Previsão Legal Da Liberdade de Expressão

LIBERDADE DE EXPRESSO NO BRASIL
Um breve relato sobre o estado-da-arte, tendncias e perspectivas

INTRODUO A principal proposta deste documento reafirmar, mas tambm ampliar o conceito de liberdade de expresso. Discutir o conceito de liberdade de expresso de maneira mais ampla inclui a compreenso de que em todos os mbitos da vida social, notadamente em pases de democracia recente, h uma questo que no pode ser ignorada. No vivemos como um grupo de indivduos igualmente empoderados. Vivemos em uma sociedade de nveis extremamente variados de acesso ao poder, e uma sociedade na qual a maioria das relaes entre as pessoas se d por meio da mdia. (...), nas quais os meios de comunicao de massa, os governos, as corporaes comerciais e outro grupos de interesse buscam influir e controlar o processo de criao, o contedo e o fluxo das informaes1. Neste sentido, o documento apresenta a noo de que a liberdade de expresso no se restringe apenas a um direito individual frente censura de Estado ou frente a situaes de guerra, violncia ou conflitos, mas sim como um direito difuso e coletivo que inclui o acesso aos meios de produo e difuso miditica, de maneira a abarcar a representao da diversidade cultural, social e poltica da sociedade e as polticas pblicas de Estado que garantam a participao e representao desses grupos. Em outras palavras, liberdade de expresso aqui tratada na perspectiva do direito comunicao. As violaes contra essa liberdade so entendidas como resultado da no existncia de regras e polticas que garantam o pleno acesso a este direito de maneira equnime. Nada expressa mais essa desiguldade do que a concentrao da mdia. Organizadas em monoplios regionais e nacionais, um pequeno grupo de famlias controla jornais impressos, canais de televiso e rdio, canais a cabo de TVs e portais de acesso a contedo de internet. Estes grupos tm um poder enorme em relao a recursos pblicos e privados que do sustentao a uma estrutura extremamente concentrada da mdia, que por sua vez determina a circulao de praticamente todo contedo da informao e cultura que permeiam a sociedade da informao. Mesmo a suposta imprensa livre como pressuposto da liberdade de expresso precisa ser relativizada, como afirma o professor Vencio A. Lima:
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Sean Siochr, coordenador do Communication Rights Assessmente Framework and Toolkit.

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Dentro da realidade histrica globalizada do nosso tempo, a censura foi em parte privatizada e a origem do cerceamento da liberdade de expresso no pode mais ser atribuda somente ao Estado. Muitas vezes ela tem sua origem no poder econmico privado ou autocensura. Em resumo: liberdade de expresso e liberdade de imprensa so liberdades distintas. J eram distintas no sculo 17 de John Milton, que defendia o direito individual de impresso (press) sem a necessidade de uma licena prvia da igreja e do Estado. Com muito mais razo, o so hoje quando liberdade de imprensa no se refere mais liberdade individual de imprimir, mas sim liberdade de empresas cujos principais objetivos so conferir lucratividade aos seus controladores e viabilizar sua prpria permanncia no mercado. neste contexto que a maioria das violaes contra a liberdade de expresso so registradas. tambm onde grande parte das aes de promoo da liberdade de expresso deve ser pensada.
1. MARCOS INSTITUCIONAIS DA LIBERDADE DE EXPRESSO NO BRASIL Em primeiro lugar, necessrio registrar que a base legal que sustenta o princpio da liberdade de expresso no Brasil bastante ampla e tem referncias nacionais e internacionais. Em segundo lugar, que possvel vislumbrar tanto nos esforos legislativos atuais, como na ao do Judicirio, trs avanos na compreenso do direito livre expresso (apesar da permanncia de resqucios legislativos da ditadura, como, por exemplo, a prpria Lei de Imprensa, que data de 1967): o entendimento do direito liberdade de expresso como um direito a ser ponderado em relao aos demais direitos fundamentais e constitucionais: A forma de interpretao da liberdade de expresso como direito no-absoluto, passvel de restrio quando outros direitos esto em prejuzo, est expressa tanto em legislaes especficas de proteo de direitos (por exemplo, na lei anti-racismo ou na classificao indicativa de obras audiovisuais de acordo com princpios de proteo criana), como na prpria jurisprudncia nacional, onde tem prevalecido a prtica da ponderao de valores; a observncia do princpio da ulterioridade: Ainda que permaneam vlidas previses como a censura prvia e o confisco de materiais jornalsticos, informativos ou de divulgao (como estabelecido na Lei de Imprensa), a prtica do Judicirio tem, de maneira geral, respeitado o princpio da responsabilizao ulterior, ou seja, a responsabilizao do(s) autor(es) por eventuais danos morais ou materiais de forma posterior divulgao da(s) mensagem(ns), tal como previsto na Conveno Interamericana de Direitos Humanos; a positivao do direito liberdade de expresso: A compreenso de que dever do Estado garantir a livre expresso pela promoo do acesso igualitrio de todos os cidados aos meios de produo e difuso miditica vem ganhando expresso em determinadas aes no mbito do Judicirio.
Tais avanos, entretanto, no so uniformes, nem tampouco ocorrem de forma pacfica. O tema da ponderao de direitos e sua implicao sobre os limites da liberdade de expresso tm sido constantemente levantados, tanto em discusses acerca de regulamentaes sobre o contedo miditico (por exemplo, os debates que agora se instalam com as tentativas de regulamentao da publicidade de bebidas alcolicas ver abaixo), como provocado por certas decises judiciais (como o confisco, realizado em maio, de parte da edio do livro Roberto Carlos em Detalhes, uma biografia no4 Rua Dr. Paulo Vieira, 134 So Paulo - SP CEP 01257-000 55 11 3877 0824
autorizada do cantor e cujo estoque no distribudo pela editora foi recolhido por ordem judicial; a Justia considerou a obra um atentado intimidade do artista). Entretanto, o avano menos consolidado , com certeza, a relao necessria entre liberdade de expresso e polticas pblicas na rea da comunicao. De maneira geral, possvel divisar um movimento inicial dentro do Judicirio, especificamente no Ministrio Pblico, pela incluso das demandas por polticas pblicas de comunicao dentro do escopo da liberdade de expresso. Ao mesmo tempo, diversos movimentos sociais e entidades da sociedade civil vm como se ver adiante percebendo a estreita ligao entre a falta de diversidade cultural, tnica, de gnero, regional e a ausncia do Estado na regulamentao, a falta de controle pblico sobre o setor e a inexistncia de um Sistema Pblico de Comunicao que possa fazer frente ao sistema comercial consolidado. Porm, no possvel afirmar que o princpio da liberdade de expresso, tomado na perspectiva de um direito positivo, esteja de fato presente na definio de polticas pblicas, tanto no Legislativo, como no Executivo. 1.1. Previses legais sobre a liberdade de expresso A Constituio Federal Brasileira de 1988, no captulo DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS, determina no inciso IV do artigo 5 que livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato. No mesmo artigo, o inciso IX estabelece que livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena. Em outro captulo, DA COMUNICAO SOCIAL, o artigo 220 diz que a manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio. E o seu pargrafo 1 afirma que nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao social. O pargrafo 6, que a publicao de veculo impresso de comunicao independe de licena de autoridade. O Brasil tambm signatrio de alguns tratados internacionais que abordam a questo da liberdade de expresso. So eles a Declarao Universal dos Direitos do Homem, o Tratado Internacional de Chapultepec, a Declarao Americana Sobre Direitos Humanos, a Carta Democrtica Interamericana e a Declarao de Princpios sobre Liberdade de Expresso. Tambm existem leis no Brasil que, em diferentes nveis, relacionam-se liberdade de expresso, mas que funcionam como proteo aos direitos individuais fundamentais: as chamadas leis de calnia, injria e difamao. No direito penal brasileiro, estes dispositivos, tambm chamados de crimes contra a honra, esto presentes ao mesmo tempo no Cdigo Penal e na Lei de Imprensa. Alguns juristas afirmam que bastaria que estivessem no Cdigo Penal para que a sua aplicao fosse feita sem com isso gerar nenhum
mecanismo restritivo expresso livre do pensamento. H, ainda, situaes em que a liberdade de expresso fica sujeita a outras aplicaes legais, destacando-se a Lei 7.170/83 (Lei de Segurana Nacional), Lei 7.192/86 (crimes contra o sistema financeiro nacional), alm da prpria Lei de Imprensa e o Cdigo Penal. So crimes previstos em lei, entre outros: a propaganda de guerra, a divulgao de segredo de Estado, a veiculao de notcia falsa ou verdade truncada que incitem desconfiana sobre instituio financeira; impedir que se faa publicao, transmisso ou distribuio da notcia, por quaisquer meios, utilizando como causa a procura por dinheiro ou favores (vantagens). Existem tambm os dispositivos que garantem o direito de resposta. O intuito da lei permitir que as ofensas veiculadas pela mdia em qualquer de suas modalidades no fiquem impunes e tenham, de fato, a oportunidade de resposta. Esse direito est expresso no inciso V do artigo 5 da Constituio, prevendo que seja proporcional ao agravo, e no captulo IV (artigos 29 a 36) da Lei 5.250/67, que regula a liberdade de manifestao do pensamento e de informao. tambm um direito expresso no artigo 14 da Conveno Americana: toda pessoa afetada por declaraes falsas ou agravantes emitidas em seu prejuzo atravs de meios de difuso legalmente regulamentados e que se dirijam ao pblico em geral tem direito a realizar pelo mesmo meio de difuso sua retificao ou resposta nas condies que estabelea a lei. Leis que visam a garantia dos direitos fundamentais de grupos sociais minoritrios ou em situao especial de desenvolvimento tambm tm implicaes sobre a liberdade de expresso: 1. A Lei 7.716/89, em seu artigo 20, estipula pena de um a trs anos para quem praticar, induzir ou incitar a discriminao ou preconceito de raa, cor, etnia, religio ou procedncia nacional; 2. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA - Lei 8.069/90) define em seu artigo 247 como infrao administrativa, passvel de pena de trs a vinte salrios, o ato de divulgar, total ou parcialmente, sem autorizao devida, por qualquer meio de comunicao, nome, ato ou documento de procedimento policial, administrativo ou judicial relativo criana ou adolescente a que se atribua ato infracional; 3. O Estatuto do Idoso (Lei 10.741/03) define, em seu artigo 105, como crime exibir ou veicular, por qualquer meio de comunicao, informaes ou imagens depreciativas ou injuriosas pessoa do idoso, podendo o condenado pegar at trs anos de pena. 1.2. Regulamentaes sobre o contedo miditico
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I. Publicidade So diversas as leis que regulamentam a publicidade no Brasil, boa parte delas estendendo propaganda as obrigaes e punies de ilegalidades constantes no marco regulatrio nacional. o caso do artigo 20 da Lei das Contravenes Penais (Decreto Lei 3.688 de 03/10/1941), que probe a veiculao de anncios de processo, substncia ou objeto destinado a provocar aborto. No que tange s restries de veiculao de produtos legalizados, podemos citar a Lei 9.294/96, que regulamenta o 4 do artigo 220 da Constituio Federal. Ele dispe sobre as restries ao uso e propaganda de produtos fumgeros, bebidas alcolicas, medicamentos, terapias e defensivos agrcolas. Vale observar que a lei considera bebida alcolica apenas aquelas com teor alcolico superior a treze graus Gay Lussac, o que exclui as algumas bebidas fermentadas da legislao. No sentido de estender a regulao s propagandas de cerveja, o ex-deputado Eni Voltolini (PPB /SC) entrou com o Projeto de Lei 5.834/2001, que permanece em discusso. O tema voltou com fora pauta no primeiro semestre deste ano, quando a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) concluiu processo de consulta pblica sobre restries publicidade de quaisquer bebidas alcolicas. Tal consulta deve servir de base para publicao de uma portaria que regulamenta este tipo de propaganda. A medida faz parte do Plano Nacional sobre o lcool (PNA), do Ministrio da Sade. Porm, contestada por atores do setor da publicidade, que defendem que cabe apenas ao Congresso Nacional legislar sobre este tema. Outro projeto de lei em debate na Cmara dos Deputados desde 2001 de autoria do parlamentar Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR). O PL 5.921/2001, acrescenta novo dispositivo ao artigo 37 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), ao proibir a propaganda de produtos infantis. Uma das justificativas apresentadas pelo deputado que o envolvimento de dolos da populao infantil, com a veiculao de matrias se transformam em verdadeira coao ou chantagem para a compra dos bens anunciados, embora desnecessrios, suprfluos ou at prejudiciais, alm de incompatveis com a renda familiar. Tambm em tramitao na Cmara est o PL 1.637/2007 do deputado Carlos Bezerra (PMDB/MT). O projeto dispe sobre oferta, propaganda, publicidade, informao e outras prticas correlatas, cujo objeto seja a divulgao e a promoo de alimentos com quantidades elevadas de acar, de gordura saturada, de gordura trans, de sdio, e de bebidas com baixo teor nutricional. A proposta encontra respaldo na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), que disponibilizou para consulta pblica uma proposta para regulamentar a publicidade de alimentos. Alm da legislao em vigor, a publicidade conta com o Conselho Nacional de Auto-Regulamentao Publicitria, formado por profissionais da rea, com o objetivo de promover a liberdade de expresso publicitria e defender as prerrogativas constitucionais da propaganda. O rgo tambm possui um Cdigo de tica no sentido impedir que a publicidade enganosa ou abusiva cause constrangimento ao consumidor ou a empresas.
II. Produtos audiovisuais prerrogativa da Unio exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso, conforme prev o inciso XVI do artigo 21 da Constituio Federal. Esta classificao, como prev a prpria Constituio e a Lei 8.069 (Estatuto da Criana e do Adolescente), dever indicar a faixa etria a que no se recomende a obra, produto ou espetculo, bem como estabelecer locais e horrios adequados para sua exibio. A regulamentao desta funo do Poder Pblico Federal foi recentemente revista. A Portaria 1.100/2006, do Ministrio da Justia, regulamenta a Classificao Indicativa de diverses pblicas, especialmente obras audiovisuais destinadas a cinema, vdeo, dvd, jogos eletrnicos, jogos de interpretao (RPG) e congneres. J a Portaria 1.220, publicada em julho deste ano, d conta da classificao de obras audiovisuais destinadas televiso e congneres. Cabe ressaltar uma diferena essencial entre as duas portarias. A primeira estabelece que a classificao feita previamente exibio ou distribuio da obra ou produto pelo prprio Ministrio da Justia. A segunda cria a figura da auto-classificao, feita pela emissora. Ao Ministrio, cabe classificar a obra posteriormente sua exibio. Os critrios de classificao referem-se exigncia legal de prevenir o excesso de sexo e violncia. A definio especfica destes critrios estabelecida pelo Manual da Classificao Indicativa, editado pelo Ministrio da Justia. O Manual serve como parmetro para as classificaes feitas pelo Ministrio e tambm para aquelas feitas pelos produtores de peas de teatro, espetculos circenses e shows musicais ao vivo, que esto isentos do processo burocrtico, mas igualmente precisam apresentar alguma classificao. As emissoras de TV no precisam responder a estes critrios na sua auto-classificao. III. Radiodifuso A regulamentao dos servios de radiodifuso estabelece um marco genrico a respeito das responsabilidades das emissoras de rdio e TV em relao ao contedo por elas veiculado. O artigo 221 da Constituio Federal diz que A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso atendero aos seguintes princpios: I - preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas; II - promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente que objetive sua divulgao; III regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei; IV - respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia. A regulamentao mais explcita ao contedo da programao de emissoras de rdio e TV est presente no Decreto 52.795/63, que regulamentou o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes. Em seu artigo 28, onde so listadas as obrigaes das emissoras, o item 12 indica como critrios para a organizao da programao: a) manter um elevado sentido moral e cvico, no permitindo a transmisso de espetculos, trechos musicais cantados, quadros, anedotas ou palavras contrrias moral familiar e aos bons costumes; b) no transmitir programas que atentem contra o sentimento pblico, expondo pessoas a situaes que, de alguma forma, redundem em constrangimento, ainda que seu objetivo seja jornalstico; c) destinar um mnimo de 5% (cinco por cento) do horrio de sua programao diria transmisso de servio noticioso; d) limitar ao mximo de 25% (vinte e cinco por cento) do horrio da sua programao diria o tempo destinado publicidade comercial; e) reservar 5 (cinco) horas semanais para a transmisso de programas educacionais; (...) m) irradiar, diariamente, os boletins ou avisos do servio meteorolgico; (...). Note-se que a regulamentao explcita, apenas, em relao ao percentual da programao destinada publicidade comercial e programas noticiosos e educacionais, e que de forma contraditria ao interesse pblico a parcela garantida publicidade cinco vezes maior que a garantida aos programas que cumpririam o dever informativo e educacional da emissora. Em relao regionalizao do contedo veiculado por radiodifuso de sons e imagens, h 14 anos tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei da deputada Jandira Feghali (PC do B-RJ), hoje identificado como PLC (Projeto de Lei da Cmara dos Deputados) 59/03, que regulamenta o inciso III do artigo 221 da Constituio Federal. Inicialmente o PL propunha 30% de programao regional por dia entre as 7h e 24h. Depois das negociaes durante a tramitao e de aprovao da matria na Cmara, o projeto foi alterado profundamente, perdendo muito de seu esprito inicial. IV. Internet No h legislao especfica que verse sobre o contedo veiculado pela internet. Est sendo apreciado pelo Senado, um projeto de lei (apresentado pelo senador Eduardo Azeredo PSDB/MG) que tipifica os crimes cometidos atravs da rede mundial de computadores. O projeto, no entanto, entra em conflito com o princpio da liberdade de expresso, por incluir a identificao (por nome completo e documentos de identificao) de todos os usurios da rede entre as medidas de segurana que os servidores obrigatoriamente devero cumprir. Outro problema a inexistncia de um ambiente normativo que defina a relao entre o nacional e o transfronteirio. Tanto as aes de combate aos crimes cibernticos, como a resoluo de questes relativas liberdade de expresso tem, em sua imensa maioria, de ser solucionadas em foros de outros pases, uma vez que os maiores provedores de internet esto em territrio estrangeiro. Juntos, estes provedores representam mais de
80% dos e-mails brasileiros. 1.3. Legislao sobre servios de radiodifuso A adoo de uma perspectiva conceitual mais ampla da liberdade de expresso, considerando tambm o acesso aos meios de produo e difuso miditica, implica na incluso do marco institucional que d garantias a este direito a legislao acerca dos servios de comunicao. Em especial, cabe destacar o marco legal que determina os servios de radiodifuso, considerando o carter de bem pblico conferido ao espectro eletromagntico. O inciso 5 do artigo 220 da Constituio estabelece que os meios de comunicao social no podem, direta o indiretamente, ser objeto de monoplio ou oligoplio. No entanto, no h lei regulamentando este artigo. O que existe na legislao brasileira so limitaes presentes em outras normas. Em relao aos servios de radiodifuso, o artigo 12 do Decreto Lei 236/ 67, que alterou a Lei 4.117/62 (Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes), estabelece o limite de propriedade para cada entidade de: (a) quatro emissoras de ondas mdias e seis de freqncia modulada para radiodifuso de sons em nvel local; trs emissoras de ondas mdias e ondas tropicais em nvel regional, sendo no mximo duas por cada estado; e duas emissoras de ondas mdias de ondas curtas em nvel nacional. (b) para radiodifuso de sons e imagens: dez emissoras em todo territrio nacional, podendo ser o mximo de cinco em VHF e duas por estado. Esta limitao freqentemente burlada por artifcios tais como a criao de diferentes pessoas jurdicas para a obteno de concesses, em especial no caso das rdios. No caso da TV, a formao de redes com pouca ou nenhuma presena de produo regionalizada termina por criar uma relao que, no papel, pode estar amparada legalmente, mas na prtica fere frontalmente o princpio da proibio do monoplio e da regionalidade. Alm disso, no h legislao que limite a propriedade cruzada de veculos que no dependem de concesso do Estado para funcionar, tais como jornais e revistas e servio de TV por assinatura. Alm da questo da propriedade, tambm no h quadro legal que ampare a pluralidade nos meios de comunicao social. H um modelo de radiodifuso que supostamente deveria ser constitudo de forma equilibrada por redes e sistemas de comunicao de natureza social diversas. O artigo 223 da Constituio Federal estabelece que compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado, pblico e estatal, mas esta norma nunca foi regulamentada, deixando o conceito de sistema pblico como uma expresso que no se
concretiza. Na Lei 4.117/62, est prevista a concesso de emissoras educativas, que devem ser dadas preferencialmente a fundaes de direito pblico. Diferentemente das comerciais, as educativas recebem permisses (e no concesses) do Executivo. As educativas no so consideradas, portanto, pblicas ou estatais, embora, na prtica, parte destas concesses em televiso esteja ligada aos governos estaduais. No que diz respeito s emissoras de rdio, o que se v a utilizao de parte destas concesses para a veiculao de contedo idntico ao das emissoras comerciais. No h, para o sistema aberto, nenhum mecanismo de controle ou qualquer rgo a que o cidado possa se remeter para apontar irregularidades. No caso da TV a cabo, previuse em lei que todas as regulamentaes e posteriores mudanas teriam antes que ser submetidas ao parecer consultivo do Conselho de Comunicao Social2. Isso no garante, todavia, nenhum espao para o apontamento de irregularidades. Como nica alternativa para denncias pblicas, h o Ministrio Pblico, tornado independente do sistema judicirio em 1988, que acolhe as denncias dos cidados e trabalha pela promotoria dos direitos. 1.4. Radiodifuso comunitria A radiodifuso comunitria pode ser considerada a nica poltica pblica voltada para a desconcentrao da mdia no Brasil garantida legalmente. A Lei 9.612/98 dispe sobre o servio de radiodifuso de sons (rdio) comunitrio e a Lei 8.977/95 (que disciplina a atividade de cabodifuso no pas) versa sobre a radiodifuso de sons e imagens (televiso) tratando de alguns aspectos da TV comunitria. Porm, a regulao imposta pelas duas leis, ao contrrio de promover a diversificao das mdias, restringe o surgimento e a manuteno das emissoras comunitrias. A rigor, no h uma legislao para regular TVs comunitrias. No bojo das discusses sobre a Lei 9.612, optou- se por retirar a radiodifuso de sons e imagens desta norma e restringi-la aos canais de acesso pblico presentes na Lei 8.977/95, que regula os servios de televiso a cabo. Foi definido que as operadoras do servio de cabodifuso devem deixar um canal para fins da operao de radiodifuso de sons e imagens de carter comunitrio. No houve nenhuma regulamentao para a transmisso da TV comunitria em sistema aberto, que poderia ser pensada pela utilizao do UHF, que comporta 66 canais e no aproveitado. J em relao s emissoras de rdio, o movimento de rdios comunitrias e livres tem posio bastante crtica em relao legislao que atinge a radiodifuso comunitria.
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O CCS foi instalado mais de 15 anos depois de criado, na Constituio de 1988, como rgo auxiliar do Senado, e sua regulamentao lhe conferiu carter consultivo, ou seja, o conselho no tem poder para de fato regulamentar o setor.
A lei 9.612 extremamente limitada e mantm a hegemonia do sistema comercial na radiodifuso brasileira. A norma, em conjunto com o decreto que a regulamenta, estabelece a potncia de 25W para os transmissores das rdios e restringe a cobertura (rea protegida da transmisso) a apenas 1 km de raio. Estabelece, tambm, limitao dos meios de sobrevivncia estrutural e financeira da emissora. A rdio no pode veicular publicidade, sobrando como instrumento apenas um apoio denominado cultural e somente de estabelecimentos que tenham sede na comunidade em questo. Tal instruo restringe extremamente os instrumentos de gerao de recursos das emissoras, impedindo seu crescimento e sustentabilidade. A lei ainda probe a formao de redes, prtica disseminada nos meios comerciais e educativos, e a definio para as rdios comunitrias de um s canal por municpio.
2. VIOLAES LIBERDADE DE EXPRESSO NO BRASIL 2.1. Violncia contra jornalistas Num pas em desenvolvimento, com dimenses continentais, inserido numa cultura de intimidao poltico-econmica e auto-censura, ainda difcil consolidar nmeros reais sobre o cerceamento liberdade de imprensa. Muitas agresses no so denunciadas, o que dificulta dimensionar o quanto a atividade da imprensa livre das mais diversas formas de cerceamento. A Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), que rene todos os sindicatos de jornalistas do pas, desde a dcada de 1980, realiza um trabalho de registro e monitoramento de atos de violncia contra jornalistas. A entidade possui em sua diretoria uma Comisso Nacional de Direitos Humanos e esta tem produzido relatrios anuais a partir de denncias feitas aos sindicatos de jornalistas e prpria federao e identificados nos meios de comunicao. O relatrio Violncia e Liberdade de Imprensa no Brasil, publicado em maio de 2007 pela Fenaj, revelou que em 2006 foram 68 os casos de cerceamento e violncia vividos por jornalistas. Foram relatados ainda seis casos sobre cobertura de risco. Agresses fsicas e verbais so as denncias mais recorrentes. Elas representaram, em 2006, 31% do total de violaes, seguida de censura e assdios judiciais, com 21% dos registros. O relatrio destaca que alm da auto-censura, freqente, porm mais difcil de ser diagnosticada devido ao jogo de poder interno dentro dos veculos de comunicao, existe tambm a interferncia direta na apurao da notcia, como o grampo telefnico, violando o sigilo da fonte. Entre os casos mais extremos esto quatro assassinatos, um seqestro e oito prises e tortura3. Ainda segundo o relatrio da Fenaj, em 30% dos casos os agressores de jornalistas so policiais e em 26% so polticos. Empresas e empresrios de comunicao aparecem em 5 lugar, incluindo casos de demisso sumria, como o episdio de 28 jornalistas do jornal Dirio da Manh, de Goinia(GO), demitidos por usarem roupa preta, em protesto pelo atraso no pagamento de salrios. A falta de amparo jurdico e a censura direta balizada por interesses das empresas de comunicao tambm so listadas pelo documento. Para citar mais um exemplo, um jornalista de So Paulo tambm foi demitido por citar numa nota de obiturio a estreita colaborao dos senhores da mdia com a ditadura militar. De acordo com o relatrio, os dois acontecimentos traduzem a concepo liberal e arraigada dos donos da mdia. Liberdade de imprensa , exclusivamente, a liberdade deles. No por acaso que resistem a qualquer norma ou regra que pretenda regular de modo democrtico a ao pblica dos meios de comunicao. Trata-se de defender o princpio da liberdade de empresa e s isso. Em 2005, foi lanada a Rede em Defesa da Liberdade de Imprensa, iniciativa da Associao Nacional dos Jornais (ANJ), entidade patronal historicamente vinculada a
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Os casos de priso e tortura so tratados conjuntamente no relatrio, mas no h justificativa para esta escolha metodolgica.
interesses conservadores. A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) a parceira da ANJ na Rede, que baseia seu trabalho no acompanhamento de casos de agresses, ameaas, assassinatos, atentados, censura e processos jurdicos contra jornalistas. Entretanto, o trabalho da Rede tem sido criticado por organizaes da sociedade civil, que denunciam a omisso ou o posicionamento em favor das empresas de comunicao nos casos em que as restries liberdade de imprensa partem das prprias empresas. O caso emblemtico que deixou explcita esta postura poltica da Rede da ANJ foi a agresso ao jornalista Lcio Flvio Pinto, de Belm (PA), cometida em janeiro de 2005 pelo empresrio Rmulo Maiorana, presidente de um grupo integrante da ANJ, o grupo O Liberal, controlador do principal jornal do Par e de emissora de TV afiliada Rede Globo. A agresso ocorreu num restaurante de Belm, em razo de um artigo que o jornalista havia escrito em seu veculo, o Jornal Pessoal, criticando os mtodos de gesto de Maiorama. A Rede em Defesa da Liberdade de Imprensa emitiu parecer classificando a questo como uma querela pessoal, portanto no seria violao liberdade de imprensa. Em geral, violncia fsica, prises, ameaas verbais, processos judiciais e outros tipos de intimidao, assdio moral no ambiente de trabalho por parte de ocupantes de cargos de chefia, demisses sem justa causa e variadas formas de violao de direitos trabalhistas, entre outras prticas, so situaes enfrentadas por muitos profissionais de imprensa no Brasil, sobretudo por aqueles que buscam atuar da forma mais independente possvel em relao aos poderes econmico e poltico. Estes poderes, ademais, representam importantes mecanismos de controle social no sentido repressivo sobre as instncias e os instrumentos que garantem (ou deveriam garantir) a liberdade de expresso em todas as suas dimenses. 2.2. Outras restries atividade profissional Dentre as restries atividade profissional, algumas so impostas pela legislao brasileira, e mesmo pela falta dela. Uma destas restries por ausncia, no caso ao trabalho dos jornalistas, a inexistncia da clusula de conscincia4, instrumento relativamente comum na Europa Ocidental, mas tambm existente em alguns pases da Amrica Latina, como Bolvia, Equador e Uruguai. Vale destacar, entretanto, que o recente Congresso Nacional Extraordinrio dos Jornalistas, realizado em Vitria (ES), de 3 a 5 de agosto, incluiu no
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Dispositivo que garante ao jornalista o direito de no assinar texto que contrarie seus princpios em relao ao tema do texto em questo. 4 Rua Dr. Paulo Vieira, 134 So Paulo - SP CEP 01257-000 55 11 3877 0824
Cdigo de tica dos Jornalistas a clusula de conscincia. O Cdigo de tica, porm, no tem valor de lei e trata-se apenas de uma referncia poltica e moral para a categoria dos jornalistas. A Lei de Imprensa brasileira data de 1967, carregando, portanto, caractersticas do perodo de exceo em que foi criada. Um projeto de lei para atualizar esta norma tramita no Congresso Nacional desde 1995, sem perspectiva de avanar rumo sua aprovao. Cabe ressaltar que as empresas de comunicao opem-se proposta, por considerarem que a nova Lei de Imprensa pode gerar uma indstria de indenizaes. Outra questo a disputa em torno da exigncia do diploma para o exerccio profissional da atividade jornalstica5. De um lado, a Fenaj e os sindicatos a ela associados, defendem esta exigncia tanto pelo mbito da proteo aos direitos trabalhistas quanto pela necessidade de formao especfica de nvel superior para o exerccio tico e competente da profisso. Por outro lado, organizaes da sociedade civil argumentam que a obrigatoriedade do diploma constitui um embarao liberdade de expresso. As entidades patronais utilizam deste mesmo argumento, mas so acusadas de assim ocultar seu verdadeiro objetivo, a precarizao ainda maior das relaes de trabalho neste campo profissional. A disputa jurdica encontra-se em ltima instncia, no Supremo Tribunal Federal. A deciso pode ocorrer at o fim do ano, mas no h previso para que o caso seja apreciado. 2.3. Impedimento ao livre funcionamento de veculos de comunicao A Rede em Defesa da Liberdade de Imprensa registra em seu site denncias de casos de censura e de atentados contra veculos de comunicao. Foram registrados 2 casos de atentados contra jornais, ambos do interior de So Paulo e no ano de 2006. Em nenhum dos dois casos, fica clara a razo dos atentados, nem quem os teria praticado. Est implcita, no entanto, a relao entre denncias publicadas pelos jornais contra o governo municipal. J os casos denunciados como censura somam 67. Curiosamente, h denncias registradas em 1997, 8 anos antes da criao da Rede. Entre os casos considerados censura, esto aes deliberadas de diretores de empresas e, especialmente, dirigentes de clubes de futebol, que impedem que a imprensa tenha acesso s dependncias do clube ou empresa, ou probem seus subordinados de falarem com a imprensa. Boa parte, no entanto, so registros de processos judiciais contra veculos ou jornalistas. Alguns deles, dizem respeito a direitos de resposta considerados abusivos. Outros, registram a proibio da divulgao do nome de acusados de envolvimento em crimes. Outra parte, denuncia a proibio de circulao ou confisco de material jornalstico. Na maioria das vezes, os processos denunciados envolvem candidatos a cargos pblicos.
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No Brasil, em cumprimento ao Decreto-Lei 972, de 1969, o diploma de nvel superior em jornalismo obrigatrio para o exerccio da profisso. Atualmente, h um processo na Justia Federal, movido pelo Ministrio Pblico Federal, contra a obrigatoriedade do diploma para o trabalho jornalstico, baseado justamente na defesa da liberdade de expresso.
Cabe ressaltar que os processos judiciais considerados censura so, em sua imensa maioria, aqueles sobre os quais a prpria ANJ se posiciona. O critrio, portanto, parece ser a avaliao subjetiva da prpria associao patronal. preciso lembrar ainda que a censura por parte do Estado, como ao deliberada do Executivo, em rito sumrio, foi oficialmente suspensa com o fim do perodo ditatorial (em 1985). Isso no significa o desaparecimento da prtica de cerceamento de contedo por parte dos governantes, sobretudo em veculos estatais em mbito estadual. Nestes, a influncia dos ocupantes dos cargos pblicos faz-se bastante presente nas redaes. Esta influncia insidiosa manifesta-se tanto em prticas sutis que garantem o controle do processo cotidiano de elaborao das notcias, quanto por meio de decises autoritrias mais ou menos extemporneas. 2.4. Represso s rdios de baixa potncia O exemplo mais contundente desse tipo de violao liberdade de expresso o impedimento do funcionamento de veculos a poltica de excluso e represso s emissoras de rdio de baixa potncia. O pesquisador Cristiano Aguiar Lopes, em trabalho de mestrado, demonstrou o quanto o Estado refratrio e excludente em relao aos atores sociais que reivindicam o direito de acesso ao espectro eletromagntico atravs de emissoras de baixa potncia, as chamadas rdios comunitrias. Analisando pormenorizadamente mais de 14 mil processos de pedidos de autorizao para execuo do servio de radiodifuso comunitria, o autor verificou a poltica deliberada do Ministrio das Comunicaes de restringir a liberao do espectro para os atores que pleiteiam este tipo de servio. Conta a favor disso, a legislao do setor (como visto no item 1.4). Soma-se a esta postura de excluso, a poltica de represso sistemtica das emissoras de baixa potncia que operam sem licena do Estado, por parte, sobretudo, de aes executadas pela Polcia Federal em parceria com a Agncia Nacional das Telecomunicaes (Anatel). Esta represso constitui a mais recorrente e nociva violao liberdade de expresso no Brasil por parte do Estado. Os dados sobre o fechamento de rdios comunitrias disponveis consideram ou os nmeros oficiais, vindos da Anatel, ou denncias recebidas pelas associaes representativas do setor, que nem sempre renem o total das rdios. Um dos ltimos levantamentos quantitativos feitos pela Anatel sobre o tema mostrou que cerca de duzentas emissoras eram fechadas por ms no primeiro semestre de 2005. No caso dos dados oficiais, h a dificuldade de identificar se as emissoras fechadas
funcionavam dentro de critrios comunitrios, ou se eram rdios funcionando como comerciais em situao irregular. Um dossi sobre a represso s rdios comunitrias, intitulado Querem calar a voz do povo, foi elaborado e tem sido atualizado pelo jornalista e militante Dioclcio Luz. O dossi assinado por associaes das emissoras. Segundo o dossi, no ano de 2003, a Anatel fechou 4.412 rdios comunitrias. O nmero de dirigentes destas rdios implicados em processos judiciais estaria prximo de 10 mil pessoas. 2.5. Oligoplio das comunicaes Organizados na forma de oligoplios regionais e nacionais, nos diversos campos imprensa escrita, televiso, rdio e outros meios , um punhado de grupos6 de mdia controla fortemente tanto os recursos financeiros pblicos e privados que viabilizam a existncia dos meios de comunicao quanto os processos de produo e circulao da maior parte dos contedos que so transmitidos sociedade brasileira. A referncia mais recente e importante para o monitoramento da concentrao da mdia no Brasil o estudo Donos da mdia. Realizado em 2002 pelo Instituto de Pesquisas e Estudos em Comunicao (Epcom), o estudo mapeou as redes de televiso no pas, identificando tambm os demais veculos (jornais e emissoras de rdio) que mantm algum tipo de relao empresarial com as cabeas-de-rede. Por considerar apenas os grandes grupos de comunicao cujo foco est na televiso, deixa de lado grupos bastante representativos e poderosos, como o formado em torno da Editora Abril (que detm mais de 60% do faturamento publicitrio anual em revistas) e de jornais como Folha de S. Paulo e O Estado de S.Paulo, respectivamente o primeiro e o terceiro jornais mais lidos do pas. Ainda assim, at agora, o estudo mais amplo de identificao do alcance econmico e poltico das grandes redes. O estudo demonstra inequivocamente a situao de oligoplio em que se encontra o sistema de comunicao brasileiro. Considerando apenas o meio televiso, em 2003, as 6 redes privadas nacionais identificadas poca Globo, SBT, Record, Bandeirantes, Rede TV! e CNT dirigem diretamente 47 emissoras e, indiretamente, a atuao de 249 emissoras de TV dos 138 grupos que figuram como afiliados regionais. A estas 6 redes de TV esto vinculados outros 372 veculos. Apenas a Rede Globo e as empresas afiliadas somam 97 emissoras de TV. Este grupo de empresas controla ainda 34 rdios AM, 53 rdios FM e 20 jornais. Em termos comparativos, as demais redes de TV (1 pblica e 6 de interesse segmentado) e emissoras regionais independentes somam 35 canais de TV e 102 outros veculos. interessante notar que tambm as redes segmentadas tm ligaes com os
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Em mbito nacional: Globo, SBT, Record, Band, Estado de SP, Folha e Abril, aos quais se soma o grupo RBS, atuante na regio Sul, mas com arrecadao financeira e influncia considervel. Em mbito regional/estadual, existem, via de regra, dois ou trs grupos, normalmente afiliados ou vinculados de alguma forma ao oligoplio nacional.
grandes grupos de comunicao. O mercado publicitrio brasileiro est inevitavelmente concentrado na televiso, privilegiando, portanto os grupos que detm algum tipo de controle sobre este meio. Dados do Projeto InterMeios apontam que, em 2006, 59,3% dos investimentos em publicidade foram faturados pelas emissoras de TV aberta. Esta porcentagem j foi maior e hoje a televiso aberta perde terreno para a internet e as TVs por assinatura. Porm, tambm estes setores so controlados pelos mesmos grandes grupos. A Globopar, empresa que administra os veculos da Globo, acionista de operadoras de TV por assinatura e controla os principais canais pagos nacionais. Os grandes portais de internet esto ligados diretamente a grandes centros produtores de contedo, como grandes jornais e TVs. O maior deles, o UOL, est nas mos do grupo Folha (do jornal Folha de So Paulo). Alm deste movimento criado pela diversificao tecnolgica, a necessidade de atualizao dos dados da pesquisa sobre a propriedade da mdia no Brasil reforada por movimentos recentes das demais redes no sentido de minar o poder da Rede Globo. Como a prpria caracterstica do espectro eletromagntico pouco permite a criao de novas emissoras, as grandes redes avanam sobre os grupos regionais. o caso da Rede Record, que vem ampliando o nmero de emissoras afiliadas e, inclusive, comprando grupos regionais. Recentemente, comprou o grupo Guaba, em Porto Alegre: uma rede de emissoras cobrindo o estado, uma rdio AM, uma rdio FM e o jornal mais antigo da capital do estado (Correio do Povo). Estas aquisies mexem com o quadro da audincia. A Rede Globo, que chegou a ter mais de 60% da audincia, tem hoje em torno de 52%. As redes SBT (com 16%) e Record (com 15%) brigam pelo segundo lugar. A Globo, no entanto, segue sendo a maior rede em cobertura: chega virtualmente a todos os domiclios com aparelhos de TV (99,7% de cobertura, segundo dados da pesquisa Mdia Dados7). A disputa pelas sobras do mercado publicitrio feita por um nmero significativo de desvinculados das redes de TV aberta: 436 jornais dirios, 1.487 publicaes com outras periodicidades, 1.460 emissoras de rdio AM e 1.225 de rdio FM, alm de 59 emissoras de rdio em Onda Curta (OC) e 70 em Onda Tropical (OT). Estes veculos regionais no contam, sequer, com uma poltica de descentralizao dos investimentos publicitrios do maior anunciante do pas: o governo federal. Em 2006, 62% dos gastos com publicidade da Unio foram destinados a emissoras de TV. O alcance limitado e a pequena participao no mercado publicitrio inevitavelmente apontam como sada para a sobrevivncia destes veculos a aproximao com grupos econmicos e polticos locais. Nesse contexto, se insere tambm o fenmeno
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Pesquisa do Grupo de Mdia de So Paulo; dados de 2006.

do coronelismo eletrnico, definido com a utilizao sistemtica dos meios de comunicao, notadamente rdio e TV, para conquistar, assegurar e reforar a hegemonia poltica em mbito local, regional ou estadual. Alm das questes micro-econmicas, notria a distribuio de concesses de rdio (especialmente) a parceiros polticos durante o governo Sarney, o que significa que boa parte das emissoras funcionando hoje so controladas por grupos polticos locais. Esta prtica foi reduzida com a introduo de regras de licitao para a distribuio de novas concesses, porm o fenmeno ganhou nova face a partir da utilizao das outorgas para emissoras comunitrias como instrumento poltico, inclusive como moeda de barganha. Estudo publicado este ano pelos pesquisadores Vencio Arthur de Lima e Cristiano Aguiar Lopes analisa os processos de autorizao de funcionamento de rdios comunitrias entre 1998 e 2004. Foi constatado que 50,2% das emissoras tm vnculos polticos. Parte, so de fato de propriedade de polticos locais. Outra parte apadrinhada para que seu processo de legalizao corra mais rpido. Ainda sobre a questo da propriedade dos veculos de comunicao, especialmente os que dependem de autorizao do Estado, preciso registrar a dificuldade de se ter acesso a estes dados. A relao completa dos acionistas de emissoras de rdio e TV no Brasil foi divulgada apenas em 2003, o que demonstra a falta de transparncia princpio constitucional que deve guiar as aes do poder pblico histrica do setor. Pouco tempo depois, foi retirada do ar por deciso do atual Ministro das Comunicaes, Hlio Costa. H, entretanto uma outra forma de pesquisar os proprietrios dos meios de comunicao, atravs de consulta a um sistema da Anatel disponvel na internet. A consulta, no entanto, complexa. No possvel realizar pesquisa, por exemplo, usando o nome fantasia, pelo qual conhecido a emissora. preciso saber ou o nome registrado oficialmente pela empresa, ou o nmero do cadastro desta junto Receita Federal. Muito embora seja com este o banco de dados usado pela Anatel para fiscalizar as emissoras, os dados no refletem a realidade. Prova disso que, este ms, o Ministrio das Comunicaes convocou um recadastramento das emissoras. Eles devem atualizar dados como endereo, localizao de estdios e tambm a composio societria. Cabe ressaltar que a lei no permite que as emissoras mudem seu quadro de scios sem autorizao do ministrio. 2.6. Censura comercial O controle editorial e a censura por parte dos interesses das corporaes empresariais so prticas to ou mais insidiosas quanto o controle estatal. Sua manifestao, menos explcita e mais sofisticada do que ocorre no mbito dos veculos estatais, a torna um problema difcil de ser denunciado e combatido. Este controle do contedo, vale dizer, est intimamente ligado ao controle da
propriedade no setor da comunicao. 2.7. Representao indevida de grupos minorizados e oprimidos Um efeito esperado da concentrao da propriedade dos meios de comunicao a diminuio da pluralidade de vises de mundo e a conseqente sub-representao de grupos sociais. Esta tem sido uma questo abordada de forma mais qualitativa do que quantitativa por uma srie de estudos acadmicos. Um indicador de que este um problema posto para a sociedade brasileira o crescente nmero de aes dos movimentos sociais e entidades representativas no sentido de tentar garantir a veiculao de sua verso dos fatos e de reverter o que consideram a representao preconceituosa de certos grupos ou temas. Entre os chamados movimentos populares (sem terra, sem teto, mulheres campesinas, indgenas, quilombolas, dentre outros), a avaliao de que a mdia comercial atua no sentido de criminalizar a luta destes atores por assegurar direitos. Exemplo disso o abaixo-assinado promovido pela Via Campesina, em resposta cobertura miditica avaliada como tendenciosa da ocupao de uma rea de plantio de eucalipto da multinacional Aracruz, no Rio Grande do Sul, por mulheres agricultoras. Entre as organizaes de mulheres, afro-descendentes e homossexuais, a tendncia tem sido apontar contedos especficos que contribuam direta ou indiretamente para a afirmao de esteretipos e a consolidao de preconceitos. Neste caso, as estratgias mais comuns para dar visibilidade a estas demandas so as aes judiciais. Caso emblemtico foi a ao movida contra a emissora Rede TV!, que garantiu direito de resposta coletivo a grupos de defesa dos direitos humanos, especialmente de homossexuais, por conta de recorrentes violaes de direitos no programa Tarde Quente. O programa foi suspenso por um ms (depois, retirado da programao pela emissora), entre dezembro de 2005 e janeiro de 2006. Em seu lugar, foi veiculada uma srie de programas produzidos em conjunto por movimentos sociais, organizaes que atuam na defesa e promoo dos direitos humanos e da democratizao da comunicao. Destaca-se ainda a ao movida pelo MPF e o Instituto Nacional de Cultura e Tradio Afro-Brasileira (Intecab) contra a Rede Record por conta da veiculao de mensagens que depreciavam as religies de origem afro nos programas evanglicos apresentados pela emissora. A ao, nos mesmos moldes da movida contra a Rede TV!, recebeu parecer favorvel em primeira instncia em 2005, mas ainda enfrenta recursos. Outra ao questionou o contedo veiculado no programa Zorra Total, da Rede Globo. Os movimentos reclamaram da veiculao de mensagens homofbicas. A ao, porm, foi indeferida, em maio deste ano, pela Justia Federal. Recentemente, diferentes entidades feministas questionaram, atravs de ao civil
pblica, as emissoras de TV aberta pelo seu contedo notadamente sexista. As mulheres propunham que fosse realizada uma srie de programas e/ou uma campanha que desse visibilidade s reivindicaes do movimento como forma de compensao. Na tentativa de se chegar a um acordo, foram realizadas reunies com as direes das maiores emissoras e uma audincia pblica. Os relatos de lideranas do movimento mostram que os diretores de contedo das emissoras mostraram-se abertos ao dilogo, mas que as associaes do setor (Abert e Abra) preferem, seguindo um cnone do setor, classificar a iniciativa como tentativa de censura e no aceitaram qualquer tipo de acordo. 2.8. Inexistncia de dispositivos de promoo e exigibilidade da liberdade de expresso e de instncias de participao e controle social Nesse contexto de monoplio simblico, a ausncia de instrumentos de efetivo controle pblico e social no sentido de regulamentao do setor atravs de instncias pblicas refora o estado de violao sistemtica da liberdade de expresso no Brasil. Tal ausncia ocorre, sobretudo, graas ao poder poltico dos prprios oligoplios. Tais grupos no tm pudor de empunhar, quando conveniente, da bandeira da liberdade de expresso. Por outro lado, atacam com vigor qualquer iniciativas de criao de mecanismos de regulao do setor miditico, em que pese vrios itens regulatrios estejam previstos na Constituio Federal. Assim, so taxadas de censura propostas atuais como a regulao da publicidade de alimentos no saudveis destinados s crianas e a norma de classificao indicativa da programao da televiso. Anteriormente, receberam o mesmo tratamento a idia que sequer chegou a ser debatida no Congresso Nacional, tal a reao virulenta da mdia de criao da Agncia Nacional do Audiovisual (Ancinav) e a proposta de criao do Conselho Federal de Jornalismo (CFJ). O nico espao do Estado brasileiro que debate as questes da comunicao contando com a participao de representantes da sociedade civil o Conselho de Comunicao Social do Congresso Nacional, previsto na Constituio de 1988 e instalado apenas em maio de 2002. No entanto o rgo possui carter meramente consultivo, sua composio bastante restrita e a sua atuao tem sido bastante questionada. O Conselho no se reuniu uma nica vez no ano de 2007. A lei brasileira tambm no prev a figura do direito de antena, entendido como a garantia de um espao de livre expresso dos diversos setores da sociedade civil nos veculos de comunicao que possuem licena ou outorga de explorao do espectro eletromagntico. O mais prximo que se tem desse dispositivo, cujo objetivo assegurar a pluralidade de vozes na arena pblica constituda pelos meios de comunicao, o espao que partidos polticos detm para veicularem seus programas nas emissoras de rdio e televiso. No captulo INICIATIVAS DE PROMOO DA LIBERDADE DE EXPRESSO E ATORES ENVOLVIDOS, sero descritas as aes de diversos atores da sociedade civil
e tambm do Judicirio brasileiro no sentido de desenvolver formas de controle social da mdia.
3. INICIATIVAS DE PROMOO DA LIBERDADE DE EXPRESSO E ATORES ENVOLVIDOS 3.1. Executivo federal De modo geral, a atuao do governo federal no que diz respeito s iniciativas de promoo da liberdade de expresso tem sido pontual. As principais aes esto localizadas em dois rgos: o Ministrio da Cultura e a Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica. Pode-se destacar, no entanto, o esforo mais ou menos articulado de um grande nmero de rgos federais na democratizao do acesso internet e a incluso digital. Segundo levantamento da revista A Rede (especializada no tema), pelo menos 10 instituies governamentais (incluindo as duas maiores estatais, o Banco do Brasil e a Petrobras) possuem programas voltados para a incluso. Ao todo, devem ser investidos em torno de R$ 472,5 milhes este ano. Foi criado um grupo interministerial para coordenar as aes de incluso digital do governo. A promoo da diversidade cultural nas diferentes mdias tem se concentrado no Ministrio da Cultura. Apesar de o oramento do ministrio oscilar entre 0,3% e 0,4% do total de investimentos da Unio, o rgo tem sido responsvel por significativos esforos na descentralizao e diversificao da produo audiovisual. Destacam-se, em especial, dois projetos: o DOCTV, prmio de incentivo produo de documentrios por produtores independentes, e o Revelando Brasis, que fomenta a produo de vdeos digitais em cidades brasileiras de at 20 mil habitantes. Ambos os projetos articulam produo e difuso, prevendo a exibio em canais de TV (abertos ou por assinatura), em festivais e, no caso do Revelando Brasis, criando um circuito itinerante nas cidades participantes. Alm do audiovisual, o Ministrio da Cultura incentiva a produo multimdia nos Pontos de Cultura, iniciativas desenvolvidas pela sociedade civil para impulsionar aes culturais nas comunidades. Alm do financiamento para as atividades especficas, cada Ponto de Cultura recebe equipamentos para produo de contedos multimdia. O Ministrio da Cultura tambm foi um dos principais articuladores da realizao do I Frum de TVs Pblicas, realizado em maio. Somaram-se ao ministrio a Secretaria de Comunicao Social e a Radiobrs, empresa estatal de comunicao. O frum reuniu emissoras educativas, universitrias, legislativas e comunitrias para pensar a criao de um sistema pblico de TV junto ao Executivo Federal. O encontro foi finalizado com a divulgao de um documento com princpios e diretrizes para a televiso pblica brasileira. Apesar da natureza mltipla do frum, as decises acerca da criao desta rede pblica de TV esto centralizadas na Secretaria de Comunicao Social. A tendncia atual que os debates fiquem restritos a criao de uma grande emissora nacional comandada pelo Governo Federal, a TV Brasil, que dever atuar em rede com as emissoras educativas j existentes nos estados.
Ainda em relao a Radiobrs, vale destacar a rdio da Amaznia, que se prope ser um canal de comunicao popular criando um elo entre as comunidades da Amaznia, valorizando e divulgando a diversidade cultural da regio. As pautas nascem das demandas da populao,com temas que possam subsidiar polticas pblicas, promovendo a incluso social. 3.2. Legislativo O Congresso Nacional marcado pela forte influncia dos interesses do empresariado da comunicao. Muitos deputados federais e senadores so proprietrios de veculos de comunicao, inclusive de emissoras de rdio e televiso (o que vedado pela Constituio). Dados compilados pela Agncia Reprter Social, a partir de levantamentos feitos por pesquisas acadmicas e nas declaraes de bens entregues pelos candidatos aos Tribunais Eleitorais, mostram que um tero das vagas do Senado e 10% da Cmara dos Deputados so ocupadas por parlamentares que controlam emissoras de rdio e TV. Poucos parlamentares tm mostrado disposio para enfrentar e contornar esta forte influncia. No entanto, preciso destacar, nos ltimos meses, o apoio da Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) e de parte da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI) ao movimento que reivindica a realizao da I Conferncia Nacional das Comunicaes. Ressalte-se, tambm, o trabalho da Subcomisso Especial da CCTCI destinada a analisar mudanas nas normas de apreciao dos atos de outorga e renovao de concesses de radiodifuso. A anlise dos processos, denunciando as distores burocrticas e os pontos falhos das diversas regulamentaes, tem dado respaldo a demandas dos movimentos sociais pela transparncia e mudanas nos processos de concesso. Esta mesma Subcomisso deve promover nos prximos meses um debate sobre a reviso da legislao do setor de radiodifuso comunitria. 3.3. Empresrios Entre as entidades ligadas ao setor empresarial esto a Associao Nacional de Jornais (ANJ), a Associao Nacional de Editores de Revista (Aner), a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert que representa a Rede Globo e algumas emissoras regionais) e a Associao Brasileira de Radiodifusores (Abra que representa as demais redes nacionais). Com a Unesco, a ANJ mantm projeto de acompanhamento de violaes da liberdade de expresso chamado Rede em Defesa da Liberdade de Imprensa Brasil. Em um site da internet, a Rede rene casos de violao da liberdade de imprensa (como j descrito no item Violaes).
Apesar de apenas a ANJ ter uma atuao sistemtica em relao liberdade de expresso, o conjunto das entidades empresariais tende a atuar de forma orquestrada em debates pontuais. Por exemplo, em 8 de maio deste ano, Dia Mundial da Liberdade de Imprensa, ANJ, Abert e Aner subscreveram um manifesto onde possvel divisar claramente os posicionamentos do empresariado em oposio aos anseios dos demais setores. No manifesto, as entidades consideram ameaa liberdade de expresso comercial a pretenso de uma agncia governamental de legislar sobre contedo publicitrio e tambm a norma de classificao indicativa para os programas de televiso. Tanto a regulamentao da publicidade (especificamente no caso da publicidade de bebidas alcolicas e de produtos para crianas), como a classificao indicativa so defendidos por amplos setores sociais, ligados tanto ao movimento pela democratizao da comunicao, como aos direitos humanos, da criana e da sade. A presso das empresas foi decisiva para que o Ministrio da Justia mudasse as regras da classificao indicativa para TV, publicadas em fevereiro e revistas em julho deste ano. 3.4. Sociedade civil Nos ltimos anos, a interveno da sociedade civil organizada nos temas relacionados liberdade de expresso ganhou uma nova cara. Aos atores tradicionais organizaes de representao dos profissionais e estudantes da rea da comunicao e os movimentos de comunicao comunitria , somam-se grupos e entidades vindos de outros campos sociais. O primeiro passo nesta aproximao tem sido dado pelos movimentos ao perceberem os efeitos simblicos da concentrao da mdia. As estratgias mais comuns para dar visibilidade a estas demandas so as aes judiciais em parceria com o Ministrio Pblico, como j abordado no captulo sobre Violaes Liberdade de Expresso (ver mais sobre o MP abaixo). Estas aes impem a necessria discusso sobre o controle pblico da mdia. No entanto, ainda no houve uma articulao entre os diferentes atores para estabelecer critrios para este controle ou, falando em termos da livre expresso, dar contornos mais exatos necessria relao entre os direitos humanos fundamentais e o direito liberdade de expresso no Brasil. Por outro lado, perceptvel que o tema do controle pblico tem sido uma porta de entrada dos diferentes setores da sociedade civil em um movimento mais amplo pela comunicao democrtica. O caso mais recente e emblemtico vem do movimento de mulheres. Pelo menos 11 entidades feministas, de direito das lsbicas e representativas das mulheres no movimento sindical e em partidos polticos fazem parte da recm-criada Articulao Mulher e Mdia. Outro resultado do envolvimento das mulheres com o tema da comunicao surgiu durante a Conferncia Nacional de Mulheres (realizada em agosto).
Em seu documento final, incluiu-se a comunicao como um dos eixos a serem considerados nas polticas pblicas de promoo da mulher. Um segundo passo na aproximao entre movimentos sociais e o tema da comunicao a criao de veculos alternativos como resposta hegemonia da informao distribuda pelos veculos tradicionais. O Movimento Sem-Terra (MST) tem trabalhado neste sentido, mantendo um jornal e uma revista prprios, alm de uma agncia de notcias e do apoio ao jornal semanal Brasil de Fato. A Central nica dos Trabalhadores (CUT) tambm aposta nesta estratgia, fortalecendo o seu site noticioso, mantendo um programa dirio de rdio na capital de So Paulo e produzindo um programa de TV para ser veiculado em TVs comunitrias e em espao comprado em uma emissora comercial. O terceiro e definitivo passo a participao destes movimentos em projetos e articulaes polticas onde temas relacionados comunicao ocupam posio central. o caso da Comisso Pr-Conferncia Nacional das Comunicaes e tambm da movimentao pela realizao de uma campanha por mudanas estruturais nos processos de concesso de servios de radiodifuso. A Comisso Pr-Conferncia foi criada aps encontro nacional realizado em junho de 2007. Tem tido atuao sistemtica para garantir a convocao da Conferncia nos moldes das demais j realizadas em outras reas sociais (Direitos Humanos, Segurana Alimentar, das Mulheres, etc.). Fazem parte da comisso a CUT, o MST, entidades do movimento negro e entidades de direitos humanos, alm de representantes do Legislativo e dos movimentos de comunicao. J a articulao de uma campanha sobre o tema das concesses de rdio e TV vem se dando de forma mais difusa, mas igualmente ampla. A pauta central segue sendo elaborada e proposta pelos movimentos de comunicao, mas diferentes movimentos sociais j convocaram manifestaes para o ms de outubro, quando vence o prazo das concesses de diversas redes de TV, inclusive a Rede Globo. A Confederao Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (Conaq) convocou um ato para questionar o papel das concesses pblicas de televiso e o oligoplio das comunicaes no pas em 5 de outubro de 2007. A Coordenao dos Movimentos Sociais da qual fazem parte a CUT, o MST, a Unio Nacional dos Estudantes, a Marcha Mundial de Mulheres, a Central de Movimentos Populares, entre outros realizou um seminrio sobre o tema e decidiu pela mobilizao para o mesmo dia 5 de outubro. Ainda ser discutida a entrada da CMS em uma campanha de mdio prazo, com foco na transparncia dos processos de renovao de concesses. Ainda sobre a apropriao dos temas relacionados comunicao pelos diferentes movimentos sociais, cabe destacar a incluso de um eixo temtico sobre democratizao das comunicaes na Plataforma por uma Reforma Poltica Ampla, Democrtica e Plural. A
plataforma vem sendo construda por uma rede de movimentos sociais e ONGs a partir de seminrios estaduais e nacionais. J a Assemblia Popular, formada da interao entre diversos movimentos populares (em especial, de campesinos e de organizaes de base da Igreja), tambm inclui a comunicao democrtica entre os temas centrais do Projeto Popular de Brasil que pretendem formular. Neste projeto, sero includas diferentes reformas poltico-estruturais. Neste cenrio ampliado de atores da sociedade civil participando de iniciativas pela democracia na comunicao, aos atores tradicionais do campo da comunicao tem cabido o papel de apoiadores de aes pontuais, formuladores de propostas de carter mais especializado e de proponentes de pautas conjuntas de reivindicao. Tomando a relao mais especfica de cada um destes movimentos tradicionais em relao liberdade de expresso, pode-se destacar o trabalho da Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), a Campanha pela tica na TV e o movimento de rdios comunitrias, especialmente a Associao Brasileira de Rdios Comunitrias (Abrao) e Associao Mundial de Rdios Comunitrias (Amarc). Como estrutura sindical, a Fenaj atua na proteo dos direitos dos trabalhadores jornalistas, acompanhando sistematicamente os casos de violncia contra estes. Nos ltimos anos, tem centrado sua atuao em duas frentes diretamente relacionadas ao direito liberdade de expresso: a defesa da obrigatoriedade da formao superior em cursos de Jornalismo para a atuao profissional e a criao do Conselho Federal de Jornalismo. Os dois temas esto intimamente ligados, uma vez que a idia de um Conselho Federal implica que a regulao da profisso, inclusive a emisso dos registros profissionais, passe por esta nova estrutura. Para a Fenaj, o CFJ seria tambm uma instncia para aplicao de penalidades a jornalistas que cometam infraes contra o Cdigo de tica dos Jornalistas, incluindo a cassao do registro profissional. Tanto a questo do diploma, como da criao do Conselho so polmicas dentro e, principalmente, fora da categoria. Por conta da apresentao do projeto de lei que criaria o CFJ, bancado pelo Executivo Federal, no ano de 2004, iniciou-se intenso debate sobre o tema. As empresas de comunicao chegaram a afirmar que o Conselho fazia parte de uma estratgia de censura e a oposio ao governo viu na proposta um sinal de autoritarismo. Uma parcela dos jornalistas questiona o fato da CFJ substituir as estruturas sindicais, enfraquecendo as relaes entre jornalistas e patres. O Executivo desistiu de apresentar o projeto ao Congresso. A Fenaj segue insistindo em uma nova verso do projeto. Cabe registrar, ainda, que os ndices de sindicalizao entre os jornalistas bastante baixo. Estima-se que menos de 25% da categoria seja sindicalizada. O Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), criado em 1991, congrega entidades da sociedade civil. Fazem parte entidades do campo da comunicao, com destaque para a Fenaj, a Abrao e a Executiva Nacional dos Estudantes de Comunicao Social (Enecos). E organizaes de classe, como a CUT e o Conselho
Federal de Psicologia. Por esta representatividade, exerce papel central na articulao dos diferentes movimentos. Historicamente, o FNDC contribuiu com lutas como o estabelecimento da regulamentao para o servio de TV a cabo e a implantao do Conselho de Comunicao Social. Mais recentemente, reforou a campanha pela adoo de um sistema brasileiro de TV Digital e um modelo de gesto democratizante para a implantao desta tecnologia no pas. Atualmente, foca sua atuao na realizao da Conferncia Nacional das Comunicaes. A Campanha pela tica na TV foi criada em 2002, como resultado de articulaes durante a VII Conferncia Nacional de Direitos Humanos. A ao central da Campanha avaliar o contedo da TV brasileira, especialmente atravs de denncias feitas pela populao acerca de programas considerados ofensivos ou inadequados. Esta atuao levou a Campanha a interferir em processos que estejam relacionados criao de critrios de qualidade e de controle social da mdia, como o estabelecimento de regras para a Classificao Indicativa. tambm uma das principais incentivadoras da limitao da publicidade voltada para crianas. A Campanha nasceu por iniciativa da Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados, em parceria com entidades da sociedade civil, destinada a promover o respeito aos direitos humanos e dignidade do cidado nos programas de televiso. Hoje, por conta da no-reeleio dos deputados que participaram de sua criao, a Campanha vem ganhando autonomia em relao Comisso. O movimento de rdios comunitrias atua em duas frentes principais. A primeira um trabalho de base, que inclui o incentivo criao de novas emissoras e a qualificao das j existentes. Pode-se citar aqui os esforos para auxiliar as rdios comunitrias a superarem as barreiras impostas pela legislao e regularizarem sua situao. Neste sentido, vale ressaltar o trabalho que vem sendo feito em So Paulo em conjunto com ONGs e o Legislativo (municipal, estadual e federal) para garantir a legalizao do maior nmero possvel de emissoras na maior cidade do pas. A segunda tem carter mais institucional e inclui tanto aes pelo fim da represso s rdios, como a participao em processos de discusso da regulamentao do setor. A Amarc tem tido uma atividade mais sistemtica em relao reunio de denncias de casos de fechamento arbitrrio de emissoras. A atuao da Abrao tende ao apoio local s emissoras. No que diz respeito reviso da regulamentao, registra-se que a articulao em So Paulo j resultou em propostas de mudanas na Lei da Radiodifuso Comunitria ao grupo que discute a reviso dos procedimentos de autorizao de servios de rdio e TV na Cmara dos Deputados.
3.5. Ministrio Pblico O Ministrio Pblico Federal (MPF) tem tido papel importante na concretizao das demandas da sociedade civil por liberdade de expresso. Em especial, as iniciativas do MPF na abertura de Aes Civis Pblicas ao lado de entidades da sociedade civil organizada, questionando a qualidade e a adequao do contedo da TV aberta, tm dado contornos cada vez mais coletivos ao direito de liberdade de expresso. O MPF tambm tem questionado o Executivo e o Legislativo em relao ausncia de polticas pblicas que democratizem o acesso aos meios de comunicao. Neste sentido, vale destacar a ao movida pelo MPF, em parceria com o Intervozes, o FNDC e outras entidades, pleiteando que a Unio e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) deixem de impedir o funcionamento provisrio das rdios comunitrias cujas associaes aguardam h mais 18 meses a deciso administrativa de outorga (autorizao de uso) de uma faixa de freqncia. Neste caso, a burocracia dos dois rgos considerada como impeditivo ao direito de livre expresso.
4. TENDNCIAS E PERSPECTIVAS 4.1. Apropriao do termo liberdade de expresso para defesa dos interesses dos grupos comerciais de mdia O termo liberdade de expresso vem historicamente sendo apropriado pelos agentes econmicos da comunicao para a construo e manuteno de um ambiente regulatrio sem normas que estabeleam, de fato, obrigaes dos meios de comunicao frente sociedade. Como nasce no bojo da luta da emergncia da classe burguesa contra o estado aristocrata, a liberdade de expresso sempre designou um conceito que pregava o combate arbitrariedade do Estado sobre as diversas formas de expresso da populao, e no somente o jornalismo. No Brasil, este uso instrumental do conceito se mantm, ainda que a realidade tenha mudado radicalmente: a burguesia, de classe emergente, tenha passado a classe dominante e o Estado tenha passado de opressor a co-partcipe na reproduo do atual sistema. Frente a este quadro, como j afirmado, preciso (re)estabelecer a liberdade de expresso como realizao coletiva na qual a populao, organizada ou no, possa ter meios e condies de falar e ser ouvida. Assim, o cerceamento deste direito est menos ligado ao de um Estado autoritrio e mais excluso dos sujeitos da esfera pblica miditica, o que se d por conta da disfuno inerente ao mercado de criar concentrao e oligopolizao. Este fenmeno, como visto, tambm ocorre na comunicao de massa no Brasil, criando um quadro em que menos de 10 grupos econmicos controlam quase 90% de tudo que se assiste, ouve e l no Pas. Nos ltimos anos, a chegada de Luis Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica abriu a possibilidade de o Governo Federal propor diversas iniciativas que questionaram o cenrio do sistema de mdia brasileiro.8 Como resposta imediata, iniciativas que tentassem alterar o modelo de negcios ou controlar abusos na produo dos contedos passaram a ser tachadas de atentados liberdade de expresso apenas pela sua dimenso de ameaa livre reproduo do negcio das emissoras e jornais.
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Cabe registrar que, embora mais sensvel a certas demandas vindas dos movimentos sociais e populares que o apoiaram historicamente, o que resulta na proposio das referidas iniciativas, o governo Lula tem se mostrado de fato pouco disposto a avanar na implementao de polticas de fato democratizantes. Como se ver a seguir, so muitos os retrocessos. Em especial, destaca-se o fato de o governo manter Hlio Costa como ministro das Comunicaes. Costa proprietrio de emissora e ex-funcionrio da Rede Globo, nitidamente comprometido com as grandes redes de comunicao.
Dentro do primeiro grupo, destaca-se a iniciativa de criao de uma nova legislao para o audiovisual e de uma agncia para o setor (Ancinav), bem como as propostas de aproveitamento da introduo da tecnologia digital na televiso para multiplicar o nmero de programaes9. No segundo grupo listamos a proposta de criao de um Conselho Federal de Jornalismo, que serviria como rgo de fiscalizao da violao das normas ticas da atividade, e, mais recentemente, a proposta de regulamentao da classificao indicativa de programas de acordo com faixas etrias. O debate acerca da classificao indicativa a mais emblemtica entre os acontecimentos recentes. Durante trs anos, o governo chamou as emissoras e entidades da sociedade civil para discutir os critrios de classificao e quais classificaes etrias deveriam ser vinculadas a determinada faixa horria, culminando na publicao de uma portaria (Portaria 264/07) que obrigaria o cumprimento da classificao. Aps muita presso feita atravs dos seus prprios veculos, as emissoras de TV e sua associao (Abert) conseguiram impedir a entrada em vigor da norma e obtiveram junto ao Governo Federal alteraes garantindo que as prprias TVs fizessem a classificao e que qualquer questionamento s pudesse ser feito no mbito judicial a posteriori. Com isso, uma norma que regulamentava a obrigao constitucional do Estado proteger as crianas e adolescentes de contedos indevidos foi fragilizada sob o argumento de censura, vigorando a liberdade absoluta das emissoras na veiculao de seus contedos. A fora das emissoras, que se utilizaram das suas prprias estruturas para defender seu ponto de vista, evidencia a tendncia de manunteno de uma disputa desigual pelo sentido do termo liberdade de expresso a favor de seu uso instrumental manunteno das polticas de regem o setor e do impedimento da abertura desta possibilidade de se expressar por estes meios eletrnicos para mais agentes que concebem este conceito como algo coletivo. Neste momento, novo debate se instaura seguindo o mesmo padro. Por iniciativa de rgos governamentais ligados sade, esto sendo produzidas regulamentaes restritivas da publicidade de bebidas alcolicas e de alimentos gordurosos. O tema no se faz presente nos espaos jornalsticos da mdia tradicional, especialmente a TV. Porm, a Associao Brasileira de Propaganda, que representa empresas e profissionais da rea, lanou a campanha Toda censura burra. Em spots de TV e rdio, repetidos a toda hora, a associao ridiculariza as regulamentaes j existentes, como por exemplo os avisos de que Fumar faz mal sade ou Mantenha medicamentos fora do alcance de crianas. 4.2 . Novo marco institucional da comunicao Est em curso a discusso sobre a reviso da legislao para a comunicao social eletrnica no Brasil. Hoje, dois grandes marcos compem o arcabouo legal do setor: o
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Tanto o projeto de criao da Ancinav foi abortado, como a o decreto que instituiu o sistema a ser usado na digitalizao da TVno respondeu ao acmulo de debates com a sociedade civil.
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (que data de 1962 e rege o rdio e a TV) e a Lei Geral de Telecomunicaes (que data de 1997 e disciplina a explorao dos servios de telecomunicaes, como telefonia fixa e mvel e outros). As propostas de reviso so motivadas pelo advento da convergncia tecnolgica, no bojo do qual se configura uma disputa entre empresas de telecomunicaes e de rdio e televiso. De um lado, o projeto das empresas de telecomunicaes no negcio da comunicao social eletrnica e na produo de contedo audiovisual. De outro, a resistncia das empresas de rdio e televiso, que vem nos grupos de telecomunicaes uma ameaa estrangeira ao seu modelo de negcios. Esto em discusso no Congresso Nacional trs projetos de Lei: um que liberaliza a entrada das empresas de telecomunicaes no setor de produo de contedo e televiso; um que amplia as restries a estes grupos para entrada nestes negcios, e um terceiro, que visa estabelecer limites a ambos os negcios e estimular a produo independente e regional na mdia brasileira. No entanto, a vitria de qualquer dos grandes atores na disputa no contempla a promoo da plena liberdade de expresso no Pas. Se a proposta das empresas de telecomunicaes prevalecer, os recursos destes grupos podem irrigar o negcio da televiso por assinatura e gerar algum grau de desconcentrao (hoje, este setor dominado por dois grandes conglomerados). No entanto, considerando o conjunto de servios de comunicao, h o risco de se criar novo oligoplio, onde um grupo de agentes econmicos ir controlar os servios de telefonia fixa e mvel, televiso por assinatura e conectividade em banda larga. A privatizao das telecomunicaes brasileiras na dcada de 90 mostrou que, se deixado sorte do mercado, o provimento destes servios fica restrito s reas de alta renda e no garantem s localidades mais distantes sequer a liberdade bsica de acesso a um telefone. Se a proposta das emissoras de televiso for vencedora, mantm-se o quadro j abordado em outros momentos deste documento. Para a garantia e promoo da plena liberdade de expresso, faz-se necessria uma terceira perspectiva que cumpra a agenda de democratizao da mdia do sculo XX (como a criao de um forte sistema pblico e o controle dos meios comerciais atravs do atendimento ao interesse pblico e o impedimento da monopolizao do setor). E que tambm aponte para estes princpios em um cenrio em que a tecnologia nubla as fronteiras entre servios, contedos e formas de acesso. 4.3. Reviso do sistema de outorgas para explorao de Rdios e TVs no Brasil Dentro dos questionamentos sobre as insuficincias da legislao na rea de
comunicao no Brasil, vem ganhando destaque o debate sobre os problemas nas normas relativas forma como o Estado outorga a entidades diversas a possibilidade de operar um meio de radiodifuso. No caso da TV, no sinal aberto, so dois os tipos de concesso de canais no espectro eletromagntico: para explorao comercial e para emissoras com finalidades educativas. No caso do rdio repetem-se estas duas formas e acrescenta-se mais uma, de modalidade comunitria que explorada por associaes sem fins lucrativos. O problema mais gritante no quadro brasileiro a fragilidade da legislao e a permissividade dos rgos reguladores, o que resulta em flagrantes desrespeitos aos princpios legais e a formao de oligoplios no setor. Vigora, no Brasil, uma situao de velho oeste na qual concesses ficam mais de o triplo de sua durao vencidas, contratos ilegais de venda e compra so celebrados, espao de veiculao so sublocados e emissoras operam em cidades nas quais no possuem outorgas. As entidades questionam principalmente a inexistncia de critrios e mecanismos regulamentados na legislao para que o a populao possa opinar na concesso de licenas, em sua renovao e em relao ao contedo transmitido durante a vigncia destes contratos. Vale lembrar que h preceitos constitucionais que garantem a proibio do monoplio na rea e a promoo da programao regional e independente, mas sua no regulamentao praticamente os transformam em letra morta. Outra crtica de organizaes da sociedade civil que a ausncia de critrios qualitativos transforma as decises sobre novas concesses numa deciso que favorece quem tem mais dinheiro e condio tcnica. Ao mesmo tempo, nas renovaes, a burocracia (que estende processos por mais de 10 anos, quando deveriam durar 120 dias) e a interpretao da lei dando garantia de funcionamento s emissoras que no tenham seu pedido avaliado pelo ministrio e o Congresso (a quem cabe a palavra final nos processos) resultam, na prtica, na renovao automtica das licenas. J para a no-renovao, as exigncias so excessivas: mais do que 2/5 de parlamentares em votao nominal para que no haja tal renovao. Como j registrado neste documento, duas iniciativas esto se debruando sobre esta situao. Uma primeira a sub-comisso sobre concesses da Comisso de Cincia e Tecnologia da Cmara dos Deputados (CCTCI), que visa debater extamente estas questes bem como maneira de dar maior transparncia e agilidade para a tramitao dos processos de outorga. Outra a construo de uma campanha de entidades da sociedade civil. Esta segunda iniciativa tende a colocar o tema em pauta para uma parte da sociedade at agora afastada do debate. Ao mesmo tempo, fazer uma disputa contra o desrespeito legislao, bem como a favor da criao de critrios que permitam sociedade opinar sobre as outorgas e renovaes e acompanhar e incidir sobre o contedo transmitido, partindo da premissa de que este um servio pblico e deve estar sobre o controle da populao.
4.4 . Iniciativas de controle pblico da mdia Como registrado no captulo 3, de maneira pontual, diversos atores vm identificando as ilegalidades flagrantes cometidas atravs dos meios de comunicao e se mobilizando para acompanhar, de forma especial, a programao das emissoras de TV, inclusive exigindo o cumprimento do mnimo de preceitos legais que podem impedir os abusos por parte das empresas de comunicao. Em funo destas iniciativas, vem se fortalecendo a concepo de que os abusos na liberdade de expresso so a transformao deste princpio no seu inverso: na liberdade absoluta e irrestrita de um setor em discriminar e oprimir um outro desprovido dos meios de amplificar a sua expresso ao conjunto da populao, configurando um perigoso instrumento de manuteno de relaes desiguais de poder. possvel perceber, no entanto, a multiplicao dos espaos de articulao destas iniciativas at agora pontuais. Surgem, com isso, aes judiciais movidas por grupos de entidades. Ao mesmo tempo, a atividade de acompanhamento e fiscalizao da mdia tende a regionalizar-se. A Campanha pela tica na TV iniciou projeto de um observatrio regional de mdia que ir realizar atividades similares campanha nacional tendo como alvo a programao da regio nordeste, marcada por programas popularescos, discriminatrios contra pobres, mulheres, negros e GLBTTs. 4.5. Realizao da Conferncia Nacional de Comunicaes Visando articular s diversas demandas da sociedade civil por polticas pblicas que promovam a democratizao da comunicao no pas, entendida como conjunto de iniciativas que garantiriam a liberdade de expresso em seu sentido mais amplo, est em discusso no Brasil a realizao de uma Conferncia Nacional de Comunicaes. Em diversos setores (Sade. Direitos Humanos, Segurana Alimentar), iniciativas deste tipo vm servindo como espao oficial de encontro entre o poder pblico e a sociedade civil para a discusso de diretrizes para as polticas pblicas das respectivas reas. Um processo de convocao da Conferncia Nacional das Comunicaes foi iniciado pela Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados e por organizaes da sociedade civil. Ele resultou em um Encontro Nacional de Comunicaes realizado em junho deste ano. O documento final do Encontro defendia uma conferncia ampla, participativa e com etapas preparatrias nos estados e regies. O texto foi um recado poltico ao Ministrio das Comunicaes, que ao saber da movimentao pela Conferncia, lanara um evento programado para os prximos meses com o nome de conferncia mas com o formato de um seminrio, sem nenhum espao de
deliberao. Aps o Encontro Nacional de Comunicao, o Ministrio das Comunicaes recuou e mudou o nome de seu evento para um seminrio preparatrio, em referncia realizao de uma conferncia em um futuro incerto, mas voltou atrs em uma sntese estranha e denominou o evento Conferncia Preparatria Nacional de Comunicaes. A realizao de uma conferncia nos moldes realizados em outras reas pode significar um avano significativo para a liberdade de expresso, pois daria a diversos setores hoje privados dela a chance de se expressarem a respeito da necessidade da garantia desta liberdade. Para que ela ocorra, fundamental o apoio do Executivo Federal, pois ele precisa garantir os recursos para a realizao das vrias etapas de preparao da Conferncia (com verses locais e estaduais do encontro). Ao mesmo tempo, sendo o Executivo Federal o mais importante ator na implantao de polticas pblicas da comunicao, preciso que esteja politicamente comprometido com os resultados da Conferncia. No entanto, os sinais dados pelo governo indicam que lograr este compromisso ser difcil. provvel que, diferente do que j acontece em outras 20 reas, na comunicao aqueles que so privados desta liberdade novamente fiquem sem um espao em que possam discutir sua condio e apontar mudanas no sistema de mdia do Pas. 4.6. Criao de uma rede pblica de televiso e rdio A abertura de espaos no comerciais na mdia brasileira, que dem lugar a vozes que no conseguem expressar-se por conta da concentrao inerente ao sistema de mercado, ganhou forte impulso com a discusso, dentro do governo federal, sobre a criao de um sistema pblico de comunicao. Em maio deste ano foi realizado um Frum de TVs Pblicas que reuniu emissoras educativas, universitrias, legislativas e comunitrias para pensar este sistema junto ao Executivo Federal. O encontro foi finalizado com a divulgao de um documento com princpios e diretrizes para a televiso pblica brasileira. Alm de apontamentos gerais sobre as caractersticas da programao, a Carta de Braslia (como ficou conhecido o documento final) refora conceitos fundamentais para que a rede seja, de fato, pblica. Por exemplo, a afirmao da gesto democrtica, com um conselho deliberativo sem maioria de governos e membros do Estado, imprescindvel para evitar o aparelhamento poltico e uso instrumental dos contedos. No entanto, a tendncia atual que as decises do Governo Federal no dem a devida importncia a estas demandas. Do ponto de vista da liberdade de expresso, o compromisso do governo em estipular uma quantidade de horas fixas de produo independente um importante espao para ampliar o nmero de vozes expressas nesta nova rede. No entanto, as polmicas em torno da gesto da rede, se ela ser formada por personalidades indicadas pelo governo ou por representantes de segmentos da sociedade, algo que ainda pode determinar o grau de incidncia da sociedade organizada na definio dos rumos da rede como real espao de expresso da diversidade brasileira.
5. SUGESTES DE TEMAS E LINHAS DE TRABALHO PARA A ARTIGO 19 A partir do quadro apresentado neste documento e das reflexes feitas sobre ele, o Intervozes lista abaixo indicaes de reas e iniciativas nas quais acredita que a presena da Artigo 19 poderia contribuir para a promoo da liberdade de expresso no Brasil: I. Diagnsticos e pesquisas Uma das reas deficientes ainda no Pas a realizao de pesquisas direcionadas para a rea da liberdade de expresso. No caso do impedimento realizao da atividade jornalstica, seja de profissionais ou de veculos, o Brasil ainda carece de dados abrangentes e, ao mesmo tempo, no restringidos pelos interesses imediatos dos que promovem os levantamentos. Nossa avaliao, no entanto, aponta que contribuio relevante poderia ser dada na qualificao das informaes relativas ao impedimento da diversificao de vozes por meio da concentrao de propriedade e da criminalizao de iniciativas populares, especialmente de rdios comunitrias. Neste sentido, propomos o apoio pesquisa sobre concentrao de propriedade de meios de comunicao no Brasil, possvel de ser feita analisando a constituio dos grandes grupos de mdia do Pas e seus afiliados em relao ao total de emissoras de rdio e TV existentes. Da mesma forma, pesquisas podem apontar tambm o efeito da concentrao da mdia olhando para o contedo veiculado, avaliando sua diversidade e apontando distores de cunho qualitativo e tambm legal (por exemplo, o desrespeito aos limites mximos de tempo destinado publicidade em emissoras de rdio e TV). No caso das restries realizao da comunicao popular, o levantamento dos abusos no fechamento de rdios comunitrias continua sendo uma informao necessria para entender melhor como estas emissoras so tratadas pelo Estado brasileiro. II. Apoios a articulaes e iniciativas da sociedade civil Duas articulaes despontam como importantes na luta pela garantia da liberdade de expresso no Brasil: a) Comisso Pr-Conferncia Nacional de Comunicaes: Como dito anteriormente, o Governo Federal est organizando uma Conferncia Preparatria de Comunicaes. Entretanto, no deixou explcito se trata-se de um evento que descarta a realizao da Conferncia reivindicada pelas entidades da sociedade civil, ou um encontro, como o nome diz, preparatrio a um processo efetivamente amplo e participativo, nos moldes do que acontece em outras reas. De qualquer maneira, as
organizaes que integram a Comisso deliberaram por continuar pressionando o Governo Federal para que este inicie a organizao da Conferncia incorporando estes setores de modo a garantir a realizao deste processo. Neste processo de presso, apoio poltico-financeiro necessrio. Por outro lado, vencida esta etapa, a realizao da Conferncia exigir todo um processo preparatrio que passa pela formulao das propostas especficas e a articulao de atores capazes de bancar tais propostas dentro do processo descentralizado (nas Conferncias locais e estaduais que precedem a Nacional). Neste sentido, o acesso informao pode ser um dos eixos a serem trabalhados. b) Campanha pela democratizao das concesses de rdio e TV Puxada por entidades do campo da comunicao ligadas Coordenao dos Movimentos Sociais, que rene os principais movimentos organizados do Brasil, a campanha tende a ser o principal lugar de questionamento ao modelo de mdia concentrado hoje vigente no Pas. A contribuio especfica da Artigo 19 poderia ocorrer em dois nveis. Primeiro, no processo de acompanhamento dos processos de renovao das concesses das principais redes de TV, que se inicia agora e deve se estender por vrios meses: uma das idias da campanha pressionar por maior transparncia nestes processos; o know-how da Artigo 19 no uso dos mecanismos e na exigibilidade do acesso informao pode ser fundamental nesse momento. Segundo, na formulao de propostas de alterao da regulamentao que dem conta das duas demandas principais dos movimentos: transparncia e controle social. Novamente, a expertise da Artigo 19 poder ajudar na traduo destas demandas.

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LIBERDADE DE EXPRESSO NO BRASIL

Um breve relato sobre o estado-da-arte, tendncias e perspectivas

Sean Siochr, coordenador do Communication Rights Assessmente Framework and Toolkit.

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Pesquisa do Grupo de Mdia de So Paulo; dados de 2006.

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e tambm do Judicirio brasileiro no sentido de desenvolver formas de controle social da mdia.

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