar que mais da metade das
Grco 3. Situao das proposies legislativas apresentadas nos governos FHC em matria de competio poltica (1995-2002)
TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA 1% COMISSO EM FUNCIONAMENTO OUTROS 1% CCJC 5% PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO 5% TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO 15% 3% AGUARDANDO RETORNO 1% NADA CONSTA 1%
ARQUIVADA 68%
22 Ver, entre outras, PEC 13/1995; PEC 18/1995; PEC 42/1996; PEC 283/1995; PEC 54/1996; PEC 79/1999; PEC 162/1999; PEC 44/2000; PEC 14/2003; PEC 184/2003; PEC 401/2005/; PEC 543/2006; PEC 546/2006; PEC 578/2006; PEC 29/2007; 23 Ver PEC 41/1999; PEC 11/2003; PEC 79/2007. 24 Ver, entre outras, PLP 19/1995; PLP 47/1995; PLP 62/1995; PLP 75/1995;PLP 76/1996; PLP 82/1996; PLP 152/1997; PLP 171/1997; PLP 229/1998; PLP 5/1999; PLP 22/1999; PLP 256/2001; PLP 98/2003; PLP 206/2004; PLP 5/2007; PLP 35/2007; PLP 443/2009; PLP 446/2009; PLP 487/2009; PLP 519/2009; 25 Nos Grficos 3 e 4, constam na categoria outros as aes de saneamento das proposies e despachos.
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Grco 4. Situao das proposies legislativas apresentadas nos governos Lula em matria de competio poltica (2003-out/2009)
PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO 3% COMISSO EM FUNCIONAMENTO 3% DEVOLVIDA AO AUTOR 4% NADA CONSTA 5% OUTROS 7%
AGUARDANDO RETORNO 2%
PEC PL
2 5 7
1 7 1 9
3 14 7
TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO 32%
PLP Total
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CCJC 21% ARQUIVADA 23%
Diferentemente dos outros temas analisados, um nmero expressivo de proposies sobre reforma do Judicirio e do Processo foram transformadas em normas jurdicas (total de 30% entre 1995 e outubro de 2009), 23% estavam na CCJ e outros 10% das proposies estavam prontas para a pauta em plenrio. Observa-se tambm o reduzido nmero de proposies arquivadas (22% do total). Estes dados permitem formular a hiptese de que as aes do Poder Executivo, que apresenta um grande nmero de proposies sobre o mesmo tema, tendem a aprovar maior nmero de leis, em detrimento das proposies apresentadas isoladamente por cada parlamentar ou partido.28
Grco 5. Situao das proposies legislativas apresentadas (1995-out/2009) 5
OUTROS 3% AGUARDANDO RETORNO 10% TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA 30% COMISSO EM FUNCIONAMENTO 2%
Reforma do Judicirio e do processo Para a construo do banco de proposies sobre Reforma do Judicirio e do processo, selecionou-se todas as proposies que buscavam regulamentar a Emenda Constitucional n. 45/2004 (Reforma do Judicirio), e outras grandes mobilizaes do Congresso Nacional por reformas dos diplomas processuais brasileiros, quais sejam, penal, civil, trabalhista e administrativo. Esta escolha metodolgica tem por objetivo enxergar de forma mais precisa atuao do Congresso Nacional em grandes processos de reforma, e no apenas em alteraes pontuais s leis vigentes. Por tal razo que o nmero de proposies relativas ao tema maior no segundo governo FhC, perodo em que foram apresentadas mais propostas acerca da Reforma do Cdigo de Processo Civil e Cdigo de Processo Penal e no primeiro governo Lula, com a edio e regulamentao da EC n. 45/2004. Pelo mesmo motivo que a maioria das proposies apresentadas so de autoria do Poder Executivo26 e da Comisso Mista Especial de Reforma do Judicirio27, especialmente ao longo do primeiro governo Lula (Tabela 4).
PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO 10%
ARQUIVADA 22%
CCJC 23%
2. BANCO DE ACRDOS DO STF

Os resultados abaixo indicam os dados iniciais obtidos aps a finalizao do banco de dados com as aes distribudas no Supremo Tribunal Federal.
26 Ver PLP 37/1995; PLP 68/1995; PL 4203/2001; PL 4205/2001; PL 4208/2001; PL 3253/2004; PL 4497/2004; PL 4723/2004; PL 4724/2004; PL 4725/2004; PL 4726/2004; PL 4727/2004; PL 4728/2004; PL 4729/2004; PL 4731/2004; PL 4732/2004 e PL 1213/2007. 27 Ver PL 12/2006 e PL 14/2006. 28 No Grfico 5, constam na categoria outros as proposies legislativas cuja situao constava como encaminhado ao plenrio e remetida Cmara dos Deputados.
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Aes declaratrias de constitucionalidade A interposio de aes declaratrias de constitucionalidade questionando leis federais so poucas, se comparadas s ADPF ou s prprias ADI. No total foram encontradas somente 15 decises, sendo que a grande maioria delas distribuda durante o segundo governo Lula. Questiona-se, com mais freqncia, a constitucionalidade de leis ordinrias federais em detrimento de leis complementares ou at mesmo de dispositivos constitucionais. Um dado interessante para este estudo identificar quais dos legitimados ativos do art. 103 da Constituio Federal interpem aes no Supremo Tribunal Federal, pois esta informao pode trazer algumas informaes sobre o uso de meios jurdicos pelo sistema poltico, inclusive questionando a constitucionalidade de normas de iniciativa do Congresso Nacional ou do prprio Presidente da Repblica.
Argies de descumprimento de preceito fundamental A argio de descumprimento de preceito fundamental o instrumento utilizado para evitar ou reparar leso a preceito fundamental resultante de ato do Poder Pblico, inclusive queles anteriores promulgao da Constituio de 1988. Sua criao foi uma tentativa de suprir a lacuna jurdica originada com o entendimento de que as ADI no podem ter por objeto normas anteriores Constituio. Como foi disciplinada somente em 1999 (Lei n. 9.882), todas as aes distribudas restringem-se ao perodo do final do segundo governo FhC at 2009, com aumento significativo no segundo governo Lula. Grande parte das leis questionadas so leis ordinrias federais (85% do total de APDF), assim como se pde constatar no universo de ADC, alm de uma minoria de aes cujo objeto no corresponde disciplina das ADPF, como propostas de emenda Constituio (3% do total de APDF). Quanto aos requerentes em ADPF de normas federais, prevalecem as aes interpostas
A despeito de o art. 13 da Lei n. 9.868/1999 prever um nmero mais restrito de legitimados ativos que o prprio art. 103 da Constituio Federal para interposio de ADC, governadores, confederaes sindicais, entidades de classe e pessoas fsicas tentam acessar o Tribunal por este caminho. No que diz respeito s ADC, nota-se que os legitimados mais freqentes so o prprio Presidente da Repblica e Governadores de Estados da Federao. Das aes questionadas pelo Presidente, 2 delas j tiveram o mrito julgado, de modo que a ADC 1 e a ADC 4 tiveram deciso parcialmente procedente e procedente, respectivamente. Nenhuma ao cujo requerente fosse um governador teve julgamento de mrito at novembro de 2009. A disciplina relativamente recente da ADC (Lei n. 9.868/1999) pode ser um fator para explicar as poucas aes com algum julgamento, seja ele cautelar ou de mrito. Na maior parte das ADC constava o status de aguardando julgamento, e nas decises de mrito proferidas nota-se que prevalecem as decises pela procedncia da demanda (20% do total). Vale ressaltar que a categoria sem julgamento de mrito inclui tanto as aes que aguardam julgamento quanto as aes que j tiveram julgamento cautelar (deferido, indeferido ou no-conhecido), mas sem deciso de mrito.
por partidos polticos, seguidas por confederaes sindicais. Dentre os partidos polticos, 5 ADPF foram propostas pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), 2 pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e o Partido Verde (PV), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido da Repblica (PR), Partido Social Cristo (PSC) e Partido Popular Socialista (PPS) propuseram cada apenas 1 ADPF. Destas aes apenas uma delas, proposta pelo PDT, teve julgamento de mrito pela procedncia da demanda. Aes diretas de inconstitucionalidade As aes diretas de inconstitucionalidade so o instrumento mais utilizado para questionamento de leis e atos normativos, se comparadas s ADC e ADPF levantadas neste banco de dados. A partir de uma anlise mais aprofundada das ADI ser possvel entender de forma mais clara o controle de constitucionalidade feito pelo STF, dado que o banco construdo contm 692 aes. Alm disso, o instrumento com maior nmero de decises de mrito dentre as aes sistematizadas. Em relao ao total de ADI deste banco, 17,46% tiveram julgamento de mrito. Deste percentual, em 48% dos casos a demanda foi julgada improcedente, enquanto em 52% a deciso foi pela procedncia ou procedncia em parte da ao.
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No que tange aos requerentes, nota-se maior heterogeneidade na propositura de ADI, especialmente pelo fato de que os dois maiores grupos representados so partidos polticos e confederaes sindicais (27% cada um), o que indica a diversidade de atores e demandas. Em nmero menor, mas com expressiva representatividade, esto as associaes de classe (19%) seguida pelo Procurador Geral da Repblica (15%). Na categoria outros (2% do total), esto includas pessoas fsicas e advogados atuantes em causa prpria. Em nmeros totais, o PT e o PDT so os partidos que mais demandaram o tribunal. Contudo, v-se que a atuao do PT restringiu-se ao perodo entre 1989-2003, cessando a partir do incio do governo Lula, enquanto que a atuao do PDT segue o mesmo declnio, embora sua atividade no tenha cessado aps 2003. Em sntese, pode-se dizer que tais partidos, assim como o PC do B e PSB foram mais atuantes no controle de constitucionalidade ao longo dos dois governos FhC, e tiveram suas atividades diminudas ou cessadas aps o incio do mandato de Lula. Por outro lado, ao se verificar os partidos polticos que mais demandaram aps o incio do governo Lula e menos durante os governos FhC, observa-se que o fenmeno no se repete. Em nmeros totais, o nmero de aes distribudas entre 2003 e outubro de 2009 muito inferior ao perodo 1995 a 2002. Embora o segundo mandato de Lula no tenha se encerrado, at o momento apenas 52 foram interpostas durante seus governos, enquanto que 156 aes foram levadas ao STF nos governos FhC. Assim, pode-se constatar que a atuao dos partidos polticos em geral diminuiu nos ltimos 6 anos, dado que pode ser relevante durante a anlise do banco de dados da CCJ, considerando a composio da Comisso, os relatores das propostas legislativas e seu desfecho. Alm disso, ser possvel constatar se partidos menores cessaram suas demandas no STF em razo da perda de representatividade no Congresso Nacional.
4. ANLISE QUALITATIVA
A anlise qualitativa dos pareceres das CCJ e das decises de mrito do STF foi realizada por meio de tabelas de Excel, nas quais se procurou categorizar e padronizar diferentes aspectos do raciocnio jurdico e no-jurdico presente nas duas instncias de controle de constitucionalidade. Para a anlise das decises do STF, a tabela foi formada pelos seguintes campos: (i) nmero da ao; (ii) nome do Ministro; (iii) relator (sim ou no); (iv) voto (procedente ou improcedente); (v) dispositivos legais citados; (vi) princpios (sim ou no, quais); (vii) doutrina (sim ou no, identificao dos autores e obras citados, identificao do uso da doutrina como argumento de autoridade); (viii) jurisprudncia (sim ou no, identificao dos casos citados, identificao do uso da jurisprudncia como argumento de autoridade); (ix) argumentos externos ao direito (sim ou no, classificao: sociolgico, religioso, antropolgico etc.). Nessa tabela, um acrdo poderia significar mais de uma linha de anlise, pois esta foi feita voto a voto. Os campos (i) a (iv) identificam a ao, o autor do voto e a deciso a que ele chegou; o campo (v) destina-se a toda a legislao referenciada no voto; os demais campos tratam dos tipos de argumentos utilizados para justificar a deciso final. Foram analisadas decises proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade, no perodo compreendido entre 1995 e outubro de 2009. Dentro do recorte temtico adotado na pesquisa, encontraram-se 38 decises de mrito, sendo 37 em ADI e uma em ADC. A tabela usada na anlise das manifestaes das Comisses de Constituio e Justia foi composta, na medida do possvel, pelas mesmas categorias usadas na tabela de anlise das decises do STF, para que assim fosse vivel uma comparao entre as duas instncias. Algumas peculiaridades do processo de controle de constitucionalidade nas CCJ exigiram que fossem feitas adaptaes na tabela de anlise. Expomos a seguir as principais diferenas desta em relao tabela do STF. Como se sabe, todos os projetos de lei, ordinria e complementar, assim como as
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propostas de emenda Constituio, so submetidos avaliao das Comisses de Constituio e Justia. Essa avaliao feita por meio de parecer emitido pelo relator designado, parecer este que pode ser aprovado ou rejeitado pelos membros da Comisso (caso em que novo relator designado para emitir parecer). Eventualmente, alguns parlamentares manifestam-se por meio de votos em separado, os quais levantam pontos diversos ou mesmo discordantes daqueles presentes no parecer do relator. So estas manifestaes pareceres e votos em separado que compuseram o objeto da presente pesquisa no mbito do controle de constitucionalidade preventivo realizado pelo Congresso Nacional. As atribuies das Comisses de Constituio e Justia no se esgotam apenas nesse tipo de manifestao, havendo outros campos temticos, inclusive constitucionais, sobre os quais tais Comisses podem ou devem se manifestar . Considera-se, no entanto, que o controle preventivo de constitucionalidade,
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IV, e, RICD e art. 101, II, d do RISF). Como se nota, essa seleo de temas inclui matrias diretamente relacionadas ao campo temtico adotado nesta pesquisa. Isso significa que poderamos nos deparar com projetos que, mesmo considerados constitucionais, poderiam sofrer rejeio em razo de seu mrito, por exemplo. Do outro lado, encontra-se a anlise de propostas de emenda Constituio, as quais devem ser avaliadas, na Cmara dos Deputados, apenas quanto admissibilidade (v. art. 32, IV, b do RICD), j que deve ser constituda Comisso Especial para dar parecer sobre as PECs e tambm para elaborar sua redao final (art. 34, I e art. 197 do RICD). A avaliao da admissibilidade basicamente a verificao do respeito aos requisitos do art. 60 da Constituio Federal na propositura da emenda. No Senado Federal, no entanto, no h essa peculiaridade. O art. 101, I, de seu Regimento Interno determina de maneira genrica que as matrias devem ser avaliadas quanto constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade e no se prev Comisso Especial para discusso de PEC (cuja tramitao vem prevista nos art. 356 e ss. do RISF). curioso que seja assim, j que as Propostas de Emenda Constituio somente em sentido muito especfico podem ser avaliadas quanto sua constitucionalidade. Parece ser esse o sentido da previso do RICD ao determinar que seja feito apenas um juzo de admissibilidade, que, no fundo, parece ser um juzo de constitucionalidade formal (sobre cumprimento dos requisitos do art. 60). Ainda que a interpretao das clusulas ptreas presentes nesse dispositivo traga importantes juzos materiais, isso no muda o fato de que, no juzo de admissibilidade, a constitucionalidade analisada a partir de um nico dispositivo constitucional. Tratando-se de Emenda Constituio, o controle de constitucionalidade de maneira ampla sempre controverso, pois poderia ser considerado antidemocrtico.32
um dos temas primordiais desta pesquisa, manifesta-se de maneira mais notvel na anlise das propostas legislativas. O estudo especificamente de pareceres e votos a partir daqui denominados genericamente de manifestaes no mbito do processo legislativo permite, ademais, que se possa analisar comparativamente o controle de constitucionalidade repressivo e preventivo (ver item V).30 Quanto ao tipo de anlise presente nessas manifestaes, necessrio considerar, em primeiro lugar, a existncia de certa fragmentao: os projetos de lei, complementar e ordinria, devem ser avaliados pelas Comisses de Constituio e Justia no apenas quanto constitucionalidade, mas tambm em relao legalidade, juridicidade, regimentalidade e tcnica legislativa31. Alm disso, algumas matrias basicamente aquelas de competncia da Unio Federal, como direito constitucional, eleitoral, penal, penitencirio e processual tambm devem ser avaliadas no mrito pela CCJ (v. art. 32,
29 Sobre as atribuies das Comisses de Constituio e Justia de cada Casa, ver o art. 32 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e art. 101 do Regimento Interno do Senado Federal. Como possvel perceber, nesta pesquisa no foram analisados, por exemplo, resultados de consultas feitas CCJ (art. 32, IV, a e art. 101, V). 30 Foram selecionados para a anlise qualitativa apenas pareceres e votos em separado, ainda que haja outros tipos de manifestaes possveis no mbito do processo de controle de constitucionalidade, tais como a complementao de voto (geralmente feita pelo relator depois que outros deputados se manifestam na comisso). Essas manifestaes so, no entanto, meramente complementares e no desenvolvem argumentos completos, motivo pelo qual no se considerou pertinente sua anlise. 31 A anlise de legalidade (que pode se confundir com a juridicidade) peculiaridade trazida pela redao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e no se repete no Regimento Interno do Senado Federal, que menciona apenas a anlise de juridicidade (v. art. 32, IV, a do RICD e art. 101, I do RISF). 32 Sobre essa polmica, v. MENDES, Conrado Hbner. Democracia e controle de constitucionalidade. 2005. Dissertao (mestrado em Cincia Poltica). Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo. O trabalho no uma discusso sobre o controle de constitucionalidade de Emendas Constitucionais, mas sobre a legitimidade democrtica do controle de constitucionalidade de maneira geral. De qualquer forma, impossvel deixar de perceber que o tema se manifesta com mais nfase na anlise de constitucionalidade de Emendas, j que estas integram a prpria Constituio. O autor observa que o STF seria a nica corte constitucional do mundo a ter declarado a inconstitucionalidade de uma emenda constitucional (p. 143). importante notar que, ainda que a tenso entre controle de constitucionalidade e democracia seja muito discutida com foco nos problemas da reviso judicial, ela tambm se manifesta no controle preventivo de constitucionalidade feito pelas CCJ, j que se trata de Comisso com poucos membros selecionados, cujo funcionamento se assemelha a uma corte (com a apresentao do voto do relator e discusso sobre este) e que no necessariamente consegue abarcar a opinio de todo o Parlamento.
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No h espao para desenvolver aqui essas questes. A opo que se adota neste Relatrio de, em relao s PEC, analisar somente os pareceres proferidos na Cmara dos Deputados. A idia entender como se d o juzo de admissibilidade e se este se diferencia de algum modo do juzo de constitucionalidade, pois nos parece que no juzo de admissibilidade que se manifesta de maneira mais clara a peculiaridade do controle de constitucionalidade de PEC. Os pareceres do Senado sobre PEC so iguais aos demais pareceres, sobre PL e PLP e, por isso, no se prestam a esse propsito. Alm disso, o estudo desses pareceres do Senado no traria efetivos ganhos tericos ao trabalho, pois o que esse material tem de potencialmente interessante a problematizao, acima descrita, da legitimidade do controle de constitucionalidade no poderia ser alcanado por meio do tipo de anlise qualitativa proposta, que se foca na qualidade e colocao dos argumentos. Em outras palavras: sabe-se que o Senado Federal realiza controle de constitucionalidade preventivo de PEC e esse fato traz questes tericas importantes. A anlise emprica de como esse controle ocorre, no entanto, no traz resposta a essas questes.33 Considerando-se o exposto acima, as tabelas de anlise das manifestaes das Comisses de Constituio e Justia trazem categorias cujo objetivo abarcar as peculiaridades descritas. Considerou-se mais adequado construir duas tabelas distintas, sendo uma para a anlise de PL e PLP e outra para os pareceres da Cmara dos Deputados sobre PEC. A circunstncia de no ser apenas a constitucionalidade o foco de anlise nas Comisses de Constituio e Justia levou elaborao de categorias que abarcassem e problematizassem essa peculiaridade, as quais sero expostas abaixo.
As tabelas para anlise de PL e PLP e para a anlise de PEC possuem exatamente as mesmas categorias de identificao da manifestao analisada, quais sejam: (i) tipo da proposio; (ii) nmero da proposio; (iii) tipo de documento: parecer ou voto em separado; (iv) relator; (v) partido do relator. Elas se diferenciam, no entanto, nas categorias de anlise de argumentao. A tabela de PEC traz as seguintes categorias, muito semelhantes quelas usadas para as decises do STF: (vi) tema; (vii) admissibilidade ou inadmissibilidade; (viii) dispositivos legais citados; (ix) princpios (sim ou no, quais); (x) doutrina (sim ou no, identificao dos autores e obras citados, identificao do uso da doutrina como argumento de autoridade); (xi) jurisprudncia (sim ou no, identificao dos casos citados, identificao do uso da jurisprudncia como argumento de autoridade); (xii) argumentos externos ao direito (sim ou no, identificao e classificao: sociolgico, religioso, antropolgico etc.). Notem-se os itens comuns tabela do STF, citados acima. J a tabela de anlise de PL e PLP traz categorias um pouco diversas, que buscam problematizar o fato de os projetos no serem analisados apenas em relao constitucionalidade: (vi) tema; (vii) principal abordagem (frase-sntese da argumentao usada); (viii) a principal abordagem refere-se constitucionalidade (sim ou no); (ix) projeto considerado constitucional ou inconstitucional; (x) projeto rejeitado (sim ou no); (xi) dispositivos legais citados; (xii) princpios (sim ou no, quais); (xiii) doutrina (sim ou no, identificao dos autores e obras citados, identificao do uso da doutrina como argumento de autoridade); (xiv) jurisprudncia (sim ou no, identificao dos casos citados, identificao do uso da jurisprudncia como argumento de autoridade); (xv) argumentos externos ao direito (sim ou no, argumento usado na anlise de constitucionalidade?, e classificao: sociolgico, religioso, antropolgico etc.). Para se chegar s manifestaes das Comisses de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal que seriam qualitativamente analisadas, foram buscados todos os pareceres e demais manifestaes relativos s propostas legislativas cujo tabelamento qualitativo mostrou a existncia de algum tipo de atividade nas CCJ. Sempre que a proposio havia passado pelas duas casas legislativas, procurou-se buscar o parecer proferido na CCJ da casa de origem. Nos casos em que este no estava disponvel para consulta no site da casa legislativa, foi usado o parecer proferido na casa revisora.
33 Neste ponto, a referncia ao trabalho citado na nota anterior esclarecedora. Segundo o autor, no h pesquisas empricas feitas para se sustentar a compatibilidade entre democracia e reviso judicial; portanto, a defesa da legitimidade da reviso judicial apenas no plano terico-abstrato seria potencialmente contestvel. No entanto, Qualquer pesquisa emprica desta natureza ter sria limitao. Saber se um tribunal protege direitos no uma questo passvel de um juzo incontroverso. O mximo que se poder descobrir como determinado tribunal tem entendido tais e quais direitos. Uma anlise emprica qualitativa de interpretaes jurdicas ter que fazer juzos valorativos. Num contexto de desacordo moral, seus resultados sero naturalmente contestveis. Dessa maneira, dificilmente conseguiriam atender prova emprica de legitimidade. Este o n. Esta pesquisa hipottica, portanto, no poderia responder peremptoriamente se (1) tem havido respeito a direitos, mas apenas descreveria (2) como se tem entendido cada um destes direitos. No h pesquisa emprica que alcance resposta conclusiva e inequvoca sobre a primeira pergunta. Nos casos constitucionais difceis (os que realmente importam quando se discute reviso judicial), no ser possvel demonstrar empiricamente que uma instituio respeita direitos ou no. Para responder segunda pergunta, a pesquisa ser apenas informativa, e no atender a demanda terica que apontei. (MENDES, op. cit,, p. 125). Novamente, ainda que o autor centre sua anlise na reviso judicial, possvel enxergar os mesmo problemas apontados tambm no controle de constitucionalidade realizado por CCJ.
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Para encerrar esta introduo anlise qualitativa, importante um esclarecimento final sobre as categorias usadas na anlise dos argumentos, ou seja, aquelas que so comuns a ambas as tabelas. O tema do julgado ou da apreciao do projeto de lei so itens auto-explicativos. A idia foi identificar quais destes objetos de anlise podem ser classificados a partir dos temas expostos acima. Alm disso, buscamos identificar os tipos de argumento utilizados pelas instncias. Como nosso objetivo era descobrir, em primeiro lugar, o que cada uma dessas instncias compreende como controle de constitucionalidade e, em segundo lugar, qual a relao entre sociedade civil e instituies formais do ponto de vista da argumentao, optamos por adotar as seguintes categorias, j mencionadas acima, comuns a todas as tabelas: (i) dispositivos legais citados; (ii) princpios (sim ou no, quais); (iii) doutrina (sim ou no, identificao dos autores e obras citados, identificao do uso da doutrina como argumento de autoridade); (iv) jurisprudncia (sim ou no, identificao dos casos citados, identificao do uso da jurisprudncia como argumento de autoridade); (v) argumentos externos ao direito (sim ou no, argumento usado na anlise de constitucionalidade?, e classificao: sociolgico, religioso, antropolgico etc.34). A organizao das categorias, pode-se dizer, segue duas grandes dicotomias: o argumento interno ou externo ao direito? O argumento de autoridade ou no? Esta escolha se deu em funo dos dois objetivos citados acima. Consideramos argumentos internos ao direito todos aqueles que se preocupam com a constitucionalidade, compreendida como tema tcnico-jurdico, ou seja, aqueles que argumentam explicitamente com o direito posto para identificar inconstitucionalidades formais ou materiais. Os argumentos externos ao direito so aqueles que invocam elementos de realidade de maneira que estes no se relacionam a qualquer construo jurdica. De maneira geral, trata-se de argumentos sociolgicos, histricos, econmicos ou de convenincia poltica, cuja fora argumentativa est, justamente, em abordar a realidade sem a mediao da interpretao jurdica. Exemplos desses argumentos sero encontrados no texto que se segue. Fica claro que analisar o perfil da argumentao em cada instncia permite identificar com clareza a maneira pela qual ela concebe o controle de constitucionalidade.
Antecipando a anlise, ficar claro como a CCJ caracterizada pela incidncia de todo o tipo de argumento, inclusive tcnicos jurdicos, o que permite dizer que ela pode funcionar como um foro aberto a diversos tipos de argumentos. Apesar desta atividade ter sido detectada em apenas alguns casos, certamente aqueles mais polmicos em que o debate poltico anterior discusso na comisso no resultou em acordo, percebe-se o potencial deste espao para este tipo de atuao. O mesmo tipo de anlise ser feita quanto ao STF e os vetos do executivo. Mas h mais. A anlise dos argumentos externos ao direito, de sua parte, permite-nos identificar que tipo de agente, grupo, autoridade, enfim, que espcie de representante da sociedade civil (ou de outras instncias) aparece na argumentao. Como mencionamos na introduo, uma de nossas preocupaes verificar a permeabilidade das instituies formais sociedade civil, ou seja, sua capacidade de captar as vozes que vm de baixo. A anlise destes argumentos permite uma viso deste fenmeno, a despeito de no podermos saber, por esta pesquisa, se tais entidades participaram diretamente do processo ou esto sendo apenas citadas pelos parlamentares, Ministros do STF e do Poder Executivo. No caso do STF, um reparo: a existncia de uma audincia pblica ou de um amicus curiae nos autos seria uma evidncia clara do que estamos dizendo (no encontramos nenhum dos dois nos casos estudados). Mas, no que diz respeito aos demais documentos, verificamos apenas se argumentos desse tipo foram citados. Seria preciso analisar o processo poltico real para obter uma resposta sobre a real participao destes entes. Algumas palavras sobre a citao de dispositivos legais, doutrina e jurisprudncia. A anlise destes argumentos tambm est ligada ao objetivo mais geral de identificar o perfil argumentativo de cada instncia. A utilizao de legislao, doutrina e jurisprudncia na argumentao de votos e pareceres permite identificar qual a fonte de direito que os documentos privilegiam. Por exemplo, um voto (do STF ou da CCJ) pode citar muitas leis, inclusive antigas, para fundar-se na histria legislativa do pas. De outra parte, a citao de jurisprudncia e doutrina tambm revela que espcie de material serve de fundamento para a deciso dos representantes do povo e dos juzes. Uma observao aqui importante: interessante observar como o STF, ao contrrio de outras cortes supremas do mundo, cita copiosamente variados
34 Ver Robert Alexy, Teoria da Argumentao Jurdica, So Paulo, Landy, 2002. Em suma, nosso objetivo foi identificar os momentos em que o juiz, explicitamente, se utiliza de algum argumento sobre a natureza da sociedade, do homem, etc. o qual o mesmo juiz no remeta ao direito positivado.
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doutrinadores. Nos Estados Unidos e na Alemanha, por exemplo, isto nunca ocorre. No h espao aqui para analisar esta caracterstica nacional, mas importante ao menos mencion-la. A outra dicotomia que orientou a construo de nossas categorias est relacionada ao uso do material jurdico citado como argumentos de autoridade ou no. Como j dissemos acima, este aspecto do padro argumentativo dos rgos de poder central para nossos objetivos. Trata-se de descobrir como os organismos de poder se colocam diante de seus interlocutores, seja visando a convenc-los racionalmente do que dizem, seja confiando em seu poder de legitimao carismtica ou simblica. Esta anlise considera argumento de autoridade aquele que procura provar uma tese qualquer, utilizando-se dos atos ou das opinies de uma pessoa ou de um grupo que a apiam. O argumento de autoridade funda-se, sobretudo, no prestgio da pessoa ou do grupo invocado (FERRAZ Jr., 2003, p. 336-337). Sua estrutura lgica tem a seguinte forma: se Y disse X; logo, X. Isso significa que, nesse argumento, no se discute a validade de X. Em razo do prestgio de Y, ela ser presumida. O argumento de autoridade no , portanto, vlido ou invlido, e sim aceito ou recusado. Esta a posio em que o emissor coloca o receptor. Nas manifestaes de que tratamos, os argumentos de autoridade mais comuns so: a) Argumentos de autoridade fundados na doutrina: citaes doutrinrias podem
COMISSO DE CONSTITUIO DE JUSTIA E CIDADANIA

Segurana Pblica No campo de Segurana Pblica, a anlise inicial dos projetos a partir da definio das palavras-chave havia, conforme especificado anteriormente, retornado 141 Projetos de Emenda Constitucional, 665 Projetos de Lei e 12 Projetos de Lei Complementar, totalizando 818 proposies. Dessas proposies, j analisadas em seu aspecto quantitativo, foram separadas aquelas que apresentavam parecer ou voto na CCJ em qualquer uma das Casas, totalizando 54 manifestaes em PEC, relativas a 43 Projetos, das quais duas foram excludas, finalmente, uma por no pertinncia temtica (PEC 49/2003) e a outra por indisponibilidade do parecer verificada durante a anlise dos dados. Dos 674 Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar inicialmente coletados, 151 foram selecionados para uma anlise qualitativa, por apresentarem manifestaes da CCJ em forma digital, resultando 169 manifestaes. Como j salientado, o nmero de manifestaes maior que o nmero de proposies analisadas pelo fato de algumas dessas proposies apresentarem mais que uma manifestao, na forma de voto ou parecer, pelas razes j indicadas. Dessas 169 manifestaes, 13 foram finalmente excludas, por impertinncia temtica ou impossibilidade de acesso ao parecer, de forma que o universo de manifestaes relativas a Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar trabalhadas foi de 156.35 As proposies analisadas foram, na matria de segurana pblica, divididas em temas genricos, que foram, ainda, divididos em subtemas, pois o nvel de generalidade dos primeiros expressaria, por vezes, muito pouco a respeito do que estava efetivamente sendo tratado nas manifestaes. Por diversas vezes, na anlise de segurana pblica, esses temas apareceram misturados nas proposies e, conseqentemente, nas manifestaes; nesses casos, indicou-se o tema como grande rea, e, nessa grande rea, o assunto tratado.
estar a servio da compreenso do problema jurdico em questo ou se configurar como a citao de um autor famoso para fundar uma determinada deciso. No a citao feita para analisar ou contestar uma idia, dialogando, dessa forma, com o autor citado. Tratase, em vez disso, da citao que se faz para estabelecer pelo menos uma das premissas da assero que se far ao final da argumentao. b) Argumentos de autoridade fundados na jurisprudncia: O que dissemos acima
se aplica aqui. Citaes jurisprudenciais podem ser usadas no para reconstituir a jurisprudncia de uma corte e evidenciar sua ligao com o problema examinado. Numa argumentao de autoridade, no se lhes discutem os fundamentos ou a validade e no se demonstra a ligao com o caso concreto.
35 Cabe lembrar, aqui, que analisamos conjuntamente as proposies do Senado e da Cmara e os pareceres de cada uma de suas CCJ, s analisando o parecer da CCJ da casa revisora quando faltante na casa de origem. Assim, muito embora as tabelas utilizadas na pesquisa faam a diferenciao entre o que vem do Senado e o que vem da Cmara, para os fins dessa pesquisa, ou seja, para conseguir analisar com clareza os argumentos utilizados em mbito preventivo e repressivo no que toca aos atos do Legislativo, julgamos ser mais conveniente fazer a anlise conjunta. Alm disso, no foram identificadas diferenas substanciais entre a anlise de cada uma das CCJ
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Assim, classificaram-se como temas: Foras armadas: so as proposies e conseqentes manifestaes que visavam
tema era a proteo da vtima, compreendidas, aqui, proposies relativas a regras para que as vtimas sejam adequadamente avisadas e possam participar do processo penal, ou a proteo da vtima do ponto de vista da leso sofrida, ou providncias para que o dano sofrido pela vtima fosse minimizado ou avisado a entes prximos ou autoridades. Foi includa, aqui, a proteo a pessoas ou grupos considerados vulnerveis sob qualquer ponto de vista, como medidas de proteo especial criana e ao adolescente ou mulher. Anistia: so as manifestaes relativas a proposies que visavam extinguir
estabelecer regras quaisquer para as Foras Armadas em qualquer de seus mbitos, e tratando de questes relativas s suas funes, carreira, organizao estrutural, entre outros. Assim, por exemplo, uma proposio que regulamenta a proteo das fronteiras ou a interveno das Foras Armadas em reservas indgenas. Polcia Federal: tema auto-explicativo, criado para que se classifiquem em
uma grande rea todas as manifestaes relativas a proposies que regulamentem de qualquer forma a Polcia Federal, com a possibilidade geral de regulamentao de qualquer dos temas j mencionados acima, em Foras Armadas. Polcia Militar: idem. Polcia Civil: idem. Polcia Municipal: idem. Polcia: quando no h especificao de qual polcia se est tratando, tratam-
a punibilidade de determinados agentes, tendo sido, no caso dessas manifestaes relativas a segurana pblica, todas elas dirigidas anistia de policiais. Armas de fogo: por ser tema recorrente, mereceu classificao prpria. Incluem-
se aqui tanto a regulamentao do uso ou porte de armas de fogo por particulares como pelas polcias ou pelas foras armadas. Segurana privada: foram as proposies que regulamentavam total ou
preponderantemente a segurana patrimonial ou a relao da segurana patrimonial com membros ou rgos da segurana pblica. Fiscalizao: foram consideradas pertinentes a esse tema as proposies se ou de regras gerais aplicveis aos membros de mais de uma polcia, ou estrutura delas como um todo, ou, ainda, de normas relativas relao das polcias em termos de funes ou em termos estruturais. Criminalizao: categoria compreendida de forma muito mais ampla que a contendo regras de fiscalizao que no se reportam necessariamente a nenhum dos rgos de segurana pblica j especificados como temas ou a temas recorrentes que merecessem uma classificao especfica (ou seja, um tema residual). Processo: assim como criminalizao, o sentido dado a Processo, aqui, lato, compreenso comum inspirada pela palavra. Em criminalizao, foram includas todas as proposies de segurana pblica que de alguma forma se valiam de criao de tipos penais, majorao de penas e instituio de novos detalhes ou novas formas de persecuo a crimes j existentes no ordenamento (de forma a abranger, eventualmente, tambm questes processuais, em que pese o tema Processo, que ser delimitado depois), ou seja, qualquer proposio que lidasse com o tema de segurana pblica no a partir dos rgos criados para tanto, mas a partir da instituio de determinados gravames ou detalhes a gravames j impostos ao cidado, mesmo que esse cidado seja, por vezes, o prprio policial. Mereceram classificao especial os temas Vtima e Priso, que, por vezes, so parcialmente sobrepostos criminalizao. Vtima: foram identificadas, nas manifestaes, diversas proposies em que o e inclui a regulamentao de todo e qualquer procedimento envolvido na segurana pblica, na apurao de crimes e faltas, entre outros. Sempre que a proposio dizia respeito a um especial procedimento pr-determinado ou estabelecia um procedimento para determinada matria, usou-se esta classificao. Priso: so casos que, em sua maioria, poderiam ser classificados tambm
nesse uso lato que demos criminalizao. Especificou-se esse tema para agrupar as proposies que diziam respeito priso como um todo, seja relativamente a regras especficas de cumprimento, a regimes especiais como o RDD, possibilidade de priso
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Funo *Polcia Militar e Estrutura e Membros 6 3 2 1 0 0 0 45 3 20 22 9 11 2 0 2 25 1 18 3 4 3 1 12 8 3 1 3,8% 1,9% 1,3% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 28,8% 1,9% 12,8% 14,1% 5,8% 7,1% 1,3% 0,0% 1,3% 16,0% 0,6% 11,5% 1,9% 2,6% 1,9% 0,6% 7,7% 5,1% 1,9% 0,6% 1 2 0 0 2 2 2 25 0 14 10 3 1 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 5 0 1,9% 3,7% 0,0% 0,0% 3,7% 3,7% 3,7% 46,3% 0,0% 25,9% 18,5% 5,6% 1,9% 0,0% 1,9% 0,0% 1,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,9% 0,0% 0,0% 0,0% 9,3% 0,0%
Polcia Civil
*Polcia Civil e Educao *Polcia Civil e Estrutura
especial ou privilegiada, ao pessoal especializado, entre outras questes envolvidas com o crcere. Recursos: assim classificaram-se as manifestaes relativas a proposies
*Polcia Civil e Estrutura e Membros Polcia Municipal *Polcia Municipal e Funo Polcia *Polcia e Educao *Polcia e Estrutura *Polcia e Funo
que versavam sobre a destinao ou repartio de recursos para a Segurana Pblica, incluindo-se nesse tema a criao de fundos especiais. Estrangeiro: questes que versam sobre o estrangeiro no que tange segurana
*Polcia e Membros *Polcia e Estrutura e Funo *Polcia e Estrutura e Membros
pblica. Como mencionado, algumas dessas classificaes eram excessivamente genricas para lidar com uma srie de temas diferentes que, por outro lado, podiam ser reclassificados e agrupados, por conterem elementos em comum. Assim, os temas Foras Armadas e todos relativos a Polcias foram subdivididos, quando pertinente, em:
*Polcia e Funo e Membros *Polcia e Empresas Privadas Criminalizao Descriminalizao Vtima Anistia
Tabela 21. Segurana Pblica: PL, PLP e PEC por temas e subtemas PL e PLP
Foras armadas *Foras Armadas e Funo Polcia Federal *Polcia Federal e Estrutura *Polcia Federal e Funo Polcia Militar *Polcia Militar e Educao *Polcia Militar e Estrutura *Polcia Militar e Funo *Polcia Militar e Membros *Polcia Militar e Estrutura e Funo *Polcia Militar e Estrutura e Membros Polcia Civil *Polcia Civil e Educao *Polcia Civil e Estrutura *Polcia Civil e Estrutura e Membros Polcia Municipal *Polcia Municipal e Funo Polcia *Polcia e Educao *Polcia e Estrutura 4 3 3 2 1 22 3 16 1 8 1 6 3 2 1 0 0 0 45 3 20
Armas de fogo
% do total
2,6% 1,9% 1,9% 1,3% 0,6% 14,1% 1,9% 10,3% 0,6% 5,1% 0,6% 3,8% 1,9% 1,3% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 28,8% 44 1,9% 12,8%
PEC
3 3 6 1 5 7 0 1 5 2 0 1 2 0 0 2 2 2 25 0 14
% do total
5,6% 5,6% 11,1% 1,9% 9,3% 13,0% 0,0% 1,9% 9,3% 3,7% 0,0% 1,9% 3,7% 0,0% 0,0% 3,7% 3,7% 3,7% 46,3% 0,0% 25,9%
Segurana privada Fiscalizao Processo Priso Recursos Estrangeiro Subtemas Membros Estrutura Funo Educao Empresas privadas Total
17 39 27 8 2 156
10,9% 25,0% 17,3% 5,1% 1,3% 100%
6 18 25 0 0 54
11,1% 33,3% 46,3% 0,0% 0,0% 100%
Membros: regras especiais destinadas aos membros de cada um desses rgos,
sua carreira ou sua responsabilidade. Estrutura: regulamentao estrutural do rgo, para prever sua organizao,
subdiviso ou qualquer outra questo que se compreenda de estrutura, no dirigida aos
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membros especificamente, muito embora questes de carreira possam ser, em geral, classificadas como um ou outro. Funo: refere-se ao papel que deve cumprir o rgo, aqui compreendidos temas
em questo, contra 119 manifestaes pela constitucionalidade e uma manifestao em que o tema da constitucionalidade sequer foi abordado. Trata-se de parecer do deputado Joo Magalhes, a respeito do PL 4966/2005, em que o parecerista argumenta que a proposio, por no afetar o oramento, no deveria sequer ter sido enviada anlise da CCJ, e, assim, termina sua manifestao sem argumentar pela constitucionalidade ou no e sem citar dispositivos legais, princpios ou quaisquer outras formas de convencimento. Quanto s PEC, 44 do universo de 52 manifestaes foram pela admissibilidade,
como a atividade policial e as atribuies de um ou outro rgo, ou, at mesmo, de mais de um, reciprocamente. Inclui-se em Funo o que compreendido como um servio a ser desempenhado por um rgo aos cidados. Educao: subdiviso criada para abarcar proposies que diziam respeito
com emendas ou no, contra 8 pela inadmissibilidade, inclusos nesses, dois casos de prejudicialidade. bastante interessante que, dos 8 casos de inadmissibilidade, 5 deles apresentam princpios em sua argumentao, o que uma frao elevadssima, tendo em conta que, do total das 52 manifestaes, apenas 8 se referiram a princpios. Trata-se de um parecer relativo PEC 81/2007, dois relativos 48/2003, um relativo 151/1995 e um relativo 202/2007. Em quatro deles (PEC 81/2007, os dois da PEC 48/2003 e PEC 202/2007), o princpio citado para levar inadmissibilidade (nenhum dos casos refere-se prejudicialidade) foi o princpio federativo. No primeiro caso, a PEC levaria submisso de rgos estaduais a uma lei federal; no segundo e terceiro casos, referentes a policiamento militar em escolas municipais e estaduais, argumentou-se igualmente pela intromisso de uma esfera em outra, indevidamente. No terceiro caso, o princpio federativo citado, sem, no entanto, ser utilizado como ponto principal da argumentao. A manifestao relativa PEC 151/1995, que previa ascenso funcional de 50% das vagas de policial civil para a lotao do total dos cargos, evocou o princpio da igualdade, citando doutrina (Seabra Fagundes, O princpio constitucional da igualdade perante a lei e o Poder Legislativo, in Revista de Direito Administrativo, Volume 41, e Celso Antnio Bandeira de Mello, Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade, 2 ed., So Paulo, 1984) para reforar seu ponto. Das 36 manifestaes pela inconstitucionalidade dos PL e PLP, somente 5 se referiram
especificamente educao dada ou exigida para as funes relativas segurana pblica. Empresas privadas: subdiviso que compreende proposies que, apesar de
sempre versarem sobre segurana pblica, estabelecem deveres ou qualquer outro tipo de relao entre a segurana e empresas privadas que no tenham a segurana como fim precpuo (caso tivessem, as proposies foram classificadas no grande tema Segurana Privada). Cabe lembrar que, especificamente no que tange a essas sub-classificaes, muitos dos casos se referiam a mais de uma delas, de forma que uma anlise do nmero de vezes que cada uma das classificaes apareciam levar a nmeros que no tero como soma o total de manifestaes analisadas, mas um nmero maior que isso. E, por fim, que a pesquisa levou determinao de que, em segurana pblica, as mesmas categorias eram aplicveis aos PL e PLP e tambm s PEC, em que pese a diferena na abordagem de cada um desses tipos nas CCJ. Essa diviso temtica revelou que, das manifestaes analisadas na CCJ relativas a Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar, temos a seguinte distribuio: Da amostra analisada, 145 manifestaes entre PL e PLP eram pareceres, contra 49 entre as PEC, entre os chamados Parecer, Parecer de Emenda, Parecer Reformulado e Parecer Vencedor. Entre as manifestaes relativas a PL e PLP havia uma Complementao de Voto e 10 Votos em Separado; entre as manifestaes de PEC, uma Complementao de Voto e dois Votos em Separado. Das manifestaes de PL e PLP, 36 foram pela inconstitucionalidade da proposio
a princpios, num universo de 32 no total, o que parece indicar que o fenmeno discutido quanto s PEC no se repete neste mbito. 109 manifestaes relativas a PL e PLP foram pela aprovao e 77 pela rejeio. Em todos os casos de declarao de inconstitucionalidade da proposio, o projeto foi rejeitado, com exceo de um caso, em que se trata mais de uma diferena de argumentao que de uma admisso: admite-se, mas com apresentao de texto substitutivo que
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supre a inconstitucionalidade (PL 2859/1997, em parecer de Jos Genono). Quantos s PEC, 91 manifestaes foram pela admissibilidade, 16 pela inadmissibilidade e 1 pela prejudicialidade.36 Em todos esses casos, foi tambm decidido pela inadmissibilidade no mrito. interessante notar que 13 manifestaes entre os PL e PLP no citam nenhum dispositivo legal. Desses, apenas um opina pela inconstitucionalidade da proposio, e o faz pela meno ao princpio da razoabilidade, sem que qualquer dispositivo seja invocado (PL 327/2007, com relatoria de Osmar Dias, do PDT/PR). Dentre os demais, as manifestaes, alm de no mencionarem nenhum dispositivo, no mencionam princpios, doutrina ou decises judiciais, e duas delas fazem referncia a argumentos externos ao direito: PL 4559/2004, relatoria de Iriny Lopes, que traz dados empricos e argumentos sociolgicos argumentao, e PL 2190/1996, com parecer de relatoria de
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Fundamentos da argumentao: doutrina, jurisprudncia, princpios e argumentos externos ao direito

Tabela 22. Segurana pblica: citao de doutrina Com citao de doutrina Sem citao de doutrina Manifestaes
14 relativas PL e PLP 7 relativas a PEC 142 relativas a PL e PLP 45 relativas PEC 156 relativas a PL e PLP 52 relativas a PEC 8,9% 13,5% 91% 86,5% 100%
Tabela 23. Segurana Pblica: citao de jurisprudncia Com citao de jurisprudncia Sem citao de jurisprudncia Manifestaes
12 relativas PL e PLP 2 relativas a PEC 144 relativas a PL e PLP 50 relativas a PEC 156 relativas a PL e PLP 52 relativas a PEC 7,6% 3,8% 92,4% 94,2% 100%
Marcelo Barbieri, que argumenta somente que o Ministrio Pblico deve acompanhar processos contra policiais militares, porque, na prtica, verificam-se muitos abusos. Os demais pareceres simplesmente aceitam a proposio em questo sem estabelecer qualquer tipo de argumentao, por meio de frases-chave como o projeto no fere a constituio, e , portanto, admissvel, e no h qualquer defeito que faa com que deva ser rejeitado no mrito, como j discutido quanto s proposies de competio poltica. Este tipo de parecer leva compreenso de que o parecerista compreende que a CCJ no deve se manifestar caso no encontre um defeito manifesto.38
Tabela 24. Segurana Pblica: citao de princpios Com citao de princpios Sem citao de princpios Manifestaes
14 relativas PL e PLP 10 relativas a PEC 142 relativas a PL e PLP 42 relativas PEC 156 relativas a PL e PLP 52 relativas a PEC 8,9%1 9,2% 91,1% 80,8% 100%
Tabela 25. Segurana Pblica: citao de argumentos externos ao direito Com citao de argumentos externos ao direito Sem citao de argumentos externos ao direito Manifestaes
34 relativas PL e PLP 4 relativas a PEC 122 relativas a PL e PLP 48 relativas PEC 156 relativas a PL e PLP 52 relativas a PEC 21,8% 7,7% 78,2% 92,3% 100%
36 No caso, foi considerado que a proposta havia perdido a oportunidade, conforme art. 164, I. 37 No Brasil, 1.172 mulheres foram ouvidas por universidades e ONGs, a pedido da OMS, que traou um painel dessas modalidade de violncia em dez pases. Na cidade peruana de Cuzco, registrou-se o maior ndice de mulheres que declararam ter sido agredidas, enquanto o Japo apresentou o menor percentual -13%. Entre as que se disseram vtimas de violncias fsicas, 40% das paulistanas e 37% das pernambucanas afirmaram ter sofrido ferimentos e uma em trs foi hospitalizada em conseqncia das agresses. Em So Paulo, 25% das entrevistadas afirmaram ter sofrido violncia fsica ou sexual desde os 15 anos e 12% relataram abuso sexual por parte de algum parente antes dessa idade. 38 Aqui, cabe tambm referncia a que diversos dos votos, muito embora faam referncia a dispositivos legais, fazem-no somente no que diz respeito constitucionalidade formal. o caso das manifestaes relativas aos PL 1214/2007, 90/2007, 90/2007, 4966/2005, 4511/2004, 2800/2003, 2339/2003, 2017/2003, 1903/2003, 418/2003, 250/2003, 04/2003, 7304/2002, 6684/2002, 5937/2001, 5546/2001, 5405/2001, 4361/2001, 2748/2000 2683/2000, 2505/2000, 2103/1999, 1860/1999, 1820/1999, 1498/1999, 1344/1999, 1023/1995, 2981/2004, 2981/2004, 1525/2003, 7491/2001, 4500/2001 (PL 104/1994), 4121/2001, 1298/1999, 225/2006, 65/2006, 285/2005, 88/2007, sendo somente as ltimas 4 manifestaes da CCJ do Senado. So citados incisos dos artigos 22 a 24 da Constituio Federal, o art. 48, art. 61 e Lei Complementar 95/98, para justificar a constitucionalidade / inconstitucionalidade de cada uma das proposies.
Chama ateno o baixo nmero de manifestaes que citam doutrina e, principalmente jurisprudncia. No caso de manifestaes relativas a PEC, igualmente ao que ser observado quanto competio poltica, tambm baixo o nmero de manifestaes que recorrem a argumentos externos ao direito, mas relativamente alto o nmero de manifestaes que se valem de princpios. Em relao a PL e PLP, entretanto, notvel o fato de que h muito mais manifestaes que se valem de argumentos externos ao direito do que aquelas que se valem de doutrina e jurisprudncia.
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Das manifestaes de PL e PLP que se referem a argumentos externos ao direito, 11 o fazem quando tratando de questes relativas constitucionalidade, ou seja, quase um tero das manifestaes, o que contrasta com frao muito menor de manifestaes nessa situao, no caso de competio poltica. Nos demais casos, os argumentos externos ao direito aparecem na apreciao do mrito. E, ao contrrio do que se evidenciou na anlise de manifestaes acerca de competio poltica, dessas 11 manifestaes, apenas 3 opinaram pela inconstitucionalidade da proposio, de forma que o uso do argumento externo ao direito na anlise de constitucionalidade ocorreu, nesse caso, para argumentar da constitucionalidade. possvel que a diferena se justifique pelo mbito de que estamos tratando, com conseqncias cuja anlise foge do escopo deste trabalho. Somente em um desses casos no houve a citao de princpios na mesma argumentao (PL 3657/2000), o que demonstra que o uso de argumentos externos ao direito, nos dois outros casos, no veio como justificativa nica para a rejeio por inconstitucionalidade. curioso o caso desse nico PL, rejeitado por conta de argumentos sociolgicos. O parecer, que diz respeito a um projeto que determinaria a competncia da Justia Federal quanto a roubo de cargas, utiliza-se do art. 109 da CF para argumentar pela inconstitucionalidade. Ou seja, apesar de se referir constitucionalidade, o argumento sociolgico veio em corroborao, e no como argumento nico. No desenvolvimento do parecer, constava a seguinte frase:
No mrito, penso a matria no deve mesmo prosperar. Ao invs de mudar a competncia, sou de opinio de que o necessrio um sistema integrado de informaes e maior entrosamento entre as polcias. A sim, o pas estaria apto a lutar contra as vrias espcies de crime que vem nos assolando.
e traz discusso basicamente argumentos sociolgicos para justificar a necessidade da reviso do instituto, para sua aplicao no caso de condenados presos.39 A manifestao do mesmo Demstenes Torres acerca do PL 7226/2006, tratando da determinao de indisponibilidade de bens do acusado ou indiciado, cita apenas o Cdigo de Processo Penal, de maneira genrica, como argumentao, e fundamenta a aprovao da proposio com a frase: Trata-se de importante proposio legislativa no contexto da recente onda de violncia perpetrada pelo Primeiro Comando da Capital (PCC) contra instituies pblicas e privadas na capital de So Paulo. E outro parecer do senador, PL 7225/2006, que prev ser falta grave a utilizao de celulares por presos, justificado com exatamente a mesma frase que acaba de ser transcrita. E, por fim, no parecer relativo proposio 7223/2006, dessa vez de relatoria de Edson Lobo, a respeito de instituio de Regime Penitencirio de Segurana Mxima, citam-se duas leis (Lei n. 7.210, de 11 de junho de 1984, e a Lei n. 10.792, de 1 de dezembro de 2003), mas o voto dado com base num argumento sociolgico.40 bastante curioso que, das 5 manifestaes encontradas que trazem argumentos externos ao direito como justificativa nica ou altamente preponderante, 4 delas so projetos de lei inspirados pelos ataques do PCC em So Paulo em 2006, e as justificativas baseiam-se nesses mesmos acontecimentos. interessante observar como o choque produzido pelos eventos parece ter gerado o sentimento de desnecessidade de qualquer justificao sistemtica do ponto de vista do direito para a aprovao de determinadas
39 Trata-se de importante proposio legislativa no contexto da recente onda de violncia perpetrada pelo Primeiro Comanda da Capital (PCC) contra instituies pblicas e privadas na capital de So Paulo (...). Como muito bem lembra a Justificativa do PL, o estabelecimento penal um locus de circulao de informaes, em que vrios presos compartilham fatos relacionados a autores de crimes, a vtimas e a produtos de crimes, e a nossa legislao no fornece meios para que a Justia possa se utilizar desses dados a partir de um preso que deseja colaborar em troca de reduo de pena. Trata-se de uma arma fundamental para o combate ao crime organizado. 40 De fato, em alguns casos, o isolamento do preso por um perodo de 720 dias faz-se necessrio para quebrar definitivamente os vnculos com a organizao criminosa. Hoje sabemos perfeitamente que no basta prender, pois existem criminosos que comandam organizaes do interior do presdio, muitas vezes com a complacncia de autoridades. Assistimos, entre os dias 12 e 15 de maio deste
h outros cinco casos em que, muito embora a proposio tenha sido considerada constitucional, foram utilizados argumentos externos ao direito como nico recurso para justificar a constitucionalidade, sem citao de doutrina, jurisprudncia ou princpios. O PL 7228/2006, com parecer de Demstenes Torres, relativo delao premiada, no faz referncias a outros dispositivos legais que no a lei 9.807, que a proposio visava alterar,
ano, a uma onda de violncia em So Paulo orquestrada pelo Primeiro Comando da Capital (PCC), faco criminosa que vem liderando insurreies nos estabelecimentos penais do Estado, alcanando, dessa vez, o Paran e o Mato Grosso. Um balano tenebroso de rebelies, assassinato de policiais e civis inocentes, incndios a nibus e automveis, tiros contra as unidades policiais, enfim, um verdadeiro estado de guerrilha urbana. O crime organizado quer incutir medo na populao e desestabilizar os rgos de segurana pblica. Nunca houve, no Brasil, uma ao criminosa com conseqncias to nefastas para a autoridade do Estado nacional. No podemos admitir que os interesses individuais de alguns presos sobreponham-se ao interesse da coletividade. Quando olhamos para a catica realidade do sistema prisional brasileiro, com unidades sendo inteiramente controladas pelo crime organizado, vemos que o poder pblico no tem alternativa a no ser agir com a mxima energia.
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medidas que, de uma forma ou de outra, agravassem a forma de execuo da pena ou trouxessem o que se acreditam ser vantagens persecuo penal de crimes tidos como merecedores de penas especiais, devido sua gravidade. O ltimo dos 5 casos mencionados o PL 7220/2006, com parecer de lvaro Dias, relativo a aumento de prazos prescricionais, que cita determinados dispositivos legais (Constituio Federal, art. 5, XLII e XLIII, e Lei n. 7.209, de 11 de julho de 1984), mas tem como argumentao principal que determinadas condies sociolgicas e histricas determinam a necessidade de se rever os prazos prescricionais.41 Trata-se de um tipo excepcional de parecer aquele que baseia a inconstitucionalidade da proposio em argumentao no propriamente jurdica sendo que, nos demais casos de inconstitucionalidade, predomina o esforo para elaborar a manifestao dentro de parmetros jurdicos, como ser visto adiante. As prximas sees so dedicadas anlise daquelas manifestaes negativas, ou seja, as manifestaes que concluem pela inadmissibilidade, constitucionalidade ou rejeio. Tal anlise importante porque, nessas manifestaes negativas, faz-se presente um conflito poltico a rejeio, por parte de um parlamentar, de um projeto de lei elaborado por outro parlamentar que se reveste de formas jurdicas a manifestao por meio de parecer sobre a constitucionalidade. Das 34 manifestaes que apresentaram argumentos externos ao direito, 18 delas referiam-se a argumentos sociolgicos, exclusivamente; uma delas, a argumentos econmicos; duas delas, a argumentos histricos; 2 a argumentos sociolgicos e histricos, 4 a argumentos polticos, uma a argumentos polticos e biolgicos, uma a argumentos sociolgicos e polticos, uma a argumentos sociolgicos e morais, uma a argumentos sociolgicos e de autoridade, e uma a argumentos sociolgicos e de vitimologia. Nas PECs, apenas 4 casos trouxeram argumentos externos ao direito, sendo 2
deles polticos, um etimolgico e um etimolgico e histrico. Todas essas PEC foram consideradas admissveis, com exceo da 253/2004, inadmissvel por vincular recursos segurana pblica sem distribuio aos entes federados, e na qual Denisse Frossard determina, com argumentos polticos:
No se h de confundir ORDEM (segurana interna e externa) com PROGRESSO (desenvolvimento econmico e social), embora ambos sejam os pilares de sustentao do Estado de Direito, como reconhecidos na famosa trade de Augusto Comte (o amor por princpio, a ordem por base e o progresso por fim).
Propostas de Emenda Constituio: verificao de inadmissibilidade Sendo os casos de inadmissibilidade e inconstitucionalidade mais raros, eles so, em geral, aqueles que contm uma justificao mais profunda, razo pela qual merecero anlise mais detida. Dos 8 casos da inadmissibilidade das PECs, 5 citam princpios, sendo, em quatro deles, o princpio federativo, e, em um, o princpio da igualdade. Duas delas citam doutrina, e somente uma cita jurisprudncia. A manifestao relativa PEC 202/2007, por exemplo, cita princpio (princpio federativo), cita o doutrinador Alexandre de Moraes, sem especificar a obra, e, como argumento de autoridade, faz referncia a casos julgados e no se utiliza de argumentos externos ao direito. Trata-se do nico caso, entre as inadmissibilidades, de uso das trs estratgias argumentativas. h um nmero relativamente alto de manifestaes quanto admissibilidade das PECs que se utilizam de princpios, principalmente em relao ao todo, pois, como j demonstrado, a citao de princpios est em 10 manifestaes de um universo de 52, e temos, quanto inadmissibilidade, 5 casos em um universo de apenas 8. Isso nos permite reforar o que foi concludo quando da anlise de manifestaes de competio poltica: esses nmeros indicam que os princpios ocupam papel central na verificao da inadmissibilidade das PEC.
41 manifesto, pois, o anacronismo da lei vigente. Nesse perodo, a sociedade brasileira passou por inmeras transformaes, inclusive no que diz respeito ao aparecimento de novas formas de criminalidade, e a prescrio penal manteve-se rigorosamente esttica. que as tradicionais modalidades delituosas (crimes de leso a bens jurdicos individuais) foram, pouco a pouco, cedendo espao a outras espcies delitivas (crimes de perigo a bens jurdicos coletivos ou supra-individuais), percebendo-se uma progressiva sofisticao dos meios e modos de execuo e de ocultao dos crimes. Pense-se, por exemplo, no crime de lavagem de dinheiro, que , por excelncia, uma forma de encobrir e mascarar os ganhos obtidos com as atividades ilcitas.
Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar: inconstitucionalidade e rejeio Conforme anteriormente exposto, a anlise das manifestaes relativas a PL e PLP deve levar em conta que, alm da constitucionalidade, tambm deve haver pronunciamento
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sobre o mrito do tema proposto. Em 93 casos, ou 59,6% do total, a principal abordagem da manifestao foi referente anlise de constitucionalidade. Destes, 31 casos so de pronunciamentos pela inconstitucionalidade. Este resultado foi substancialmente diferente do encontrado no caso de competio poltica, em que poucas das anlises referiam-se constitucionalidade, e, destas, a maioria era relativa inconstitucionalidade. Das 35 manifestaes pela rejeio e inconstitucionalidade, 11 citam princpios, 5 citam doutrina, 5 citam casos julgados e 5 fazem referncia a argumentos externos ao direito. Novamente, baixa a ocorrncia de citao de doutrina e jurisprudncia, mas, neste caso, a estratgia argumentativa preferencial foi o uso de princpios e no de argumentos externos ao direito. tambm muito significativo o nmero de casos em que nenhuma das estratgias argumentativas foi usada. Competio Poltica Neste campo temtico, foram analisadas, no total, 301 manifestaes. Destas, 193 manifestaes so relativas a 165 projetos de lei e projetos de lei complementar, e 108 manifestaes, relativas a 89 propostas de emendas Constituio. Foram excludos 13 pareceres que repetiam quase na ntegra pareceres anteriormente proferidos na tramitao da proposta legislativa. Isso geralmente ocorre quando o relator desliga-se da Comisso de Constituio e Justia depois que o processo arquivado ou mesmo durante a tramitao, e, no momento em que esta retomada ou quando h desarquivamento, o novo relator opta por manter o parecer anteriormente proferido.42 Alm disso, foram tambm excludas da anlise aquelas propostas cuja manifestao na CCJ no pde ser acessada por meio do site.43 A seguinte classificao temtica foi usada para PL e PLP:
Sistemas Eleitorais: sobretudo proposies que se referem instituio do
sistema majoritrio ou proporcional nos diferentes nveis de eleies, mas tambm foi usada para classificar disposies sobre lista fechada e voto em legenda. Partidos Polticos: proposies referentes aos direitos e obrigaes dos partidos
polticos (obrigatoriedade de realizao de prvias, disposies sobre distribuio do fundo partidrio, sobre tempo no horrio eleitoral etc.), inclusive disposies sobre clusula de barreira, quociente partidrio e verticalizao; modificaes em relao organizao do sistema partidrio: possibilidade de estabelecimento de sublegendas e federaes partidrias. Participao da mulher: proposies que visam incentivar participao feminina
na poltica. Processo eleitoral: proposies que se referem s eleies em si (data das
eleies, da tomada de posse, procedimentos no dia das eleies etc.) e tambm aqueles que regulamentam as campanhas eleitorais (pesquisas eleitorais, prestao de contas, limite de gastos, condutas ilcitas etc.). Processo eleitoral em sentido estrito: sobre procedimentos nos tribunais
eleitorais. Filiao partidria: disposies sobre fidelidade e sobre outros direitos e
obrigaes de filiados a partidos. Direitos polticos: restries ao direito de votar e de ser votado; direito de tomar
posse. A categoria inclui disposies sobre inelegibilidade e sobre suplentes, como aquelas que impedem o suplente de tomar posse se ele no tiver tido nenhum voto. Propaganda eleitoral: regulamentaes diversas (inclui disposies sobre debates
42 Quando a reproduo no era integral, isso se dava por haver referncia a alguma proposta posteriormente apensada proposta principal, por exemplo. Os pareceres excludos so referentes s seguintes propostas legislativas: PL 675/2007, PL 7537/2006, PL 5410/2005, PL 4375/2004, PL 2314/2003, PL 299/2003, PL 5141/2001 (nesse caso, foram excludos dois pareceres, ambos reproduo do primeiro parecer proferido), PL 3428/2000, PL 3307/2000, PL 3563/2008, PL 3798/2004, PL 358/2003. 43 Essas manifestaes so relativas s seguintes proposies: PEC 6/2007, PEC 105/1999, PEC 3/1999, PEC 492/1997, PLP 35/2007, PEC 106/1999 e PEC 38/1999. Em relao a essas trs ltimas proposies, havia pareceres disponveis, mas no o parecer do relator da matria na CCJ. Nos quatro primeiros casos, o parecer constava como estando disponvel para download, mas no foi possvel fazlo.
e comcios). Obrigaes de candidatos e detentores de mandato: proposies que
regulamentam conduta de candidatos e eleitos. Alguns exemplos so: condutas vedadas a candidatos reeleio (inclusive propaganda institucional, disposio de recursos etc.); vedao de transferncia de domiclio de detentor de mandato em curso; obrigatoriedade
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do registro do programa de governo em cartrio; normas sobre transio governamental etc. Reforma poltica: proposies que propem amplas alteraes na legislao
J nas manifestaes relativas a PL e PLP, a ausncia de citao de dispositivos legais est associada a um tipo de parecer ou voto em separado no qual no est claro o assunto que o deputado analisa: se a constitucionalidade, o mrito, a tcnica legislativa etc. Essa falta de clareza ocorre em 9 casos45, sendo que, em 8, no h citao de dispositivos legais46. Em 4 dessas manifestaes47, impossvel at mesmo saber se o projeto foi considerado constitucional ou inconstitucional, inexistindo qualquer manifestao em um sentido ou outro. Isso particularmente curioso em um dos votos em separado48, no qual, mesmo inexistindo essa clareza sobre o aspecto da proposta que foi analisado, o deputado se manifesta pela rejeio da mesma, baseando-se em argumentos sociolgicos
eleitoral, abarcando diversas duas ou mais categorias acima. Da amostra analisada, 109 manifestaes relativas a PL e PLP foram pela aprovao e 77 pela rejeio. Quantos s PECs, 91 manifestaes foram pela admissibilidade, 16 pela inadmissibilidade e 1 pela prejudicialidade44.
Tabela 5. Competio poltica: qualificao das manifestaes Aprovao ou admisso Rejeio ou inadmisso Prejudicialidade Total de manifestaes
111 relativas PL e PLP 91 relativas a PEC 82 relativas a PL e PLP 16 relativas PEC 1 relativa a PEC 193 relativas a PL e PLP 108 relativas a PEC 57,5% 84, 3% 42,5% 14,8% 0,9% 100 %
e histricos. Nos outros 9 casos, por outro lado, a manifestao final pela aprovao do projeto em exame. Esse grupo de manifestaes nas quais no possvel identificar o aspecto constitucionalidade, mrito ou outro tratado pelo deputado caracteriza-se, portanto, por apresentar opinies simples em favor da aprovao do projeto, sem que haja qualquer tipo de considerao sobre a constitucionalidade.49 A anlise indica que a ausncia
interessante notar que algumas manifestaes (24 em relao a PL e PLP e 2 em relao a PEC, o que significa 8,6% do total de 301 manifestaes) no citam nenhum dispositivo legal. Dessas, uma o parecer pela prejudicialidade acima mencionado, o que justifica a ausncia de citao de dispositivos legais. Nas demais manifestaes, entretanto, esse tipo de ausncia merece uma anlise mais detida. Em relao s PECs, a outra manifestao que no traz nenhum dispositivo legal um voto em separado do deputado Roberto Magalhes que, votando pela inadmissibilidade da PEC 106/1999 (Suprime o dispositivo que torna inelegvel, no territrio de jurisdio do titular, cnjuge e os parentes consanguneos ou afins, do Presidente da Repblica, de Governador e de Prefeito), invoca princpios mas nenhum dispositivo constitucional para justificar sua posio. O deputado invoca o princpio republicano, que repugna a hereditariedade como fator de sucesso do poder e o Princpio da Razoabilidade, que a cada dia ganha maior prestigio na jurisprudncia dos Tribunais Superiores e seria comprometido pela aprovao da PEC em questo. Nota-se que o voto carece de um bom desenvolvimento argumentativo, o que pode ser explicado pela recorrncia argumentao principiolgica em detrimento de uma interpretao mais detida dos dispositivos constitucionais.
45 Por razes de espao, no traremos aqui as relaes de casos referentes a cada grupo. Tais relaes podem ser encontradas nas notas de rodap da ntegra do Relatrio, disponvel no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos. 46 Exceto PLS 60/2003. 47 PL 38/2007, Voto em separado de FLVIO DINO; PLS 60/2003, Parecer de Marcelo Crivella; PLS 249/2000, Parecer de Pedro Simon; PL 5268/2001, Voto em separado de PAES LANDIM.
48 PL 5268/2001, Voto em separado de PAES LANDIM. Seguem alguns trechos exemplificativos do tipo de argumentao adotado pelo deputado (o projeto em questo propunha medidas de reforma poltica): Tm sido historicamente frustrantes, em grande parte incuas e quase sempre ineficientes, as tentativas de se promover reformas profundas de carter institucional em nosso pas. No que respeita s de natureza poltica, o problema se agrava pelo vezo histrico de serem o resultado de insatisfaes que dificilmente transcendem o mbito restrito do Congresso Nacional. (...) O que pretendemos com os projetos ora em exame nesta douta Comisso? A nada mais, Sr. Presidente, que alterar dispositivos dessas mesmas leis. Quem examinar no futuro esse passo que se pretende dar, modificando a redao de 8 artigos do Cdigo Eleitoral, 13 da Lei dos Partidos e 31 da Lei de Eleies, muito provavelmente no deixar de registrar que, na verdade, nos cingimos a mais uma das muitas reforminhas de convenincia a que, com tanta ironia, se referiu esse grande brasileiro que foi o historiador Jos Honrio Rodrigues. E o que pior, de nossa prpria e exclusiva convenincia, como se l no art. 5o do substitutivo: Aos detentores de mandato de deputado federal, estadual e distrital que, at a vspera da conveno para escolha de candidatos s eleies de 2006, fizerem comunicao por escrito, ao rgo de direo regional, de sua inteno de concorrer ao mesmo cargo, assegurada a ocupao dos primeiros lugares da lista dos respectivos partidos ou federaes, na ordem decrescente dos votos obtidos nas eleies de 2002, salvo deliberao em contrrio do rgo competente do partido ou federao. 49 O esforo de identificao da principal abordagem tratada nesses pareceres ou votos resultou em frases-snteses pouco elaboradas ou vagas. A frase-sntese no necessariamente uma citao literal da manifestao em anlise; trata-se, antes, do esforo de condensar em uma frase a principal idia levantada pelo parlamentar. Exemplos paradigmticos so Proposio aperfeioa sistema eleitoral, pois tem
44 As hipteses de prejudicialidade esto nos artigos 163 e 164 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. No caso, foi considerado que a proposta havia perdido a oportunidade, conforme art. 164, I.
mrito indiscutvel e elevada significao tica e democrtica (PL 4313/2001, Parecer do Deputado Sigmaringa Seixas); Projeto permite aos funcionrios da Justia Eleitoral a cidadania plena (PL 743/1999, Parecer do Deputado Coriolano Sales).
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a dispositivos legais est associada a um importante tipo de dficit argumentativo. A possibilidade de se proferir manifestaes sem referncia legislao parece levar, portanto, existncia de manifestaes por demais simplificadas, que parecem exprimir to-somente um acordo poltico prvio em favor da aprovao do projeto. Fundamentos da argumentao: doutrina, jurisprudncia, princpios e argumentos externos ao direito
Tabela 8. Competio poltica: citao de princpios Com citao de princpios Sem citao de princpios Manifestaes
47 relativas PL e PLP 37 relativas a PEC 146 relativas a PL e PLP 71 relativas PEC 193relativas a PL e PLP 108 relativas a PEC 24,4% 34,3% 74,6% 65,7% 100 %
Observamos uma grande predominncia dos argumentos polticos e sociolgicos (30,4% dos argumentos externos ao direito so exclusivamente polticos, 17,4% so exclusivamente sociolgicos e 16% so sociolgicos). Alm disso, observa-se a predominncia de argumentos simples, de tipo nico: apenas 23 manifestaes (33,3% do total) usam mais de um tipo de argumento, enquanto o restante (46, ou 66,7% do total) vale-se de apenas um tipo de argumento. Em todos aqueles 6 casos nos quais o argumento externo ao direito usado na argumentao sobre a constitucionalidade,, a manifestao em anlise foi considerada inconstitucional, o que indica que o uso do argumento externo na anlise de constitucionalidade feito quando o manifestante quer emitir um juzo negativo sobre a proposio em anlise. Em 4 desses casos, tambm so citados princpios constitucionais, e, nos outros 2, h citao de doutrina ou jurisprudncia ,jurisprudncia, o que indica o uso do argumento externo como argumento subsidirio em favor da inconstitucionalidade.
Tabela 7. Competio poltica: citao de jurisprudncia Com citao de jurisprudncia Sem citao de jurisprudncia Manifestaes
29 relativas PL e PLP 9 relativas a PEC 164 relativas a PL e PLP 99 relativas PEC 193 relativas a PL e PLP 108 relativas a PEC 15% 8,3% 85% 91,7% 100 %
Uma anlise mais detida desse grupo de manifestaes mostra que apenas o parecer do deputado Antonio Carlos Magalhes Neto sobre o PLP 203/2004 contraria esse indcio. O projeto em questo trata da chamada ficha suja, estabelecendo a existncia de processo em trnsito contra o indivduo como causa de inelegibilidade. Para afirmar a inconstitucionalidade dessa proposio, o relator baseia seu parecer na idia de que no
Tabela 6. Competio poltica: citao de doutrina Com citao de doutrina Sem citao de doutrina Manifestaes
24 relativas PL e PLP 11 relativas a PEC 169 relativas a PL e PLP 97 relativas PEC 193 relativas a PL e PLP 108 relativas a PEC 12,4% 10,2% 87,6% 89,8% 100 %
possvel a adoo do projeto em fase de redemocratizao, pois isso seria resgatar uma herana da ditadura. Vale-se, para tanto, de vrios argumentos histricos (inclusive, interessante notar que a prpria jurisprudncia citada como informao histrica), que reconstroem a consolidao dos direitos polticos no pas. Propostas de Emenda Constituio: verificao de inadmissibilidade A anlise das 16 manifestaes pela inadmissibilidade de PEC mostra que todas citam princpios. Destas, 7 citam doutrina e apenas 2, jurisprudncia (sendo que estas tambm citam doutrina, ou seja, se valem das trs estratgias argumentativas). Apenas em 2 casos houve citao de argumentos externos ao direito. Esses nmeros indicam que os princpios ocupam papel central na verificao da inadmissibilidade PEC. Conforme o exposto anteriormente, esse juzo de admissibilidade deve se centrar basicamente na verificao dos requisitos do art. 60 da Constituio Federal. Todos esses requisitos so
Chama a ateno o baixo nmero de manifestaes que citam doutrina e jurisprudncia. No caso de manifestaes relativas PEC, tambm muito baixo o nmero de manifestaes que recorrem a argumentos externos ao direito, mas relativamente alto o nmero de manifestaes que se valem de princpios. Algumas peculiaridades adiante analisadas sobre a apreciao de PEC podem fornecer uma explicao para isso. Em relao a PL e PLP, entretanto, notvel o fato de que h muito mais manifestaes que se valem de argumentos externos ao direito do que aquelas que se valem de doutrina e jurisprudncia. O nmero de manifestaes que se valem de princpios tambm relativamente elevado se comparado pequena incidncia de citao de doutrina e jurisprudncia.
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formais, com exceo do disposto no 4 desse artigo, que traz as chamadas clusulas ptreas. A verificao de inadmissibilidade de uma PEC foi, em todos os casos analisados, resultado da interpretao dessas clusulas, interpretao esta que se expressa invariavelmente por meio da invocao de princpios. Assim, a anlise indica que as manifestaes por inadmissibilidade usam do carter aberto dos princpios jurdicos, especialmente daqueles que tomam a forma de clusulas ptreas, para justificar a rejeio de determinada PEC. Isso torna difcil apontar o quanto dessa rejeio motivada por inclinaes polticas ou por raciocnios estritamente jurdicos. claro que a confuso entre esses dois tipos de motivao inevitvel. Nas manifestaes de inadmissibilidade de Propostas de Emenda Constituio, no entanto, espera-se que haja um maior esforo de argumentao jurdica, pois o juzo de admissibilidade localiza-se muito mais no campo jurdico que no poltico, j que trata apenas da conformao geral da proposta Constituio. Isso assim porque, sendo as PEC um instrumento de reforma constitucional, a funo das CCJ ao analislas, pronunciando o juzo de admissibilidade, no deve ser o exerccio do controle de constitucionalidade em sentido prprio nem a apreciao de seu mrito. A anlise nas CCJ (e nas comisses em geral) uma anlise feita por poucos parlamentares designados que pode impedir a anlise por todo o Congresso. Isso significa que esses parlamentares tm um nus argumentativo muito grande. Nesse sentido, a anlise de PEC por comisses especialmente complicada50 e a declarao de inadmissibilidade desse tipo de proposio precisa ser muito bem fundamentada. O presente estudo mostra que, muitas vezes, a maneira como se estrutura a argumentao dos pareceres pela inadmissibilidade com interpretaes generalistas de princpios inviabiliza a avaliao de legitimidade da argumentao trazido em tais pareceres.
Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar: inconstitucionalidade e rejeio Conforme anteriormente exposto, a anlise das manifestaes relativas a PL e PLP deve levar em conta que, alm da constitucionalidade, tambm deve haver pronunciamento sobre o mrito do tema proposto. Apenas em 57 casos, ou 29,5% do total, a principal abordagem da manifestao referente anlise de constitucionalidade. Destes, a ampla maioria, 42 casos, so de pronunciamentos pela inconstitucionalidade. Isso indica que apenas quando verificada uma contrariedade em relao Constituio os relatores consideram ser necessrio se concentrar na anlise de constitucionalidade.
Tabela 11. PL e PLP em competio poltica: manifestaes pela constitucionalidade/inconstitucionalidade x aprovao/rejeio Constitucionalidade
142 Aprovao 106 Rejeio 36 45 Aprovao 1 Rejeio 44 6 193 73,6% 74,6% (do total acima) 25,4% (do total acima) 23,3% 2,2% (do total acima) 97,8% (do total acima) 3,1% 100 %
Inconstitucionalidade
No h manifestao expressa Manifestaes
interessante notar que a declarao de inconstitucionalidade no significa necessariamente rejeio, enquanto que a declarao de constitucionalidade tambm no significa aprovao. h um caso, PL 3781/1997, em que, mesmo considerando o projeto inconstitucional, o relator, deputado Jos Antonio Almeida, prope a aprovao deste com a adoo de substitutivo, pois considera que tal projeto (Dispe sobre a ao de impugnao de mandato eletivo a que se refere o art. 14, 10 e 11, da Constituio Federal, e d outras providncias), ainda que tenha sido elaborado de maneira incorreta, trazendo interferncia do Poder Legislativo no Poder Judicirio, visa suprir uma importante lacuna legislativa. Por outro lado, 36 proposies consideradas constitucionais foram rejeitadas pela
Tabela 10. Competio poltica: PEC consideradas inadmissveis Inconstitucionais ou inadmissveis Constitucionais ou admissveis No h manifestao expressa PEC
13 75 1 89 14,6% 84,3% 1,1% 100 %
Comisso. Ao contrrio do que foi verificado nas manifestaes pela inadmissibilidade de PEC, no h aqui um padro claro nesse tipo de rejeio, sendo que 17 manifestaes citam argumentos externos ao direito, 3 citam casos julgados, 2, doutrina, 10, princpios e 10 no se valem de nenhuma dessas estratgias argumentativas. Chama a ateno o nmero muito pequeno de citaes de doutrina e jurisprudncia, sendo que a estratgia argumentativa preferencial foi o uso de argumentos externos ao direito.
50 Sobre isso, ver Introduo da anlise qualitativa (item IV.1).
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Neste ponto, vale mencionar que o ndice de rejeio de PL e PLP consideravelmente maior que o de manifestao declarao de inconstitucionalidade (v. tabelas 16 e 17). A anlise desse grupo de proposies constitucionais, mas rejeitadas, revela que o ndice mais alto de rejeio que de inconstitucionalidade pode ser explicado pela referncia a argumentos extrajurdicos, ou seja, pela preferncia das CCJ de exercer, no que se refere aos temas de competio poltica, mais o seu poder de controle poltico (nas anlises de mrito) que de controle jurdico. As 44 manifestaes pela rejeio e inconstitucionalidade tambm no trazem um padro de argumentao claro: 19 delas citam princpios, 13 citam argumentos externos ao direito, 10, doutrina, 7, jurisprudncia e 15 no se valem de nenhuma dessas estratgias argumentativas. Novamente, baixa a ocorrncia de citao de doutrina e jurisprudncia, mas, neste caso, a estratgia argumentativa preferencial foi o uso de princpios e no de argumentos externos ao direito. tambm significativo o nmero de casos em que nenhuma das estratgias argumentativas foi usada. O uso preferencial de argumentos externos ao direito nos casos de constitucionalidade e rejeio e de argumentos de princpio nos casos de inconstitucionalidade e rejeio indica que a atividade das CCJ na anlise de proposies de lei relativas ao tema competio poltica proposies estas que devem merecer anlise de mrito na comisso tem dois padres diferenciados. O primeiro padro relativo queles casos em que se constata a inconstitucionalidade, constatao que, de acordo com a argumentao usada, se d principalmente por meio da interpretao de princpios. O segundo padro relativo aos casos nos quais, ainda que no haja embasamento para se declarar a inconstitucionalidade, decide-se pela rejeio. Nesses casos, percebese que a preferncia pelo uso de argumentos externos ao direito, o que leva a crer que, na anlise do mrito das proposies, a argumentao jurdica colocada de lado em favor de outras estratgias argumentativas (como j apontado acima). Nos dois padres argumentativos, importante notar o baixo ndice de citao de doutrina e jurisprudncia, o que mostra que o controle de constitucionalidade das proposies (e de mrito, quando o caso) ocorre principalmente por meio da invocao de princpios a citao de princpio alta mesmo no segundo padro argumentativo (constitucionalidade e rejeio).
Tabela 12. Competio poltica: PL e PLP considerados inconstitucionais Inconstitucionais Constitucionais No h manifestao expressa PL e PLP
40 123 2 165 24,2% 74,6% 1,2% 100 %
Tabela 13. Competio poltica: PL e PLP rejeitados Rejeitados Aprovados PL e PLP

68 97 165 41,2% 58,8% 100 %
Reforma do Judicirio e do Processo A partir da busca nos bancos de dados da Cmara dos Deputados e no Senado Federal relativamente ao tema da reforma do Judicirio e do processo foram encontradas 40 proposies legislativas. Dessas, 30 eram projetos de lei ordinria, 6 projetos de lei complementar e 4 propostas de emendas constitucional. Nesta seo so analisadas qualitativamente apenas aquelas propostas legislativas em que houve manifestao da Comisso de Constituio e Justia (CCJ) da Cmara dos Deputados e/ou do Senado Federal, excetuando-se as manifestaes referentes s propostas de emenda constitucional proferidas pela CCJ do Senado Federal, como explicitado anteriormente. Estas se constituem em 29 manifestaes51 relativas a 21 projetos de lei. No foram encontrados projetos de lei complementar referentes a este tema que tivessem sido analisadas pelas Comisses de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados e/ou do Senado Federal. Dois dos projetos de lei52 foram excludos desta anlise qualitativa pelo motivo de que as manifestaes relativas a eles estavam indisponveis nos bancos de dados da Cmara dos Deputados e/ou do Senado Federal assim como duas manifestaes relativas a 3 propostas de emenda Constituio53 analisadas pela CCJ do Senado Federal. As manifestaes aqui analisadas foram proferidas por 20 parlamentares pertencentes 12 diferentes partidos polticos. Abaixo segue a tabela que mostra a distribuio de tais partidos polticos por nmero de manifestaes proferidas.
51 O nmero de manifestaes maior do que o nmero de proposies analisadas, pois h a possibilidade de haver mais de um parecer, complementao de voto ou voto em separado. 52 PL 13/2006 e o PL 4723/2004. 53 PEC 27/2004, PEC 26/2004 e PEC 11/2001.
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Tabela 14. Reforma do Judicirio e do Processo: Composio dos partidos poltico na anlise dos temas Partido Poltico PT PFL PP PPB PSC PSDB PMDB PL PC do B PDT PPS PTB TOTAL
Nmero de Manifestaes 5 4 3 3 3 3 2 2 1 1 1 1 29 % do total 17,24% 13,79% 10,34% 10,34% 10,34% 10,34% 6,90% 6,90% 3,45% 3,45% 3,45% 3,45% 100.00%
projetos de lei so de origem do Poder Executivo. O primeiro visa alterar a execuo de ttulo extrajudicial, entre outros pontos especficos do Cdigo de Processo Civil (tais como os embargos execuo, preferncia de alienao em hasta pblica), como forma de tornar mais rpida a prestao jurisdicional e a satisfao do crdito do exeqente, permitindo expressamente o uso de meios eletrnicos no processo de execuo e penalizando devedor que agir com propsito procrastinatrio (PL 4497/2004). O outro projeto de lei tem como objetivo alterar a execuo de sentena condenatria a pagamento em dinheiro (execuo de ttulo judicial por quantia certa) (PL 3253/2004). Fixao de honorrios: foi encontrado um projeto de lei referente a este tema que prope, mediante alterao do Cdigo de Processo Civil, aplicar Fazenda Pblica os mesmos critrios de mensurao de honorrios advocatcios que so aplicados s outras partes (PL 4108/2004). Processamento de Recursos: foram encontrados 6 projetos de lei que prope alteraes legislativas envolvendo o processamento de recursos, os quais, de maneira geral, tm como objetivo torn-lo mais clere e eficaz. A primeira dessas proposies dispe acerca de procedimentos relativos ao julgamento de recursos repetitivos (com fundamento em questes idnticas de direito) interpostos perante o Superior Tribunal de Justia (PL 1213/2007). Outro projeto de lei que se refere a este tema visa racionalizar o sistema recursal na Justia do Trabalho por meio da modificao do processamento de recurso de revista no Tribunal Superior do Trabalho e da criao do incidente de uniformizao de jurisprudncia (PL 4732/2004). h ainda o PL 4727/2204 que prope modificaes no Cdigo de Processo Civil acerca da disciplina do agravo de instrumento e do agravo retido54, com o objetivo de tornar a sistemtica processual mais eficaz e adequada realidade. J o PL 4724/2004, que tambm intenciona alterar o Cdigo de Processo Civil, prope mudanas no que diz respeito forma de interposio de recursos, ao saneamento de nulidades processuais, ao recebimento de recurso de apelao, entre outras questes, tambm com a inteno de tornar mais clere e efetiva a tutela jurisdicional. O PL 1343/2002 tambm altera o Cdigo de Processo Civil e tem como objetivo estabelecer requisitos para o conhecimento de recursos especiais, que somente devero ser conhecidos quando o julgado recorrido tiver repercusso geral, medida pela importncia social ou econmica da causa. Finalmente, o PL 12/2006 visa disciplinar o
As proposies legislativas foram agrupadas em temas genricos de acordo com o seu contedo e tais grupos so apresentados a seguir. Contudo, cabe ressaltar, que diferentemente das classificaes apresentadas nos outros dois campos de estudo desta pesquisa (competio poltica e segurana pblica), a apresentao dos assuntos feita de forma mais detalhada, dado o baixo nmero de proposies legislativas encontradas. Segue a classificao: Competncia: h dois projetos de lei que tratam sobre a questo da competncia na rea temtica reforma do Judicirio e do processo. Um deles visa dispor sobre a atribuio de competncia penal para Justia do Trabalho para processar e julgar crimes oriundos e decorrentes da relao de trabalho, do exerccio do direito de greve e das relaes sindicais (PL 2636/2007). O segundo projeto busca disciplinar o procedimento de deslocamento de competncia para a Justia Federal dos crimes contra os direitos humanos (hipteses de grave violao de direitos humanos, como previsto no 5 do art. 109 da Constituio Federal, includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004), perante o Superior Tribunal de Justia (PL 14/2006). Execuo: foram encontrados 3 projetos de lei referentes a este tema. Um deles busca aumentar a efetividade do processo de execuo na Justia do Trabalho, tornando a legislao mais severa para coibir aes fraudulentas de devedores (PL 4731/2004). Os outros dois
54 Dispe que nas decises interlocutrias proferidas na audincia de instruo e julgamento o agravo ser retido, tornando-se agravo de instrumento quando as decises forem suscetveis de causar parte leso grave e de difcil reparao. Fonte: site da Cmara dos Deputados www.camara.gov.br
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procedimento para exame da repercusso geral das questes constitucionais discutidas no recurso extraordinrio no Supremo Tribunal Federal. Reforma do processo: foram encontrados 7 projetos de lei referentes a este tema. O PL 4728/2004 busca alterar o Cdigo de Processo Civil com o objetivo de racionalizar o julgamento de aes repetitivas, ou seja, nos casos em que a matria controvertida for unicamente de direito, e j houver sentena de total improcedncia em caso anlogo, o juiz pode dispensar a citao e proferir sentena reproduzindo aquela j anteriormente prolatada. J o PL 4726/2004 busca modificar as regras referentes incompetncia relativa, aos meios eletrnicos, prescrio, distribuio por dependncia, revelia, s cartas precatrias e rogatrias, ao rescisria, entre outros pontos, com o objetivo de dar racionalidade e celeridade ao processo de tutela jurisdicional. O PL 5635/2001 diz respeito ao processo de reforma agrria, autorizando a Unio a desapropriar imveis objetos de litgio em que o Poder Pblico for parte, como intuito de evitar ecloso de confrontos possessrios. O PL 4331/2001 revoga o dispositivo que concede Fazenda Pblica e ao Ministrio Pblico, quando estes forem parte no processo, prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer, igualando-os ao particular. Os PL 4208/2001, 4205/2001 e 4203/2001 fazem parte da chamada reforma processual penal e prope alteraes no Cdigo de Processo Penal. O primeiro deles traz mudanas no que se refere priso (indica as espcies admitidas: em flagrante, temporria, preventiva e decorrente de sentena condenatria transitada em julgado, revogando aquelas oriundas de deciso de pronncia ou condenatria), medidas cautelares (estabelece critrios e aumenta o rol) e liberdade (liberdade provisria e concesso de fiana). O segundo PL define e probe a produo de provas por meios ilcitos e traz esclarecimentos sobre provas antecipadas, periciais e testemunhais. O terceiro PL traz alteraes no Cdigo de Processo Penal referentes instruo e julgamento de processos no tribunal do jri, estabelecendo critrios para sua organizao (funo, convocao e sorteio dos jurados com vista formao de um Conselho de Sentena) e dispem sobre acusao, instruo e preparao do processo para julgamento no Plenrio. Dada esta apresentao geral dos temas presentes nas propostas legislativas analisadas, passamos a apresentao da distribuio das manifestaes da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados e do Senado Federal referentes aos projetos de lei e propostas de emendas constitucionais por cada um dos temas expostos acima .
Tabela 15. Reforma do Judicirio e do Processo: manifestao acerca dos PL distribudos por tema
PL % do total 100,00% 10,34% 17,24% 6,90% 31,03% 34,48%
Total Competncia Execuo Fixao de honorrios Processamento de recursos Reforma do Processo
29 3 5 2 9 10
Do total das 29 manifestaes analisadas 23 eram pareceres, 2 complementaes de parecer e 4 votos em separado. Destas manifestaes, 24 foram pela constitucionalidade da proposta legislativa e 5 pela inconstitucionalidade. No que diz respeito rejeio ou aprovao do projeto de lei, das 29 analisadas, 5 foram rejeitadas e 24 aprovadas. Cabe aqui observar que trs das 29 manifestaes no citam nenhum dispositivo legal em sua argumentao, o que significa 10,34% do total. A primeira delas um parecer do deputado Gerson Peres, relativo ao PL 4732/2004, que considera o projeto de lei constitucional e o aprova. Em seu parecer, tal deputado no cita nenhum princpio, doutrina ou caso julgado e tampouco se utiliza de argumentos externos ao direito. O relator afirma que far apenas uma avaliao da admissibilidade de referido projeto de lei55, e para tanto, analisa muito brevemente a compatibilidade da proposio com a Constituio Federal e sua boa tcnica legislativa e jurdica. A segunda manifestao que no cita nenhum dispositivo legislativo o voto em separado do deputado Darci Coelho quando analisa o PL 4728/2004. Em tal manifestao, o deputado considera o projeto de lei inconstitucional e injurdico e opina por sua rejeio. Para fundamentar sua deciso o deputado se baseia em princpios do direito, tais como princpio do duplo grau de jurisdio, o princpio da coisa julgada formal, o princpio da garantia ampla defesa e do contraditrio. No so utilizados casos julgados, doutrina ou argumentos externos ao direito para justificar o voto. A terceira manifestao que no cita nenhum dispositivo
55 Por iniciativa deste relator, mediante requerimento do Deputado Leonardo Picciani, digno Presidente desta Comisso, foi solicitada Sua Excelncia DD. Presidente da Cmara dos Deputados a reviso do despacho inicial dado s Emendas do Senado Federal ao Projeto proposto, tendo sido, no entanto, indeferido o requerido, pelo critrio da especificidade, em razo de ser matria prevista no campo temtico da Comisso de Trabalho, de Administrao e do Servio Pblico, no cabendo a esta comisso opinar sobre o mrito. Incumbe-nos, portanto, nos manifestar, apenas, sobre o aspecto da admissibilidade, conforme preceitua a alnea a do inc. IV, do art. 32 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. PL 4732/2007, Parecer do Deputado Gerson Pres.
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legal em sua argumentao o voto em separado do deputado Jos Roberto Arruda em sede do PL 4497/2007. Em tal manifestao o deputado vota pela constitucionalidade do PL e o aprova com as emendas que sugere. Em seu volto ele no se utiliza de princpios do direito, doutrina ou jurisprudncia para fundamentar seu voto, mas sim de argumentos econmicos. Fundamentos da argumentao: doutrina, jurisprudncia, princpios e argumentos externos ao direito
Tabela 16. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de doutrina Manifestaes Com citao de doutrina Sem citao de doutrina
29 relativas a PL 10 relativas a PL 19 relativas a PL 100,00% 34,48% 65,52%
isonomia, igualdade, razovel durao do processo, inafastabilidade da tutela jurisdicional, efetividade tutela jurisdicional, presuno de inocncia, livre convico do juiz, identidade fsica do juiz, economia processual e devido processo legal. Dos dados tambm se pode depreender que a doutrina a segunda forma de argumentao/justificao mais usada nos pareceres. Ela utilizada em 34,48% das manifestaes aqui analisadas. A doutrina usada como argumento de autoridade em 8 dos 10 casos em que citada. Novamente, como era de se esperar dada a temtica das proposies analisadas pelas CCJ, a maior parte da doutrina citada refere-se ao campo de estudo do Direito Processual, mais especificamente o Direito Processual Civil. O autor mais citado nas manifestaes Cndido Rangel Dinamarco. A jurisprudncia pouco citada nas manifestaes analisadas, tendo sido encontrados apenas quatro casos (o que representa 13,79% do total) em que ela utilizada. Em trs deles a jurisprudncia citada como argumento de autoridade. Os julgados e smulas
Tabela 17. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de jurisprudncia Manifestaes Com citao de jurisprudncia Sem citao de jurisprudncia
29 relativas a PL 4 relativas a PL 25 relativas a PL 100 % 13,79% 65,52%
citadas so oriundos do Superior Tribunal de Justia, do Superior Tribunal do Trabalho e Supremo Tribunal Federal. Finalmente, tambm so poucos os casos em que so citados argumentos externos
Tabela 18. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de princpios Manifestaes Com citao de princpios Sem citao de princpios
ao direito. Apenas quatro casos56, em um total de 29. Tais argumentos externos ao direito podem ser classificados como sociolgicos57, econmicos58 e histricos59. Contudo, em nenhum dos casos eles so utilizados na anlise de constitucionalidade dos projetos de lei. Outro dado interessante que nas quatro manifestaes em que so utilizados argumentos externos ao direito os projetos de lei so considerados constitucionais e aprovados, mesmo que com emendas. Isso pode indicar que no caso dos projetos de
Tabela 19. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de argumentos externos ao direito Manifestaes Com citao de argumentos externos ao direito Sem citao de argumentos externos ao direito
56 So tais casos: PL 1213/2007, 4497/2004, 4108/2004 e 4205/2001. 57 Com o volume de processos atualmente existentes nos tribunais, fica impossvel julgar com rapidez e eficcia, o que tem produzido a morosidade da justia e o descontentamento dos jurisdicionados. PL 1213/2007, Parecer - Deputado Maurcio Rands.
Observando-se os dados acima apresentados, pode-se dizer que em mais da metade das manifestaes (58,62% do total) so utilizados princpios nas argumentaes. Como era de se esperar tais princpios citados tm ligao direta com o tema que tratado nos PL, como por exemplo: segurana jurdica, duplo grau de jurisdio, denegao da jurisdio, contraditrio e ampla defesa, coisa julgada formal, juiz natural,
58 Com algumas variaes regionais, verifica-se que entre 70% e 80% dos documentos de dvidas apresentados para protesto, so pagos pelos devedores no cartrio, evitando, assim, a efetivao do protesto. Isto significa, tambm, que entre 70% e 80% dos credores que apresentam seus documentos de dvidas aos Tabelies de protesto recuperam seu crdito em at 3 dias aps a intimao do devedor. PL 4497/2004, Voto em separado Deputado Jos Roberto Arruda. 59 Num estado democrtico de direito, como o nosso se diz fundamental, o privilgio estatal, no que concerne a ter critrios de condenao em honorrios diferentes das partes, tem resqucios da poca feudal ou ressumbra a estados totalitrios, ou remonta poca em que as classes dominantes (no absolutismo) detinham indesculpveis privilgios. E esses tratamentos desiguais, discriminadores, somente levam ao descrdito das instituies. PL 4108/2004, Parecer Deputado Bosco Costa.
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lei referentes reforma do Judicirio e do processo, os argumentos externos ao direito foram utilizados para corroborar a proposta contida nos projetos de lei analisados. Dentre esses quatro casos, em trs tambm so citados princpios de direito, em um citada doutrina e em nenhum citada jurisprudncia. Projetos de Lei: contitucionalidade/inconstitucionalidade e aprovao/rejeio Como j afirmamos anteriormente, as manifestaes das CCJ acerca dos PLs devem analisar no s a constitucionalidade da proposta legislativa como tambm o mrito do tema proposto. Das 29 proposies referentes reforma do Judicirio e do processo aqui analisadas, em 13 dos casos (44,83% do total) a principal abordagem da manifestao refere-se anlise da constitucionalidade da proposio. Desses, em 5 casos a proposio considerada inconstitucional e em 8 casos constitucional. Como se pode observar na tabela abaixo, em todos os casos em que a proposio foi considerada inconstitucional houve anlise de constitucionalidade na principal abordagem da proposio.
Tabela 20. PL em reforma do Judicirio e do processo: manifestaes pela constitucionalidade/inconstitucionalidade x aprovao/rejeio Manifestaes Constitucionalidade
29 24 Aprovao 24 Rejeio 0 5 Aprovao 0 Rejeio 5 0 100 % 82,76%
aprovao, aprovada a verso original do PL. Nos outros 8 casos os parlamentares que proferiram a manifestao aprovam o projeto de lei com emendas ou substitutivos.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Segurana pblica Dentro dos parmetros que orientaram a pesquisa, no foram encontradas aes que, em sede de controle constitucionalidade, tivessem como objeto a segurana pblica. Competio poltica Sobre competio poltica, foram encontradas 17 ADIs. No foi possvel verificar um padro de argumentos. Apenas em quatro aes60 foram encontrados, no voto de pelo menos um Ministro, argumentos que se fundavam, ao mesmo tempo, em princpios, na doutrina e na jurisprudncia. Em nenhum voto lanou-se mo de argumentos externos ao direito. Em seis aes61, houve pelo menos um Ministro cujo argumento se amparou exclusivamente em princpios. Em duas aes62, pelo menos um Ministro fez referncias apenas doutrina, e em trs63, apenas jurisprudncia; em cinco64, pelo menos um Ministro amparou seus argumentos na doutrina e na jurisprudncia. Em oito aes65, houve pelo menos um Ministro que no lanou mo de nenhum desses argumentos. Reforma do processo Sobre reforma do processo, houve 20 ADI e uma ADC. Tampouco aqui pde ser estabelecido um padro de argumentao. Em nenhum voto lanou-se mo, ao mesmo tempo, de argumentos baseados em princpios, na doutrina, na jurisprudncia ou de argumentos externos ao direito para fundamentar uma deciso. Em duas aes66, houve pelo menos um voto que no empregou nenhum desses argumentos. Em duas outras67,
Inconstitucionalidade
17,24%
No h manifestao expressa
0,00%
Apesar de a declarao de inconstitucionalidade no significar necessariamente rejeio da proposta legislativa e a declarao de constitucionalidade no significar aprovao, no caso dos PLs referentes reforma do Judicirio e do processo essa coincidncia aconteceu, como se pode observar na tabela acima. Das cinco proposies que foram consideradas inconstitucionais e rejeitadas h a presena de princpios do direito nas manifestaes de trs delas, de doutrina em trs, de jurisprudncia em duas e no h a presena de argumentos externos ao direito em nenhuma. Nas duas manifestaes em que so citados casos julgados tambm citada doutrina, mas no princpios do direito. Ou seja, nas manifestaes em que so citados princpios, no citada nem doutrina, nem jurisprudncia. Em 16 das 24 manifestaes em que h
60 ADI 354; ADI 1351/1354; ADI 3865; ADI 3741 61 ADI 354; ADI 956; ADI 958/966; ADI 1231; ADI 1351/1354; ADI 3685 62 ADI 833; ADI 1371 63 ADI 997; ADI 829/830; ADI 1377 64 ADI 829/830; ADI 1231; ADI 2395; ADI 3592; ADI 3685 65 ADI 354; ADI 829/830; ADI 956; ADI 958/966; ADI 1363; ADI 1377; ADI 2395; ADI 3685 66 ADI 492-1; ADI 1852 67 ADI 3453-7; ADI 1105 (medida liminar)
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houve, em cada uma, um voto em que se faz referncia apenas a princpios. Em quatro aes68, houve votos que se referiam apenas doutrina; em seis69, votos que se ampararam apenas na jurisprudncia; em uma ao70, um voto que recorre primordialmente a argumentos externos ao direito, e em quatro aes, votos que combinam argumentos externos ao direito com princpios71, doutrina e jurisprudncia.72 Foram identificados apenas uma ao73 e um voto, em que o argumento se ampara em princpios e na doutrina, ao mesmo tempo. A combinao de princpios com jurisprudncia aparece em duas oportunidades74, e a de doutrina e jurisprudncia, em onze.75 Crtica da argumentao Percebe-se, de sada, que predominam, independentemente do assunto, quatro tipos de argumentos, todos com a forma de um silogismo, cuja premissa maior e a concluso so normativas, e a premissa menor ou premissa ftica, descritiva: no primeiro tipo, a premissa maior resulta da interpretao que cada Ministro, em seu respectivo voto, faz da norma jurdica positivada. Na ADI 3.685, por exemplo, verificam-se duas interpretaes para o art. 16 da CF: de um lado, h os Ministros que o consideram garantia individual do eleitor (Ellen Gracie) ou clusula ptrea material implcita (Carlos Britto); de outro, em interpretao oposta, aqueles para quem esse dispositivo constitucional no clusula ptrea de nenhuma espcie, podendo, assim, ser alterado por emenda constitucional (Eros Grau; Seplveda Pertence). Nesse exemplo, percebe-se que o desfecho da ao depender da premissa construda com base numa determinada interpretao da norma positivada: quem a considera como clusula ptrea, julgar procedente as ADIs que pretendam impugnar emendas constitucionais que modifiquem os termos desse artigo; quem no as considera assim, votar pela improcedncia da ao. h, pelo menos, duas maneiras de aplicar uma regra de direito positivo: de um lado,
interpret-la, mediante leitura sistematizada da norma, isto , o relator ou qualquer outro ministro que se tenha estendido no voto articular entre si todas as normas pertinentes, sopesando-as, procurando assegurar-lhes o equilbrio que devem manter entre si, como partes de uma ordem jurdica organicamente articulada e sem contradies. A fora desse tipo de argumento est na lgica do raciocnio. De outro lado, a segunda maneira de aplicar-se uma regra de direito positivo consiste em lanar mo de interpretao j feita ou pela jurisprudncia ou pela doutrina e us-la no caso concreto. Nessa hiptese, so utilizados outros argumentos, que escapam leitura sistematizada da lei. Sua fora no vir da lgica, mas da aceitao de uma autoridade. Com isso, chegamos ao segundo tipo de argumento preponderante, no qual a premissa maior extrada da jurisprudncia, normalmente do prprio STF. Invoca-se uma deciso do passado para fundamentar uma interpretao do presente, assumindo apenas que h, entre os dois casos, semelhanas suficientes que justifiquem dar a um a mesma soluo dada ao outro. As referncias a precedentes ocorrem normalmente mediante reprodues totais ou parciais de votos, cujo autor pode ser tanto o prprio Ministro que cita a si mesmo, como outros Ministros da prpria Corte, em atividade ou no. No terceiro tipo de argumento, a premissa maior extrada das obras escritas por tericos do direito, os doutrinadores. Nos casos analisados, vrios foram os votos em que se citaram artigos, livros, palestras ou, pelo menos, o nome de um autor, cujas palavras so referidas menos pelo que elas expressam, do que pela autoridade que se atribui pessoa que as profere. As obras referenciadas variam conforme o objeto da ao e conforme eventuais predilees doutrinrias de cada ministro, mas, no conjunto das decises examinadas, a citao de autores nada mais do que um argumento de retrica, para sustentar teses que no tero validade, mas aceitao. No quarto tipo de argumento, a premissa maior extrada de princpios jurdicos, como, apenas para citar trs exemplos, os princpios da isonomia, do devido processo legal e da liberdade de expresso. Aplicao desses e de outros tantos princpios pode ser feita nos mesmos moldes da norma escrita: mediante interpretao sistematizada, em que princpios so sopesados uns com os outros, ou seno, mediante o recurso a argumentos de autoridade. Alm desses quatro argumentos preponderantes, foram tambm identificados casos em que, recorrendo a outras reas do conhecimento, o Ministro amparou-se em argumentos externos ao direito, como, por exemplo, no julgamento da medida cautelar
68 ADI 14; ADI 492-1; ADI 789-1; ADI 3367-1 69 ADI 14; ADI 2555-4; ADI 2652-6; ADI 2797 e 2860, apenso; e ADI 3566-5 70 ADI 1539-7 71 ADI 3453-7 72 ADI 1127; ADI 1539-7; ADI 2797 e 2860 (em apenso); ADI 3453-7; ADC 5MC 73 ADI 1105-7 (medida liminar) 74 ADI 1863; ADC 5MC 75 ADI 492-1; ADI 789-1; ADI 1127; ADI 1719-9; ADI 2970-3; ADI 2797-2 e 2860-0 (em apenso); ADI 3168-6; ADI 3367-1; ADI 1105-7 (medida liminar); ADC 5MC.
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na ADC 5, em que o Relator lana mo das palavras de conhecido antroplogo para demonstrar a importncia dos documentos de identidade no exerccio da cidadania. Sem dvida, temos aqui tambm um outro tipo de argumento ab auctoritate, cuja autoridade, no entanto, no um jurisconsulto, mas sim um especialista de outra rea. No h muita diferena entre decises que se fundam em precedentes e aquelas amparadas em doutrinadores do direito ou em especialistas de outras reas, exceto por isto, no primeiro caso, a deciso do passado a que se recorre para fundamentar a deciso do presente foi proferida por uma autoridade estatal, cuja funo , num processo, distribuir justia e encerrar a controvrsia. Essa autoridade foi constituda, segundo critrios previstos na lei. Nos outros casos, o julgamento funda-se numa concluso a que chegaram duas pessoas sem nenhuma autoridade formal, o terico do direito e terico das outras cincias, mas com a autoridade intelectual que lhes foi atribuda pelo intrprete da norma jurdica. Essa diferena, contudo, irrelevante, se considerarmos que h mais semelhanas entre as trs formas de argumentao: como a doutrina e os argumentos externos ao direito, os precedentes no so vinculantes, mas podem ser aceitos pelo intrprete da norma; da mesma forma que no h, num processo judicial, espao para questionar-se a validade de uma doutrina jurdica ou de uma teoria nojurdica, tampouco h espao para pr-se em discusso, num processo do presente, a validade de um julgamento proferido no passado, pois esse questionamento, se ele alguma vez efetivamente ocorreu, aconteceu no curso da ao, cujos votos so usados como precedente. No faz sentido retom-lo; cabe apenas aceitar ou no, como argumento de autoridade, as concluses de cada voto. De todos os argumentos identificados na pesquisa sobre o STF, os nicos que no se apresentam como argumentos de autoridade so aqueles cuja premissa maior se extrai da interpretao sistematizada da norma jurdica ou do princpio. A fora desse tipo de argumento, repita-se, no est na autoridade de um precedente ou na autoridade da pessoa que emitiu tal ou qual parecer, mas na lgica do raciocnio. Um exemplo de semelhante argumentao encontraremos no voto dado pelo Ministro Marco Aurlio, na ADI 354, pela qual se impugnava clusula de vigncia imediata da Lei 8.037/90, que, a poucos meses antes das eleies de 1990, introduzia na legislao eleitoral normas relativas apurao de votos. O artigo 2. estabelecia que aquele diploma legal entraria em vigor, na data de sua publicao. O Partido dos Trabalhadores (PT) impugnou esse dispositivo, alegando violao do art. 16, da Constituio Federal, em cujos termos
a lei que alterar o processo eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se aplicando eleio que ocorra at 1 (um) ano da data de sua vigncia. No centro do debate, o significado de processo eleitoral. Teria a Lei n. 8.037/90, ao modificar os artigos 176 e 177 do Cdigo Eleitoral, alterado o processo eleitoral e, portanto, violado a Constituio? O artigo 176 estabelece os critrios pelos quais o voto ser atribudo apenas para a legenda, nas eleies proporcionais; e o artigo 177 dispe sobre as normas a serem observadas, na contagem dos votos para as eleies realizadas pelo sistema proporcional. Ora, a apurao faz parte do processo eleitoral? Em seu voto, escreve o Ministro Marco Aurlio que a concluso a respeito decorre do prprio Cdigo Eleitoral, do fato de termos os artigos 176 e 177 inseridos no Ttulo que cogita da apurao. E se esses artigos, que compem a Seo Da Contagem dos Votos, esto inseridos nesse Ttulo, pelo menos sob a minha tica, dvidas no pesam quanto repercusso no processo eleitoral. Cada voto pode conter dois ou mais tipos de argumentos. Conforme o caso, um mesmo acrdo contm uma grande variedade de argumentos apresentados sobre o mesmo problema. Vistos em conjunto, esses acrdos revelaro que, sobre o mesmo assunto, diversas coisas podem ser ditas, sem que haja necessariamente um dilogo, mas um tipo de comunicao, em que cada um utiliza o argumento que lhe for mais conveniente. Na mesma ADI 354, para demonstrar a tese de que a Lei n. 8.037/90 no altera o processo eleitoral, sendo, portanto, constitucional, o Ministro Moreira Alves desenvolve, em seu voto, dois tipos de argumento. No primeiro, realizando interpretao sistematizada do direito, ele afirma que o termo processo eleitoral, no se confundindo com direito eleitoral, no abrange todas as normas que possam refletir-se direta ou indiretamente na srie de atos necessrios ao funcionamento das eleies por meio do sufrgio universal o que constitui o contedo do direito eleitoral, mas, sim, das normas instrumentais diretamente ligadas s eleies, desde a fase inicial (a da apresentao das candidaturas) at a final (a da diplomao dos eleitos). Note-se, porm, que so apenas as normas instrumentais relativas s eleies, e no s normas materiais que a elas de alguma forma se prendam. Ao estabelecer limites para o sentido da expresso processo eleitoral, esse tipo de argumento mantm-se no plano da interpretao sistematizada do direito, respondendo, de certa forma, interpretao daquele termo feita pelo Ministro Marco Aurlio. Mas a argumentao se desenvolve e o Ministro Moreira Alves, considerando a norma
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impugnada uma norma de interpretao, apia-se na doutrina, para sustentar a tese de que normas de interpretao da vontade do eleitor no pertencem ao campo do direito formal, mas, sim, ao terreno do direito material, embora inseridas no captulo relativo apurao dos votos. O voto nada mais do que declarao de vontade de escolha do eleitor, e as regras de interpretao dessa vontade so, tanto no direito privado quanto no direito pblico, normas de direito material, e no de direito formal. Em seguida reproduz trecho da obra A interpretao dos negcios jurdicos, de Danz, em que se afirma que as regras interpretativas so preceitos de direito material, visto ser por meio deles que se determinam os efeitos jurdicos dos negcios interpretados e se criam direitos materiais para as partes, precisamente como as demais normas do direito privado, ainda que por intermdio do juiz (grifo no original). Aps essa mescla de argumentos fundados na interpretao sistematizada do ordenamento com argumentos de autoridade, baseado na reputao atribuda a um certo doutrinador, conclui o Ministro que as normas interpretativas, sendo normas de direito material, no integram o processo eleitoral como complexo de normas de direito formal, no se lhes aplicando, portanto, o disposto no artigo 16 da Constituio. [...] as normas dos artigos 176 e 177 do Cdigo Eleitoral alteradas pela Lei n. 8.037 de 25 de maio de 1990 so meramente interpretativas da vontade do eleitor na declarao que faz mediante o voto (grifo no original). O conjunto dos casos examinados pode no revelar uma tendncia, mas mostra o que possvel acontecer na argumentao desenvolvida pelo STF em suas decises. Como caractersticas gerais, temos que cada acrdo resulta de um somatrio de votos, que podero ser unnimes ou majoritrios. Observam-se dois extremos: de um lado, votos
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sendo uma prtica do direito ingls, o uso do precedente, nos dias de hoje, no chega a ser uma caracterstica exclusiva da common law. Em outros sistemas jurdicos, decises pretritas, ainda que no vinculantes, fundamentam decises do presente, e isso pode ser feito em consonncia com o princpio da segurana jurdica, pois a existncia de precedentes torna previsvel o comportamento da Corte em relao a determinadas questes. J as freqentes referncias a especialistas do direito ou de outras reas do conhecimento revelam um lado bizarro da jurisprudncia brasileira. Citam-se autores nas mais variadas circunstncias, e no apenas juristas, mas tambm filsofos, socilogos e antroplogos. Na ADI 3741, afirma o Ministro-Relator que o processo eleitoral extrai sua legitimidade de um conjunto de procedimentos aperfeioados de tempos em tempos, que se destinam a evitar, o tanto quanto possvel, a ocorrncia de deformaes e desequilbrios, conferindo a mais ampla credibilidade ao seu resultado final. Em seguida refere-se a Niklas Luhmann e Jrgen habermas, ao primeiro, por haver desenvolvido a teoria da legitimao pelo procedimento; ao segundo, por ele ter dito que o Estado de direito repousa sobre um consenso procedimental. Em seguida, afirma o Ministro que a legislao eleitoral, sob esse prisma, para conferir legitimidade aos resultados dos embates polticos, deve ensejar aos eleitores no s o acesso a informaes livres de distores, como tambm assegurar s agremiaes partidrias e respectivos candidatos uma participao igualitria na disputa pelo voto, impedindo tambm que qualquer de seus protagonistas obtenha vantagens indevidas. O que fazem Luhmann e habermas nesse voto? Suas respectivas teorias so complexas, se desenvolvem num nvel de abstrao elevado, no qual o direito cumpre a funo de assegurar expectativas (Luhmann) e de realizar a mediao entre o poder poltico, o poder econmico e os grupos sociais (habermas). No so teses jurdicas. Quando citadas numa deciso judicial, aparecero, inevitavelmente, como um corpo estranho, que somente do ponto de vista da retrica pode ter algum sentido. Sob outras perspectivas, a referncia a esses autores parece ser irrelevante para a concluso do raciocnio. Se a interpretao sistematizada da lei extrai sua validade da lgica jurdica, a fundamentao mediante precedentes ser um argumento de autoridade, que
longos, repletos de citaes de obras doutrinrias ou de precedentes, com introdues histricas e argumentos externos ao direito. De outro, decises concisas, em que um Ministro acompanha o Ministro-Relator, simplesmente votando com ele, sem desenvolver uma justificativa prpria. Os votos mais longos fundam-se seja numa determinada interpretao da norma positivada ou de um princpio, seja na autoridade de um precedente ou na de um doutrinador, sendo comum o entrelaamento de vrios tipos de argumentos. No deixam de chamar a ateno abundantes referncias jurisprudncia e doutrina. Embora
76 Sobre este caracterstica do STF, ver Adriana de Moraes Vojvodic, Ana Mara Frana Machado, Evorah Lusci Costa Cardoso, Escrevendo um romance, primeiro captulo: Precedentes e Processo Decisrio no STF, Revista Direito GV, So Paulo, 5(1), p. 021-044, 2009.
encontrar no princpio da segurana jurdica seu principal respaldo. A invocao da
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doutrina, por sua vez, sustentando-se somente como argumento de autoridade, fia-se na reputao que o intrprete da norma tem do doutrinador, e apenas nela, pois no h, num ordenamento jurdico racional, princpio de direito que justifique ou d respaldo para citaes doutrinrias. Em suma, nos casos analisados, os Ministros do STF podem servir-se de toda sorte de argumentos para fundamentar suas respectivas decises. No h propriamente um padro decisrio, pois um ou mais tipos de argumentos podem ser utilizados num mesmo voto, indistintamente. Se algum padro houver, ele no poder ser descrito de outra forma, seno como um mosaico de argumentos de tipos diversos, dos quais so exemplos aqueles apontados na pesquisa: os argumentos que recorrem a uma interpretao sistematizada da lei e dos princpios de direito e os que lanam mo da doutrina, da jurisprudncia ou da opinio de especialistas de reas no-jurdicas. Esse elenco de possibilidades admite tanto os votos que se fundam em somente um argumento, como aqueles que lanam mo de mais de um, sendo mesmo possvel que, utilizando suas palavras como argumento de autoridade, Ministros citem a si prprios, seja referindo-se aos textos acadmicos que escreveram, seja aos votos que proferiram em julgamentos anteriores, seja a ambos. Nessas condies, a tcnica jurdica pode ser utilizada como elemento de legitimao, para dar deciso arbitrria a aparncia de deciso fundamentada. Sobretudo graas aos argumentos de autoridade, a deciso judicial no assumiu, nos casos estudados, nem o carter de um campo de disputa pelo sentido das normas, nem o carter de um espao para decises em nome de uma verdade inquestionvel, mas sim o carter de algo que busca assegurar uma determinada aparncia, fazendo ter feio justa e legal aquilo que cada Ministro, em seu voto, considera justo e legal.
Como j exposto no item II deste relatrio, os vetos proferidos pelo Presidente da Repblica sobre os temas de segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio e do Processo foram obtidos a partir de todas as proposies jurdicas cadastradas que se tornaram normas jurdicas. Contudo, como foi possvel constatar ao longo da anlise quantitativa dos bancos de proposies (item III), pouqussimas proposies tornaram-se normas jurdicas, o que implicou em um nmero ainda menor de vetos. Os vetos levantados concentram-se nos temas de competio poltica (total de 6 vetos) e segurana pblica (4 vetos), e apenas 2 sobre reforma do Judicirio e do Processo. Os 12 vetos identificados e examinados (mensagens 421/ 1990, 898/1990, 275/1993, 977/1995, 1005/1995, 555/2004, 78/2006, 724/2006, 1.047/2006, 350/2008, 903/2009 e uma no identificada sobre a Lei 10. 826/2003) argumentam sobre: tcnica legislativa; veto em razo de haver artigos iguais em outras leis (Mensagem n. 555); artigo que permaneceu na verso final por equvoco do Congresso (Mensagem da Lei n. 10. 826/2003); problemas na data de promulgao da lei (Mensagem n. 1.047); artigo no coerente com o restante da lei ou regulao geral da matria (Mensagens n. 78, 95, 350, 724, 903); violao da Constituio; prerrogativas do Ministrio Pblico da Unio (Mensagem n. 275); competncia da Justia do Trabalho (Mensagem n. 808); competncia do Ministrio Pblico (Mensagem n. 85); violao das regras federativas (Mensagens n. 85, 724, 903, 1.223); imunidade tributria a partidos (Mensagem n. 977); violao da separao de poderes (Mensagem n. 724); violao de princpio do direito (dogma da impenhorabilidade absoluta das verbas de natureza alimentar Mensagem n. 1.047; isonomia em relao aos radialistas Mensagem n. 421; criao de privilgio para celetistas no concursados Mensagem n. 898); desequilbrio nas contas pblicas, administrao financeira (Mensagens n. 78, 898, 977, 1.223, 1005). Consideramos de tcnica legislativa argumentos sobre m redao, incoerncia do artigo em relao lei ou outros problemas que no sejam substanciais, violao Constituio ou ao direito quando tal alegao expressa no texto do veto; o mesmo vale para desequilbrio nas contas pblicas ou problemas para a administrao financeira. Interessante notar que a jurisprudncia do STF citada trs vezes (Mensagens 724, 898, 903) para justificar as razes do veto, mas nunca como argumento central. A anlise deste mapa de argumentos se completaria apenas com um exame mais detido de todos os problemas envolvidos nestes vetos, objetivo que foge aos limites deste trabalho. A variedade de assuntos imensa e as questes jurdicas muito variadas. Para o que nos interessa, cabe notar que os vetos, alm de serem muito sucintos e diretos,
VETOS
Os vetos do Poder Executivo so a manifestao discordante do Presidente da Repblica que impede a transformao de uma proposio legislativa em lei. O veto irretratvel e deve ser motivado, seja por via do controle de constitucionalidade (controle preventivo) ou por contrariedade ao interesse pblico. O veto pode ser total (ntegra do texto da lei) ou parcial, atingindo apenas dispositivos da lei. No caso de veto parcial, somente a parte vetada devolvida ao Congresso Nacional, e pode ser superado por votao em sesso conjunta no Congresso Nacional, por maioria absoluta de deputados e senadores, em escrutnio secreto (CF, art. 57, IV).
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tratam de uma gama pequena de assuntos, concentrando seus argumentos em temas igualmente limitados. Sua feio primordialmente tcnica, seja ao falar da tcnica legislativa, seja ao falar de problemas constitucionais ou desequilbrio nas contas pblicas. No h argumentos sobre problemas sociais mais amplos, discusses morais, ticas ou econmicas de maior alcance e sim questes mais precisas e pontuais ligadas aos interesses do executivo. Por isso mesmo, difcil identificar o impacto de qualquer fora social ou agente na argumentao dos vetos. Eles parecem ser presididos, de fato, por consideraes mais restritas. claro que uma anlise mais fina poderia revelar que, o que parece uma argumentao estritamente tcnica tem, na verdade, alto impacto poltico. Da mencionarmos a necessidade de, em pesquisas futuras, descer mincia dos problemas aqui tratados, levando em conta os assuntos de que versam os vetos. Mesmo assim, nossas concluses so adequadas para mostrar a maneira pela qual o texto dos vetos se apresenta diante da sociedade, diante de seus leitores. O texto sbrio, no abre espao para debates de largo alcance, fixa-se em consideraes pontuais, procura ser preciso e econmico, ou seja, no uma pea voltada para o debate na esfera pblica, para uma audincia mais ampla.
5. ESTUDOS DE CASO UMA PASSAGEM PELAS TRS INSTNCIAS

Para concluir esta anlise, faremos uma comparao direta entre vetos presidenciais, pareceres das CCJ e acrdos do STF, possvel apenas em seis casos em que nossa pesquisa identificou documentos relativos atuao das trs instituies: 1 Projeto de lei 1555/2003, ADIN 3.112-1/2007 e veto; 2 Projeto de lei 4.064/1990, ADIN 789-1/94 E Mensagem 274; 3 Projeto de lei 515/1991, ADIN 1377-7/1998, Mensagem 85; 4 Projeto de lei 1.480/1989, ADIN 1539-7/2003, Mensagem 1005; 5 Projeto de lei 5.855/2005, ADIN 3741-2/2006, Mensagem 345; 6 Projeto de lei 5.504/1990, ADIN 492-1/1992, Mensagem 898. Novamente, preciso reafirmar que no h espao aqui para uma anlise profunda de cada um desses casos, pois eles envolvem problemas muito diferentes e se referem a contextos polticos e sociais igualmente diversos. O que nos interessa neles , por um lado, verificar sua congruncia com a anlise feita a partir das tabelas, identificando eventuais discrepncias em seu perfil, o que pode revelar, de outro lado, possibilidades diferentes para a utilizao destas instncias. Em suma, o caso individual pode revelar peculiaridades que revelam potenciais no explorados destas instituies. A afirmao ser aclarada adiante. A anlise feita a partir das tabelas revelou com certa clareza a presena de perfis bem diversos entre as trs instncias de controle de constitucionalidade. At onde pudermos ver, predominam argumentos tcnicos sobre discusses polticas, econmicas e sociais de mais amplo alcance no STF e quanto aos vetos. Na CCJ, h incidncia significativa de argumentos exteriores ao direito, mas tambm de argumentos tcnicos. Com efeito, a CCJ parece ser o espao em que h incidncia de mais espcies de argumento: STF e vetos apresentam uma argumentao menos variada.
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Uma questo que chama a ateno nos dados , justamente, a variao na maneira de funcionar de cada instncia em casos diferentes. Em alguns deles, a CCJ funciona como um espao de argumentao neutra e com pouca incidncia de argumentos externos a direito e em outros casos no. Da mesma forma, em alguns casos o STF argumenta de forma mais tcnica, sem a presena de muitos votos dissidentes e argumentos externos ao direito. Em outras, h controvrsias e dissidncias entre os Ministros, mesmo quanto problemas tcnico-jurdicos. Esta variao, que ser exemplificada adiante, demanda explicao. Vamos exemplificar em seguida os dois casos com exemplos colhidos entre os seis acima. Mas importante enfatizar que h casos em que o debate se torna mais aberto, plural e incerto, em que a discusso deixa os termos estritos da tcnica jurdica e legislativa e, expressamente, toca em problemas sociais gerais, traz colao afirmaes de tcnicos e especialistas, professores e lideranas da sociedade civil. Claro, neste caso, a argumentao tende a ser mais complexa, a levar em conta mais elementos, assumindo feies mais democrticas e abertas e menos cerradas e fundadas na autoridade, seja por meio de argumentos de autoridade (que, com efeito, no so nada freqentes em nenhuma das instncias) ou argumentos tcnico-jurdicos que se apresentam como a nica soluo correta, sem votos dissidentes. Para explicar essa variao, separemos os casos em trs grupos. O primeiro, composto do caso 1, o segundo pelos casos 2 e 3 e o terceiro pelos demais casos. Classificaremos o primeiro grupo como composto por problemas de alta densidade poltica, o segundo por problemas de mdia densidade poltica e o terceiro por problemas de baixa densidade poltica. No primeiro, mobiliza-se a esfera pblica em geral em funo da inexistncia de um acordo social prvio e estabilizado sobre qual rumo se deve tomar. de se esperar que, neste caso, as instituies sejam mobilizadas de forma mais intensa, que argumentos de diversas naturezas surjam em todos os fruns em que forem admitidos, com grande presena de argumentos externos ao direito. O tema do caso 1, a saber, a lei do desarmamento. No segundo grupo, h controvrsia, mas a mobilizao atinge, em primeiro lugar, a esfera pblica especializada. Quanto aos casos em questo, trata-se das caractersticas de uma instituio chama MP junto ao Tribunal de Contas (caso 4) e o problema dos juizados especiais cveis e penais (caso 3). As discusses referem-se, no primeiro caso, problemas que envolvem carreiras de Estado e seus interesses mais diretos, e, no segundo, forma de organizao do Poder Judicirio, problema que, historicamente, preocupao mais direta dos juristas e dos membros das profisses jurdicas e no do
pblico em geral. Este caso pode, certamente, levantar dvidas quanto sua classificao, pois o poder judicirio tem sido objeto de ateno da grande imprensa e seus temas tm recebido ateno nacional. De qualquer forma, o material analisado sugere que sua intensidade poltica menor, afinal, no caso h presena marcante de argumentao com fundamentos os mais variados e em termos menos tcnicos, especialmente na CCJ. No terceiro grupo esto reunidos casos de baixa intensidade poltica, em que a discusso na CCJ soa como meramente formal, por exemplo, limitando-se a corrigir detalhes dos projetos ou a dar redao conjunta a projetos semelhantes criando um substitutivo. O mesmo perfil tcnico e formal perpassa as demais instncias. Com essas trs categorias podemos formular diversas hipteses para explicar as variaes que encontramos nos dados apresentados. Como j dissemos acima, os casos de alta intensidade poltica apresentam argumentos externos ao direito de forma mais significativa e um perfil de argumentao mais aberto, variado e democrtico. Os casos de baixa intensidade limitam-se a discusses mais tcnicas, sem atingir a esfera pblica mais ampla, e os de mdia intensidade ocupam uma posio intermediria entre os dois. Neste ponto, algumas observaes conclusivas. Primeiro, ao longo do texto exclumos os vetos como espao possvel de debate poltico sobre os problemas de que estamos tratando aqui. Ao contrrio das duas outras instncias, CCJ e STF, h menos espao naquele mbito para argumentos polticos, sociolgicos etc. e mais espao para questes tcnicas e jurdicas. Em nosso caso paradigmtico, o caso 1, o veto se limita a dizer que um pargrafo de artigo que deveria ter sido eliminado na redao final restou por engano e por isso precisa ser vetado. Tomando esta afirmao por seu valor de face, no estamos diante de uma discusso poltica aberta, mas de uma mera correo de um erro. No nosso objetivo nesta pesquisa averiguar, empiricamente, o desenrolar do processo poltico e suas relaes com estas instituies formais. Mas de qualquer forma, os vetos so menos abertos a argumentos externos ao direito, provavelmente, porque a maioria dos projetos que se tornam lei seja de iniciativa do Executivo e, portanto, este poder influi no debate poltico de outra forma. Segunda observao: os trs grupos acima caracterizados resultam do exame do material emprico apresentado e no correspondem, necessariamente, com a importncia do conflito para a esfera pblica. Pode ocorrer, por exemplo, que um conflito que aparea como de alta intensidade poltica na esfera pblica, ao chegar s instituies formais seja figurado como de baixa ou mdia intensidade.
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Por exemplo, se os dados relativos ao caso 1 fossem diferentes, ou seja, se os debates na CCJ fossem menos acirrados, sem tantos votos em separado e variao de argumentos e no houvesse tantos votos dissidentes no STF em um julgado de 256 pginas. Se fosse este o caso, as categorias que elaboramos aqui ajudariam a pensar as razes pelas quais este fenmeno ocorreu. Utilizando-as, seria possvel levantar questes como: A sociedade est aproveitando o potencial apresentado pelas instituies formais ou elas so cerradas demais para deixar a sociedade influir sobre elas? Porque, em determinado caso, h alta controvrsia social e pouco debate no Parlamento e no STF? Talvez porque os representantes do povo e o STF no estejam levando em conta todos os interesses em jogo e seus respectivos argumentos. Terceira observao: como j dissemos acima, no que se refere ao debate estritamente tcnico jurdico, a anlise do caso 1 traz dados interessantes. A mera existncia, neste caso, de opinies divergentes, argumentos diversificados para fundamentar posies jurdicas apresentadas sob a forma tcnica deixa claro que a tcnica jurdica, ela mesma, no funciona em apartado dos argumentos externos ao direito. Em casos de baixa intensidade poltica, tudo se passa como se a deciso decorresse de meras consideraes sobre o sentido deste ou daquele artigo de lei, deste ou daquele texto legal. No entanto, os casos politicamente mais controversos, que levam os juzes a divergir expressamente, a presena de solues variadas, todas sustentadas com base no Direito posto, como o caso 1, revela que h vrias possibilidades de decidir tecnicamente sobre um mesmo problema. Ou seja, h maneiras tecnicamente conflitantes de abordar um mesmo caso, o que mostra que mesmo argumentos estritamente jurdicos esto ligados a consideraes de outra natureza77. Neste caso, haver alta incidncia de citao de doutrina, jurisprudncia a textos de lei, pois cada juiz ir apresentar o problema de uma maneira diferente, apresentando solues de perfil diverso. Para deixar este ponto mais claro, faamos uma analogia: coisa semelhante ocorre, por exemplo, quando consultamos dois mdicos e perguntamos, em casos mais complexos, qual o melhor tratamento a ser aplicado ao paciente. Um mdico pode decidir operar, com base em certas consideraes e outro, prefere prosseguir com a posologia de um medicamento qualquer. Duas solues tcnicas que diferem no modo de abordar o mesmo problema.
6. CONSIDERAES FINAIS
Esta pesquisa teve como objetivo mapear a argumentao sobre controle de constitucionalidade que tem lugar na CCJ, no STF e nos vetos do Executivo. Os dados permitiram identificar os argumentos utilizados nos temas de segurana pblica, reforma do processo e competio poltica e traar um perfil da argumentao em cada uma dessas instncias quanto presena ou no de argumentos externos a direito e argumentos de autoridade. A possibilidade de traar este perfil permite a pesquisas futuras, investigar, a partir do processo poltico efetivo, como as instituies formais reagem a ele. Para tanto, a identificao de casos de alta, mdia e baixa intensidade poltica a partir do exame dos documentos de cada uma dessas instncias permite que o analista se dirija sociedade civil para investigar como as instituies formais figuram os conflitos sociais. A pesquisa descreveu em detalhes os bancos de dados que contm documentos sobre controle de constitucionalidade o que, especialmente no que se refere s CCJ, um resultado importante. Trata-se de uma instituio pouco estudada, cuja literatura posterior ir se beneficiar dos dados coletados aqui. O mesmo se pode dizer, em certa medida, quanto aos vetos, que tambm carecem de estudos sobre seu funcionamento no sistema de controle de constitucionalidade. Ademais, a anlise quantitativa apresentou os principais dados sistematizados nos bancos construdos, sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio e do Processo. Os bancos incluem proposies legislativas, vetos do Poder Executivo e acrdos do Supremo Tribunal Federal entre os anos de 1995 e outubro de 2009, ou seja, os dois governos FhC e o primeiro e atual governos Lula. No total, foram cadastradas e analisadas 2019 proposies legislativas, 12 vetos e 742 acrdos do STF. Em relao aos projetos de lei, os dados obtidos revelam que um a produo legislativa em matria de segurana pblica crescente ao longo dos anos, enquanto se mantm constante quando se trata de competio poltica. Contudo, a maior parte das proposies arquivada, e apenas um nmero nfimo transformado em norma jurdica.
77 Esta constatao j est no captulo final da Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen, alm de ser central para o debate Hart X Dworkin.
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Aqui, merece destaque a iniciativa do Poder Executivo na apresentao de propostas, dado que, dos poucos projetos que viraram lei, a maior parte de autoria deste Poder. Os dados obtidos sobre o STF revelam que as aes diretas de inconstitucionalidade so o principal instrumento de partidos polticos e confederaes sindicais para acessarem Corte. Destes, tm relevncia a atuao do PT, PDT e PC do B, especialmente ao longo dos dois governos FhC. Do total de decises analisadas, quase a metade das decises de mrito pela improcedncia da demanda, 28% pela procedncia integral e o restante pela procedncia em parte. Esta pesquisa tem como um de seus resultados a elaborao e aplicao de um modelo de anlise argumentativa, modelo este que poder ser apropriado por pesquisas qualitativas futuras que tenham como objetivos verificar padres de argumento e indicar a permeabilidade de rgos decisrios a formulaes internas ao Direito, mas tambm externas (as quais podem assumir a forma de demandas da sociedade civil, por exemplo). Em segundo lugar, como resultado da anlise de argumentos, a pesquisa traou um perfil do controle de constitucionalidade poltico realizado nas Comisses de Constituio, Justia e Cidadania. Estas apareceram, pelo menos no que concerne aos temas aqui investigados, como um frum de argumentao extremamente diversificada, em que h pouca, ou nenhuma, sistematizao do padro decisrio. Se, por um lado, este parece um dado trivial, pois as CCJ podem ser vistas como rgos meramente polticos que no tm comprometimento com argumentos mais sitematizados, tcnicos ou jurdicos, por outro lado, a inexistncia de um claro padro decisrio dificulta o controle da qualidade da argumentao que ocorre nesses rgos.
7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALEXY, Teoria da Argumentao Jurdica, So Paulo, Landy, 2002. BOUCAULT, C. E. A.; RODRIGUEZ, J. R. (Org.). hermenutica Plural: possibilidades jusfilosficas em contextos imperfeitos. 2a.. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005. 504 p. FERRAZ Jr., Trcio Sampaio. Introduo ao Estudo do Direito: tcnica, deciso, dominao. So Paulo: Atlas, 2003. hABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1991. KELSEN, hans. Teoria Pura do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2006; LUhMANN, Niklas, Sistema juridico y dogmatica juridica. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983. NOBRE, M. Participao e deliberao na teoria democrtica: uma introduo. In: Vera Schattan P. Coelho; Marcos Nobre. (Org.). Participao e Deliberao: Teoria Democrtica e Experincias Institucionais no Brasil Contemporneo. 1 ed. So Paulo: Editora 34, 2004, v. 1, p. 21-40. ______.Indeterminao e estabilidade. Os 20 anos da Constituio Federal e as tarefas da pesquisa em direito, NOVOS ESTUDOS, CEBRAP, 82, novembro 2008, pp. 97-106. NOBRE, M. (Org.); COELhO, V. S. P. (Org.). Participao e Deliberao: Teoria Democrtica e Experincias Institucionais no Brasil Contemporneo. 1. ed. So Paulo: Editora 34, 2004. v. 1. 368 p POUND, Roscoe, Law in Books and Law in Action, 44 AM. L. REV. 12, 15 (1910) RODRIGUEZ, J. R. A Fuga do Direito: um estudo sobre o direito contemporneo a partir de Franz Neumann. So Paulo: Saraiva, 2009. ______. A persistncia do formalismo: uma crtica para alm da separao de poderes, In: Nas Fronteiras do Formalismo. So Paulo: Saraiva, 2010. ______. ; MAChADO, M. R. A. ; PUSChEL, F. P. . The Juridification of Social Demands And The Applicaion Of Statutes: An Analysis Of The Legal Treatment of Antiracism Social Demands In Brazil. Fordham Law Review, v. 77, p. 1535-1558, 2009. VOJVODIC, Adriana de Moraes; MAChADO, Ana Mara Frana e CARDOSO, Evorah Lusci Costa. Escrevendo um romance, primeiro captulo: precedentes e processo decisrio no STF. Rev. direito GV [online]. 2009, vol.5, n.1, pp. 21-44.
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ISSN 2175-5760

SRIE PENSANDO O DIREITO

CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

Jos Rodrigo Rodriguez Coordenador

PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: AS FRONTEIRAS ENTRE DIREITO E POLTICA

SO PAULO/BRASLIA 02 DE JUNhO DE 2010

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2. BANCO DE VETOS DO PODER ExECUTIVO

3. BANCO DE JULGADOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

10 Site: www.presidencia.gov.br 11 Site: www.stf.jus.br

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1. BANCO DE PROPOSIES LEGISLATIVAS

PEC PL PLP Total

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COMISSO EM FUNCIONAMENTO 13%

CCJC 17% TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO 18%

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PEC PL PLP Total

101 186 18 305

126 183 21 330

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TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO 32%

CCJC 21% ARQUIVADA 23%

PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO 10%

2. BANCO DE ACRDOS DO STF

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COMISSO DE CONSTITUIO DE JUSTIA E CIDADANIA

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*Polcia Civil e Educao *Polcia Civil e Estrutura

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*Polcia e Membros *Polcia e Estrutura e Funo *Polcia e Estrutura e Membros

10,9% 25,0% 17,3% 5,1% 1,3% 100%

11,1% 33,3% 46,3% 0,0% 0,0% 100%

Membros: regras especiais destinadas aos membros de cada um desses rgos,

subdiviso ou qualquer outra questo que se compreenda de estrutura, no dirigida aos

Polcia Civil e Educao Polcia Civil e Estrutura

Polcia e Membros Polcia e Estrutura e Funo *Polcia e Estrutura e Membros