A TEORIA E A PRTICA DAS POLTICAS PBLICAS DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO EMPRESARIAL

1.

As polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento empresarial so suportadas, no plano terico, por vises centradas numa referncia, mais ancorada no protagonismo da microeconomia, aos resultados da afectao ptima de recursos onde as polticas pblicas surgem para corrigir falhas de mercado ou falhas pblicas visando garantir equilbrios gerais optimizados ou por vises centradas numa referncia, mais ancorada no protagonismo da mesoeconomia (indstria, sector, cluster) e da macroeconomia, a processos dinmicos de evoluo onde as polticas pblicas surgem para ultrapassar estrangulamentos estruturais (internos e externos) ou para orientar e qualificar, nomeadamente em termos de especializao internacional, os resultados dos processos concorrenciais em termos de crescimento econmico.

2.

A controvrsia terica entre estas duas vises, elas prprias comportando diferenas apreciveis no seu interior, alarga-se na sua expresso em termos de recomendaes concretas de poltica econmica. O primeiro grupo de vises, referenciado, no plano terico, abordagem neoclssica, mais homognea e convencional, conduz a uma atitude perante a poltica pblica de natureza mais liberal. O segundo grupo de vises, referenciado, no plano terico a abordagens mais heterogneas e heterodoxas1, conduz a uma atitude perante a poltica pblica de natureza mais voluntarista.

Os contributos mais relevantes, neste conjunto de abordagens, podem ser associadas teoria do crescimento endgeno (a acumulao de conhecimento pelo investimento em I&D, a acumulao de competncias pela formao do capital humano, a consolidao de infraestruturas colectivas ou a cooperao empresarial, constituem outros tantos mecanismos de contestao da hiptese neoclssica dos rendimentos decrescentes e do crescimento exgeno), aos estudos sobre localizao e aglomerao no quadro da nova geografia econmica, as anlises que, em termos de especializao internacional, foram ultrapassando a lgica das vantagens comparativas estticas (associadas a dotaes iniciais de factores) para chegar a lgicas da vantagens competitivas dinmicas, articulando condies de oferta e de procura e escola evolucionista, com inspirao nos processos de transformao econmica por destruio criadora concebidos por Schumpeter, que veio revalorizar os aspectos institucionais e tecnolgicos do crescimento econmico, comportando, alis, articulaes evidentes com a extensa panplia de estudos centrados sobre os sistemas de inovao escala nacional.

3.

A interveno pblica, no referencial da chamada poltica industrial, olhada a partir da viso convencional atrs referida, surge quase completamente polarizada pela lgica da correco das falhas de mercado, isto , da superao das imperfeies que determinam formas de afectao de recursos pelos mercados afastadas das situaes de equilbrio optimizado. As grandes falhas de mercado, susceptveis de fundamentarem uma aco pblica correctiva, podem ser sistematizadas em torno das seguintes grandes questes: i. Poder concorrencial distorcido A formao de situaes de monoplio ou oligoplio, configurando posies dominantes em certos mercados, normalmente associada presena de economias de escala em actividades mais pesadas em custos fixos (onde os custos mdios baixam com a escala da produo dos bens e servios em causa), pode conduzir manifestao de formas de abuso de posio dominante distorcendo o funcionamento desses mercados. Os rendimentos crescentes podem surgir, tambm, para alm das caractersticas dos processos tecnolgicos de produo, dos custos de investigao & desenvolvimento, dos custos de distribuio ou da lgica de rede na estruturao dos mercados. A regulao dos monoplios naturais constitui uma referncia clssica dos desafios que a poltica econmica enfrenta neste terreno que, de um modo mais geral, podem ser reconduzidos eliminao das rendas (tecnolgicas, naturais, comerciais, ...) e das barreiras entrada (financeiras, administrativas, tcnicas, ...). ii. Informao insuficiente ou assimtrica O enviesamento da informao transmitida no mercado, tal como a assimetria nas condies de acesso mesma, quer sobre os bens e servios, conduzindo a problemas de seleco adversa (deficiente avaliao das caractersticas da oferta, nomeadamente em termos de preo e qualidade), quer sobre os agentes econmicos, conduzindo a problemas de risco moral (comportamentos oportunistas de agentes originando incumprimento de contratos) , configuram uma imperfeio que inviabiliza a concorrncia pura e perfeita. A insuficincia de informao, nomeadamente em relao considerao dos riscos sobre futuro, pode gerar outro tipo de imperfeio, normalmente referido como mercados incompletos.

A interveno pblica justifica-se, neste terreno, seja atravs de formas de difuso de informao ou formas de regulamentao que reduzam os riscos de surgimento de situaes efectivas de seleco adversa e risco moral, seja atravs de formas de regulao e incentivo que permitam reduzir a incerteza econmica atravs, nomeadamente da partilha dos riscos financeiros (capital de risco, mutualismo, ...). Um desafio clssico, neste terreno, para as polticas pblicas tem sido preenchido pela concepo e execuo de polticas de apoio ao desenvolvimento das PME, com uma dotao, estruturalmente menos forte que as grandes empresas, em recursos financeiros e estratgicos. iii. Existncia de externalidades A existncia de efeitos indirectos resultantes da actividade de um agente econmico sobre outros agentes econmicos (externalidades), sejam eles positivos, sejam eles negativos, conduz, normalmente, na ausncia de formas de regulao que, em relao aos agentes produtores do efeito, os premeiem (recebendo uma compensao) no primeiro caso e os penalizem (suportando um custo) no segundo caso, a nveis de actividade no optimizados, isto , produo/consumo insuficiente no caso das externalidades positivas e produo/consumo excessivo no caso das externalidades negativas. A travagem das lgicas de passageiro clandestino (free rider) no comportamento dos agentes econmicos (seja procurando aceder gratuitamente aos efeitos externos positivos gerados por outros, seja procurando difundir sem custos adicionais efeitos externos negativos sobre os outros) constitui uma referncia clssica dos desafios que a poltica econmica enfrenta neste terreno que, de um modo mais geral, podem ser reconduzidos gesto dos custos de transaco e das consequncias das externalidades nos processos de crescimento econmico e afectao de recursos, compensando, nomeadamente, a baixa apetncia para os investimentos privados em I&D / Inovao e em racionalizao / sustentabilidade ambiental, que justificariam, respectivamente, lgicas de incentivo pblico e lgicas de adopo de princpios do tipo poluidor pagador.

iv. Mobilidade imperfeita dos factores produtivos A insuficiente ou limitada mobilidade dos factores produtivos constitui outro campo de afirmao das imperfeies dos mercados com reflexos evidentes na possibilidade de uma afectao de recursos socialmente optimizada. Os aspectos culturais, institucionais, administrativos e legais configuram mecanismos especficos normalmente associados a formas de mobilidade imperfeita dos factores, tal como os aspectos, mais estritamente econmicos, associados s barreiras entrada e sada nas diferentes actividades econmicas, podem configurar formas de proteccionismo ou mecanismos de distoro de custos e preos afectando a mobilidade dos factores. Os desafios clssicos, neste terreno, para as polticas pblicas envolvem a dimenso espacial ou territorial, seja em termos da procura de formas mais equilibradas no acesso das diferentes regies aos factores do progresso econmico, seja em termos da procura de formas mais equilibradas de insero nos processos de comrcio e investimento internacional. 4. As polticas industriais, mesmo fundamentadas na correco das falhas de mercado, articulam-se, necessariamente, com as falhas de Estado, seja porque essa fundamentao requer alguma forma de comparao entre a dimenso da imperfeio do mercado e o custo da aco pblica, seja porque os bens e servios pblicos, isto , aqueles que por terem caractersticas especficas (princpios da no excluso e no rivalidade) no so susceptveis de encontrar resposta satisfatria numa lgica de mercado, exigem uma interveno pblica significativa na garantia da respectiva acessibilidade (produo, promoo e distribuio), em condies de eficincia e equidade, s famlias e empresas, surgindo muitos deles, enquanto bens de mrito, como progressivamente relevantes para a qualidade de vida das pessoas e para a competitividade das empresas. A articulao entre as falhas de mercado e as falhas de Estado ainda relevante na medida em que existem importantes restries sobre a eficcia da aco pblica (papel dos grupos de presso, possibilidade de captura do regulador pelos agentes regulados, horizonte temporal das iniciativas ritmado por ciclos eleitorais e limitado por objectivos de gesto de clientelas, carcter insuficiente e/ou enviesado disposio do decisor pblico, problemas de transparncia e riscos de estrangulamento associados a barreiras burocrticas e administrativas, entre outras).

5.

A referncia lgica da correco das falhas de mercado conduz naturalmente, no plano interno, a uma preferncia por apoios ao desenvolvimento empresarial de natureza horizontal, isto , no dirigido a um sector, actividade ou regio em particular, o que contrasta com a prossecuo de objectivos de coeso econmica e social nacional, em grande parte induzidos pelos processos de insero internacional, que tendem a conferir uma preferncia aos apoios de natureza vertical, seja em termos mais defensivos (defesa do emprego em sectores ou regies afectados por reestruturaes, por exemplo) ou mais ofensivos (proteco de indstrias nascentes, promoo de indstrias estratgicas, por exemplo).

6.

As polticas pblicas de apoio as desenvolvimento empresarial sofreram ao longo das duas ltimas dcadas, nomeadamente no espao europeu, uma profunda transformao que, por um lado, acompanhou o movimento geral de liberalizao, privatizao e desregulamentao que, em todo o mundo, caracterizou os anos 80 e 90 do sculo XX e, por outro lado, produziu uma progressiva valorizao das polticas de concorrncia sobre as polticas comerciais e de especializao produtiva. A construo do mercado interno europeu e a consolidao da nova disciplina da Organizao Mundial do Comrcio, no quadro da procura de um comrcio internacional, de bens, mas, tambm, de servios, mais livre e mais regrado contriburam, igualmente, sem dvida, para esse novo equilbrio, na Europa, entre aquelas diferentes polticas ou entre as polticas de actuao sobre a oferta e sobre a procura.

7.

As polticas pblicas de apoio as desenvolvimento empresarial tornaram-se, neste contexto, razoavelmente eclcticas, consagrando, Estado a Estado, diferentes combinaes das abordagens mais liberais, que tendem a conferir poltica de concorrncia o lugar central nas polticas de oferta, com as abordagens mais voluntaristas, que tendem, seja de forma mais sistemtica, atravs de polticas estruturais horizontais, ou mais dispersa, atravs de intervenes segmentadas em reas especficas ( I&D, Inovao, Capital Humano, Infraestruturas, Cooperao, Empreeendedorismo, Capital de Risco , nomeadamente), a equilibrar o papel das polticas de concorrncia com o de outras polticas econmicas de natureza mais qualitativa ou mais quantitativa.

8.

A concorrncia acrescida nos mercados globais, em articulao com a afirmao progressiva de uma nova economia baseada no conhecimento e movida pela inovao, onde as cadeias de valor ganham uma relevncia decisiva, veio, por outro lado, confrontar as polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento empresarial, com a necessidade de valorizao de novas formas de eficincia colectiva.

A descoberta dos clusters e das regies corresponde, neste quadro, ao reconhecimento da crescente importncia estratgica das economias de aglomerao, tal como a descoberta da competitividade corresponde, neste quadro, ao reconhecimento da crescente natureza sistmica da disputa concorrencial de investimentos e quotas de mercado. O processo de renovao das polticas industriais encontrou, assim, nestes dois terrenos (relevncia da qualidade do territrio, relevncia da sustentabilidade competitiva), elementos catalisadores decisivos at, porque, ao contrrio das anteriores geraes de voluntarismo, se baseiam numa procura de formas de eficincia que comportam sinergias evidentes na respectiva articulao com as polticas de concorrncia (a clareza, durabilidade e validade das regras do jogo jurdicas, institucionais e fiscais, bem como a disponibilidade e eficincia das actividades de suporte, so hoje, por exemplo, decisivas em matria de localizao empresarial).

Augusto Mateus 2003/11