Andr de Carvalho Ramos, Gilberto Rodrigues e Guilherme Assis de Almeida (orgs.

60 anos de ACNUR
Perspectivas de futuro

So Paulo, 2011

Editor: Fabio Humberg Assistente editorial: Cristina Bragato Capa: Osires Diagramao: Joo Carlos Porto Reviso: Renata Rocha Inforzato

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) 60 anos de ACNUR : perspectivas de futuro / Andr de Carvalho Ramos, Gilberto Rodrigues e Guilherme Assis de Almeida, (orgs.). So Paulo : Editora CL-A Cultural, 2011. Bibliografia. 1. ACNUR - Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados - Histria I. Ramos, Andr de Carvalho. II. Rodrigues, Gilberto. III. Almeida, Guilherme Assis de.

11-12457 ndices para catlogo sistemtico: 1. ACNUR : Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados : Histria 327.09

CDD-327.09

Grafia atualizada segundo o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa de 1990, que entrou em vigor no Brasil em 1 de janeiro de 2009. Produo: Editora CLA Cultural Ltda. Rua Coronel Jaime Americano 30 sala 12 05351-060 So Paulo SP Tel: (11) 3766-9015 e-mail: editoracla@editoracla.com.br Novembro/2011

ndice
Apresentao ............................................................................................ 5 Introduo ................................................................................................. 7 Parte 1: Conceitos e Instituies .......................................................... 13 Asilo e Refgio: semelhanas, diferenas e perspectivas ......................... 15 O caso dos haitianos no Brasil e a via da proteo humanitria complementar ........................................................................ 45 CONARE: Balano de seus 14 anos de existncia ................................... 69 O panorama da proteo dos refugiados na Amrica Latina .................... 93 Valores constitucionais e lei 9.474 de 1997. Reflexes sobre a dignidade humana, a tolerncia e a solidariedade como fundamentos constitucionais da proteo e integrao dos refugiados no Brasil ........................................................................... 111 A integrao de refugiados no Brasil ....................................................... 131 Sade mental e refugiados: interfaces entre o universal e o relativo no direito sade .................................................................. 147 Parte 2: Desafios Contemporneos.................................................... 161 A Judicializao do Refgio .................................................................... 163 O papel dos Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados no Brasil .......................................................................... 179 Uma anlise sobre os fluxos migratrios mistos ...................................... 201 Uma viso brasileira do conceito refugiado ambiental .......................... 221

O aporte jurdico do direito dos refugiados e a proteo internacional dos refugiados ambientais .......................... 241 Refugiados ambientais decorrentes do impacto do material nuclear atmico no ecossistema: o caso Fukushima ............................... 271 Direito dos refugiados e realidade: a necessria diminuio das distncias entre o declarado e o alcanado ..................................... 289 Quem so os autores ........................................................................... 313

Apresentao
O tema dos refugiados, deslocados internos e aptridas tem despertado o interesse da academia brasileira nos ltimos anos. Desde a promulgao da Lei 9.474/1997, que regulamentou a aplicao do Estatuto do Refugiado no Pas, observa-se que a contribuio brasileira ao tema, ainda que tmida no recebimento de refugiados se comparada aos pases vizinhos , tem assumido dimenso qualitativa, pela moldura legal, pela atuao do CONARE, pelas aes governamentais e no governamentais associadas ao ACNUR e pelo prprio engajamento da sociedade civil. Nessa quadra, o desenvolvimento e a gradativa afirmao da Ctedra Sergio Vieira de Mello tm mostrado que a produo acadmica e a difuso do Direito Internacional dos Refugiados e, num aspecto mais amplo, dos Direitos Humanos , aliadas a projetos de integrao dos refugiados, no esprito da Declarao do Mxico (2004), tm gerado uma massa crtica inovadora e consistente no Brasil. Criada pelo ACNUR em homenagem ao grande brasileiro que dedicou sua carreira proteo de refugiados, a Ctedra teve sua instalao no Brasil em meados dos anos 2000. Nos ltimos anos ganhou flego e, com o apoio do prprio ACNUR, realizou seus primeiros Seminrios Nacionais (Santos, 2010; Vila Velha, 2011), o que permitiu reunir e agregar experincias e trabalhos relevantes, que estavam dispersos e pouco conhecidos do pblico. Nessa linha, a Ctedra Sergio Vieira de Mello, por meio de alguns de seus representantes, no contexto da celebrao dos 60 anos do Estatuto dos Refugiados, dos 50 anos da Conveno da Apatridia e dos 150 anos do nascimento de Fridtjof Nansen, decidiu contribuir com uma obra para refletir, analisar e debater os temas contemporneos do refgio, a partir de um olhar brasileiro e das demandas que o Pas tem recebido dos cenrios nacional, regional e global. O livro est dividido em duas partes: I- Conceitos e Instituies; II Desafios contemporneos. Nas duas sees, o leitor encontrar perspectivas novas, fruto de pesquisas e anlises atuais e ainda pouco conhecidas, inclusive do pblico especializado. Trata-se de coletnea que mostra a vocao e a caracterstica interdisciplinar do tema do refgio, sendo por isso de grande interesse para vrias

reas de conhecimento e para distintos profissionais que pensam e atuam nesse campo. Refugiados, deslocados internos e aptridas pedem aes efetivas da comunidade internacional, que espera do governo e da sociedade brasileira um crescente compromisso com a proteo e a integrao dessas populaes vulnerveis. Entendemos que a proposta do livro, amparada na Ctedra Sergio Vieira de Mello, contribui para adensar esse compromisso. Finalmente, registramos o nosso agradecimento ao Escritrio do ACNUR no Brasil e Associao Nacional de Direitos Humanos Ps-Graduao e Pesquisa (ANDHEP), cujos apoios tornaram possvel a publicao da presente obra.

Andr de Carvalho Ramos, Gilberto M. A. Rodrigues e Guilherme Assis de Almeida Organizadores

Introduo
2011 um ano muito especial para o ACNUR. Neste ano comemora-se o 60 o aniversrio da Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados, instrumento fundamental que estabelece a normativa jurdica internacional para a proteo dos refugiados. Tambm so celebrados o 50 o aniversrio da Conveno de 1961 sobre Apatridia, ferramenta chave do direito internacional para a preveno e reduo da apatridia no mundo, e o 150o aniversrio de nascimento do noruegus Fridtjof Nansen, cuja magna obra humanitria foi precursora e visionria. Seu legado sintetiza os mais altos valores humanos e, j no incio do sculo 20, representou o nascimento de uma concepo jurdica que buscava entender a importncia da proteo das pessoas vtimas de perseguio, e que, pouco mais de trs dcadas depois, se tornaria referncia e fonte de inspirao das Convenes acima citadas. No entanto, no somente pelo anteriormente exposto que 2011 um ano especial para o ACNUR. Por ironia histrica, este ano ser recordado pela convergncia de diversos conflitos e desastres naturais de diferentes tipos. Tais acontecimentos tm originado fluxos de deslocamento humano tanto internos, confinados dentro dos limites geogrficos dos pases, quanto internacionais, em que os fluxos migratrios forados se expressam com a desesperada e trgica fuga de milhares de civis. Na maioria das vezes, essas pessoas se refugiam em pases economicamente desfavorecidos, com carncias endmicas da infraestrutura mais bsica e dos servios pblicos mais elementares. Como se isso no bastasse, os novos desastres ocasionados por conflitos polticos e causas naturais que surgiram com a maior taxa de natalidade dos ltimos 15 anos somam-se aos conflitos antigos cujo prolongamento ultrapassa as previses originais e continuam causando deslocamento humano e impedindo a repatriao das populaes refugiadas. Como, por exemplo, no caso dos afegos no Paquisto e no Ir, e dos iraquianos na Sria e na Jordnia. Quando parecia que os grandes conflitos que estiveram na base dos deslocamentos humanos massivos em meados dos anos 1990 como ocorreu na regio dos Grandes Lagos da frica Central, Libria e Serra Leoa, na frica Ocidental, e na regio dos Balcs, no corao da Europa passariam a segundo

plano na atual tendncia marcada pelo deslocamento resultante de catstrofes naturais, este ano tem demonstrado contundentemente que essa possibilidade era uma miragem. Desde fevereiro, a Primavera rabe comeou a tomar fora, quando as velhas ditaduras rabes foram colocadas em xeque, primeiramente na Tunsia e Egito. Depois se espalhou por outros pases, como Lbia, Sria e Imen, em todos os casos resultando em deslocamento forado de pessoas. Na Lbia, o movimento ganhou propores particularmente significativas, em especial aps a interveno da OTAN em que milhares de refugiados lbios fugiram principalmente para os pases vizinhos Egito e Tunsia. Ao mesmo tempo, na Costa do Marfim, diante do no reconhecimento do resultado das eleies por parte do ento presidente Ngabo e de seus seguidores, desencadeou-se uma verdadeira guerra civil que gerou o deslocamento interno de cerca de 1 milho de pessoas alm de mais de meio milho de refugiados distribudos principalmente em oito pases da frica Ocidental. Por outro lado, a clara tendncia de crescentes desastres naturais continuou a se acentuar. Assim, no Paquisto o ACNUR tem socorrido a populao mediante a entrega de milhares de tendas e de kits de ajuda. No momento em que escrevia estas linhas, muitas das famlias deslocadas continuavam a viver em alojamentos improvisados. Ao todo, neste pas asitico, mais de 5 milhes de pessoas foram afetadas pelas inundaes deste ano, e o governo estima que mais de 200 mil pessoas precisem urgentemente de alojamento de emergncia. Muitos dos que agora sofrem as consequncias sangrentas e devastadoras das fortes chuvas estavam se recuperando das cruis inundaes do ano passado. Contudo, o mais terrvel que o Paquisto sofre tambm do agudo conflito interno fruto do enfrentamento do Talib com o governo e o exrcito, o que j causou o deslocamento interno de milhares de pessoas. O exposto mostra que os desafios humanitrios do mundo de hoje demandam respostas efetivas aos fenmenos complexos em que se justapem causas polticas e desastres naturais. Esse grande desafio evidente no caso flagrante e dramtico da Somlia, pas arrasado por um antigo conflito interno, ao qual se soma a terrvel seca que devasta o Chifre da frica, afetando o Qunia, Etipia, Imen e Djibuti (pases de acentuada pobreza e tambm afetados pela mesma

seca, que tiveram de receber milhares de refugiados somalis que chegam a estes pases em condies de sade extremamente deterioradas e com ndices de desnutrio infantil severa e alarmante). O deslocamento em direo a esses pases tem sido muitas vezes precedido de um tortuoso e extenuante movimento populacional interno, enquanto uma porcentagem significativa daqueles que ainda no puderam fugir do pas so deslocados internos, muitos deles se amontoando em Mogadscio em condies patticas. Todas essas situaes calamitosas acontecem em um mundo aoitado por uma profunda e recorrente crise financeira originada nos pases desenvolvidos e com impacto maior nestes, mas sem deixar de afetar os pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, a crise reduz ainda mais tanto a vontade poltica para priorizar recursos que garantam respostas adequadas e efetivas das organizaes humanitrias, como a vontade poltica dos Estados para desenvolver polticas de maior abertura e respeito aos padres internacionais estabelecidos pela Conveno de 1951 e pelo Protocolo de 1967. A Amrica Latina e o Caribe no so excees. Apesar de os efeitos perversos da crise financeira terem sido relativamente menores, o certo que os pases da regio no foram subtrados de todos seus estragos. Novas modalidades de violncia delinquencial incubadas h alguns anos se converteram em perigosa e poderosa praga. Hoje, os horrores do narcotrfico e de outras modalidades do crime organizado como as chamadas maras e outras gangues transformaram-se em novas formas de perseguio da populao civil, sobretudo no Mxico e na Amrica Central. Mais uma vez, novas ondas de deslocamento forado afetam todos os setores da sociedade, forando pessoas a cruzar fronteiras internacionais para recorrer proteo internacional diante da incapacidade dos seus pases de origem de lhes garantir sua devida proteo. Algo similar ocorre na Colmbia, onde o desmembramento e enfraquecimento de grupos paramilitares e da guerrilha levaram a novas modalidades de perseguio, impedindo o retorno das comunidades a seus lugares de origem e causando novos deslocamentos no somente no interior, mas ao exterior do pas, em um contexto em que no se pode dizer que o velho conflito tenha desaparecido. Assim, os avanos significativos deste ano, impulsionados pelo atual governo, tais como o reconhecimento do conflito armado e a aprovao

da lei de restituio de terras e reparao de vitimas por parte da Suprema Corte de Justia, no puderam se traduzir, para todos os propsitos prticos, na eliminao dos graves riscos para a populao civil. Por outro lado, por conta do destruidor terremoto que afetou gravemente o Haiti no incio de 2010, fluxos de pessoas desse pequeno pas saram para vrios pases do continente, quando ainda cerca de 600 mil pessoas se encontram deslocadas no interior do pas por terem perdido suas casas. Como amplamente sabido, neste caso trata-se de longe do pas mais pobre das Amricas e, ainda que a imensa maioria dos haitianos deslocados internamente ou que saram do pas buscando sobreviver em outros pases no possa ser reconhecida como refugiada, sua situao extremamente difcil o que exigiu uma resposta humanitria e imps um desafio para os pases da Amrica Latina aonde os haitianos tm chegado e continuam chegando. Desta forma, o ACNUR e as organizaes humanitrias enfrentam desafios enormes a nvel mundial perante um panorama particularmente complexo, prprio de um mundo em recorrente crise, convulso e catico. Mais que em transio, parece um mundo deriva no meio de uma tempestade imprevisvel. Da poca da Guerra Fria, em que surgiram as Convenes de Apatridia de 1954 e 1961, passou-se a um mundo unipolar hegemonizado pelos Estados Unidos depois da queda do Muro de Berlim, em 1989, e a subsequente desintegrao do bloco sovitico. Hoje, vivemos em um mundo que parece encontrar contrapesos importantes nos pases emergentes, mas que ainda no permite que se fale com seriedade de um mundo multipolar consolidado. neste contexto complexo e incerto, caracterizado tambm pela entrada da Terra em uma nova era geolgica, o antropoceno, cujas caractersticas essenciais se resumem a um forte impacto das atividades humanas no planeta, que a comunidade cientfica especializada em temas do meio ambiente demanda de maneira urgente uma mudana radical e proativa para parar as atuais e alarmantes tendncias destrutivas, como ficou pateticamente demonstrado com o tsunami devastador no Japo, que no s arrasou cidades inteiras, como destruiu a planta nuclear de Fukushima. Conclui-se que, para o ACNUR e para os estudiosos dos fenmenos dos refugiados e deslocados, neste ano de comemoraes, os desafios so enormes e

10

cada vez mais diversos. O esforo para reunir um conjunto de acadmicos brasileiros para abordar alguns dos aspectos importantes desses desafios j em si um mrito. Nesta compilao apresentam-se vrios ensaios de estudiosos do tema do deslocamento forado, que podem ser agrupados em duas grandes partes: uma primeira em que se reflete sobre as diversas facetas do problema, sujeitando opinio do leitor consideraes terico jurdicas e praticas do fenmeno na Amrica Latina e no Brasil; na segunda parte, pretende-se analisar de modo mais abstrato alguns dos principais desafios comentados brevemente acima, que esto ganhando impulso nos movimentos populacionais contemporneos, incluindo os fluxos mistos dentro das correntes migratrias e de deslocamento forado originados por desastres naturais.

Andrs Ramirez Representante do ACNUR no Brasil

11

Parte 1

Conceitos e Instituies

Asilo e Refgio: semelhanas, diferenas e perspectivas

Andr de Carvalho Ramos

Introduo
Para vrios doutrinadores, asilo e refgio so termos considerados equivalentes1. Em alguns pases da Amrica Latina2 e, em especial no Brasil3, os termos designam institutos diferentes, com caractersticas distintas. Este artigo visa abordar a origem da distino entre os institutos, seus atuais desenhos normativos (destacando-se as semelhanas e diferenas) e as perspectivas para o futuro.

1. O gnero: o asilo em sentido amplo

Inicialmente, cabe assinalar o contexto comum no qual os dois institutos (refgio e asilo poltico) convivem: o acolhimento daquele que sofre uma perseguio e que, portanto, no pode continuar vivendo no seu local de nacionalidade ou residncia. Esse contexto de acolhida marca o gnero denominado asilo em sentido amplo: este consiste no conjunto de institutos que asseguram o acolhimento de estrangeiro que, em virtude de perseguio odiosa (sem justa causa), no pode retornar ao local de residncia ou nacionalidade. Suas espcies so: 1) asilo poltico, que se subdivide em asilo territorial, asilo diplomtico e asilo militar; 2) refgio, cujas caractersticas veremos abaixo.
Mesmo no Alto Comissariado para as Naes Unidas sobre Refugiados (ACNUR) h vrios textos que utilizam, de modo intercambiante, a expresso asylum e refuge. Ver KAPFERER, Sibylle. The Interface between Extradition and Asylum, Legal and protection Policy. Research series. Department of International Protection, United Nations High Commissioner For Refugees, 2003. Na doutrina, ver, em lngua inglesa, HATHAWAY, James C. e HARVE, Colin J. Framing Refugee Protection in the New World Disorder 34 Cornell International Law Journal (2001), p. 257 et seq; no idioma espanhol, ver FERNNDEZ SOLA, Natividad. Valores e intereses en la proteccin de los derechos humanos por la Unin Europea. El caso de la poltica de asilo in FERNNDEZ SOLA, Natividad (org.). Unin Europea y derechos fundamentales en perspectiva constitucional. Madrid: Dykinson, 2004, pp. 193-233. 2 Sobre a distino terminolgica entre asilo x refgio em vrios pases da Amrica Latina, ver FRANCO, Leonardo. Investigacin: el asilo y la proteccin de los Refugiados en Amrica Latina - Acerca de la confusin terminolgica asilo-refugio, 2001. Disponvel em http:/ /www.acnur.org/biblioteca/pdf/0269.pdf?view=1, ltimo acesso em 30 de agosto de 2011. 3 BARRETO, Luiz Paulo F. Teles. Das diferenas entre os institutos jurdicos do asilo e do refgio. Disponvel em: www.migrante.org.br/ Asilo%20e%20Refugio%20diferencas.doc ltimo acesso em: 30 de agosto de 2011.
1

15

2. O asilo
2.1 Conceito
O asilo poltico espcie do gnero asilo em sentido amplo e consiste no conjunto de regras que protege o estrangeiro perseguido por motivos polticos e, que, por isso, no pode permanecer ou retornar ao territrio do Estado de sua nacionalidade ou residncia. um dos institutos mais longevos da humanidade, com razes na Antiguidade Ocidental. A palavra, alis, vem do termo grego silon e do termo do latim asylum, significando lugar inviolvel, templo, local de proteo e refgio. Da Antiguidade Grega e Romana, o asilo ganhou ainda contornos religiosos, aprofundados na Idade Mdia europeia, sendo concedido em templos, mosteiros e igrejas, associado piedade divina e ao arrependimento. Contudo, o asilo antigo e medieval distingue-se do asilo do Estado Constitucional pelo tipo de conduta cometida pelo solicitante de asilo: em geral, tratava-se de criminosos comuns. Os perseguidos polticos, pelo contrrio, eram sujeitos extradio (outro instituto de origens remotas, mas que sofreu transformao profunda na emergncia do Direito Internacional da sociedade interestatal). Com as revolues liberais e o anseio de controle do poder arbitrrio do governante, o asilo perdeu sua veste de defesa de criminosos comuns (sujeitos ao processo de arrependimento perante a divindade, por isso era dado em locais sagrados) e passou a ser justamente concedido ao perseguido poltico, ou seja, ao indivduo que havia sofrido ataque injustificado do poder. O asilo passa a ser mais uma garantia essencial promoo de direitos, pois impede a violao da liberdade de expresso e direitos de participao poltica. J o criminoso comum, que tambm era perseguido, porm de forma adequada (processo penal e pena a ser cumprida), deixou de ser abrigado pelo asilo e passou a ser passvel de extradio. Por isso, o termo asilo poltico poderia at ser visto como pleonasmo, pois, por definio, o asilo concedido para abrigar o estrangeiro sujeito perseguio poltica. Porm, como o termo asilo poltico consta da prpria Constituio de 1988 (artigo 4, X), consideramos seu uso adequado.

16

2.2 Os diplomas nacionais e internacionais

O asilo, aps as revolues liberais e com a consolidao do Estado de Direito, passou a ser importante garantia de direitos de expresso e participao poltica. Por isso, as Constituies e leis locais passaram a reger o instituto. No Brasil, o asilo foi, pela primeira vez, introduzido no texto constitucional pelo artigo 4, X da Constituio de 1988, no qual consta que a concesso de asilo poltico um dos princpios regentes das relaes internacionais do Brasil. Indiretamente, a Constituio brasileira tambm favorece o asilo ao dispor que no cabe extradio por crime poltico ou de opinio (artigo 5, LII no ser concedida extradio de estrangeiro por crime poltico ou de opinio). Claro que a Constituio poderia ter se restringido meno de crime poltico, que abrangeria tambm o chamado delito de opinio, porm os constituintes optaram pela possvel redundncia justamente para frisar o repdio brasileiro ao uso incorreto da extradio para perseguir os divergentes. Assim, o extraditando no ser entregue caso tenha ocorrido a chamada extradio dissimulada, na qual um Estado Requerente camufla a perseguio poltica solicitando a extradio de um indivduo por suposto crime comum. Tambm rege o asilo no Brasil a Lei 6.815/80, que trata do Estatuto do Estrangeiro, em seus artigos 28 e 29. A prpria lei brasileira reconhece que o asilo tambm instituto regido pelo Direito Internacional, ao dispor, em seu artigo 28, que o estrangeiro admitido no territrio nacional na condio de asilado poltico ficar sujeito, alm dos deveres que lhe forem impostos pelo Direito Internacional, a cumprir as disposies da legislao vigente e as que o Governo brasileiro lhe fixar. Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal admitiu ser o asilo um benefcio regido pelo Direito das Gentes (Extradio 524, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 31-10-1990, Plenrio, DJ de 8-3-1991). No que tange ao Direito Internacional, houve um desenvolvimento pioneiro e centenrio nas Amricas na temtica do asilo pela edio de vrios tratados interamericanos, como o Tratado sobre Direito Internacional Penal (Montevidu, 1889), Conveno sobre Asilo (Havana, 1928), Conveno sobre Asilo Poltico (Montevidu, 1933), o Tratado sobre Asilo e Refgio Poltico (Montevidu, 1939),

17

e a Conveno sobre Asilo Diplomtico e a Conveno sobre Asilo Territorial (ambas de Caracas, 1954). Quanto aos diplomas internacionais universais, o asilo passou definitivamente ao mbito do Direito Internacional no bojo da internacionalizao dos direitos humanos. A Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem (Declarao de Bogot, abril de 1948) dispe, em seu artigo XXVII, que Toda pessoa tem o direito de procurar e receber asilo em territrio estrangeiro, em caso de perseguio que no seja motivada por delitos de direito comum, e de acordo com a legislao de cada pas e com as convenes internacionais. Ainda em 1948, a Declarao Universal de Direitos Humanos (Declarao de Paris, dezembro de 1948) prev, em seu artigo XIV, que 1. Toda pessoa, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases; 2. Este direito no pode ser invocado em caso de perseguio legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrrios aos propsitos e princpios das Naes Unidas, o que consequncia natural do artigo anterior, XIII, que, em seu numeral 2 dispe que Todo homem tem direito de deixar qualquer pas, inclusive o prprio, e a este regressar. No plano regional africano, prev a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (Carta de Banjul, 1981) em seu artigo 12.3 que Toda pessoa tem o direito, em caso de perseguio, de buscar e de obter asilo em territrio estrangeiro, em conformidade com a lei de cada pas e as convenes internacionais. Por fim, de importncia fundamental para o Brasil, cabe lembrar que a Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jos, novembro de 1969) consagra o direito de solicitar asilo no artigo 22.7: Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em territrio estrangeiro, em caso de perseguio por delitos polticos ou comuns conexos com delitos polticos, de acordo com a legislao de cada Estado e com as Convenes internacionais. A consequncia da internacionalizao do asilo a possibilidade do crivo internacional das decises de concesso ou denegao de asilo. A antiga discricionariedade plena da concesso de asilo passa, agora, por ser um tema de direito internacional, a ser regulada e o Estado pode vir a ser chamado perante

18

um tribunal (por exemplo, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, por violao do Pacto de So Jos e da Declarao de Bogot4). Assim, o Direito Internacional reconhece o direito de solicitar asilo como parte integrante das garantias de defesa dos direitos humanos.

2.3 Os pressupostos do asilo e as clusulas de excluso: a limitao da discricionariedade do Estado pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos
A prtica estatal consolidou-se no sentido de exigir trs pressupostos para a caracterizao da chamada situao de asilo: do ponto de vista subjetivo, deve ser o futuro asilado um estrangeiro; do ponto de vista objetivo, a natureza da conduta realizada pelo estrangeiro deve ser poltica, no caracterizando crime comum nem atos contrrios aos propsitos e princpios das Naes Unidas; e, por fim, do ponto de vista temporal, deve existir o estado de urgncia, com a constatao da atualidade da perseguio poltica (e no passada ou hipottica para o futuro). Nota-se que, como pressuposto subjetivo, somente o estrangeiro ser considerado asilado, pois o nacional tem o direito de ingresso no territrio do Estado de sua nacionalidade (previsto tambm nos tratados de direitos humanos e na prtica costumeira dos Estados). Como pressuposto objetivo, exigida a natureza poltica da perseguio, excluindo a criminalidade comum e ainda os atos contrrios aos propsitos das Naes Unidas. Esse ltimo componente do pressuposto objetivo mencionado expressamente na Declarao Universal de Direitos Humanos e consolidou-se ao longo das dcadas em sintonia com o desenvolvimento dos chamados crimes de jus cogens (crimes contra os valores essenciais da comunidade internacional, como o genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra). Assim, por exemplo, o eventual autor do chamado discurso de dio que props e estimulou o genocdio no pode ser protegido por um Estado, sob a alegao de perseguio por opinio poltica, mesmo se o crime em questo no esteja regulado internamente.
4 A Corte Interamericana de Direitos Humanos utiliza a Declarao de Bogot (embora no vinculante) como elemento para a interpretao dos deveres de proteo de direitos humanos previstos na Conveno Americana de Direitos Humanos e na Carta da Organizao dos Estados Americanos. Ver mais em CARVALHO RAMOS, Andr de. Processo Internacional de Direitos Humanos. 2 ed., So Paulo: Saraiva, 2011.

19

A apreciao dos pressupostos recai, inicialmente, no Estado asilante, que, na viso tradicional do instituto, possuiria discricionariedade plena para avaliar a existncia de uma situao de asilo. Essa viso tradicional est amparada, por exemplo, na Res. 2.314 da Assembleia Geral da ONU (denominada Declarao sobre Asilo Territorial) de 1967, que, em seu artigo 1.2 dispe que cabe ao Estado qualificar as causas que motivaram um asilo por ele concedido. No plano regional americano, a Conveno Interamericana sobre Asilo Territorial (Conveno de Caracas, 1954) afirma que o direito de concesso do asilo do Estado, que pode livremente conced-lo ou neg-lo sem ser obrigado, inclusive, a tornar pblicas as causas da concesso ou denegao. Assim, o asilo direito do Estado, que no outorga qualquer direito pblico subjetivo ao indivduo solicitante do asilo, nessa viso tradicional do instituto. Do nosso ponto de vista, entretanto, consideramos que o Direito Internacional dos Direitos Humanos atual ultrapassou essa viso clssica sobre a liberdade plena dos Estados no que tange ao asilo a estrangeiros. O asilo passou a ser regido tambm por tratados e por declaraes de direitos humanos de claro contedo consuetudinrio no plano internacional, o que gerou uma vigilncia internacional das decises outrora totalmente livres do Estado. A Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969 e vincula o Brasil. Alm disso, essa Conveno no pode ser livremente interpretada pelo Brasil, pois deve o Estado brasileiro obedincia interpretao internacionalista da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), que constantemente atualiza a sua interpretao e cria maiores obrigaes aos Estados5. De fato, o asilo no mais um tema exclusivamente nacional e no pode mais o Estado desprezar a necessidade de fundamentao adequada (alegando que o asilo compe seu absoluto domnio reservado) na deciso sobre o asilo, para que cumpra os tratados de direitos humanos. A discricionariedade nacional regrada e sua fundamentao pode ser rechaada pelos rgos internacionais. Por exemplo, se o Brasil denegar injustamente a concesso de asilo a um indivduo que ser perseguido em seu Estado de origem (caso venha a ser devolvido), poder ser processado perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos por violao

5 Ver mais sobre a interpretao internacionalista dos direitos humanos em CARVALHO RAMOS, Andr de. Teoria Geral dos Direitos Humanos na Ordem Internacional. 2 Ed., So Paulo: Saraiva, 2011.

20

do Pacto de San Jos. De fato, o artigo 22.8 da Conveno Americana de Direitos Humanos, dispe que em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro pas, seja ou no de origem, onde seu direito vida ou liberdade pessoal esteja em risco de violao em virtude de sua raa, nacionalidade, religio, condio social ou de suas opinies polticas. Essa frmula genrica representada pela expresso entregue a outro pas impede que a denegao do asilo pelo Brasil leve ao retorno do indivduo a territrio no qual sua vida ou liberdade estejam em risco pelas suas posies polticas. No sistema europeu de direitos humanos, todos os atos de devoluo de estrangeiros (denegao de asilo, extradio, expulso, deportao) podem ser questionados perante a Corte Europeia de Direitos Humanos 6. Por sua vez, o Estado que deseja a extradio do estrangeiro que obtm asilo em outro Estado pode questionar perante os rgos internacionais de direitos humanos ou ainda nos mecanismos de soluo de controvrsias entre Estados a fundamentao eventualmente equivocada do Estado asilante. O asilo deturpado pode violar os direitos das vtimas das condutas anteriores do asilado, como, por exemplo, o direito verdade e justia. Assim, no pode um Estado, impunemente, distorcer o asilo sob a unilateral alegao de perseguio poltica, concedendo-o a estrangeiro que praticou grave crime comum (e denegando, assim, a extradio), com claro prejuzo cooperao jurdica internacional e aos direitos das vtimas que anseiam por justia. O Supremo Tribunal Federal j reconheceu a possibilidade de crivo judicial interno da concesso de asilo, pois, em caso de asilo concedido equivocadamente pela Chefia de Estado, o STF no est vinculado ao juzo formulado pelo Poder Executivo, podendo autorizar a extradio e, consequentemente, o fim da acolhida. (Extradio 524, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 31-10-1990, Plenrio, DJ de 8-3-1991). Contudo, aplicando o mesmo entendimento da Extradio 1.085 (Caso Battisti, caso de refgio, como veremos abaixo) ao asilo, conclumos que o controle judicial do asilo no mbito dos processos extradicionais ser apenas aparente. que, em 2011, o Supremo Tribunal Federal decidiu que no poderia rever
Ver mais sobre o sistema europeu de direitos humanos, aps a entrada em vigor do Protocolo n 14 em 2010 em CARVALHO RAMOS, Andr de. Processo Internacional de Direitos Humanos. 2 Ed., So Paulo: Saraiva, 2011.
6

21

a motivao do presidente da Repblica sobre a existncia de perseguio poltica que autorizaria a denegao presidencial da extradio j autorizada pelo STF7. Aplicando a mesma ratio ao asilo, temos que, mesmo que o STF considere que o asilo foi deturpado (era caso de crime comum, por exemplo) e autorize a extradio, pode o Presidente, fundado no seu entendimento peculiar sobre perseguio poltica determinar a no implementao da extradio j autorizada judicialmente, sem que o STF possa atacar os motivos desse entendimento presidencial.

2.4 As espcies: o asilo territorial, o asilo diplomtico e o asilo militar

Desde as suas longevas origens, o asilo dependia da entrada do perseguido no territrio de um Estado para que, ento, pudesse pedir asilo. Aps a consolidao do Estado de Direito, continuou a caber ao estrangeiro solicitar o asilo no territrio do Estado asilante, concretizando o chamado asilo territorial. Na Amrica Latina, consolidou-se, em tratados e no costume regional latinoamericano o asilo diplomtico, que consiste no acolhimento do estrangeiro perseguido poltico nas instalaes da Misso Diplomtica. O Estado de acolhida (Estado Acreditante, no jargo das relaes diplomticas) do perseguido poltico exige o chamado salvo conduto ao Estado Acreditado (Estado que recebe a Misso) para assegurar a sada protegida do perseguido do seu territrio. O Estado Acreditado obrigado, ento, a conceder o salvo conduto. Devemos observar trs pontos importantes sobre o asilo diplomtico existente hoje na Amrica Latina. Em primeiro lugar, sua origem remota est associada antiga sacralidade das misses diplomticas, que no podiam sofrer embaraos ao seu funcionamento (ne impediatur legatio), o que gerou o ultrapassado entendimento de que a Misso Diplomtica era territrio estrangeiro. Se a Misso era territrio estrangeiro poderia, consequentemente, at mesmo conceder asilo a perseguidos polticos.8 Essa origem remota, no mximo, inspirou a formao do instituto na

7 BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Extradio 1085 Petio avulsa/Repblica Italiana, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, red. p/ o acrdo Min. Luiz Fux, 8.6.2011. (Ext-1085); Reclamao 11243/Repblica Italiana, rel. orig. Min. Gilmar Mendes, red. p/ o acrdo Min. Luiz Fux, 8.6.2011. 8 Ver sobre essa origem remota do asilo diplomtico em SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Atlas, 2002, p. 375.

22

Amrica Latina, cuja prtica representa a origem prxima do asilo diplomtico. Essa prtica regional foi forjada na instabilidade poltica da regio, fazendo que as Misses Diplomticas fossem envolvidas no acolhimento a perseguidos polticos. No final do sculo XIX, o asilo diplomtico foi mencionado no Tratado de Direito Penal Internacional de Montevidu, de 1889, em especial no seu artigo 17 (excluindo de sua abrangncia o criminoso comum). Aps, foi celebrada a Conveno sobre Asilo de Havana, aprovada na VI Conferncia Panamericana de 1928, que, em seu artigo 1 reconhece o asilo em Misses Diplomticas e tambm em navios de guerra, aeronaves militares e eventuais locais militares estrangeiros existentes em um outro Estado; logo depois, foi celebrada a Conveno sobre Asilo Poltico na VII Conferncia Internacional Panamericana de Montevidu, em 1933; em 1939, foi editado o Tratado sobre Asilo e Refgio Poltico de Montevidu e, j sob a gide da Organizao dos Estados Americanos, a Conveno sobre Asilo Diplomtico em 1954. Essa extenso do asilo diplomtico a navios, aeronaves e locais militares foi denominada de asilo militar. Em segundo lugar, o asilo diplomtico exceo especialmente difundida na Amrica Latina ao tradicional asilo territorial e, por isso, basta que um Estado no celebre tratados sobre o tema ou ainda que no aceite o costume latinoamericano para no ser obrigado a conceder o salvo conduto aos perseguidos polticos abrigados nas Misses Diplomticas estrangeiras em seu territrio. Guido Soares relata casos de acolhimento de perseguidos em Misses Diplomticas ocidentais na Europa do Leste, na poca da guerra fria, nos quais a sada dos indivduos s ocorreu aps lentas e custosas negociaes diplomticas9. Mesmo na Amrica Latina, houve caso clebre na Corte Internacional de Justia, no qual o Peru no foi obrigado a conceder salvo conduto para a sada segura de Victor Raul Haya de La Torre (importante poltico peruano, que havia buscado asilo na Embaixada da Colmbia), pela ausncia de dispositivo convencional que o obrigasse (Corte Internacional de Justia, Caso Haya de La Torre, Colmbia versus Peru, 1950-1951). Haya de La Torre ficou cinco anos na Embaixada, at sua sada acordada do Peru em 1954, aps intensas negociaes entre os pases. Em terceiro lugar, aplicam-se ao asilo diplomtico os mesmos pressupostos do regime jurdico do asilo, uma vez que o asilo diplomtico (e tambm o asilo
9

SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Atlas, 2002, p. 376.

23

militar) uma etapa rumo ao asilo territorial.

2.5 As caractersticas tradicionais do asilo e a crtica pro homine

Pelo visto acima, o asilo possui as seguintes caractersticas distintivas (que sero teis na diferenciao, brasileira, do instituto do refgio): 1) um instituto voltado acolhida do estrangeiro alvo de perseguio poltica atual; 2) direito do Estado e no do indivduo, sendo sua concesso discricionria, no sujeita reclamao internacional de qualquer outro Estado ou ainda do prprio indivduo solicitante; 3) sua natureza jurdica constitutiva, ou seja, no h direito do estrangeiro: ele ser asilado apenas aps a concesso, que tem efeito ex nunc; 4) pode ser concedido inclusive fora do territrio, nas modalidades do asilo diplomtico e do asilo militar; 5) no Brasil, no h rgo especfico ou trmite prprio (tal qual no refgio, como veremos abaixo): h livre atuao da diplomacia na anlise do caso concreto. Contudo, renovamos nossa crtica a essa viso tradicional, que deveria levar em considerao o desenvolvimento dos mecanismos internacionais de direitos humanos. Sob a tica dos direitos humanos internacionais, o asilo hoje uma garantia internacional de direitos humanos, que consta da Declarao Universal de Direito Humanos (artigo XIV) e da Conveno Americana de Direitos Humanos (artigo 22.3). Logo, tanto a concesso quanto a denegao do asilo so passiveis de controle, no sendo mais livre o Estado. Por exemplo, o Brasil, aps a ratificao da Conveno Americana de Direitos Humanos (1992) e reconhecimento da jurisdio obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH, em 1998), no poder mais conceder ou denegar asilo sem temer a vigilncia internacional dos direitos humanos e eventual sentena condenatria vinculante da Corte IDH.

3. Refgio
3.1 Origens histricas e definio restrita e ampla do refgio
At o sculo XX, o Direito Internacional no possua instituies ou regras voltadas especificamente aos que, aps fugir de seu Estado de residncia, buscavam
24

abrigo em outro pas. O tratamento dado aos refugiados dependia, ento, da generosidade (ou no) das leis nacionais10, em especial aquelas relativas concesso de asilo. Somente aps o estabelecimento da Sociedade das Naes, em 1919, que houve uma intensa discusso sobre o papel da comunidade internacional no adequado tratamento a ser dado aos refugiados, em especial depois da Revoluo Comunista na Rssia e das crises no antigo Imprio Otomano. Assim, em 1921, o Conselho da Sociedade das Naes autorizou a criao de um Alto Comissariado para Refugiados. A inteno inicial era que fosse criado um rgo voltado especificamente para tratar de refugiados russos, porm aps a constatao da existncia de refugiados armnios na Grcia, optou-se por uma definio abrangente e geral do mandato do Comissariado, voltado para toda e qualquer questo relativa aos refugiados. Foi escolhido o noruegus Fridtjof Nansen, que o presidiu at sua morte em 1930. Em 1931, foi criado o Escritrio Internacional Nansen para Refugiados, atuando sob os auspcios da Sociedade das Naes e com a misso de dar apoio humanitrio aos refugiados. O grande impulso proteo dos refugiados deu-se com a Declarao Universal de Direitos Humanos, que estabeleceu, como vimos acima, em seu artigo XIV, que toda pessoa vtima de perseguio tem o direito de procurar e de gozar de asilo em outros pases. Alguns anos depois, em 1951, foi aprovada a Carta Magna dos refugiados, que a Conveno de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados. A importncia desse tratado imensa: o primeiro tratado internacional que trata da condio genrica do refugiado, seus direitos e deveres. Os tratados anteriores eram aplicveis a grupos especficos, como os refugiados russos, armnios e alemes.11 Em 1950, foi criado o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), que hoje rgo subsidirio permanente da Assembleia Geral das Naes Unidas e possui sede em Genebra. A Conveno de 1951 estabeleceu a definio de refugiado, os seus direitos e
10

11

Conforme TRK, Volker e NICHOLSON, Frances. Refugee protection in international law: an overall perspective. In: FELLER, Erika; TRK, Volker; NICHOLSON, Frances (eds.). Refugee protection in international law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 3-45, em especial p. 3. Acordo sobre os Refugiados Russos, de 05.07.1922; Acordo sobre Refugiados Armnios, de 31.05.1924 ou diversos acordos sobre refugiados alemes, como o de 04.07.1936.

25

deveres bsicos (em especial, o direito de receber documento de viagem, sucedneo do antigo Passaporte Nansen), bem como os motivos para a cessao da condio de refugiado. A Conveno, contudo, possua uma limitao temporal: era aplicvel aos fluxos de refugiados ocorridos antes de 1951. Alm disso, os Estados, querendo, poderiam estabelecer uma limitao geogrfica e s aceitar aplicar o Estatuto dos Refugiados a acontecimentos ocorridos na Europa. Em 1967, foi editado o Protocolo Adicional Conveno sobre Refugiados, que suprimiu a limitao temporal da definio de refugiado constante originalmente da Conveno. J em 1969, foi aprovada a Conveno da Organizao da Unidade Africana (hoje Unio Africana) sobre refugiados. Tal Conveno, que entrou em vigor em 1974, estabeleceu, pela primeira vez, a chamada definio ampla de refugiado, que consiste em considerar refugiado aquele que, em virtude de um cenrio de graves violaes de direitos humanos, foi obrigado a deixar sua residncia habitual para buscar refgio em outro Estado. Em 1984, a definio ampliada de refugiado foi acolhida pela Declarao de Cartagena, que, em seu item terceiro, estabeleceu que a definio de refugiado deveria, alm de conter os elementos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967, contemplar tambm como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus pases porque a sua vida, segurana ou liberdade tivessem sido ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica. 12 O Brasil ratificou a Conveno de 1951 e a promulgou internamente por meio do Dec. 50.215, de 28.01.1961. Porm, foi estabelecida pelo Estado brasileiro a chamada limitao geogrfica vista acima: s aceitou receber refugiados vindos do continente europeu. Em 07.08.1972, foi promulgado internamente o Protocolo de 1967, mas manteve a limitao geogrfica anterior. Em 19.12.1989, foi abandonada a limitao geogrfica da Conveno de 1951, por meio do Dec. 98.602/1989. J o ACNUR instalou-se no Brasil com misso permanente em 1977 e
12

Adotada pelo Colquio sobre Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica Central, Mxico e Panam: Problemas Jurdicos e Humanitrios, realizado em Cartagena, Colmbia, entre 19 e 22 de novembro de 1984. Participaram do Colquio delegados dos governos de Belize, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam e Venezuela, bem como especialistas e representantes do ACNUR.

26

possuiu importante e essencial papel tanto na implementao das convenes internacionais sobre refugiados celebradas pelo pas, quanto no incentivo e apoio tcnico elaborao de uma lei brasileira especfica para os refugiados (a Lei n. 9.474/97, ora em comento). O fundamento maior da proteo do refugiado no Brasil a Constituio de 1988, com base no 2 do artigo 5 (que trata dos direitos decorrentes de tratados de direitos humanos celebrados pelo Brasil) e, analogicamente, com base no artigo 4, X que trata do asilo poltico. Nessa fase anterior lei 9.474/97, houve importante fluxo de refugiados ao Brasil, devendo ser feita especial meno ao acolhimento das famlias da f Bahi, vtimas de perseguio religiosa no Ir em 1986. Na poca, o Brasil ainda no havia suprimido a limitao geogrfica do Estatuto dos Refugiados de 1951. Assim, para contornar esse obstculo jurdico, revela ASSIS DE ALMEIDA que a misso brasileira do ACNUR negociou ativamente com o governo do ento Presidente Sarney, que acabou por conceder o estatuto jurdico de asilados aos integrantes destas famlias. A acolhida brasileira fez com que hoje existam 300 famlias iranianas da f Bahi vivendo no Brasil.13

3.2 A Lei 9.474/97: o modelo brasileiro de proteo aos refugiados em anlise

3.2.1 A aceitao, pelo Brasil, da definio ampla de refugiado A definio jurdica de refugiado oscilou ao longo dos anos. Inicialmente, o artigo 1o da Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados de 28 de julho de 1951 considerava refugiado somente aquele que, em consequncia de acontecimentos ocorridos antes de 1 de Janeiro de 1951, e, em virtude de perseguio ou fundado temor de perseguio14 baseada em sua raa, religio, nacionalidade, opinies polticas ou pertena a certo grupo social, no pudesse retornar ao pas de sua residncia. Sendo assim, o refugiado aquele que tem fundados temores de perseguio por motivos odiosos. Para a doutrina, o fundado temor de perseguio critrio objetivo que deve ser comprovado por fatos. Tal expresso (fundado temor)
13 14

ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos Humanos e no-violncia. So Paulo: Ed. Atlas, 2001, p. 122. Ou seja, no se exige a concretizao da perseguio, bastando o fundado temor.

27

demonstra um temor baseado em razovel expectativa de perseguio. Essa expectativa de perseguio no pode estar apenas na mente do solicitante de refgio, mas deve ser comprovada por um critrio objetivo, baseado na situao do Estado de origem. Entra em cena um juzo de possibilidade, sendo desnecessrio que se prove a inevitabilidade da perseguio, mas somente que ela possvel. 15 Por outro lado, a restrio temporal acima citada mostrava que a Conveno de 1951 era destinada aos casos de refugiados gerados no perodo anterior 2a Guerra Mundial, no seu decurso e no ps-guerra. Alm disso, o artigo 1 B estabelecia que cada Estado poderia entender que a expresso acontecimentos ocorridos antes de 1o de janeiro de 1951 inserida no artigo 1 A poderia ser lida como acontecimentos ocorridos antes de 1o de janeiro de 1951 na Europa. Ou seja, alm desta clusula temporal, os Estados poderiam ainda limitar a concesso do estatuto de refugiado aos acontecimentos ocorridos na Europa to-somente. A Guerra Fria foi crucial para essa redao eurocntrica da Conveno. HATHAWAY recorda que os Estados ocidentais desenvolvidos preocuparamse muito em expor a situao dos dissidentes polticos dos pases comunistas, para facilitar a condenao geral ao bloco sovitico. Assim, a definio de refugiado foi especialmente focada em reconhecidas reas de desrespeito de direitos humanos dos pases comunistas, tendo sido evitada qualquer meno violao de direitos sociais.16Com isso, a vulnerabilidade ocidental no tocante aos direitos sociais e econmicos foi esquecida no momento da redao da Conveno e do Protocolo de 1967. As vtimas de violao de direitos civis e polticos poderiam, sob certas circunstncias, ser abrigadas sob o estatuto do refugiado, mas as vtimas de violao de direitos bsicos, como direito sade, moradia, educao e at alimentao, no. Ou seja, seriam imigrantes econmicos, sujeitos deportao.17

GRAHL-MADSEN, A. The Status of Refugees in International Law. vol 1, Leyden, 1966, p. 173. Ver tambm GOODWIN-GILL, Guy S. Entry and Exclusion of Refugees: The Obligations of States and the Protection Function of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in 3 Michigan Yearbook of International Legal Studies (1982), pp. 291 e seguintes. A viso crtica de Hathaway, no muito comum em autores de pases desenvolvidos de lngua inglesa, demolidora. Nas palavras do autor: By mandating protection for those whose (Western inspired) socio-economic rights are at risk, the Convention adopted an incomplete and politically partisan human rights rationale. Ver HATHAWAY, James. The Law of Refugee Status. Vancouver: Butterworths, 1991, p.7-8 17 Para Dimopoulos, The history of the Convention shows that to a significant extent, it was entered into to serve Western political and economic needs. Ver em DIMOPOULOS, Penny. Membership of a particular group: an appropriate basis for eligilibity for refugee status? in 7 Deakin Law Review (2002), pp.367-385, em especial p.370.
16

15

28

Quanto restrio geogrfica, ao menos, v-se que a viso eurocntrica logo foi superada. De fato, surgiram mais e mais casos de perseguio e fluxo de refugiados em vrios continentes (frica e Amrica Latina, inclusive) o que tornou obsoleta e anacrnica a restrio temporal e geogrfica da Conveno de 1951. Em 1967, o Protocolo Adicional Conveno suprimiu, da definio de refugiado, a limitao aos acontecimentos ocorridos antes de 1951. Quanto possibilidade de restrio geogrfica, o Protocolo de 1967 manteve a opo dada aos Estados, que, caso desejassem, poderiam limitar seus deveres aos refugiados em solo europeu. O Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, por seu turno, estimulou os Estados a reconhecerem o estatuto de refugiado sem qualquer considerao territorial. O Brasil ratificou a Conveno de 1951 com a limitao geogrfica aos acontecimentos ocorridos em solo europeu. Consequentemente, o instituto do refgio foi pouco utilizado no Brasil ao longo dos anos seguintes, prevalecendo o recurso ao asilo, uma vez que os eventos posteriores ocorridos na Amrica Latina, como, por exemplo, no Chile da ditadura de Pinochet da dcada de 70 e que gerou um nmero expressivo de refugiados, no eram abarcados pela clusula geogrfica prevista na prpria Conveno de 1951. Porm, em 19.12.1989, o Brasil finalmente desistiu de tal reserva, o que possibilitou a aplicao irrestrita da Conveno e seu Protocolo de 1967. Anos mais tarde, em 1997, foi editada a Lei brasileira n 9.474 de 1997, disciplinando o estatuto do refugiado no Brasil. Tal lei est em sintonia com a definio de refugiado prevista na Conveno de 1951. De acordo com o artigo 1o da Lei considerado refugiado todo indivduo que, devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontre-se fora de seu pas de nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas, ou aquele que no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo da perseguio odiosa j mencionada. A Lei n 9474/97 ainda adotou a definio ampla de refugiado, defendida na Declarao de Cartagena vista acima: o artigo 1 o, III dispe que ser considerado refugiado pelo Brasil todo aquele que devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para

29

buscar refgio em outro pas. Desde ento, o Brasil j recebeu refugiados de Angola, Serra Leoa, Afeganisto e outros sob o abrigo desse dispositivo legal. 3.2.2 A criao do CONARE e o procedimento administrativo de anlise do refgio: as regras de incluso, cessao e excluso A Lei 9.474/97 preencheu o vazio administrativo existente no trato dos refugiados ao criar, na letra do artigo 11, o Comit Nacional para os Refugiados CONARE, rgo de deliberao coletiva composto de 7 membros e de composio majoritariamente governamental, pertencente ao Ministrio da Justia. So membros natos do CONARE: um representante do Ministrio da Justia, que o presidir; um representante do Ministrio das Relaes Exteriores; um representante do Ministrio do Trabalho; um representante do Ministrio da Sade; um representante do Ministrio da Educao e do Desporto; um representante do Departamento de Polcia Federal; um representante de organizao no governamental, que se dedique a atividades de assistncia e proteo de refugiados no Pas. Nada impede o convite a representantes de outros entes para que participem da reunio, com direito a voz. Esse carter governamental do Comit ainda acentuado com a possibilidade de recurso de reviso ao Ministro da Justia, no caso de indeferimento do refgio. O CONARE representou a plena assuno, pelo Estado brasileiro, de todo o procedimento de anlise da solicitao de refgio, bem como da poltica de proteo e apoio aos que forem considerados refugiados. Assim, o papel do ACNUR no Brasil, essencial na fase pr-lei 9.474/97, diminuiu sensivelmente, restando importante, contudo, no que tange ao fornecimento de recursos materiais aos refugiados. Compete ao CONARE analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instncia, da condio de refugiado, bem como decidir pela cessao e perda, em primeira instncia, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condio de refugiado. No caso de deciso negativa, esta dever ser fundamentada na notificao ao solicitante, cabendo direito de recurso ao Ministro de Estado da Justia, no prazo de 15 dias, contados do recebimento da notificao. No caso de deciso positiva do CONARE, entendo que no cabe recurso administrativo ao Ministro de Estado, pela expressa falta de previso legal, que

30

obviamente privilegiou a concesso de refgio. Alm da funo julgadora, h uma importante funo de orientao e coordenao de todas as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados. O CONARE deliberar com base na Constituio, na Lei 9.474/97, na Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e ainda fundado nas demais fontes de Direito Internacional dos Direitos Humanos. De fato, h um dado interessante: a prpria lei, em seu artigo 48, prev que seus dispositivos devero ser interpretados em harmonia com a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, e com todo dispositivo pertinente de instrumento internacional de proteo de direitos humanos com o qual o Governo brasileiro estiver comprometido. O Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados - ACNUR ser sempre membro convidado para as reunies do CONARE, com direito a voz, sem voto. A deciso do CONARE levar em conta o cumprimento das chamadas regras de incluso, bem como da inexistncia de causas de cessao e de excluso. As regras ou clusulas de incluso consistem em requisitos positivos para a declarao da situao jurdica de refugiado, como, por exemplo, o reconhecimento do fundado temor de perseguio odiosa. Por sua vez, as regras de cessao tm contedo negativo, ou seja, implicam em condutas que levam perda do estatuto de refugiado, em geral pelo desaparecimento dos motivos geradores do refgio. J as regras de excluso consistem em circunstncias pelas quais determinada pessoa no aceita como refugiado, mesmo que preencha os critrios positivos e no haja nenhuma causa de cessao. Da mesma maneira do asilo, no cabe a concesso de refgio aos indivduos que cometeram crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime grave de direito comum e que praticaram atos contrrios aos objetivos e princpios das Naes Unidas. 3.2.3. O princpio do non-refoulement O artigo 7 da Lei n 9.474/97 prev que o estrangeiro ao chegar ao territrio nacional poder expressar sua vontade de solicitar reconhecimento de sua situao jurdica de refugiado a qualquer autoridade migratria e, em hiptese alguma,
31

ser efetuada sua deportao para fronteira de territrio em que sua vida ou liberdade esteja ameaada, em virtude de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinio poltica. Consagrou-se, assim, o princpio da proibio da devoluo (ou rechao) ou non-refoulement. Tal princpio consiste na vedao da devoluo do refugiado ou solicitante de refgio (refugee seeker) para o Estado do qual tenha o fundado temor de ser alvo de perseguio odiosa. Para BETHLEHEM e LAUTERPACHT, o nonrefoulement um princpio bsico do Direito Internacional dos Refugiados que prohibits States from returning a refugee or asylum seeker to territories where there is a risk that his or her life or freedom would be threatened on account of race, religion, nationality, membership of a particular social group, or political opinion.18 Esse princpio encontra-se inserido no artigo 33 da Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e tambm em diversos outros diplomas internacionais, j ratificados pelo Brasil. De fato, o artigo 22.8 da Conveno Americana de Direitos Humanos, dispe que em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro pas, seja ou no de origem, onde seu direito vida ou liberdade pessoal esteja em risco de violao em virtude de sua raa, nacionalidade, religio, condio social ou de suas opinies polticas. Cumpre, nesse momento, explicitar a aplicabilidade desse princpio. Em primeiro lugar, cabe aos agentes estatais e seus delegatrios nas zonas de fronteira impedir o refoulement do estrangeiro solicitante de refgio. Mesmo que o solicitante ingresse no pas ilegalmente, no cabe a deportao, pois o artigo 31 da Conveno de 1951 impede a aplicao de qualquer penalidade derivada da entrada irregular. O art. 8 da Lei 9.474/97 tambm expresso em estabelecer que o ingresso irregular no territrio nacional no constitui impedimento para o estrangeiro solicitar refgio s autoridades competentes. Consequentemente, o cumprimento integral do princpio do non-refoulement exige uma completa apurao do pedido do solicitante de refgio, para que seja confirmado ou no o seu estatuto de refugiado. Tal anlise se faz no Brasil por
18

Ver em BETHLEHEM, Daniel e LAUTERPACHT, Elihu. The scope and content of the principle of non-refoulement: opinion in FELLER, Erika, TURK, Volker e NICHOLSON, Frances (edits), Refugee Protection in International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp.87-181, em especial p. 89.

32

meio de processo administrativo submetido ao Comit Nacional para os Refugiados - CONARE. Ademais, a deciso administrativa final sobre a concesso de refgio (pelo CONARE ou, na via recursal, pelo Ministro da Justia, no Brasil) meramente declaratria. Por outro lado, o princpio do non-refoulement tem sofrido desgaste em face das migraes em massa ou das alegaes inexistentes prima facie de perseguio. Como reao, vrios pases do mundo criaram campos de internamento do solicitante de refgio at que seja proferida a deciso final, sintoma claro da desconfiana do real motivo da solicitao de refgio. No sendo outorgado o refgio no pode, ainda assim, o Estado de acolhida devolver o estrangeiro para qualquer territrio no qual possa sua liberdade ou vida ser ameaada por razo de raa, religio, nacionalidade, grupo social a que pertena ou opinies polticas, de acordo com o artigo 33 da Conveno de 195119. Ademais, o Brasil detalhou, em sua legislao sobre refugiados, a proibio do refoulement quando existir risco vida, liberdade e integridade fsica do indivduo: o artigo 32 da Lei 9.474/97 estabelece que no caso de recusa definitiva de refgio, fica proibida sua transferncia para o seu pas de nacionalidade ou de residncia habitual, enquanto permanecerem as circunstncias que pem em risco sua vida, integridade fsica e liberdade. Na prtica, esse mecanismo de proteo adicional previsto na Lei 9.474/97 de extrema valia. Mesmo que o refgio no seja outorgado h a salvaguarda do non-refoulement para o territrio no qual o indivduo possa sofrer atentado sua liberdade, vida e integridade fsica em geral (e no somente por perseguio odiosa), o que impede que as autoridades brasileiras promovam uma sada compulsria do estrangeiro que poderia ameaar tais direitos fundamentais da pessoa humana.

3.3 O controle judicial da concesso ou denegao do refgio: in dubio pro fugitivo

O controle judicial das decises de mrito do CONARE insere-se em um
19

Artigo 33. Proibio de expulso ou de rechao. 1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsar ou rechaar, de forma alguma, um refugiado para as fronteiras dos territrios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaada em virtude da sua raa, da sua religio, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opinies polticas. Na Lei 9.474/1997, ficou estipulado no art. 7., 1., que: Em hiptese alguma ser efetuada sua deportao para fronteira de territrio em que sua vida ou liberdade esteja ameaada, em virtude de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinio poltica.

33

tema mais amplo que a judicializao da poltica externa ou das relaes internacionais do Brasil. H vrios casos com repercusso nacional, no qual o Poder Judicirio avaliou atos administrativos, que, em um primeiro momento, seriam da alada discricionria do Poder Executivo no exerccio de sua funo de gesto das relaes internacionais (artigo 84, VIII, entre outros da Constituio). Foi assim no caso da ao do Ministrio Pblico Federal que exigiu que a Unio, em nome da reciprocidade diplomtica, tomasse as providncias para que os norte-americanos fossem fotografados e tivessem suas impresses digitais colhidas assim que ingressassem no Brasil, em reao idntica medida imposta nos Estados Unidos aos brasileiros20. E foi assim no caso da suspenso liminar, pelo Superior Tribunal de Justia (STJ), da cassao do visto do jornalista Larry Rother, que publicara reportagem considerada ofensiva honra do Presidente da Repblica da poca.21 Em ambos os casos o Poder Judicirio foi provocado para fazer valer o Direito em um Estado Democrtico como o brasileiro. Tal postura do Judicirio comum em outras reas do Direito Administrativo e sua funo de avaliar a correta aplicao da lei por parte do Poder Executivo no chama mais a ateno. Mesmo em relao aos chamados atos discricionrios, h muito foram desenvolvidos instrumentos de controle da chamada convenincia e oportunidade da Administrao Pblica, que impedem que, sob o manto da discricionariedade, sejam camuflados abusos de todos os tipos. Assim, consolidou-se na jurisprudncia o uso da teoria dos motivos determinantes, da teoria do desvio de finalidade e abuso de poder e, ultimamente, do princpio da proporcionalidade, que asseguram ao Poder Judicirio instrumentos para controlar o abuso e o excesso por parte do Poder Executivo. No poderia ser diferente a postura do Poder Judicirio no que tange atuao do CONARE. H que se levar em considerao o princpio da universalidade de jurisdio, previsto no artigo 5, XXXV, que permite a reviso
20 A ordem judicial foi exarada pelo juiz federal Julier Sebastio da Silva, de Mato Grosso. A liminar foi concedida em Ao cautelar preparatria de Ao Civil Pblica promovida pelo Ministrio Pblico Federal (Procurador da Repblica em Mato Grosso, Jos Pedro Taques). Ver a ntegra da ao em http://conjur.estadao.com.br/static/text/1592,1, ltimo acesso em 11 de maro de 2006. 21 O remdio judicial perdeu o objeto, aps nova deciso do Poder Executivo, desistindo de cassar o visto, em atendimento a pedido de reconsiderao por parte do jornalista. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus 35.445/DF. Impetrante: Srgio Cabral. Impetrado: Ministro de Estado da Justia. Paciente: William Larry Rohter Jnior. Relator: Min. Ministro Francisco Peanha Martins. Braslia, deciso de 13 de maio de 2004, publicada em 18 de maio de 2004.

34

das decises administrativas pelo Poder Judicirio. Alm disso, no h discricionariedade ou espao poltico para a tomada de deciso do CONARE: diferentemente do asilo poltico, o refgio direito do estrangeiro perseguido. Ou seja, caso o CONARE entenda pela inexistncia dos pressupostos necessrios, pode o estrangeiro, associao de defesa dos direitos humanos, Ministrio Pblico Federal ou Defensoria Pblica da Unio questionar tal posio judicialmente. 22 Por outro lado, o reverso da moeda merece anlise mais detida. De fato, o princpio da proteo e da proibio do non-refoulement exige do rgo judicial um escrutnio estrito de eventual falta de pressuposto (perseguio odiosa ou violao macia e grave de direitos humanos) da concesso de refgio. Apenas e to-somente na inexistncia de fundamento algum que poderia o Judicirio apreciar o ato e, com isso, preservar o prprio instituto do refgio, que se desvalorizaria face ao uso abusivo. De fato, chamo a ateno a este ponto, que pode parecer paradoxal: a ausncia de controle judicial de ato concessivo de refgio pode redundar na eroso da credibilidade do refgio, graas a concesses ilegtimas, eivadas de consideraes de convenincia dos poderosos de planto. No que tange ao relacionamento do Supremo Tribunal Federal (rgo mximo do Poder Judicirio nacional) e a matria em tela, cabe observar que o art. 33 da Lei 9.474/97 assegura que o reconhecimento da condio de refugiado obstar o seguimento de qualquer pedido de extradio baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio. Cabe, ento, ao Supremo Tribunal Federal verificar se o pedido extradicional refere-se a fatos que, na avaliao do CONARE, demonstram a existncia de perseguio ou fundado temor de perseguio odiosa. Se a resposta for positiva (os fatos apresentados pelo Estado requerente so justamente aqueles que, na viso do CONARE, provam perseguio odiosa), resta ainda saber se o Supremo Tribunal Federal (STF) pode reavaliar o mrito da deciso do CONARE, ou seja, considerar que no era caso de concesso de refgio por inexistirem os pressupostos previstos na lei e nas convenes internacionais celebradas pelo Brasil e, consequentemente, autorizar a extradio do refugiado. H precedentes na jurisprudncia do STF no que tange ao asilo poltico. De fato, j nos anos sessenta, houve posicionamento do STF no sentido de que a
22

Cabe lembrar que o CONARE um rgo despersonalizado da Unio. Ou seja, em face do artigo 109 da Constituio Federal, o questionamento de suas decises ser feito perante a Justia Federal.

35

concesso do asilo diplomtico ou territorial no impede, s por si, a extradio, cuja procedncia apreciada pelo Supremo Tribunal e no pelo governo.23 Na dcada de 90, h outro precedente importante, no qual o Min. Relator Celso de Mello ressaltou que no h incompatibilidade absoluta entre o instituto do asilo poltico e o da extradio passiva, na exata medida em que o Supremo Tribunal Federal no est vinculado ao juzo formulado pelo Poder Executivo na concesso administrativa daquele beneficio regido pelo Direito das Gentes.24 Porm, h o precedente de no apreciao do mrito da concesso do refgio, que ficaria na alada do Poder Executivo (CONARE ou, na fase recursal, do Ministro da Justia) da Extradio 1008, cuja ementa no deixa dvidas de que se trata de matria de atribuio do Poder Executivo, fruto de sua gesto das relaes internacionais ( vlida a lei que reserva ao Poder Executivo a quem incumbe, por atribuio constitucional, a competncia para tomar decises que tenham reflexos no plano das relaes internacionais do Estado o poder privativo de conceder asilo ou refgio25). Na Extradio 1.085 (Caso Battisti) e no conexo Mandado de Segurana 27.875 proposto pela Itlia (atacando o ato do Ministro de Estado concessivo do refgio), vrios posicionamentos divergentes foram expostos. Houve quem defendesse a aplicao automtica do artigo 33 (nas palavras do Procurador-Geral da Repblica: A existncia de obstculo formal ao processamento da extradio torna irrelevante, na minha compreenso, a discordncia verificada quanto soluo de mrito 26 ). Por sua vez, o Ministro Joaquim Barbosa atacou a arrogncia com que a Repblica Italiana litiga neste caso, criticou duramente o Embaixador italiano (que teria tido a audcia, nas palavras do Ministro, de pedir audincia privada para debater o caso, sem se restringir ao rgo competente o Ministrio das Relaes Exteriores) e fez valer a soberania brasileira de conceder o refgio, com o arquivamento subsequente do processo de extradio. Para o
23

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Segunda Extradio 232/CA. Requerente: Governo de Cuba. Extraditando: Arsenio Pelayo Hernandez Bravo. Relator: Min. Victor Nunes. Braslia, julgamento em 14/12/62. Publicado em 17.12.62, p. 70. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Extradio 524/PG. Requerente: Governo do Paraguai. Extraditando: Gustavo Adolfo Stroessner Mora. Relator: Min. Celso de Mello. Braslia, julgamento em 31/10/90. Publicado em 08/03/91, p. 2200. 25 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Extradio 1008/CB. Requerente: Governo da Colmbia. Extraditando: Francisco Antonio Cadena Collazos ou Oliverio Medina ou Camilo Lopez ou Cura Camilo. Relator Orig. Min. Gilmar Mendes, Relator para o Acrdo Min. Seplveda Pertence. Braslia, julgamento em 21.03.2007. Publicado em 17/08/2007, p. 24 26 Ver pargrafo 12 do Segundo Parecer do PGR aps a concesso do refgio. Parecer em mos do autor do presente artigo in BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Extradio 1085. Requerente: Governo da Repblica Italiana. Extraditando: Cesare Battisti. Relator: Min. Cezar Peluso.
24

36

Min. Barbosa, o Mandado de Segurana da Repblica Italiana no pode servir para atacar ato de soberania que no pode ser solucionado por uma das Cortes envolvidas, pois a Suprema Corte de um Estado tambm rgo de soberania.27 Por isso, a concesso de refgio no ato administrativo comum, mas de ato de soberania, tomado pela Repblica Federativa do Brasil e que reverbera nas relaes internacionais, sendo regido pelo Direito das Gentes e inatacvel pelo Judicirio nacional. Quanto extradio, lembrou o Ministro Joaquim Barbosa de seu carter especial, de proteo ao extraditando. Na viso do Ministro, a interveno do STF deve se operar na extradio em prol do extraditando e no em seu detrimento. Houve votos favorveis ao judicial review. O Ministro Grau pendeu para a reviso judicial do ato administrativo de concesso do refgio em ao prpria, com extino do processo de extradio. E, finalmente, o Ministro Peluso considerou, como visto, ser possvel a reviso judicial inclusive em preliminar do processo de extradio, posio afinal ganhadora. O julgamento do STF terminou, em 18.11.2009, com placar apertado: cinco Ministros votaram a favor do judicial review da concesso do refgio como preliminar da extradio e consideraram o refgio a Cesare Battisti indevido, bem como consideraram preenchidos os demais requisitos inexistncia de crime poltico, ausncia de prescrio entre outros e autorizaram a extradio (Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Carlos Britto, Ellen Gracie e Ricardo Lewandowski). Porm, quatro Ministros se posicionaram contra a reviso do ato do refgio e aplicaram o art. 33 da Lei 9.474/1997 e indeferiram a extradio (Marco Aurlio, Joaquim Barbosa, Carmem Lcia e Eros Grau, este ltimo, ao que tudo indica, aceita a reviso do ato de refgio em ao prpria). Ainda, o STF, tambm por pequena maioria (cinco a quatro), decidiu que cabe ao Presidente da Repblica a palavra final de concretizao da extradio j autorizada pelo Supremo. Em face da apertada votao e como ainda no participaram da votao do Caso Battisti dois Ministros (Celso de Mello e Dias Toffoli, por motivos de foro ntimo), a temtica ainda no est pacificada. Ponderando tais posies, vejo que a existncia de repercusso nas relaes internacionais de determinado ato no possui o condo de excluir a apreciao
27

Palavras gravadas da sesso de julgamento. O udio est disponvel em: http://direitousf.blogspot.com/2009/09/voto-do-ministrojoaquim-barbosa-no_7142.html , ltimo acesso em 19 de outubro de 2009.

37

judicial. Tal caminho levaria, ad terrorem, a excluso do Poder Judicirio de vrios temas contaminados hoje pelas relaes internacionais, afetas soberania estatal e que prejudicam os jurisdicionados. Por outro lado, mesmo reconhecendo que a Repblica Italiana no tem realmente direito lquido e certo amparado pelo mandamus, no cabe esquecer que o processo de extradio espcie de cooperao penal internacional que deve levar em considerao os direitos do extraditando e ainda os direitos das vtimas. Em sntese, o processo de extradio deve levar em considerao o direito do extraditando ao devido processo legal extradicional, mas no pode olvidar os direitos das vtimas que almejam justia pela persecuo criminal daquele que ser extraditado. Esquecer a vtima e a consequente impunidade gerada pelo fracasso da cooperao internacional penal no atende aos ditames do acesso justia previstos na Constituio brasileira, que, na prpria viso do STF, atinge brasileiros e estrangeiros, inclusive os no residentes. Assim, considero que possvel uma preliminar (ilegitimidade da concesso de refgio) em um processo de extradio contra o extraditando, porque tal processo , na sua essncia, um controle de legalidade e de respeito aos tratados (no caso da existncia de tratados internacionais) do pedido extradicional, que deve levar em considerao eventuais direitos do extraditando sem olvidar os direitos dos terceiros. Na linha da jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, h no plano do Direito Internacional dos Direitos Humanos a obrigao do Estado de no permitir impunidade dos perpetradores de violaes de direitos fundamentais. O Brasil j percebeu tal situao no caso do Sr. Damio Ximenes: a impunidade dos autores do homicdio do Sr. Damio gerou condenao brasileira perante a Corte de San Jos, em nome do direito dos seus familiares de acesso justia e combate impunidade 28. Aplicado esse raciocnio ao processo de cooperao penal internacional, v-se que cabe a verificao da legitimidade da concesso do refgio, para evitar que este importante instituto seja utilizado de modo indevido e vulnere o direito das vtimas ao acesso justia. Logo, acolho a reviso judicial (judicial review) da concesso do refgio, fundado no princpio da universalidade da jurisdio, bem como na possibilidade

28

CARVALHO RAMOS, Andr de. Anlise Crtica dos casos brasileiros Damio Ximenes Lopes e Gilson Nogueira na Corte Interamericana de Direitos Humanos. II Anurio Brasileiro de Direito Internacional. 1 ed. ; Belo Horizonte: Cedin, 2007, v. 1, pp. 10-31. Ver mais sobre a impunidade e o dever de investigar e punir os violadores de direitos humanos em CARVALHO RAMOS, Andr de. Responsabilidade Internacional por Violao de Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.

38

de reviso das decises administrativas pelo Poder Judicirio mesmo aquelas com impacto nas relaes internacionais e ainda em ser a extradio um instituto de cooperao internacional que leva em considerao os direitos do extraditando e tambm o direito das vtimas. Contudo, a reviso deve ser absolutamente regrada e estrita, em respeito ao princpio do non-refoulement. De fato, no tocante ao refgio, essa reviso deve ser feita sempre sob o paradigma da interpretao pro homine.29 Por isso, defendo que a concesso de refgio no CONARE ou na via recursal ao Ministro da Justia faz nascer um nus argumentativo ao Supremo Tribunal, que dever expor, sem sombra de dvida, que no havia sequer fundado temor de perseguio odiosa ou situao grave de violaes macias de direitos humanos no caso em anlise. Assim a dvida milita a favor da concesso do refgio (princpio do in dubio pro fugitivo) e ainda s pode ser questionada a deciso do CONARE se houver evidente prova de abuso ou desvio de finalidade, como reza a doutrina do controle judicial dos atos administrativos. A reviso pelo Judicirio (pelo STF, nos processos extradicionais, ou em outros tipos de aes, como, por exemplo, uma ao civil pblica interposta pelo parquet federal) deve ser feita de modo fundamentado e levar em considerao a meta final do Direito dos Refugiados que a preservao da dignidade humana, sob pena de expor o Brasil a sua responsabilizao internacional por violao de direitos humanos, uma vez que o direito ao acolhimento previsto tambm no artigo 22 da Conveno Americana de Direitos Humanos, cuja Corte (Corte Interamericana de Direitos Humanos) o Brasil j reconheceu a jurisdio.30

3.4 As caractersticas do refgio

Em resumo, o refgio possui as seguintes caractersticas: 1) baseado em tratados de mbito universal e ainda possui regulamentao legal especfica no Brasil, com tramite e rgo colegiado especfico; 2) buscar proteger um estrangeiro perseguido ou com fundado temor de perseguio (no exige a atualidade da perseguio); 3) a perseguio odiosa de vrias matrizes: religio, raa,
29

30

Conforme explicito em outro livro, em passagem especfica sobre a interpretao pro homine. Ver em CARVALHO RAMOS, Andr de. Teoria Geral dos Direitos Humanos na Ordem Internacional. 2 Ed., So Paulo: Saraiva, 2011. Ver sobre o tema da responsabilidade internacional por violao de direitos humanos em CARVALHO RAMOS, Andr de. Responsabilidade Internacional por Violao de Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2004.

39

nacionalidade, pertena a grupo social e opinio poltica, ou seja, a perseguio poltica apenas uma das causas possveis do refgio; 4) pode ser invocado tambm no caso de indivduo que no possa retornar ao Estado de sua nacionalidade ou residncia em virtude da existncia de violaes graves e sistemticas de direitos humanos naquela regio no necessrio uma perseguio propriamente dita; 5) o solicitante de refgio tem o direito subjetivo de ingressar no territrio brasileiro, at que sua situao de refgio seja decidida pelo CONARE (ou, em recurso, pelo Ministro da Justia); 6) o refgio territorial; 7) a deciso de concesso do refgio declaratria, com efeito ex tunc, o que implica em reconhecer o direito do solicitante, caso preencha as condies, de obter o refgio; 8) cabe reviso judicial interna das razes de concesso ou denegao, uma vez que o CONARE tem o dever de fundamentao adequada; 9) existe a vigilncia internacional dos motivos do refoulement (rechao).

4. Asilo e Refgio
Comparando os dois institutos asilo poltico e refgio notamos semelhanas e diferenas. H cinco semelhanas: 1) ambos os institutos tratam do acolhimento do estrangeiro que no pode retornar ao Estado de sua nacionalidade ou residncia por motivo odioso; 2) alm disso, ambos os institutos esto amparados em normas internacionais e nacionais, constituindo-se, os dois, em garantias essenciais para a proteo de direitos essenciais do indivduo; 3) ambos os institutos, se corretamente concedidos, impedem a extradio pelos mesmos fatos que geraram a concesso; 4) os dois institutos podem ser sujeitos reviso judicial interna, como provam os precedentes do STF e 5) por fim, os dois institutos so sujeitos vigilncia internacional dos direitos humanos, em especial perante os tribunais especializados em direitos humanos como a Corte Interamericana de Direitos Humanos . Quanto s diferenas existentes entre os dois institutos na Amrica Latina, e, em especial no Brasil, cabe mencionar: 1) o refgio regido por tratados universais e o asilo pelo costume internacional (inclusive de costume referente a direitos humanos) e por tratados regionais na Amrica Latina, desde 1889; 2) o asilo busca acolher o perseguido poltico e o refgio destina-se a vrios tipos de
40

perseguio; 3) o refgio pode ser concedido no caso de fundado temor de perseguio; o asilo exige a situao de urgncia, ou seja, a atualidade da perseguio; 4) o refgio pode ser concedido sem qualquer situao de perseguio, bastando que exista um quadro de violao grave e sistemtica de direitos humanos na regio para a qual o indivduo no pode retornar; o asilo no contempla tal hiptese de concesso; 5) o asilo no conta com uma organizao internacional de superviso e capacitao, como o refgio, que possui o ACNUR; 6) no Brasil o refgio possui uma lei que estabelece o rgo de julgamento (Conare), um trmite e as causas de incluso, cessao e excluso; j o asilo regido brevemente pela lei dos estrangeiros, dando azo a maior liberdade administrativa na sua concesso ou denegao; 6) no refgio, o solicitante de refgio possui direito pblico subjetivo de ingresso no territrio nacional ( o nico estrangeiro que possui tal direito), o que no ocorre com o solicitante de asilo; 7) a deciso de concesso do refgio tem natureza declaratria e a do asilo constitutiva ou seja, no h direito a obter asilo, mas, no caso do refgio, o solicitante que preencher as condies, tem direito ao refgio - logo, no pode ter seu pleito indeferido pelo CONARE por razes de poltica internacional. Em sntese, o asilo instituto mais estreito, voltado perseguio poltica, no gerando direito ao solicitante, que fica merc dos humores governamentais e da poltica das relaes internacionais. O crivo judicial, at o momento, do STF ficou restrito concesso indevida do asilo poltico nos processos extradicionais (com efeito prtico nulo, pois basta que o Executivo no determine a extradio, mantendo no Brasil o estrangeiro que obteve o asilo deturpado), no havendo registro de ao judicial pleiteando a concesso do asilo. Restaria o crivo internacional perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos, uma vez que o direito ao asilo previsto na Conveno Americana de Direitos Humanos, mas, at o momento (2011) no h casos contra o Brasil sobre tal temtica. Por outro lado, o refgio mais amplo, gera direitos ao solicitante de refgio, inclusive direito de ingresso no territrio nacional e direito de um julgamento adequado no CONARE. Justamente por isso, a deciso equivocada de concesso ou denegao pode ser mais facilmente combatida perante os rgos nacionais e internacionais de direitos humanos.

41

Concluses: as perspectivas para o asilo e refgio

A normatizao do refgio e do asilo no Brasil permite prever que o refgio ser invocado nos casos regulares, abarcando a imensa maioria dos estrangeiros que no podem retornar ao Estado de nacionalidade ou residncia por perseguio odiosa ou quadro de violao grave e sistemtica de direitos humanos. J o asilo poltico ser concedido de modo excepcional em situaes de interesse Chefia do Estado, com base na orientao da diplomacia brasileira. Claro que seria possvel conceder o refgio a esses casos especiais, mas estariam sujeitos ao trmite do CONARE e prtica desse rgo, o que pode no atender os interesses da diplomacia brasileira. Assim, a manuteno da separao entre os dois institutos no Brasil tem explicao pragmtica, que vai alm do tradicional apelo a ser o asilo um costume latino-americano: na realidade, o asilo poltico uma carta na manga da diplomacia brasileira, que pode ser usada com flexibilidade mpar inclusive nas Misses Diplomticas fora do territrio nacional. Com efeito, a flexibilidade do asilo, fruto da ausncia proposital - de regulamentao mais precisa (quer interna quer internacional), permite sua concesso de modo rpido e sem maior fundamentao (bastaria a nebulosa afirmao da Chefia de Estado de possvel perseguio poltica). Por outro lado, o instituto do refgio no qual atuam rgos especializados (CONARE e ACNUR) tambm til para a diplomacia brasileira, quando esta no quer usar a carta do asilo para no gerar nenhum constrangimento com o Estado pretensamente perseguidor, preferindo transferir o nus do reconhecimento da perseguio poltica a um rgo tcnico, de procedimento regrado e com dever de fundamentao. Os nmeros so eloquentes e demonstram a vocao distinta dos dois institutos. Em 2005, existiam somente 2 asilados polticos no Brasil (o ex-presidente do Paraguai, general Alfredo Stroessner, que, inclusive, morreu em Braslia em 2006, e o ex-chefe da Polcia Secreta do Haiti coronel Albert Pierre). Ainda em 2005, o ex-presidente do Equador, Lucio Gutirrez, obteve seu asilo territorial em 28 de abril, mas renunciou condio de asilado no dia 6 de junho do mesmo ano.
42

J de acordo com o CONARE, at junho de 2011, o Brasil havia concedido o refgio a aproximadamente quatro mil e quinhentas pessoas de 77 nacionalidades diferentes. Devido a tal diferena de nmeros, sem dvida, o refgio a principal espcie de acolhimento a estrangeiros em situao de perseguio ou em risco devido a quadro de violaes graves e sistemticas de direitos humanos.

Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos Humanos e no-violncia. So Paulo: Ed. Atlas, 2001. ______; ARAUJO, Nadia de (orgs.). O direito internacional dos refugiados uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. ANDRADE, Jos H. Fischel. Direito internacional dos refugiados. Evoluo histrica (19211952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996. BARRETO, Luiz Paulo F. Teles. Das diferenas entre os institutos jurdicos do asilo e do refgio. Disponvel em: <www.migrante.org.br/Asilo%20e%20Refugio%20diferencas.doc> ltimo acesso em: 30 de agosto de 2011. BETHLEHEM, Daniel e LAUTERPACHT, Elihu. The scope and content of the principle of nonrefoulement: opinion in FELLER, Erika, TURK, Volker e NICHOLSON, Frances (edits). Refugee Protection in International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. CARVALHO RAMOS, Andr de. Anlise Crtica dos casos brasileiros Damio Ximenes Lopes e Gilson Nogueira na Corte Interamericana de Direitos Humanos. II Anurio Brasileiro de Direito Internacional. 1 ed.; Belo Horizonte: Cedin, 2007, v. 1, pp. 10-31. CARVALHO RAMOS, Andr de. Processo Internacional de Direitos Humanos. 2 ed., So Paulo: Saraiva, 2011. CARVALHO RAMOS, Andr de. Responsabilidade Internacional por Violao de Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2004. CARVALHO RAMOS, Andr de. Teoria Geral dos Direitos Humanos na Ordem Internacional. 2 ed., So Paulo: Saraiva, 2011. DIMOPOULOS, Penny. Membership of a particular group: an appropriate basis for eligilibity for refugee status? in 7 Deakin Law Review (2002), Burwood (Victoria, Austrlia), pp. 367-385. FERNNDEZ SOLA, Natividad. Valores e intereses en la proteccin de los derechos humanos por la Unin Europea. El caso de la poltica de asilo in FERNNDEZ SOLA, Natividad (org.). Union Europea y derechos fundamentales en perspectiva constitucional. Madrid: Dykinson, 2004, pp. 193-233. FRANCO, Leonardo. Investigacin: el asilo y la proteccin de los Refugiados en Amrica Latina Acerca de la confusin terminolgica asilo-refugio, 2001. Disponvel em: <http://www.acnur.org/ biblioteca/pdf/0269.pdf?view=1>. ltimo acesso em: 30 de agosto de 2011.

43

GOODWIN-GILL, Guy S. Entry and Exclusion of Refugees: The Obligations of States and the Protection Function of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in 3 Michigan Yearbook of International Legal Studies. New York: University of Michigan Law School, 1982, p.291 e seguintes. GRAHL-MADSEN, A. The Status of Refugees in International Law. Vol. 1, Leyden: Sijthoff, 1966. HATHAWAY, James C. e HARVE, Colin J. Framing Refugee Protection in the New World Disorder 34 Cornell International Law Journal (2001), p. 257 et seq. HATHAWAY, James. The Law of Refugee Status. Vancouver: Butterworths, 1991. KAPFERER, Sibylle. The Interface between Extradition and Asylum, Legal and protection Policy. Research series. Department of International Protection, United Nations High Commissioner For Refugees, 2003. SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Atlas, 2002. TURK, Volker e NICHOLSON, Frances. Refugee protection in international law: an overall perspective. In FELLER, Erika, TURK, Volker e NICHOLSON, Frances (eds.), Refugee Protection in International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 3-45.

44

O caso dos haitianos no Brasil e a via da proteo humanitria complementar

Gabriel Gualano de Godoy

Introduo
O impacto do terremoto de janeiro do ano passado que assolou o Haiti teve propores calamitosas, abalando ainda mais o pas que j passava por uma profunda crise econmica e social. Em 2009, estimou-se que cerca de 55% dos haitianos viviam com menos de 1,25 dlar por dia, por volta de 58% da populao no tinha acesso gua limpa e em 40% dos lares faltava alimentao adequada. Mais de meio milho de crianas entre as idades de 6 a 12 anos no frequentavam a escola e 38% da populao acima de 15 anos era completamente analfabeta. Por volta de 173 mil crianas foram submetidas explorao como trabalhadoras domsticas e pelo menos 2.000 eram traficadas anualmente pela e para a Repblica Dominicana1. Depois de 12 de janeiro de 2010, o forte terremoto que atingiu diretamente a capital Porto Prncipe, bem como as cidades de Leogane e Jacmel, deixou um rastro de devastao: 222.570 homens, mulheres e crianas morreram, por volta de 300.572 foram feridos, e estima-se que 3,5 milhes de pessoas foram de alguma forma afetadas pelo evento. De acordo com o relatrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), elaborado oito meses depois da catstrofe, ainda existiam cerca de 1,3 milhes de pessoas deslocadas internamente vivendo em condies precrias nos 1.354 acampamentos e assentamentos na capital e seu entorno. Cerca de 60% da infraestrutura governamental, administrativa e econmica foi destruda. Mais de 180.000 casas desabaram ou foram danificadas e 105.000 foram completamente destrudas. Por volta de 23% de todas as escolas no Haiti foram afetadas pelo terremoto (4992 escolas), 80% das escolas em Porto Prncipe
1 UNHCR, Haiti: Eight Months After the Earthquake. UNHCR, October 2010, p. 1. Informaes atuais sobre o desastre disponveis, em ingls, em http://reliefweb.int/taxonomy/term/5727 - acesso em 8 de agosto de 2011.

45

e 60% das escolas nos estados Sul e Oeste foram destrudas ou danificadas. O relatrio de 2011 da ONG Human Rights Watch confirma a estimativa de mais de 3 milhes de pessoas terem sido afetadas pelo terremoto de 2010. Dessas pessoas, mais de 222.000 foram mortas, 300.000 feridas e pelo menos 1.600.000 ficaram desalojadas 2. Por volta de 680.000 pessoas ainda esto deslocadas internamente, em Porto Prncipe ou nas demais reas afetadas pelo terremoto. Deste total, 166.000 correm o risco de serem despejadas3. Outros milhares de famlias vivem em assentamentos no planejados, sem acesso aos servios mais elementares. O impacto do terremoto gerou, ainda, efeitos para alm da capital e suas fronteiras . Estima-se que pelo menos 661 mil haitianos deixaram os locais afetados para procurar abrigo em outras partes do pas, incluindo mais de 160.000 que se mudaram para a regio de fronteira com a Repblica Dominicana. A grande maioria desses deslocados foi acomodada em casas de famlias, tanto em reas urbanas, como rurais. A Repblica Dominicana foi o pas indiretamente mais afetado pelo desastre. Depois de alguns dias do terremoto, milhares de haitianos feridos chegaram ao pas juntamente com suas famlias buscando atendimento mdico urgente. Estima-se que por volta de 4.000 vtimas feridas saram do Haiti acompanhadas por familiares e amigos em direo Repblica Dominicana, totalizando cerca de 20.000 pessoas4. O Servio Jesuta para Refugiados tem chamado a ateno tambm para o impacto regional do deslocamento dos haitianos para a Amrica Latina 5, principalmente em direo a Guiana Francesa, Venezuela, Equador, Colmbia, Peru, Bolvia, Chile, Argentina e Brasil. Embora em menor nmero, o Brasil tambm tem sido indiretamente afetado pela entrada de haitianos que fogem de seu pas aps os efeitos daquele desastre natural. De acordo com dados da Coordenao Geral do Comit Nacional para
2

Human Rights Watch World Report 2011 on Haiti (disponvel, em ingls, em http://www.hrw.org/world-report-2011/haiti - acesso em 8 de agosto de 2011). Ver, por exemplo, reportagem de 8 de agosto de 2011 da rede Al Jazeera sobre o tema, intitulada Haitis homeless displaced again: many earthquake victims have been evicted by landowners trying to assert control of private land (disponvel, em ingls, em http:// english.aljazeera.net/news/americas/2011/08/20118834613681792.html - acesso em 8 de agosto de 2011). 4 Id. Ibid. 5 Servicio Jesuita a Refugiados (SJR): Los flujos haitianos hacia Amrica Latina: Situacin actual y propuestas. Mayo, 2011, p. 2. Ver: http://www.entreculturas.org/files/documentos/estudios_e_informes/Flujos%20haitianos%20haciaAL.pdf - acesso em 8 de agosto de 2011.
3

46

Refugiados (CONARE), 2.186 haitianos ingressaram no Brasil e solicitaram refgio, desde o terremoto de janeiro de 2010 at setembro de 2011. Segundo a informao proporcionada pela prpria populao haitiana entrevistada nos estados do Amazonas e do Acre, tratam-se principalmente de homens com menos de trinta anos. Os principais pontos de entrada dos haitianos so pelas cidades de Tabatinga e Manaus, no estado do Amazonas, e Brasilia e Epitaciolndia, no estado do Acre. Em geral o percurso trilhado por esses deslocados comea no Haiti, passando pela Repblica Dominicana, de l para o Panam, em seguida Equador, depois Peru, at chegarem ao Brasil; ou, ainda, do Equador para a Colmbia e, por fim, o Brasil. A recepo e acolhida desses haitianos tm sido feitas inicialmente pela sociedade civil, com destaque para o trabalho das pastorais sociais que integram a rede solidria para migrantes e refugiados6. Distintos agentes pblicos apresentavam dvidas sobre o status migratrio aplicvel a esta situao7. Em fevereiro de 2011, foras-tarefa do Governo visitaram as principais cidades de acolhida da regio norte para coordenar aes de registro dessas pessoas, encaminhar os pedidos de refgio, e realizar exames mdicos. importante que esse deslocamento de haitianos em direo aos pases da Amrica Latina e do Caribe seja estudado, especialmente com o objetivo de identificar as diferentes respostas adotadas. Analisar em profundidade este fenmeno pode ser til no somente para uma compreenso da situao especfica dos haitianos na regio, mas tambm para iniciar uma reflexo sobre a proteo devida s vtimas de deslocamento forado em consequncia de desastres naturais. Nesta esteira, o presente artigo abordar a experincia e a resposta oficial dada pelo Brasil para a situao dos haitianos. Para tanto, sero discutidas as obrigaes do Estado brasileiro, os critrios e as consequncias da proteo humanitria complementar outorgada at o momento.

A Rede Solidria para Migrantes e Refugiados inclui cerca de 50 organizaes espalhadas por todo o pas. Mais informaes em http:// www.migrante.org.br/IMDH/default.aspx - acesso em 8 de agosto de 2011. 7 Esse foi exatamente o tema da audincia pblica organizada pelo Ministrio Pblico Federal do Acre, nos dias 4 e 5 de maio de 2011: http://www.prr4.mpf.gov.br/site/index.php?option=com_content&view=article&id=254:audiencia-publica-discutira-situacao-juridicade-haitianos-em-solo-brasileiro&catid=10:noticias&Itemid=58 acesso em 8 de agosto de 2011.

47

O enfoque de direitos humanos

Diante da questo sobre o cabimento de uma resposta de proteo chegada de haitianos e haitianas ao Brasil, prope-se como ponto de partida uma abordagem de direitos humanos. Tal perspectiva oferece ferramentas do arcabouo jurdico internacional e nacional para lidar com este desafio. Tanto o artigo 13 da Declarao Universal dos Direitos Humanos8 quanto o artigo 12 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos9 fazem meno liberdade de locomoo e ao direito de se deixar o pas de origem. Tal formulao encontra respaldo tambm em mbito regional, no sistema interamericano de proteo aos direitos humanos, que contm clusula especfica sobre a proibio de expulso coletiva. O artigo 22 da Conveno Americana de Direitos Humanos (CADH) sobre liberdade de circulao ressalta o princpio de no devoluo, ou nonrefoulement10, e frisa ser proibida a prtica de expulses coletivas em seu inciso 9, que estabelece especificamente ser proibida a expulso coletiva de estrangeiros. A obrigao geral de no devoluo est expressa em uma srie de outros instrumentos internacionais dos quais o Brasil parte, como a Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados (art. 33), a Conveno contra a tortura e outros tratamentos ou penas cruis, desumanas ou degradantes (art. 3), e mesmo

Art. 13 da Declarao Universal dos Direitos Humanos (disponvel em http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ ddh_bib_inter_universal.htm - acesso em 8 de agosto de 2011): Toda pessoa tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras de cada Estado. 9 Art. 12 do Pacto de Direitos Civis e Polticos (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0592.htm - acesso em 8 de agosto de 2011): 1. Toda pessoa que se ache legalmente no territrio de um Estado ter o direito de nele livremente circular e escolher sua residncia. 2. Toda pessoa ter o direito de sair livremente de qualquer pas, inclusive de seu prprio pas. 3. Os direitos supracitados no podero em lei e no intuito de restries, a menos que estejam previstas em lei e no intuito de proteger a segurana nacional e a ordem, a sade ou a moral pblica, bem como os direitos e liberdades das demais pessoas, e que sejam compatveis com os outros direitos reconhecidos no presente Pacto. 4. Ningum poder ser privado arbitrariamente do direito de entrar em seu prprio pas. 10 Art. 22(8) da Conveno Americana de Direitos Humanos (disponvel em http://www.cidh.org/Basicos/Portugues/ c.Convencao_Americana.htm - acesso em 8 de agosto de 2011): Em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro pas, seja ou no de origem, onde seu direito vida ou liberdade pessoal esteja em risco de violao por causa da sua raa, nacionalidade, religio, condio social ou de suas opinies polticas.

48

o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (art. 7)11. Alm de estabelecer um limite para a ao do Estado, esse princpio serve como guia para orientar o Brasil12 sobre o que no deveria ser feito com os mais de 2 mil haitianos que j chegaram ao pas. Essa linha de raciocnio coerente com o posicionamento doutrinrio de Jane McAdam. Ainda que no exista um consenso sobre o conceito do termo proteo luz do direito internacional, a regra de non-refoulement, comum a diversos tratados de direitos humanos, e especialmente sua formulao no Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, poderia servir de embasamento para uma interpretao mais ampla do termo13. Para McAdam, o conceito de proteo complementar existe justamente para conferir a essencial proteo humanitria quelas pessoas que no so consideradas refugiadas stricto sensu conforme a Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados14. Seguindo tal linha de raciocnio, pode-se pensar que o retorno aos pases de origem de cidados que fugiram de catstrofes naturais, em circunstncias excepcionais, alcance um nvel de gravidade equiparvel ao trato inumano, criandose as condies de possibilidade para que a proteo ampla de non-refoulement com base nos instrumentos dos direitos humanos seja aplicvel. certo que vrios Estados signatrios da Conveno de 1951 adotaram medidas de proteo complementar por meio de mecanismos constitucionais que vo alm das garantias de tratados de direitos humanos15. A abordagem de direitos humanos sugere que os Estados tenham mecanismos sensveis de identificao dos diferentes grupos de pessoas, suas respectivas necessidades e as consequentes respostas distintas para cada contexto.

11

Art. 7 do Pacto de Direitos Civis e Polticos (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0592.htm acesso em 8 de agosto de 2011): Ningum poder ser submetido tortura, nem a penas ou tratamento cruis, desumanos ou degradantes. Ser proibido, sobretudo, submeter uma pessoa, sem seu livre consentimento, a experincias mdicas ou cientificas. 12 O Estado brasileiro parte do sistema interamericano e ratificou a CADH em 25 de setembro de 1992. 13 MCADAM, J. Complementary protection in international refugee law. Oxford: Oxford University Press, 2007, p. 22. 14 Nesse sentido, apesar dos Estados serem soberanos para definir sua poltica migratria, preciso que o direito internacional dos direitos humanos funcione como parmetro para indicar os limites da razo de Estado. Ademais, cumpre frisar que so os Estados que tem a responsabilidade principal de proteger as pessoas sob sua jurisdio, independente do status migratrio a elas imputado. 15 AKRAM, Susan. M.; REMNEL, Terry. Temporary Protection for Palestinian Refugees: a Proposal. 52 DePaul Law Review 110,2004.

49

Isso particularmente relevante ao se buscar fortalecer a capacidade de proteo em situaes de fluxos migratrios mistos, em que migrantes, refugiados, vtimas de desastres naturais, vtimas de trfico de pessoas, crianas desacompanhadas e at mesmo redes criminosas muitas vezes se utilizam das mesmas rotas de acesso. Trata-se de ver o cenrio para alm do vis de segurana nacional ou de criminalizao da migrao irregular, encarando como incumbncia primordial do Estado sua responsabilidade de proteo s pessoas que se encontram em seu territrio, estejam elas documentadas ou no16. Preocupados com a situao do Haiti, o Alto Comissrio das Naes Unidas para Refugiados, Antnio Guterres, e a Alta Comissria das Naes Unidas para Direitos Humanos (ACNUDH), Navanethem Pillay, fizeram um comunicado apelando aos pases que no retornassem haitianos contra a vontade deles:
Apesar das recentes eleies e das perspectivas positivas que apontam para a recuperao do pas, o Estado haitiano segue debilitado pelo terremoto e ainda no se pode assegurar que as pessoas vulnerveis ou com deficincia, as pessoas com problemas de sade ou vtimas de abusos sexuais, recebero a assistncia adequada, em caso de retornarem ao Haiti. Neste contexto, os Governos deveriam abster-se de levar em frente retornos ao Haiti17.

Em nvel regional, uma contribuio bastante relevante para a perspectiva de proteo pode ser encontrada no Parecer Consultivo n 18 da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) sobre a Condio Jurdica e os Direitos dos Migrantes Indocumentados18. O parecer foi solicitado pelo Estado do Mxico em funo da preocupao crescente deste pas com as violaes de direitos humanos cometidas contra migrantes, especialmente contra os trabalhadores migrantes indocumentados. Tratava-se, portanto, de interrogar a prtica de
16

Nesse sentido, ver MURILLO, Juan Carlos A Proteo internacional dos refugiados na Amrica Latina e o tratamento dos fluxos migratrios mistos. In: Refgio, migraes e cidadania. Caderno de Debates 3, Braslia: ACNUR; IMDH, 2008, p. 27. (disponvel em http:/ /www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/Publicacoes/2009/cadernos/Caderno_de_Debates_3.pdf?view=1 - acesso em 8 de agosto de 2011). 17 UNHCR, OHCHR, Joint Return Advisory Update on Haiti. UNHCR-OHCHR, 9 June 2011. (disponvel, em ingls, em www.unhcr.org/ 4e0305666.html - acesso em 8 de agosto de 2011). 18 Corte IDH. Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Parecer Consultivo OC-18/03 de 17 de setembro de 2003. Serie A No. 18. (disponvel, em espanhol, em http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_18_esp.pdf - acesso em 8 de agosto de 2011).

50

subordinao dos direitos trabalhistas ao status jurdico migratrio do trabalhador. Desse modo, a questo principal se tal subordinao seria compatvel com as obrigaes dos Estados de garantir os princpios de no discriminao e igualdade jurdica, ambos consagrados na CADH. Outro ponto discutido referiu-se ao carter que tem hoje o princpio de no discriminao e o direito de igualdade perante a lei de acordo com a hierarquia normativa que estabelece o direito internacional geral. Em resposta, a Corte IDH afirmou em seu Parecer, pela primeira vez, que o jus cogens no tem se limitado ao direito dos tratados. Ao contrrio, tal categoria tem se ampliado e manifestado inclusive no direito da responsabilidade internacional dos Estados e tem tambm incidido, em ltima instncia, nos prprios fundamentos do ordenamento jurdico internacional19. A Corte IDH, unanimemente, considerou que os princpios de igualdade e no discriminao podem ser considerados como normas imperativas do direito internacional geral, pois so aplicveis a todos os Estados, independente do fato destes serem parte ou no de determinado tratado. Assim sendo, tais princpios geram efeitos com respeito a terceiros, inclusive particulares. Ademais, a Corte IDH afirmou que os Estados so obrigados a respeitar e garantir os direitos humanos de todos os trabalhadores, independentemente de sua condio de nacional ou de estrangeiro20. Os trabalhadores migrantes em situao irregular, por se encontrarem em situao de particular vulnerabilidade, devem ser igualmente protegidos. Para tanto, os Estados devem tomar todas as medidas necessrias para assegurar que tais direitos sejam reconhecidos e garantidos na prtica21. Ao posicionar-se dessa forma, a Corte IDH estabelece que os Estados-parte do Pacto de San Jos de Costa Rica, como tambm conhecida a CADH, tm a
19 20

Id. Ibid, pargrafo 99. Id. Ibid, pargrafo 148: El Estado tiene la obligacin de respetar y garantizar los derechos humanos laborales de todos los trabajadores, independientemente de su condicin de nacionales o extranjeros, y no tolerar situaciones de discriminacin en perjuicio de stos, en las relaciones laborales que se establezcan entre particulares (empleador trabajador). El Estado no debe permitir que los empleadores privados violen los derechos de los trabajadores, ni que la relacin contractual vulnere los estndares mnimos internacionales. 21 Id. Ibid, pargrafo 160: La Corte considera que los trabajadores migrantes indocumentados, que se encuentran en una situacin de vulnerabilidad y discriminacin con respecto a los trabajadores nacionales, poseen los mismos derechos laborales que corresponden a los dems trabajadores del Estado de empleo, y este ltimo debe tomar todas las medidas necesarias para que as se reconozca y se cumpla en la prctica. Los trabajadores, al ser titulares de los derechos laborales, deben contar con todos los medios adecuados para ejercerlos.

51

obrigao geral de respeitar a igualdade e garantir a no discriminao. Tais direitos devem ser vistos em conjunto, pois esto intrinsecamente ligados, ou seja, o direito igualdade respeitado por meio da garantia de no discriminao e ambos so indispensveis proteo dos direitos humanos. Assim sendo, os pases Americanos deveriam adequar suas leis domsticas aos princpios e regras consagrados no plano do direito internacional. Da importncia dessas normas que emerge a obrigao dos Estados luz da CADH de combater condutas discriminatrias. Para a Corte IDH, trata-se de norma de eficcia erga omnes, alcanando todas as pessoas que estejam no territrio e sob a jurisdio de um determinado Estado, no tendo importncia o fato de serem nacionais ou estrangeiros, mesmo que estejam em situao irregular. Essa interpretao compatvel tambm com a posio defendida por Loretta Ortiz Ahlf22. No plano interno, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 parece j oferecer os fundamentos para essa mesma interpretao. Isso porque a Constituio reconhece a dignidade humana como fundamento da Repblica, logo em seu artigo 1, III. Entre os princpios que regem o Brasil em suas relaes internacionais, destaca-se a prevalncia dos direitos humanos, a igualdade entre os Estados, a soluo pacfica dos conflitos, o repdio ao racismo, a cooperao entre os povos para o progresso da humanidade e a concesso do asilo poltico. O pargrafo nico deste artigo 4 determina, ainda, que o pas busque a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Em relao aos direitos e garantias fundamentais, a Constituio bastante explcita e dispe em seu artigo 5 que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes23 no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Levando em considerao, alm das obrigaes luz da CADH e da Constituio Federal, a especificidade do contexto do Haiti e, em nvel mais geral, a prpria responsabilidade do Estado brasileiro como lder da misso da ONU de estabilizao

22

23

AHLF, Loretta Ortiz. El derecho de acceso a la justicia de los inmigrantes en situacin irregular. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico, DF, 2011, p. 65-66. Prope-se que a locuo estrangeiros residentes seja interpretada no sentido de abranger todo e qualquer estrangeiro, com base no princpio constitucional da isonomia (sem distino de qualquer natureza, diz a Constituio da Repblica de 1988).

52

do Haiti (MINUSTAH)24, a resposta brasileira provida at o momento tem se mostrado comprometida com um enfoque de direitos e com uma anlise das necessidades de proteo das pessoas no caso concreto. Os diferentes regimes jurdicos de proteo Direito Internacional dos Direitos Humanos, Direito Internacional dos Refugiados e Direito Internacional Humanitrio25 , e suas relaes com a legislao nacional tm sido interpretados de maneira complementar, lanando-se as bases para um sistema de proteo integral. Essa perspectiva constitucional de proteo dos nacionais e estrangeiros coerente com os dispositivos da CADH e seus princpios devem orientar a aplicao da legislao especfica no Brasil.

Breve anlise do marco de proteo internacional aos deslocados por desastres naturais
Dados divulgados pelo Conselho Noruegus para Refugiados indicam que, at o ano de 2008, por volta de 20 milhes de pessoas podem ter sido deslocadas por desastres naturais26. Mesmo quando pessoas que esto seriamente em risco fogem da devastao causada por desastres naturais, a prxis dos Estados indica que o direito a cruzar fronteiras internacionais em busca de segurana at que a ameaa no pas de origem seja erradicada ainda no tem sido reconhecido27. Os tratados de direitos humanos podem ser aplicveis em algumas situaes, mas o fato da proteo humanitria complementar ainda no ter alcanado aprovao internacional se trata de uma lacuna tanto em seu aspecto legal como prtico. O alcance da definio de refugiados da Conveno de 1951 h algum tempo vinha sendo identificado como um fator limitante para uma proteo integral s vtimas de deslocamentos forados. Neste contexto, e com o intuito de promover interpretaes mais modernas frente s novas demandas de proteo internacional,

24

O exrcito brasileiro lidera o componente militar da MINUSTAH desde o estabelecimento de tal misso, em 30 de abril de 2004. O mandato da MINUSTAH foi alargado at 15 de outubro de 2011, de acordo com a resoluo do Conselho de Segurana das Naes Unidas n 1944 (disponvel, em espanhol, em http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/RES/1944%20(2010) - acesso em 8 de agosto de 2011). CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos (Volume I). Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997, p. 486. 26 Conselho Noruegus para os Refugiados, informao disponvel em: http://www.nrc.no/?did=9407544 acesso em 8 de agosto de 2011.
25

53

o ACNUR tem realizado um processo global de consultas sobre proteo de refugiados. Um dos resultados dessa iniciativa foi o desenvolvimento de uma Agenda para Proteo28, que vem guiando as aes dos Estados, do ACNUR e seus parceiros para a proteo de refugiados. As linhas gerais de orientao resultantes deste processo ajudaram a modernizar a interpretao e aplicabilidade do regime da Conveno de 1951 em reas importantes. Mas tais solues so adotadas de modo mais efetivo na medida em que novas ferramentas de proteo so concebidas em nvel nacional. Seguindo essa linha estratgica, o ACNUR tem incentivado uma abordagem mais criativa para regulao de canais de migrao como uma alternativa para acomodar necessidades de curto ou mdio prazo de sua populao de interesse por razes de tenses socioeconmicas ou desastres naturais. A ligao entre aliviar a presso sobre os sistemas de refgio e a criao de canais mais acessveis que possibilitem a migrao temporria parece ser relevante em um contexto em que as motivaes para a migrao so mistas. Em outras palavras, diz-se que as motivaes so mistas porque nem sempre a linha divisria entre o carter voluntrio ou forado da migrao pode ser facilmente apontado. Sendo assim, fluxos migratrios mistos, por definio, incluem no s os migrantes regulares, mas tambm outros que podem ter necessidades de proteo convincentes de vrios tipos, relacionadas com o refgio, com conflitos armados, graves violaes de direitos humanos ou grave perturbao da ordem pblica. De maneira mais geral, e em reconhecimento ao fato de que os refugiados e no refugiados usam os mesmos caminhos e os mesmos meios de partida, o ACNUR tem promovido ativamente o seu Plano de Ao de 10 pontos29. Em resumo, o plano foi concebido como um instrumento de planejamento e gesto para governos e organizaes no governamentais, com o objetivo de assegurar que as pessoas que precisam de proteo refugiados ou no a recebam, que aqueles que no precisam de proteo sejam ajudados a regressar para casa, e que todas as pessoas
Ver: McAdam, Jane, Swimming against the Tide: Why a Climate Change Displacement Treaty is Not the Answer, International Journal of Refugee Law, Vol. 23 No.1, 2011, pg. 1. Klin, Walter, The Climate Change Displacement Nexus, Panel on disaster risk reduction and preparedness, ECOSOC Humanitarian Affairs Segment, de Julho de 2008, disponvel em: http://www.brookings.edu/speeches/2008/0716_climate_change_kalin.aspx 28 ACNUR, Agenda para la Proteccin. Comit Ejecutivo del ACNUR, Enero de 2004 (disponvel, em espanhol, em http://www.acnur.org/ index.php?id_pag=1592 - acesso em 8 de agosto de 2011). 29 ACNUR, A proteo dos refugiados e a migrao mista: O Plano de Ao de 10 Pontos. ACNUR Brasil, Janeiro de 2007 (disponvel em http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/ - acesso em 8 de agosto de 2011).
27

54

sejam tratadas com dignidade enquanto as solues apropriadas so encontradas. sabido que existe uma tendncia de que padres de deslocamento forado sejam crescentemente impactados por fatores ambientais, tais como crescimento populacional, diminuio de recursos disponveis e desigualdade de acesso a eles, juntamente com danos ecolgicos e mudanas climticas. Desastres naturais foram cada vez mais pessoas a deslocar-se internamente ou para alm das fronteiras de seus pases. Outros ainda se deslocaro atravs de fronteiras internacionais por uma combinao de fatores que os deixariam em situao muito vulnervel, ao ponto em que deixar o pas mais plausvel que permanecer. Em 2010, mais de 2 milhes de pessoas afetadas por desastres naturais se beneficiaram de intervenes feitas pelo ACNUR30. De acordo com um recente diagnstico feito pela agncia:
Hoje, o mundo enfrenta um acmulo de tendncias negativas: a mudana climtica, uma maior incidncia de desastres naturais, aumento dos preos dos alimentos e energia, turbulncia do mercado financeiro e uma recesso econmica global. Embora seja impossvel prever as consequncias exatas desses fenmenos, claro que se podem criar condies para um nmero significativo de pessoas se tornarem deslocadas ou foradas a migrar. Em resposta a estas circunstncias, e pelas razes discutidas acima, a agncia pode convidar a comunidade internacional a adotar uma abordagem baseada no respeito pelos direitos humanos e cooperao internacional.31

As implicaes legais do deslocamento forado resultante de motivos alheios perseguio ainda no foram ponderadas suficientemente e outras respostas de proteo, para alm do refgio, precisam ser consideradas32.
Conforme o relatrio Tendencias Globales 2010 lanado pelo ACNUR dia 20 de junho de 2011 (disponvel, em espanhol, em http:// www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/7557 - acesso em 8 de agosto de 2011). 31 ACNUR, Cambio climtico, desastres naturales y desplazamiento humano: la perspectiva del ACNUR, 14 de agosto de 2009, disponvel em: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4ad7471b2.html - acesso em 8 de agosto de 2011 32 O Representante do Secretrio-Geral sobre os Direitos Humanos dos Deslocados Internos, Sr.Walter Klin, identificou cinco cenrios relacionados s mudanas climticas que poderiam, direta ou indiretamente, ter um impacto sobre o deslocamento humano: a) desastres hidrometeorolgicos (inundaes, furaces, tufes, ciclones, deslizamentos de terra etc.); b) reas designadas pelo governo como de alto risco e perigoso para a habitao humana; c) degradao ambiental e desastres de incio lento (como reduo da disponibilidade de gua, desertificao, inundaes recorrentes, salinizao de zonas costeiras etc.); d) colapso de pequenos Estados insulares; e) conflitos armados causados pelo declnio dos recursos naturais (gua, alimentos, solo) devido mudana climtica.
30

55

Apesar das reconhecidas necessidades de proteo dos migrantes forados haitianos, bastante improvvel que a Conveno de 1951 ou a Lei 9474/97 sejam aplicadas, ou mesmo aplicveis, neste caso especfico.

O tratamento dos imigrantes haitianos no Brasil

luz dos princpios do Direito Internacional e da legislao interna brasileira, trs principais cenrios foram considerados pelo Estado brasileiro at se chegar a uma soluo humanitria para a situao dos haitianos. O primeiro cenrio cogitado foi o regime tradicional do Estatuto do Estrangeiro, direcionado queles imigrantes que desejam simplesmente trabalhar regularmente no Brasil. O segundo cenrio aventado foi o regime da Lei de Refgio, motivado pela caracterstica forada da migrao dos haitianos e seguindo a eventual aplicao da definio de refugiado recomendada pela Declarao de Cartagena. Finalmente, o terceiro cenrio analisado foi o da proteo humanitria complementar aos haitianos compelidos a se deslocar em virtude dos efeitos de um desastre natural. Ao se deparar com a chegada de mais 2.000 haitianos no territrio brasileiro, o primeiro cenrio foi considerado inadequado, por se tratarem de vtimas de uma crise humanitria agravada pelos efeitos do terremoto e no de migrantes (econmicos) em seu sentido tradicional. Isso complica o trmite normal exigido pelo artigo 4 do Estatuto do Estrangeiro33. Ademais, preciso ter em conta que a maioria das estruturas e instituies do Haiti ainda se encontra profundamente afetada e apenas em estgio inicial de reconstruo. A chegada de haitianos ao Brasil demandou uma reflexo renovada sobre cenrios no previstos claramente pela legislao migratria em vigor no pas. O Estatuto do Estrangeiro, Lei n 6.815, de 19 de agosto de 1980 que regulamenta a imigrao ao Brasil, data do perodo em que o pas ainda passava por uma ditadura militar, sendo marcado por resqucios da primazia da perspectiva de segurana nacional em relao questo migratria. Como essa lei est desatualizada, e pouco tem servido para uma melhor gesto da mobilidade humana em um contexto de globalizao, o prprio governo brasileiro consolidou uma nova
33 De acordo com o artigo 4 da Lei n 6.815/1980 (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6815.htm - acesso em 8 de agosto de 2011): Ao estrangeiro que pretenda entrar no territrio nacional poder ser concedido visto: I - de trnsito; II - de turista; III - temporrio; IV - permanente; V - de cortesia; VI - oficial; e VII diplomtico.

56

proposta de lei de migraes, mais preocupada com a perspectiva dos direitos humanos e coerente com o regime constitucional de proteo dos estrangeiros. O texto foi encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em 18 de dezembro de 2009, dia internacional do migrante, e est ainda em trmite sob o nmero 5655/2009. Em seu discurso no Dilogo de alto nvel das Naes Unidas sobre Migrao e Desenvolvimento, Luiz Paulo Barreto 34 apresentou uma viso positiva da migrao para o desenvolvimento econmico, cultural e social de um pas, afirmando que regras restritivas no tm sido eficazes para conter fluxos migratrios; ao contrrio, por vezes isso poderia at mesmo servir de incentivo atuao de mfias internacionais especializadas no trfico de pessoas e de imigrantes. Barreto criticou, ainda, a postura de no oferecer proteo adequada pelo simples fato de uma pessoa ser considerada imigrante irregular e posicionouse de forma clara:
Defendemos que o tema migratrio seja tratado de maneira absolutamente vinculada aos Direitos Humanos. Temos como ideal assegurar a garantia do pleno exerccio dos Direitos Civis aos imigrantes. Defendemos polticas de regularizao imigratria. Defendemos um tratamento digno aos imigrantes. Defendemos a eliminao de todas as formas de xenofobia35.

Buscando seguir tal linha de raciocnio, o Projeto de Lei n 5.655/2009 dispe sobre o ingresso, permanncia e sada de estrangeiros do territrio nacional, sobre a Poltica Nacional de Migrao e sobre os direitos, deveres e garantias do estrangeiro no Brasil. Essa nova lei prev, ainda, a transformao do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) em Conselho Nacional de Migraes, que ter entre suas competncias tambm os emigrantes brasileiros. De acordo com o artigo 3 do mencionado Projeto de Lei, A poltica nacional de migrao contemplar a adoo de medidas para regular os fluxos migratrios de forma a proteger os direitos humanos dos migrantes, especialmente em razo de prticas abusivas

34

35

Secretrio Executivo do Ministrio da Justia e Presidente do Comit Nacional para Refugiados (CONARE). BARRETO, Luiz Paulo Teles. Discurso da delegao brasileira no Dilogo de alto Nvel das Naes Unidas sobre Migrao e Desenvolvimento. In: REFGIO, migraes e cidadania. Caderno de Debates 2, Braslia: ACNUR; IMDH, 2007. p. 31.

57

advindas de situao migratria irregular36. No entanto, estas novas disposies ainda no foram aprovadas pelo Congresso e, portanto, no podem ser invocadas para resolver o caso imediato dos haitianos. Alm das dificuldades apresentadas pela legislao migratria, o que tem acontecido nas fronteiras, especialmente da regio norte do Brasil, que grande parte dos haitianos solicita refgio ao ingressar em territrio nacional. Diante desse cenrio, em vez de enxergar o fluxo dos haitianos como mero exemplo de migrao voluntria, o Brasil precisou pensar na questo dentro do seu marco jurdico de migrao forada. Em geral, as obrigaes de proteo aos refugiados esto positivadas na Conveno das Naes Unidas de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados, que estabeleceu a definio de refugiado internacionalmente acordada, bem como a exigncia dos refugiados no serem devolvidos ao pas em que seriam perseguidos ou ameaados (princpio do non-refoulement)37. Nos termos desta Conveno, deve-se considerar como refugiado qualquer pessoa que:
temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em consequncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele 38.

A Conveno de 1951 dispe, tambm, que a proteo deve ser estendida a todos os refugiados, sem discriminao. Como no se pode esperar que as pessoas que fogem de perseguio saiam de seu pas de origem e ingressem em outro pas sempre de maneira regular, essa Conveno dispe que os refugiados no devem ser penalizados por ingressar ilegalmente ou por estarem em situao irregular

36

Art. 3 do Projeto de Lei 5655/2009 (disponvel em http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=443102 - acesso em 8 de agosto de 2011). Levando em conta as graves consequncias que a possvel expulso de um refugiado possa ter, a Conveno de 1951 prev que tal medida somente deveria ser adotada em circunstncias excepcionais e de impacto direto na segurana nacional ou na ordem pblica de um pas. 38 Artigo 1 A(2) da Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados (disponvel em http://www2.mre.gov.br/dai/refugiados.htm acesso em 8 de agosto de 2011).
37

58

no pas em que solicitam refgio (art. 31). A rigor, para alm do acesso ao procedimento e da obrigao de no devoluo, a Conveno de 1951 no impe um dever legal a um Estado que possa ser interpretado como uma exigncia de que este aceite qualquer refugiado, nem que o faa em condio permanente. Esta Conveno somente estabelece o direito de uma pessoa que est seriamente em risco poder cruzar fronteiras internacionais para buscar segurana at que a ameaa em seu pas de origem seja erradicada. At mesmo o artigo 14 da Declarao Universal de 1948 no foi alm de dizer que Todo o homem, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases (Everyone has the right to seek and to enjoy in other countries asylum from persecution ), deixando de lado a formulao original, que mencionava o direito de receber refgio (to be granted asylum) 39. Entretanto, instrumentos regionais foram mais benficos e explcitos neste aspecto. A Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, em seu artigo XXVII, inclui o direito de asilo ressaltando que: Toda pessoa tem o direito de procurar e receber asilo em territrio estrangeiro, em caso de perseguio que no seja motivada por delitos de direito comum, e de acordo com a legislao de cada pas e com as convenes internacionais.40. No Artigo 22 (7) da CADH o direito de asilo foi includo e garante que: Toda pessoa tem o direito de procurar e receber asilo em um territrio estrangeiro, de acordo com a legislao do Estado e convenes internacionais, em caso de perseguio por delitos polticos ou no relacionados com crimes comuns. Desse modo, tanto a Declarao como a Conveno Americanas incluem o direito de procurar e receber asilo. Estes foram os primeiros instrumentos regionais de direitos humanos e, no caso da CADH, o primeiro instrumento de carter convencional a contemplar esse direito. Em face aos desafios impostos pela crise humanitria na Amrica Central durante as dcadas de 70 e 80 do sculo passado, representantes de vrios Estados
39

A Declarao Universal de Direitos Humanos foi adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas pela resoluo 217 A (III) de 10 de dezembro de 1948 (disponvel em http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?page=search&amp;docid=3ae6b3712 c&amp;skip=0&amp;query=universal declaration human rights - acesso em 8 de agosto de 2011). Sobre esse argumento, ver tambm: FELLER, Erika. The Refugee Convention at 60: Still fit for its Purpose? (disponvel, em ingls, em http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/ 4ddb6e052.pdf - acesso em 8 de agosto de 2011). 40 Declarao Americana de 1948 dos Direitos e Deveres do Homem (disponvel em http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ declaracao_americana_dir_homens.htm - acesso em 8 de agosto de 2011).

59

do continente americano aprovaram a Declarao de Cartagena sobre Refugiados em 1984. A definio de refugiado recomendvel pela Declarao de Cartagena mais generosa que a definio clssica de 1951, pois considera como refugiados tambm as seguintes pessoas:
(...) que tenham fugido dos seus pases porque a sua vida, segurana ou liberdade tenham sido ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica 41.

Cumpre frisar a concluso quinta da Declarao de Cartagena de 1984, que buscou, ainda,
Reiterar a importncia e a significao do princpio de non-refoulement (incluindo a proibio da rejeio nas fronteiras), como pedra angular da proteo internacional dos refugiados. Este princpio imperativo tocante aos refugiados, deve reconhecer-se e respeitarse no estado atual do direito internacional, como um princpio de jus cogens 42.

Tal Declarao, por no ter natureza jurdica de tratado internacional, no vincula os Estados que no tenham inserido seus conceitos em suas respectivas leis internas. Contudo, no caso do Brasil, a legislao nacional sobre refgio, promulgada em 1997 sob nmero 9.474, contm os mecanismos de proteo da Conveno de 1951 sobre Refugiados e do seu Protocolo de 1967, tendo incorporado tambm parte da definio ampliada do termo refugiado adotada pela Declarao de Cartagena de 198443. De acordo com o artigo 1 da Lei brasileira de refgio de 1997, ser reconhecido como refugiado todo indivduo que:

41

Concluso Terceira da Declarao de Cartagena de 1984 sobre Refugiados (disponvel em http://www.acnur.org/t3/portugues/ recursos/ documentos/?tx_danpdocumentdirs_pi2%5Bmode%5D=1&tx_danpdocumentdirs_pi2%5Bsort% 5D=doctitle%2Csorting%2Cuid&tx_ danpdocumentdirs_pi2%5Bpointer%5D=0&tx_danpdocumentdirs_pi2%5 Bdownload%5D=yes&tx_danpdocumentdirs_ pi2%5Bdownloadtyp%5D=stream&tx_danpdocumentdirs_ pi2%5Buid%5D=270 acesso em 8 de agosto de 2011). 42 Id. Ibid. Concluso Quinta. 43 O Brasil signatrio dos principais instrumentos internacionais de Direitos Humanos: ratificou a Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados em 1960, bem como seu Protocolo de 1967 em 1972, tendo retirado as reservas aos artigos 15-17 em 1990.

60

I - devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; II - no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no inciso anterior; III - devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas 44.

Assim sendo, para o reconhecimento da condio de refugiado dos solicitantes haitianos seria preciso fazer referncia ao conceito ampliado de refugiado, com fulcro no inciso III da Lei 9474/1997 . Segundo o Manual do ACNUR de Procedimentos e Critrios para Determinar a Condio de Refugiado, a expresso fundado temor de perseguio essencial45. Para a anlise da condio de refugiado, preciso levar em conta o medo ou temor do solicitante de refgio; trata-se de um elemento subjetivo da definio de refugiado. No entanto, as declaraes de um solicitante no devem ser consideradas em abstrato, mas sim respaldadas no contexto da situao concreta e das condies do pas de origem. Conforme o pargrafo 38 do mencionado Manual: A expresso fundado temor contm um elemento subjetivo e outro objetivo, e, para determinar se esse receio fundado existe, devem ser tidos em considerao ambos os elementos. Geralmente, o temor do solicitante pode considerar-se como fundado se for demonstrado de modo razovel que a sua permanncia no pas de origem se tornou intolervel por motivos constantes na definio, ou que, devido a esses mesmos motivos, seria intolervel se para l voltasse. O Comit Nacional para Refugiados (CONARE) do Ministrio da Justia o rgo competente para decidir sobre o reconhecimento da condio de refugiado no Brasil. Durante a discusso especfica sobre os casos dos haitianos, alm de

44 Art. 1 da Lei n 9474/1997 (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9474.htm - acesso em 8 de agosto de 2011). 45 ACNUR, Manual de Procedimentos e Critrios para Determinar a Condio de Refugiado. ACNUR Brasil, 2004, p. 19 (disponvel em http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/3391- acesso em 8 de agosto de 2011).

61

analisar o fundado temor de perseguio, foi necessrio que os membros do Comit examinassem tambm o conceito ampliado de refugiado. Sobre a definio mais ampla de refugiado, trs aspectos foram considerados relevantes para a aplicao do inciso III da Lei 9.474/1997: a incapacidade total de ao do Estado de origem; a carncia de paz duradoura; e o reconhecimento da comunidade internacional sobre a grave e generalizada violao de direitos humanos no territrio ou Estado em questo46. Ademais, o solicitante deveria demonstrar que existe ameaa contra sua vida, segurana ou sua liberdade47. Finalmente, outro ponto considerado foi que o conceito de refugiado da Conveno de 1951 no inclui os casos de vtimas de desastres naturais, a menos que estas tambm tenham fundado temor de perseguio por um dos motivos referidos pela legislao sobre refgio. Portanto, a concluso do CONARE que a proteo de pessoas que no podem voltar a seu pas de origem devido a catstrofes naturais deveria ser pensada no marco de outro cenrio, para alm da Conveno de 1951 e da Lei de refgio brasileira.

O visto humanitrio concedido aos haitianos como uma boa prtica brasileira de proteo s vtimas de desastres naturais
Conforme j explicitado anteriormente, no caso dos migrantes haitianos, a ausncia de perseguio individual que justifique o reconhecimento do status de refugiado no faz com que a situao do Haiti seja menos trgica para seus cidados, nem que estes deixem de ter necessidades de proteo internacional. A situao ps-terremoto claramente intensificou problemas crnicos relacionados aos direitos humanos no Haiti. Alm dos riscos de despejo e da precria condio em que vivem os deslocados internos, soma-se a epidemia de clera e os altos ndices de pessoas vivendo com o vrus HIV, situao que desafiava a capacidade de resposta do governo haitiano antes mesmo do terremoto. Dentre os

46

47

LEAO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI. In: Refgio no Brasil: a proteo brasileira aos refugiados e seu impacto nas Amricas, p. 89. Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto (Org.). Braslia: ACNUR e Ministrio da Justia, 2010. Interessante notar que em uma interpretao literal do inciso III do artigo 1 da Lei brasileira de refgio somente seria necessrio que o solicitante explicitasse como a grave e generalizada violao de direitos humanos o obrigou a abandonar seu pas de nacionalidade.

62

abusos de direitos humanos mais frequentes e agravados aps o desastre, incluemse o aumento da violncia contra mulheres e meninas, bem como um aumento significativo no nmero de sequestros. Diante de tal conjuntura, alguns pases, por exemplo Venezuela48, Mxico49 e os Estados Unidos50, tm verificado a importncia de se adotar mecanismos administrativos ou legislativos para regularizar a permanncia de pessoas que no so reconhecidas como refugiados, mas para quem o regresso ao pas de origem no possvel ou recomendvel por uma variedade de razes. Essa prtica representa uma resposta positiva do Estado, coerente com sua responsabilidade perante o Direito Internacional de proteger as pessoas que estejam em seu territrio ou sob sua jurisdio, independentemente de sua nacionalidade ou status migratrio. No que se refere ao tratamento conferido aos haitianos que solicitam refgio no Brasil, o denominado visto humanitrio uma interessante ferramenta de proteo complementar e tal prtica tem potenciais enormes a serem revelados. O que comumente se chama de visto humanitrio , na verdade, um visto de permanncia outorgado pelo Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) do Ministrio do Trabalho e Emprego. Tal visto pode ser concedido ao estrangeiro solicitante de refgio em necessidade de proteo humanitria que no se inclui nos critrios estabelecidos pela lei brasileira de refgio. Os casos de solicitantes de refgio so analisados pelo CONARE do Ministrio da Justia. Este o rgo estabelecido pela lei 9.474/97 para analisar e reconhecer a condio de refugiado. Quando um pedido de refgio negado, mas subsistem preocupaes humanitrias, o CONARE pode encaminhar o caso para o CNIg. Ao discutir o papel do CNIg, Paulo Srgio de Almeida51 demonstra como diferentes rgos do Estado podem se articular em busca de solues e alternativas de proteo a quem dela necessita:

48

A Venezuela permite a concesso de visto humanitrio a haitianos vtimas do terremoto de 2010 (ver: http://www.saime.gob.ve/general/ noticias_sec/instructivo_especial.php - acesso em 8 de agosto de 2011. 49 O Mxico outorgou cerca de 300 vistos humanitrios a cidados haitianos: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Noticia_260410 acesso em 8 de agosto de 2011. 50 Ver: http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/menuitem.eb1d4c2a3e5b9ac89243c6a7543f6d1a/?vgnextchannel=e54e60f64f336210 VgnVCM100000082ca60aRCRD&vgnextoid=e54e60f64f336210VgnVCM100000082ca60aRCRD acesso em 8 de agosto de 2011. 51 Presidente do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg).

63

O CNIg tem apoiado polticas de regularizao migratria dos imigrantes indocumentados. Foi o CNIg, por exemplo, que recomendou a assinatura com a Bolvia do Acordo de Regularizao Migratria, em 2005, que resultou em mais de 20 mil imigrantes regularizados. No campo dos direitos, o CNIg recomendou ao Ministrio das Relaes Exteriores a assinatura da Conveno Internacional para a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de Suas Famlias e a ratificao da Conveno 143 da Organizao Internacional do Trabalho, que trata de trabalhadores migrantes52.

Tradicionalmente, o CNIg contava com uma resoluo normativa especfica que o permitia decidir os casos omissos da lei de estrangeiros de 1980. A partir de 2006, o CNIg estabeleceu que um pedido encaminhado pelo CONARE por razes humanitrias poderia ser apreciado como um caso omisso53. Esta prtica foi finalmente legitimada com a adoo da resoluo normativa n 13 do CONARE, a qual prev exatamente que um pedido de refgio que no atende aos requisitos de elegibilidade previstos na lei de refgio pode ser encaminhado ao CNIg para concesso de visto de permanncia por razes humanitrias54. O visto de residncia permite aos haitianos obter documentos de identidade, carteira de trabalho e acesso aos servios pblicos de sade e educao fundamental. Este mecanismo de proteo era excepcional; no entanto, devido ao caso dos haitianos, esta metodologia passou a ser utilizada mais frequentemente para atender necessidade de proteo complementar desses indivduos. As 2.186 solicitaes de refgio submetidas por cidados haitianos foram encaminhadas pelo CONARE ao CNIg, que, por sua vez, j aprovou a concesso de 593 vistos de residncia permanente, com base em razes humanitrias55.
52

ALMEIDA, Paulo Srgio de. Conselho Nacional de Imigrao (CNIg): Polticas de Imigrao e Proteo ao Trabalhador Migrante ou Refugiado. In: REFGIO, migraes e cidadania. Caderno de Debates 4, Braslia: ACNUR; IMDH, 2009. p. 24. Resoluo Normativa n 27/98 do CNIg para casos omissos combinada com a Resoluo Recomendada n 08/06 do CNIg (disponveis em http://portal.mte.gov.br/trab_estrang/resolucao-normativa-n-27-de-25-11-1998.htm e em http://portal.mte.gov.br/legislacao/resolucaorecomendada-n-08-de-19-12-2006.htm - acesso em 8 de agosto de 2011). 54 Resoluo Normativa n 13/07 do CONARE (disponvel em http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/asilosrefugiados-e-apatridas/resolucao-normativa-conare-no-13-2007 - acesso em 8 de agosto de 2011). 55 Conforme o Ministrio da Justia: informao disponvel em http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJA5F550A5ITEMID5927F8256B2 C446F9D78E6D52E1FC3B6PTBRIE.htm acesso em 03 de outubro de 2011). Considerando o encaminhamento pelo CONARE para o CNIg dos pedidos de refgio submetidos por haitianos at junho de 2011, a estimativa que at o final do ano o nmero total de vistos de permanncia por razes humanitrias concedidos aos haitianos seja de mais ou menos 1.200.
53

64

Este mecanismo solidrio e promissor tem sido a maneira como o Estado brasileiro vem consolidando sua prtica de oferecer proteo humanitria complementar aos haitianos em seu territrio. O Estatuto do Estrangeiro no Brasil, Lei 6.815/80, foi responsvel pela instaurao do CNIg, mas no havia antecipado um mecanismo claro de proteo humanitria, que vem sendo construdo a posteriori. Uma consolidao dessa recente prtica somente ser formalizada em lei quando aprovada a futura lei de migraes, ainda em trmite no Congresso (Projeto de Lei 5.655/2009). O artigo 154, III do Projeto de Lei explicita o papel do CNIg com relao ao visto humanitrio, competindo ao rgo recomendar outorga de visto ou autorizao de residncia, de carter temporrio ou permanente, por razes humanitrias56. Em suma, o visto humanitrio concedido aos haitianos no Brasil pretende ser uma resposta complementar frente ao deslocamento de pessoas vtimas dos efeitos de desastres naturais. Desta maneira, e na medida em que se avance em sua formalizao, tal prtica pode vir a incorporar um sistema integrado com a Lei de refgio e as demais obrigaes internacionais em matria de refugiados e direitos humanos que assegure no Brasil a proteo de pessoas que se vejam obrigadas a abandonar seu lar. Ainda que os aspectos especficos que derivam da concesso deste visto de permanncia por razes humanitrias requeiram uma anlise mais refinada (por exemplo, para questionar o alcance do princpio de no devoluo quando um delito cometido no Brasil; para pensar qual a proteo frente a um eventual pedido de extradio; ou mesmo para precisar as clusulas de cessao deste visto), seguramente sua concesso uma resposta de proteo baseada no respeito aos direitos humanos que poderia ser replicada e somar-se a iniciativas similares na regio. Definitivamente esta modalidade de proteo complementar tem potenciais enormes que devero ser revelados com a consolidao de sua aplicao.

56

Art. 154 do Projeto de Lei 5.655/2009: O Conselho Nacional de Imigrao fica transformado em Conselho Nacional de Migrao, rgo deliberativo e consultivo vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego. 1o Ao Conselho Nacional de Migrao compete, sem prejuzo das atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores em relao s comunidades brasileiras no exterior: I - definir e coordenar a poltica nacional de migrao; II - propor e coordenar os programas e aes para a implementao da poltica nacional de migrao; III - recomendar outorga de visto ou autorizao de residncia, de carter temporrio ou permanente, por razes humanitrias.

65

Consideraes finais
Enquanto os fatores ambientais podem contribuir para causar o movimento atravs das fronteiras, eles mesmos no podem ser considerados motivos para o reconhecimento da condio de refugiado luz do direito internacional dos refugiados, ou da lei brasileira de refgio. A difcil situao das vtimas de desastres naturais e a tendncia de aumento destes episdios faz com que seja uma boa prtica conferir a essas pessoas algum tipo de proteo. O enfoque dos direitos humanos sobre a questo visa garantir uma proteo adequada a este grupo especfico de migrantes forados. Tratados internacionais de direitos humanos fazem parte de um corpo de obrigaes universais s quais os Estados devem respeito. Observa-se, no entanto, um grande descompasso entre a teoria dos direitos humanos e a capacidade da comunidade internacional de enfrentar uma demanda to complexa. Nesse passo, como observado por GoodwinGill, a melhor maneira de aferir a efetividade da implementao de um tratado em mbito nacional no a partir da anlise de sua forma, mas da avaliao global das prticas resultantes57. Em relao ao recente fluxo de haitianos em direo ao Brasil, prope-se que a devoluo ao pas de origem e as deportaes em massa no sejam levadas a cabo, especialmente levando-se em conta a peculiar situao do Haiti, o dispositivo do artigo 7 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e as obrigaes gerais de non-refoulement contidas nos demais tratados internacionais dos quais o pas parte. No caso dos haitianos no Brasil, a soluo de encaminhar os pedidos de refgio ao CNIg para concesso de visto por razes humanitrias exemplo de resposta complementar de proteo, permitindo regularizar a permanncia de pessoas que no so formalmente reconhecidas como refugiados e cujo retorno seria, no entanto, contrrio s obrigaes gerais de non-refoulement e direitos humanos contidas nos tratados internacionais dos quais o Estado parte. Nesse sentido, a opo escolhida pelo Brasil coerente com sua filosofia constitucional de proteo dos estrangeiros e ilumina uma boa prtica, em ateno ao ltimo
57

GOODWIN-GILL, G; MCADAM, J. The refugee in international law. Oxford: Oxford University Press, 2007, p. 3. Nesse mesmo sentido: HATHAWAY, J. C. Reconceiving Refugee Law as Human Rights Protection. 4 JRS, 113, 113, 1994.

66

apelo conjunto do ACNUR e ACNUDH. Com essa atitude de hospitalidade, o Estado brasileiro abre espao para uma discusso na regio sobre o seu prprio mecanismo de proteo humanitria complementar. A concesso de visto de permanncia por razes humanitrias aos migrantes forados vindos do Haiti um passo concreto em direo ao reconhecimento de direitos de pessoas vtimas de desastres naturais e se trata de soluo criativa e complementar de um regime de proteo integral em construo.

Referncias bibliogrficas
ACNUR. Manual de Procedimentos e Critrios para Determinar a Condio de Refugiado. ACNUR Brasil, 2004, p. 19 (disponvel em http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/ doc.php?file=biblioteca/pdf/3391 - acesso em 8 de agosto de 2011). _____. A proteo dos refugiados e a migrao mista: O Plano de Ao de 10 Pontos. ACNUR Brasil, Janeiro de 2007 (disponvel em http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/ acesso em 8 de agosto de 2011). _____. Tendencias Globales 2010. ACNUR, Junho de 2011 (disponvel, em espanhol, em http:// www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/7557 - acesso em 8 de agosto de 2011). AKRAM, Susan M.; REMNEL, Terry. Temporary Protection for Palestinian Refugees: a Proposal. 52 DePaul Law Review 110, 2004. ALMEIDA, Paulo Srgio de. Conselho Nacional de Imigrao (CNIg): Polticas de Imigrao e Proteo ao Trabalhador Migrante ou Refugiado. In: REFGIO, migraes e cidadania. Caderno de Debates 4, Braslia: ACNUR; IMDH, 2009. p. 15-25. BARRETO, Luiz Paulo Teles. Discurso da delegao brasileira no Dilogo de alto Nvel das Naes Unidas sobre Migrao e Desenvolvimento. In: REFGIO, migraes e cidadania. Caderno de Debates 2, Braslia: ACNUR; IMDH, 2007. p. 29-33. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos (Volume I). Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997. _____. As Trs Vertentes da Proteo Internacional da Pessoa Humana Braslia/San Jos da Costa Rica: IIDH/ACNUR/CICV, 1996. Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento; Organizao Internacional para as Migraes; Ministrio do Trabalho e Emprego. Perfil Migratrio do Brasil 2009. Braslia: OIM, 2010. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Parecer Consultivo OC-18/03 de 17 de setembro de 2003. Serie A No. 18. (disponvel, em espanhol, em http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_18_esp.pdf - acesso em 29 de agosto de 2011). FELLER, Erika. The Refugee Convention at 60: Still fit for its Purpose? (disponvel, em ingls, em

67

http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4ddb6e052.pdf - acesso em 8 de agosto de 2011) FITZPATRICK, Joan. Flight from asylum: trends toward temporary refuge and local responses to forced migration. Virginia Journal of International Law, Charlottesville, v.35, n.13, p. 70, 1994. GOODWIN-GILL, G; MCADAM, J. The refugee in international law. Oxford: Oxford University Press, 2007. HATHAWAY, J. C. Reconceiving Refugee Law as Human Rights Protection. 4 JRS, 113, 113, 1994. HUMAN RIGHTS WATCH. World Report 2011 on Haiti (disponvel, em ingls, em http:// www.hrw.org/world-report-2011/haiti - acesso em 8 de agosto de 2011). MANDAL, Ruma. Protection Mechanisms Outside of the 1951 Convention (Complementary Protection). UNHCR, June 2005 (http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/ rwmain?page=search&amp;docid=435e198d4&amp;skip=0&amp;query=ruma mandal - acesso em 8 de agosto de 2011). MCADAM, Jane. Complementary protection in international refugee law. Oxford: Oxford University Press, 2007. MURILLO, Juan Carlos. A proteo internacional dos refugiados na Amrica Latina e o tratamento dos fluxos migratrios mistos. In: REFGIO, migraes e cidadania. Caderno de Debates 3, Braslia: ACNUR; IMDH, 2008. p. 25-30. ORTIZ AHLF, Loretta. El Derecho de Acceso a la Justicia de los Inmigrantes en Situacin Irregular. Mxico D.F.: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2011. PIOVESAN, Flvia. O Direito de Asilo e a Proteo Internacional dos Refugiados. In: RODRIGUES, Viviane Mozine (org.). Direitos Humanos e Refugiados. Vila Velha, ES: Centro Universitrio Vila Velha, 2006. p.54-95. TIBURCIO, Carmen. Nationality and the Status of Aliens in the 1988 Brazilian Constitution. In: Jacob Dolinger; Keith Rosenn. (Org.). A Panorama of Brazilian Law. 1 ed. Miami: North-South Center, 1992, v. 1, p. 267-286. UNHCR. Haiti: Eight Months After the Earthquake. October 2010, p. 1. (Informaes atuais sobre o desastre disponveis, em ingls, em http://reliefweb.int/taxonomy/term/5727 - acesso em 8 de agosto de 2011). _____. Commentary on the Draft Directive on Temporary Protection in the Event of a Mass Influx, 15 September 2000. (disponvel, em ingls, em http://www.unhcr.org/refworld/docid/437c5ca74.html - acesso em 8 de agosto de 2011). UNHCR, OHCHR, Joint Return Advisory Update on Haiti. UNHCR-OHCHR, 9 June 2011. (disponvel em www.unhcr.org/4e0305666.html - acesso em 8 de agosto de 2011).

68

CONARE: Balano de seus 14 anos de existncia

Renato Zerbini Ribeiro Leo

1. Consideraes iniciais
O Comit Nacional para os Refugiados (CONARE) uma realidade institucional consolidada. Trata-se de um rgo de deliberao coletiva e tripartite do Estado e da sociedade brasileira de elevado contedo humanitrio, que se dedica elegibilidade do refgio no pas. Ademais, orienta e coordena as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados reconhecidos pelo Brasil.1 A finais de 2010, aproximadamente 40 milhes de pessoas esto sob os cuidados do Alto Comissariado da ONU para Refugiados (ACNUR).2 Estas so refugiadas, solicitantes de refgio, deslocadas internas, aptridas, etc.. No Brasil, dados de julho de 2011, h 4.418 refugiados. Destes, 3.991 foram reconhecidos pelas vias tradicionais de elegibilidade e 427 foram reconhecidos pelo Programa de Reassentamento. Trata-se, este ltimo, de uma das solues duradouras para o problema dos refugiados, que no encontram condies de se integrarem ao pas de primeira acolhida e tampouco de retornarem ao pas de origem. Os refugiados no Brasil provm em um 64,08% da frica (2.831), em um 22,88% das Amricas (1011), em um 10,73% da sia (474) e em um 2,20% da Europa (97).3 Cinco pessoas (0,11%) no tm nacionalidade definida. Esses nmeros ilustram uma variedade de 77 nacionalidades diferentes.

1 2 3

Vide Ttulo III, Captulo I da Lei 9.474/97. Fonte: Relatrio Tendncias Globais do ACNUR, divulgado em 20/06/2011. Fonte: Secretaria tcnica do CONARE. 4 Adotada em 28/07/1951 pela Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e Aptridas, convocada pela Resoluo n 429 (V) da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 14/12/1950. Entrou em vigor em 22/04/1954, de acordo com o seu artigo 43. Foi assinada pelo Brasil em 15/07/1952 e sua ratificao encaminhada ao Secretrio-Geral das Naes Unidas em 15/11/1960. O Presidente Juscelino Kubitschek foi quem, em 28/01/1961, publicou o Decreto n 50.215 oficializando-a no ordenamento jurdico ptrio.

69

A obrigao ptria com relao ao refgio advm, essencialmente, do Estatuto dos Refugiados das Naes Unidas de 19514 e de seu Protocolo de 1967.5 A esses instrumentos internacionais soma-se a Lei 9.474/97. Esta determina outras providncias que devero ser adotadas pelo Estado brasileiro no tocante temtica do refgio e cria o Comit Nacional para os Refugiados (CONARE); instituio caracterizada por guiar-se, na tomada de suas decises e em suas atuaes, pela prevalncia de um carter democrtico e humanitrio.6 A sua base de xito institucional centra-se na relao tripartite estabelecida entre a sociedade civil, a comunidade internacional (ACNUR) e o Estado brasileiro, todos cmplices no trabalho em prol dos refugiados. Portanto, o Brasil, luz do instrumentrio internacional e nacional retromencionado, possui um sistema coeso e integral de refgio. A Lei brasileira relativa temtica dos refugiados inovadora. Ademais de incorporar os conceitos previstos pela ONU na matria, dispostos tanto na Conveno de 1951 quanto no seu Protocolo de 1967, agrega como definio de refugiado e de refugiada, todas aquelas pessoas que devido grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigada a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.7 Ou seja, admite como causal do instituto do refgio a aplicao do conceito de grave e generalizada violao de direitos humanos. Este conceito nasceu a partir de uma realidade especfica do continente africano e foi incorporado na normativa da Amrica Latina a partir da Declarao de Cartagena de 1984.8 Esta Lei a base da harmonizao legislativa no mbito do MERCOSUL acerca do refgio.9
5 Convocado pela Resoluo 1186 (XLI) de 18/11/1966 do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e pela Resoluo 2198 (XXI) da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 16/12/1966. Na mesma Resoluo a Assemblia Geral pediu ao Secretrio-Geral que transmitisse o texto do Protocolo aos Estados mencionados em seu artigo 5, para as devidas adeses. Assinado em Nova Iorque em 31/01/1967. Entrou em vigor em 04/10/1967, de acordo com seu artigo 8. Este instrumento internacional foi aprovado pelo Brasil mediante o Decreto Lei n 93 de 30/11/1971. O Brasil depositou seu instrumento de adeso junto ao secretariado das Naes Unidas em 07/04/1972, tendo sua vigncia comeada a surtir efeito para o Brasil nesta mesma data, conforme reza o artigo 8, pargrafo 2 deste Protocolo, promulgado pelo Presidente Emlio G. Mdici atravs do Decreto n 70.946 de 07/08/1972. A existncia deste Protocolo obedece necessidade de tornar a Conveno de 1951 aplicvel: esta ltima continha a insalvvel reserva temporal (acontecimentos ocorridos antes de 1951, art. 1, c) e uma reserva geogrfica, fruto de uma interpretao passvel do entendimento de que seus termos indicariam acontecimentos restritos ao mbito europeu. 6 LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios sobre decises do CONARE. Op. cit., p. 13. 7 Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III. 8 Sobre o tema ler a memria do Colquio Internacional 10 Aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados. Declaracin de San Jos, 1994. IIDH-ACNUR, 1995. 9 LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios sobre decises do CONARE. Braslia: ACNUR, CONARE, 2007, pp. 15-23 y 76-79.

70

A Lei 9.474 foi sancionada em 22 de julho de 1997.10 A data de sua vigncia, de acordo com seu artigo 49, a de 23 de julho de 1997. Neste dia foi publicada na Seo I, s pginas 15822-15824, do Dirio Oficial da Unio de nmero 139. Esta lei divide-se em oito ttulos, dezessete captulos, trs sees e 49 artigos. O primeiro ttulo trata dos aspectos caracterizadores do refgio, vale dizer, do conceito, da extenso, da excluso e da condio jurdica do refugiado e da refugiada. O segundo ttulo trata do ingresso no territrio nacional e do pedido de refgio. O terceiro ttulo trata do CONARE. O quarto ttulo trata do processo de refgio, ou seja, do procedimento; da autorizao da residncia provisria; da instruo e do relatrio; da deciso, da comunicao e do registro; e do recurso. O quinto ttulo abarca os efeitos do estatuto de refugiados sobre a extradio e a expulso; enquanto que o stimo ttulo trata da cessao e da perda da condio de refugiado ou de refugiada. O stimo ttulo trata das solues durveis, como o caso da repatriao, da integrao local e do reassentamento. Finalmente, o oitavo ttulo apresenta as disposies finais da Lei. Portanto, desde a dimenso jurdica internacional e nacional com relao proteo do instituto do refgio, o Brasil inaugura o sculo XXI munido de uma slida e vanguardista lei que recolhe o que h de mais contemporneo no direito dos refugiados: a Lei 9.474/97. Finalmente, do anteriormente relatado nota-se que o Brasil, muito mais do que uma legislao atualizada, possui uma poltica de Estado em matria de refgio que est fincada em slidos preceitos conceituais e normativos vanguardistas. Nesse incio de sculo, na sociedade internacional, a instituio do refgio uma realidade. A Carta de So Francisco ou Carta da ONU (a partir da literalidade de seus artigos 1.3 e 55, incisos a e c, lidos conjuntamente com o artigo 56) consagra a interpretao extensiva de que a proteo internacional aos refugiados deve ser considerada como uma questo vinculada aos interesses da comunidade internacional. Portanto, em prol da proteo dos direitos humanos dos refugiados, a cooperao internacional constituir uma fonte de restries discricionariedade estatal na temtica. Inclusive, o princpio da boa f seria suficiente para sustentar esta tese no tocante responsabilidade estatal na esfera do direito internacional pblico. O processo brasileiro na tomada de deciso com relao concesso do
10

Pelo ento Presidente Fernando Henrique Cardoso.

71

refgio, ao ser vanguardista quanto composio dos membros do CONARE e dos critrios utilizados, constitui um modelo a ser seguido em suas relaes diplomticas. A restrio de qualquer um dos atuais patamares poderia ser interpretada como uma violao a princpios basilares da proteo internacional da pessoa humana, como o princpio do devido processo, princpio da norma mais favorvel e/ou o princpio pro homine. Em consequncia, o ato da concesso de refgio no constitui um ato de animosidade com relao ao pas de origem do refugiado e nem tampouco implica num julgamento deste.

2. O CONARE em nmeros atualizados de 1998 a julho de 2011

Desde o incio de sua existncia, no ano de 1998, o CONARE j realizou 71 reunies plenrias e 13 reunies extraordinrias. Estas reunies dedicam-se a analisar as solicitaes de refgio, reconhecendo ou no a condio de refugiados desses solicitantes. Nelas, tambm se decide a cessao e se determina a perda da condio de refugiado. Desde 1998 at 05 de agosto de 2011, o CONARE reconheceu a 4434 refugiados, sendo que destes 178 tiveram cessadas ou perderam tais condies de acordo literalidade dos artigos 38 e 39 da Lei 9.474/97, respectivamente.11

3. O Tripartitismo: a chave do xito do esforo brasileiro de acolhida aos solicitantes de refgio e aos refugiados que buscam nossa ptria
O tripartitismo o modelo de trabalho conjunto em prol dos refugiados compartilhado pela sociedade civil organizada, pelo ACNUR e pelo Estado brasileiro. A prpria Lei 9.474/97 estabelece esse modelo. Basta ver seu artigo 14 que trata da composio do CONARE. A sociedade civil organizada um ente poltico movido pela ao e pela vontade humana. Todos os entes polticos assim se movimentam. Ademais, todas as atividades humanas so condicionadas pelo fato de que os homens vivem juntos,
11

Fonte: Coordenao-Geral do CONARE.

72

sendo a ao inerente a esta convivncia.12 Por tanto, cada um dos atores que conformam a sociedade civil organizada tem sua vontade prpria e, consequentemente, dirige suas aes para alcanar os objetivos dessa vontade. At mesmo o Estado produto da ao e da vontade humana.13 Foi o Estado criado pelo ser humano para servir a sua vida em sociedade e no o contrrio.14 Ou seja, no foi o ser humano criado pelo Estado. So justamente a ao e a vontade humana os fatores que conferem a sociedade civil, aos Estados e a comunidade internacional uma hierarquia de igualdade que lhes configura em um todo harmnico e coeso em prol da afirmao da dignidade humana. A sociedade civil uma categoria espaosa, j que integra uma diversidade que inclui desde povos, grupos, organizaes e setores at movimentos sociais, partidos polticos, grupos religiosos, ONGs e empresa privada . 15 Desde a perspectiva dos direitos humanos, a sociedade civil alberga uma pluralidade de atores que, pelo menos no discurso, trabalham em favor da dignidade humana. Para consubstanciar esse discurso devem interatuar intensivamente entre si e inclusive entre os Estados e a comunidade internacional em seu conjunto. Caso contrrio, seu discurso e suas aes sero inofensivas para o logro de seu objetivo final: a afirmao da dignidade humana na comunidade internacional. Em aras da afirmao da dignidade humana, no se deve mistificar o trabalho nem da sociedade civil organizada, nem da comunidade internacional e to pouco dos Estados. A afirmao da dignidade humana demanda um trabalho conjunto, fraterno e constante, fincado em princpios nobres, que deve ser levado a cabo tanto pela sociedade civil, como pela comunidade internacional quanto pelos Estados. Assim, j imersos no sculo XXI e de cara proteo dos direitos humanos, incorreto imaginar que a sociedade civil seja um conceito que vive absolutamente apartado do campo conceitual do Estado e vice-versa. Um e outro, ao comungar o mesmo objetivo de consolidao da dignidade humana, constituem um anel
12

ARENDT, Hannah. A condio humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria. 10 edicin, 2001, p. 31. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. El rol de la sociedad civil organizada para el fortalecimiento de la proteccin de los derechos humanos en el Siglo XXI: un enfoque especial sobre los DESC em Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Nmero 51, semestral. IIDH: San Jos de Costa Rica. ISSN: 1015-5074. Enero-junio 2010, pp. 249-271. 14 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. A Recta Ratio nos Fundamentos do Jus Gentium como Direito Internacional da Humanidade. Discurso de Posse na Academia Brasileira de Letras Jurdica Cadeira N. 47. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. 15 GUZMN STEIN, Laura y PACHECO OREAMUNO, Gilda: La IV Conferencia Mundial sobre la Mujer Interrogantes, nudos y desafos sobre el adelanto de las mujeres en un contexto de cambio en Estudios Bsicos de Derechos Humanos IV, San Jos de Costa Rica: IIDH, 1996, p. 19.
13

73

interativo inquebrantvel, somente questionado pelas ideias mais radicais e contraproducentes ao ideal de afirmao da dignidade humana. sociedade civil e aos Estados, no trabalho em prol da afirmao da dignidade humana, se soma a comunidade internacional (organizaes e rgos internacionais). Em resumo, o tripartitismo tem como razo de ser a afirmao da dignidade humana em toda e qualquer circunstncia. Isso porque finalmente, quando se trata do ser humano, a sorte de cada um de ns est inexoravelmente vinculada a sorte dos demais. Nesse sentido, desde h algum tempo estamos compartilhando ideias, desafios e estratgias para aprimorar ainda mais esse tripartitismo e, no nosso caso especfico, a afirmao da dignidade humana dos solicitantes de refgio e dos refugiados.

4. O conceito de refugiado luz da Lei 9.474: apontamentos conceituais acerca dos refugiados espontneos
Diz o artigo 1 da Lei que ser reconhecido como refugiado todo indivduo que:
I - devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; II - no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no inciso anterior; III - devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.

Refugiado ou refugiada, de acordo com a Conveno de 1951 e o seu Protocolo de 1967 da ONU sobre a Condio de Refugiado, aquela pessoa que fugiu de seu prprio pas para escapar de perseguio, ou por temor a ser perseguida, por motivo de sua raa, religio, nacionalidade, por formar parte de um grupo social particular, ou por suas opinies polticas. As pessoas refugiadas amparadas por este conceito, com fulcro nestes dois diplomas legais especializados da ONU

74

sobre esta temtica, so caracterizadas como refugiados e refugiadas da Conveno. A partir da dcada de 80 do sculo XX a experincia latino-americana na matria, consubstanciada atravs da Declarao de Cartagena, agrega ao escopo das possibilidades de qualificao como refugiado ou refugiada a possibilidade de que as pessoas o sejam pelo fato de seu pas de origem experimentar uma situao de grave e generalizada violao de direitos humanos. A Lei brasileira contemporiza a perspectiva conceitual do refgio, contornando este conceito com caractersticas vanguardistas, porque o seu artigo primeiro contempla as definies estatutrias da ONU, em seus incisos I e II, e a contribuio latino-americana, no seu inciso III, para a definio de refugiado ou de refugiada. Atualmente, no Brasil, os refugiados e as refugiadas vm sendo especialmente amparados por essa Lei, contempladora dos conceitos do Direito Internacional dos Refugiados do sculo XXI, assim como motivadora da importantssima relao tripartite governo, sociedade civil e ACNUR. luz das reiteradas manifestaes sobre o campo conceitual do refgio, em sua dimenso mais ampla, por parte da Presidncia e do Pleno do CONARE crucial destacar que a configurao do refgio est intimamente vinculada a duas circunstncias que se podem dar individualmente, consequentemente e/ou simultaneamente: a perseguio materializada e/ou o fundado temor de perseguio consubstanciado por parte da/o solicitante. Esta vinculao conceitual (a concesso do refgio ao fato da perseguio consubstanciada e /ou o fundado temor de perseguio) to cristalina, que sempre e quando fatos novos apresentados posteriormente concluso de algum caso forem capazes de caracterizar a perseguio e/ou o seu fundado temor, o CONARE, costumeiramente e em sesso plenria, entende que este caso em questo pode ser reaberto para uma nova apreciao. O CONARE, luz da Lei 9.474/97, reconhece ou no a condio de refugiado dos solicitantes estrangeiros que se apresentam em territrio brasileiro. O refgio , portanto, um instituto de proteo vida. No simplesmente um asilo poltico. Apesar de aparentemente sinnimos, os termos asilo e refgio ostentam caractersticas singulares. O asilo tambm pode ser uma faculdade discricionria do Estado, ou seja, o Estado concede de maneira arbitrria e por essa deciso no dever satisfao a ningum. Trata-se de um ato soberano e

75

ponto. Neste caso, a maioria da doutrina reconhece como sendo asilo diplomtico. O refgio um instituto de proteo vida decorrente de compromissos internacionais (Conveno de 1951 e seu Protocolo de 1967 das Naes Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados) e, como no caso brasileiro, constitucional. Este ltimo costumeiramente reconhecido pela doutrina como asilo territorial.16 Em consequncia, o refgio no um instituto jurdico que nasce do oferecimento de um Estado soberano a um cidado estrangeiro e, sim, o reconhecimento de um direito que j existia antes da solicitao do estrangeiro que se encontra em territrio de outro Estado soberano que no o seu de nacionalidade. O refgio reconhecido a estrangeiro que invariavelmente j se encontra em territrio nacional de um outro pas que no o seu de nacionalidade, ao passo que o asilo poder ser oferecido alhures. A rigor, de maneira resumida, a competncia do CONARE sobre o instituto do refgio e no sobre o de asilo. Os ditos refugiados espontneos so aqueles que tiveram reconhecidas suas condies de refugiados pelo CONARE, justamente porque j se encontravam em territrio brasileiro quando de suas solicitaes. O CONARE um comit de elegibilidade que reconhece ou no a condio daqueles que solicitam o refgio no Brasil. O refgio no se oferece ou se outorga, o refgio se reconhece porque a condio de reconhecimento j existia antes mesmo da solicitao efetuada. Em consequncia, o trmite de refgio no um processo judicial entre partes litigantes e sim um trmite de reconhecimento da condio de refugiado por parte de uma pessoa que possui um fundado temor de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas por parte de seu pas de origem. Por isso, a deciso do reconhecimento recai sobre um comit composto por representantes do Estado (Ministrio da Justia, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio do Trabalho, Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e Polcia Federal), representantes da sociedade civil (Critas Arquidiocesana de So Paulo e do Rio de Janeiro) e representante da comunidade internacional (Alto Comissariado da ONU para os Refugiados). Este ltimo com voz, mas sem voto. Modelo, alis, sugerido e impulsionado pelas Naes Unidas.

16

FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Latina: anlisis crtico del dualismo Asilo-Refugio a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Buenos Aires: ACNUR, 2003. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto e RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La nueva dimensin de las necesidades de proteccin del ser humano en El inicio del siglo XXI. Costa Rica: CtIDH, ACNUR, 2003. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit.,

76

Trata-se da institucionalizao do tripartitismo no processo de elegibilidade do refgio no Brasil. Em suma, todos os casos resolvidos pelo CONARE materializam, em maior ou menor grau, a importncia crucial da perseguio materializada e/ou o fundado temor de perseguio consubstanciado por parte do solicitante para a concesso do refgio face Lei 9.474/97.

5. O CONARE e o Esprito de Cartagena

O Brasil um pas solidrio com o refgio. Por isso, empenhou-se na comemorao do vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena sobre Refugiados. Este momento representou um dos mais significativos esforos no campo do Direito Internacional e da proteo internacional da pessoa humana no incio do sculo XXI. Marca, ademais, um reconhecimento expresso da relao direta entre os movimentos e os problemas dos refugiados de cara normativa dos direitos humanos, o qual amplia o seu enfoque de modo a abarcar tanto a etapa intermediria de proteo (refgio) como tambm as etapas prvia de preveno e posterior de solues durveis (repatriao voluntria, integrao local e reassentamento). , portanto, uma evoluo gradual da aplicao de um critrio subjetivo de qualificao dos indivduos, segundo as razes motivadoras do abandono de seus lares, a um critrio objetivo centrado especialmente nas necessidades de proteo.17 Todo esse processo configura mais um elemento irrefutvel de comprovao da aplicao pelo Brasil de uma viso convergente das trs ramas da proteo internacional da pessoa humana: direito humanitrio, direitos humanos e direito dos refugiados. A Declarao de Cartagena sobre os Refugiados (1984) conceituou a matria no mbito dos direitos humanos e lanou, como elemento que compe a definio ampliada de refugiado, a violao macia dos direitos humanos, isto , e de acordo ao apresentado ao longo desta publicao, a grave e generalizada violao dos direitos humanos. Os documentos oriundos da Conferncia Internacional sobre Refugiados Centro-americanos (CIREFCA), intitulados Princpios e Critrios para a Proteo e Assistncia aos Refugiados, Repatriados e Deslocados
17

CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. A humanizao do direito internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 284.

77

Centro-americanos em Amrica Latina (1989) e Princpios e Critrios (1994), reconheceram expressamente a existncia de uma estreita e mltipla relao entre a observao das normas relativas aos direitos humanos, os movimentos de refugiados e os problemas de proteo, favorecendo e impulsionando, atravs da sustentao de seu enfoque integral, a convergncia entre as trs vertentes da proteo internacional da pessoa humana. A Declarao de San Jos sobre os Refugiados e Pessoas Deslocadas (1994), ao inovar em matria de proteo particular dos deslocados internos, afirmando ser a violao dos direitos humanos a principal causa de suas existncias, reconheceu expressamente as convergncias entre os sistemas de proteo internacional da pessoa humana enfatizando os seus caracteres complementares.18 Destacou, ademais, que a proteo dos direitos humanos e o fortalecimento do sistema democrtico constituem as melhores medidas para a busca de solues durveis, para a preveno dos conflitos, para os xodos dos refugiados e para as graves crises humanitrias. Finalmente, destaque especial para o fato de que durante todo o processo preparatrio de consultas para a Conferncia do Mxico (2004), ou seja, San Jos de Costa Rica (12-13 de agosto de 2004), Braslia (26-27 de agosto de 2004) e Cartagena das ndias (16-17 de setembro de 2004), foram expressamente reconhecidos trs pontos de importncia capital para a proteo do ser humano em sua viso mais ampla: 1) a convergncia entre as trs vertentes da proteo internacional da pessoa humana (direito humanitrio, direitos humanos e direito dos refugiados); 2) o rol central e a alta relevncia dos princpios gerais de direito; e 3) o carter de jus cogens do princpio bsico do non-refoulement ou da no devoluo como um verdadeiro pilar de todo o Direito Internacional dos Refugiados.19 Portanto, plasma-se no seio do ACNUR a viso convergente e integral da proteo internacional da pessoa humana. No que diz respeito ao Estado brasileiro, sua disposio para com a temtica do refgio, assim como sua destacada trajetria na institucionalizao dos princpios internacionais da proteo do refgio, consubstanciada pela promulgao da Lei 9.474/97 e pelo labor do CONARE, fez com que o Brasil figurasse como um dos palcos deste fundamental e histrico processo, mencionado
18 Com referncia especfica ao Brasil, poder-se-ia invocar como os sistemas de proteo internacional de direitos humanos de impacto direto ao Estado brasileiro, o sistema interamericano de direitos humanos, de mbito da O.E.A., e o sistema das Naes Unidas, de mbito da O.N.U. Ambos atuando, claro, em estrita complementao com o prprio sistema brasileiro de proteo de direitos humanos. 19 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Op. cit., pp. 284-352.

78

nos dois ltimos perodos do pargrafo anterior, ao receber em agosto de 2004 a reunio preparatria do Cone Sul20 com vistas reunio final de novembro no Mxico21, da qual resultou o documento continental Plano de Ao: Cartagena 20 anos depois ou Plano de Ao do Mxico.22 Este documento prope aes para o fortalecimento da proteo internacional dos refugiados na Amrica Latina. Assim, como anfitrio daquela reunio preparatria, o Brasil certamente contribuiu ao resgate histrico e consolidao dos princpios e das normas da proteo internacional da pessoa humana. A Declarao de Cartagena importante porque lana elementos capazes de reconhecer a complementaridade existente entre os trs ramos da proteo internacional da pessoa humana, luz de uma viso integral e convergente do direito humanitrio, dos direitos humanos e do direito dos refugiados, tanto normativa, como interpretativa e operativamente. Disso se trata o chamado Esprito de Cartagena. O Estado brasileiro captou o Esprito de Cartagena. Este exerccio no foi fcil: ademais de incorporar os conceitos tanto da Conveno de 1951 quanto de seu Protocolo de 1967, a Lei 9.474/97 agrega como definio de refugiado e de refugiada, toda aquela pessoa que devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigada a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.23 O conceito de grave e generalizada violao de direitos humanos nasceu a partir de uma realidade especfica do continente africano e foi incorporado na normativa da Amrica Latina a partir da Declarao de Cartagena de 1984, portanto, um documento fruto da Reunio de Representantes Governamentais e de especialistas de 10 pases latino-americanos que se reuniram em Cartagena das ndias, Colmbia, para considerar a situao dos refugiados e das refugiadas da Amrica Central.24

20 21 22

Realizada em Braslia durante os dias 26 e 27 de agosto de 2004. Realizada na Cidade do Mxico durante o dia 16 de novembro de 2004. Ver os documentos resultantes de todos os processos da celebrao dos 20 anos da Declarao de Cartagena na pgina eletrnica do ACNUR: www.acnur.org . 23 Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III. 24 Sobre o tema ler a memria do Colquio Internacional 10 Aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados. Declaracin de San Jos, 1994. IIDH-ACNUR, 1995.

79

No Brasil, em realidade, o Esprito de Cartagena vem sendo incorporado no seu ordenamento jurdico desde a Promulgao da Constituio de 1988. Em seu artigo primeiro, a Constituio brasileira enumera seus fundamentos dentre os quais destaca, em seu inciso terceiro, a dignidade da pessoa humana. Quando trata dos objetivos fundamentais do Brasil, em seu artigo terceiro, Ela destaca o de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Ademais, em seu artigo quarto, quando a Carta Magna trata dos princpios que regem o Brasil nas suas relaes internacionais, encarna: II prevalncia dos direitos humanos; III autodeterminao dos povos; IX cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; e, X concesso de asilo poltico. Ressalta-se ainda a importncia dos incisos elencados no artigo quinto todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Ainda neste artigo, sublinhase a magnitude do seu inciso setenta e sete, pargrafo segundo, que afirma: Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica federativa do Brasil seja parte. O Brasil, desde a dcada dos noventa, ratificou e vem ratificando a maioria dos tratados internacionais de direitos humanos, de maneira que estes j tomam corpo do nosso mbito constitucional de acordo compreenso do artigo antes mencionado. Participa, ademais, de maneira incondicional do regime de direitos humanos tanto da Organizao das Naes Unidas, quanto da Organizao dos Estados Americanos, deles devendo observar seus princpios e normas, pois. A afirmao da dignidade humana uma realidade constitucional no Brasil. Assim, em 1997, no houve nenhum empecilho, como tambm agora no existe, para que o Brasil incorporasse os princpios de Cartagena em seu ordenamento jurdico ptrio. A Lei 9.474/97 concede ao Brasil mais elementos para afirmar que este um pas com um carter acentuadamente humanitrio.

80

6. O Programa Brasileiro de Reassentamento Solidrio

A preocupao com a plena vigncia das normas de proteo internacional da pessoa humana e as aes de fato para a consubstanciao dessa poltica de Estado so preocupaes genunas da sociedade brasileira: seja atravs do governo ou pela sociedade civil, ou ambos em conjunto, o pas vem dando insistentes demonstraes de afirmao dos pilares humanitrios em territrio ptrio. Prova disto o programa de reassentamento solidrio levado adiante pelo Estado brasileiro em estrita colaborao com a sociedade civil e o ACNUR. O reassentamento uma das solues durveis ao refgio.25 Esta soluo empregada a partir do momento em que no pas onde se concedeu o refgio por primeira vez no se encontram mais presentes as condies necessrias para a proteo e/ou integrao dos refugiados e/ou das refugiadas. Estas circunstncias conformam uma situao imperativa que impulsiona a necessidade de se encontrar um outro pas de acolhida para os refugiados e/ou as refugiadas. Quando estes e/ ou estas estiverem em um terceiro pas ou segundo pas estrangeiro com vistas proteo internacional, no sendo nem o seu pas natal e tampouco o primeiro pas estrangeiro que lhes concedeu refgio, sero considerados refugiados e/ou refugiadas reassentados. O Acordo Macro para o Reassentamento de Refugiados em seu territrio foi assinado pelo Brasil com o ACNUR em 1999. Entretanto, foi at o ano de 2002 que o Brasil recebeu o seu primeiro grupo de refugiadas e de refugiados reassentados. O grupo estava composto por 23 afegs e afegos que foram destinados ao estado do Rio Grande do Sul. Em um exame de autoavaliao, conclui-se que a peculiaridade da situao (sobretudo, a reduzida experincia brasileira na matria, as caractersticas culturais afegs face cultura brasileira e a prpria inexperincia do ACNUR ante as caractersticas sociais, polticas, econmicas e culturais do Brasil) fez com que daquelas 23 pessoas, apenas 09 permanecessem em territrio ptrio.26

25 As solues durveis para os refugiados e as refugiadas consideradas pelo ACNUR so a repatriao voluntria, a integrao local e o reassentamento. 26 Fonte: Coordenao Geral do CONARE.

81

Nota-se, porm, que com o paulatino aperfeioamento de programa concretizado na formao de tcnicos especializados na temtica, nas trocas de experincias internacionais na matria e no interesse mesmo do Estado brasileiro em apoiar essa iniciativa humanitria, o Brasil se despontasse como uma das principais potncias no acolhimento de refugiadas e de refugiados reassentados dentre pases emergentes nessa questo. A prtica do CONARE tem indicado como uma das medidas mais eficazes para a afirmao desta iniciativa de acolhida no pas, a realizao de entrevistas no primeiro pas de refgio por parte de funcionrias e de funcionrios do Comit com as pessoas candidatas ao reassentamento no Brasil. A eficcia desta medida, no que diz respeito expectativa real da integrao local, j que no ato das entrevistas as funcionrias e os funcionrios brasileiros procuram apresentar a realidade econmica, social e cultural do pas da maneira mais explcita possvel, evitando desde logo qualquer frustrao futura com relao integrao dos provveis reassentados e reassentadas. Merece especial destaque no Programa de Reassentamento Brasileiro o procedimento para os casos urgentes conhecido como fast track . Neste, os membros do CONARE, aps o recebimento da coordenao-geral das solicitaes de reassentamento com caractersticas emergenciais apresentadas pelo ACNUR, tero at 72 horas teis para manifestarem seus posicionamentos. Havendo unanimidade de entendimento entre os membros consultados a deciso ser tomada. Esta ser ratificada pela plenria do CONARE na sua reunio subsequente deciso. De fato, para o ACNUR, o Brasil desponta-se como um pas de reassentamento. Em documento de circulao interna do ACNUR, datado de novembro de 2004, o Brasil destacado como um pas emergente na rea de reassentamento. O documento assinala, em uma resumida radiografia da temtica do refgio na Amrica Latina, que nesta regio coexistam fundamentalmente trs situaes concernentes ao refgio: 1) pases que continuam recebendo a um nmero reduzido de solicitantes de asilo e refugiados imersos nos fluxos migratrios regionais e hemisfricos; 2) pases que albergaram a um nmero significativo de solicitantes de asilo e refugiados latino-americanos; 3) pases emergentes de

82

reassentamento. O Brasil, junto com o Chile, esta indicado nesta terceira categoria de pases.27 No , pois, de se estranhar que o Brasil tenha tido uma participao essencial no tocante ao reassentamento no mbito da j mencionada comemorao ao vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena. Ali, props-se a ao denominada Reassentamento Solidrio para Refugiados Latino-Americanos, a qual significa que os pases da regio, em cooperao com o ACNUR, compartilharo responsabilidades quando algum Estado da regio receber grandes fluxos de refugiadas e de refugiados originados pelos conflitos e tragdias humanitrias existentes na Amrica Latina. Todos os representantes oficiais dos pases da regio aprovaram esta iniciativa. Assim, fruto desta iniciativa regionalmente comum e no marco das dificuldades que enfrenta a Colmbia com o deslocamento forado de seus nacionais para os pases vizinhos, o Brasil viu sua populao de reassentadas e de reassentados crescer de 25 pessoas em 2003, para 208 pessoas em 2006 e para 397 em 2009. Destas ltimas, 263 so colombianas, 104 so palestinas, 12 so equatorianas (atravs de reunio familiar), 09 so afegs, 04 so iraquianas, 02 so guatemaltecas, 01 jordaniana e 01 congolesa.28Em julho de 2011, j so 427 refugiados que permanecem no Brasil como refugiados reassentados. Assim sendo, dentro de suas possibilidades, o Brasil vem contribuindo para afirmar na sociedade internacional um esprito de fraternidade e de solidariedade humana, com base no multilateralismo e nas premissas normativas mais contemporneas da proteo internacional da pessoa humana. E o CONARE consubstancia esses ideais!

27 Documento de discusso: A situao dos refugiados da Amrica Latina: proteo e solues sob o enfoque pragmtico da Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984. Traduo nossa. Documento elaborado para facilitar a discusso entre os participantes das reunies regionais preparatrias do evento comemorativo final do vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984, que se celebrou na Cidade do Mxico, durante os dias 15 e 16 de novembro de 2004. Poder ser encontrado em SANTIAGO, Jaime Ruiz e TRINDADE, Antnio Augusto Canado, La Nueva Dimensin de las Necesidades de Proteccin del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI, 4 Edio, Costa Rica: ACNUR, 2006, p.334. 28 CONARE. Relatrio de Atividades (1998- 2009). Coordenao do CONARE: Braslia, julho de 2009.

83

7. Os grandes desafios migratrios do sculo XXI: o CONARE ante uma difcil e inegvel realidade
A migrao do sculo XXI marcada pelos fluxos migratrios mistos. A principal caracterstica dos fluxos migratrios mistos radica na natureza irregular e nos mltiplos fatores que impulsionam esses movimentos, nas necessidades e perfis diferenciados das pessoas neles envolvidas. So movimentos complexos de pessoas porque nele podem estar juntos solicitantes de refgio, refugiados, migrantes econmicos e de todo tipo. Nestes, perfilam-se: menores no acompanhados, migrantes por causas ambientais, migrantes vtimas de trfico ou de trato exploratrio de pessoas etc. Esses fluxos chamam a ateno porque geralmente decorrem de emergncias, a partir de um nico episdio migratrio ou de uma srie de episdios nos quais um grupo de migrantes chega de forma irregular a um determinado lugar de destino. Exemplos: os barcos que chegam s costas da Austrlia, os que cruzam o Golfo de Adn ou os que chegam s ilhas Canrias. Em outros casos podem ser de natureza peridica e tm lugar nas fronteiras imediatas de pases limtrofes, como, por exemplo, no Deserto de Sonora ou na fronteira entre Paquisto e Afeganisto.29 Os fluxos mistos no so estticos. Pelo contrrio, durante o curso do processo migratrio apresentam-se transformaes e surgem novos desafios. Tambm podem mudar as razes do movimento, complicando a avaliao do estatuto jurdico da pessoa neles envolvida. Por exemplo, um indivduo pode comear sua viagem como refugiado, mas logo decide abandonar o primeiro pas de asilo e emigrar de maneira irregular, frequentemente por meio de uma rede de trfico de migrantes, para prosseguir at o destino definitivo. Esses movimentos secundrios apresentam uma srie de inquietaes, como, por exemplo, a viabilidade de permanncia no primeiro pas de asilo. Os movimentos migratrios em muitas regies, incluindo as Amricas, tornaram-se mais complexos nos ltimos anos. Cada vez so mais mistos. Ou seja, as pessoas viajam juntas, utilizam os mesmos meios de transportes, valemse dos mesmos traficantes e esto expostas aos mesmos riscos e abusos. Suas
29

As idias nesse subtpico compartilhadas so oriundas de notas tomadas durante a Conferncia Regional La Proteccin de Refugiados y la Migracin Internacional em las Amricas, realizada em San Jos da Costa Rica, durante os dias 19 e 20 de novembro de 2009. Esse autor foi um dos membros da Delegao Oficial brasileira.

84

motivaes para migrar, entretanto, so diferentes. Para alguns, as razes so as preocupaes de proteo que foram s pessoas a fugir de seus pases de origem para salvaguardar sua prpria segurana ou para proteger sua integridade e dignidade, assim como as de suas famlias. Na maioria das vezes, tais movimentos so irregulares, pois parte das pessoas que se acham neles inseridas, viajam sem a documentao devida, quase sempre envolvendo traficantes e todo tipo de exploradores de pessoas. As pessoas que viajam dessa maneira constantemente expem suas vidas ao risco, so obrigadas a viajar em condies inumanas, tornando-se prezas fceis da explorao e do abuso. Especificamente com relao aos refugiados e aos solicitantes de refgio, estes apenas conformam uma pequena e relativa poro dos movimentos mundiais de pessoas, frequentemente transladando-se de um pas ou de um continente ao outro, nas mesmas condies quelas pessoas que o fazem por razes diferentes e que no esto relacionadas com a proteo. Todas as caractersticas dos fluxos mistos obrigatrios demandam da sociedade internacional (especialmente, Estados, Organizaes Internacionais e ONGs) uma resposta conjunta, coerente e integral. Assim sendo, a Conferncia Regional sobre Proteo de Refugiados e Migrao Internacional nas Amricas, celebrada em novembro de 2009 em San Jos de Costa Rica, em consonncia com a Declarao e o Plano de Ao do Mxico, recomenda as seguintes aes: 1. a cooperao entre os principais parceiros envolvidos na temtica; 2. a coleta e a anlise de informao acerca das novas tendncias de migrao extracontinental; 3. planejamento e desenvolvimento de sistemas de entrada de proteo sensvel (tanto nas fronteiras, como nos territrios nacionais); 4. planejamento e desenvolvimento de programas de acolhimento de migrantes, ainda incipientes em muitos pases da Amrica Latina; 5. planejamento e desenvolvimento de mecanismos para identificao e referncia, pois a chegada cada vez maior de imigrantes extracontinentais e de refugiados tem mostrado que os mecanismos dispostos pela maioria dos Estados no so plenamente eficazes para diferenciar os perfis de todos aqueles que participam de movimentos migratrios mistos; 6. planejamento e desenvolvimento de processos e de procedimentos diferenciados para os refugiados e requerentes de asilo; para as vtimas de trfico; para as crianas

85

desacompanhadas; 7. solues durveis para os refugiados; 8. o enfrentamento dos chamados movimentos secundrios; 9. o retorno e opes alternativas de migrao para os no refugiados; e, 10. planejamento e desenvolvimento de estratgias de informao pblica nos pases de origem, trnsito e chegada para lidar com os movimentos migratrios mistos nas Amricas. O que nos deixa muito animados o fato de que a grande a maioria dos Estados latino-americanos vem adotando aes e prticas que consagram esses dez pontos anteriores. No poderia ser diferente. O Plano de Ao adotado na cidade do Mxico direcionou os principais desafios para a proteo de refugiados na Amrica Latina, que inclui um nmero crescente de refugiados que esto lutando para conseguir autossuficincia nos principais centros urbanos, assim como o desenvolvimento de sistemas de refgio e a melhoria da capacitao de proteo de governos e organizaes no governamentais que trabalham com refugiados. O Plano de Ao props aes concretas. Estas incluem: trabalhar para obteno de autossuficincia e integrao local nas cidades (o programa Cidades Solidrias = integrao local dos refugiados com autossuficincia e dignidade); estimulando o desenvolvimento social e econmico nas zonas fronteirias para beneficiar os refugiados e a populao local (o programa Fronteiras Solidrias = para garantir o acesso proteo e assistncia, principalmente s mulheres e crianas, assim como a todos os que necessitem de proteo internacional); e estabelecendo um programa de reassentamento na Amrica Latina como uma maneira de diminuir a presso sobre aqueles pases que recebem um grande nmero de refugiados (o chamado programa Reassentamento Solidrio = a diviso de responsabilidades com os pases da regio que recebem grande fluxos de refugiados originados pelos conflitos e tragdias humanitrias que existem na Amrica Latina). Este Plano um plano fundamentalmente de cooperao internacional, que tem sua base em um trip interativo construdo a partir dos esforos dos Estados, da sociedade civil e da comunidade internacional (especialmente do ACNUR). Em maior ou menor medida, os diferentes pases da regio j participam em alguma ao concreta derivada dessas trs dimenses solidrias. Somadas a estas, no inegvel contexto dos movimentos migratrios mistos, o Plano de Ao do Mxico pode e deve desempenhar um papel fundamental a partir de sua aplicao como um enfoque regional para responder aos novos
86

desafios relacionados com a identificao e a proteo dos refugiados luz das consideraes de gnero, idade e diversidade para responder s diferentes necessidades de ateno e proteo de homens e mulheres, crianas, adolescentes, idosos, pessoas portadoras de necessidades especiais, povos indgenas e afrodescendentes. Portanto, essas 10 aes so frutos de um esforo de solidariedade humanitria genuinamente latino-americana. Sua base de sustentao um esforo de cooperao internacional sul-sul, que tem na afirmao da dignidade humana seu mote de existncia. Esta, somada ao que realizamos at agora para a implementao dessas 10 aes, so razes suficientes para crer que apesar do muito que se tem por fazer, h uma enorme esperana no resultado daquilo o que juntos poderemos realizar em prol da afirmao da dignidade humana dos migrantes e dos refugiados, em um cenrio latino-americano partcipe dos fluxos migratrios mistos e desejoso de uma sociedade internacional justa e solidria. Regozija-nos saber que o Brasil teve uma participao central em todo esse processo, inclusive, reiterando todos esses pontos com a Declarao de Braslia, documento derivado do Encontro Internacional sobre Proteo de Refugiados, Aptridas e Movimentos Migratrios Mistos nas Amricas, evento que, em 11 de novembro de 2010, reuniu 18 pases latino-americanos na capital do Brasil e produziu esse documento final, que uma referncia para a proteo de refugiados e outras populaes deslocadas nas Amricas.

8. O caso dos imigrantes haitianos que chegam ao Brasil a partir de janeiro de 2010: o CONARE ante um drama humanitrio
No dia 12 de janeiro de 2010, um fortssimo terremoto devastou o Haiti. A situao humanitria no pas, o mais pobre das Amricas, resultou catica. Estimou-se que pelo menos 200 mil pessoas morreram, 300 mil ficaram feridas e 4 mil foram amputadas. Calculou-se em um milho o nmero de desabrigados. Esse fato , sem dvidas, um drama humanitrio pouco comum. Em que pese precariedade da situao objetiva do Haiti, que se arrasta at os dias de hoje, milhares de haitianos continuam a viver em abrigos, contando com a

87

comunidade internacional para a reconstruo do pas. Entretanto, luz do Direito Internacional dos Refugiados, o atual drama humanitrio do Haiti, fincado em pilares naturais (terremoto) e econmicos (pobreza extrema), no capaz de levar aos haitianos a serem reconhecidos como refugiados. Eis que nem a Conveno das Naes Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e tampouco o seu Protocolo de 1967 estabelecem os desastres naturais e/ou a violncia econmica como fatores capazes de ensejar o refgio. A Lei brasileira de refgio 9.474/97, inspirada nos diplomas legais internacionais retromencionados e fiel aos princpios jurdicos universais reinantes na matria, tambm no contempla a possibilidade de ser reconhecido como refugiado em decorrncia de desastres naturais e/ou de violncia econmica. Mesmo o ACNUR, ciosos do impacto negativo que poderia causar s condies clssicas de incluso do refgio, refutam momentaneamente promover uma grande Conferncia internacional com miras a tentar expandir o conceito clssico de refgio, incorporando os desastres naturais e a desestruturao econmica como motivos ensejadores do refgio. Tal qual a matria tratada atualmente no cenrio internacional, o temor que os Estados retrocedam no tema ao invs de avanarem. Discusses futuras parte, no Brasil, para ser reconhecido como refugiado, o solicitante deve apresentar um fundado temor de perseguio por conta de sua raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas. Pode, ademais, ser reconhecido por ser nacional de um Estado que experimenta uma situao de grave e generalizada violao de direitos humanos. Alis, todos os casos resolvidos pelo CONARE materializam, em maior ou menor grau, a importncia crucial da perseguio materializada e/ou o fundado temor de perseguio consubstanciado por parte do solicitante para a concesso do refgio face Lei 9.474/97.30 Nessa esteira, o conceito de grave e generalizada violao de direitos humanos alavanca-se em consequncia das condies clssicas de incluso previstas na elegibilidade do refgio. luz da prtica jurisprudencial do CONARE este conceito possui,

30

LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI em FERREIRA BARRETO, Luiz Paulo Teles (Org.). Refgio no Brasil: a proteo brasileira aos refugiados e seu impacto nas Amricas. Braslia: ACNUR, MJ. 2010, p. 77.

88

para sua materializao, trs relevantes condies especialmente consideradas: 1) a total incapacidade de ao ou mesmo a inexistncia de entes conformadores de um Estado Democrtico de Direito, como podem ser as instituies representativas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio de um Estado qualquer. Ou seja, a dificuldade mesmo em se identificar a existncia de um Estado, tal qual conceituado pelo Direito Internacional Pblico, em um territrio especfico. 2) a observao naquele territrio da falta de uma paz estvel e durvel. 3) o reconhecimento, por parte da comunidade internacional, de que o Estado ou territrio em questo se encontra em uma situao de grave e generalizada violao de direitos humanos.31

Estas tambm no so condies capazes de serem aplicadas ao Haiti devastado pelo terremoto, caracterizando-o como um Estado que experimenta uma situao de grave e generalizada violao de direitos humanos. Portanto, no mbito da generalidade das solicitaes de refgio por parte desses haitianos, no h fatos que sustentem a existncia de um fundado temor de perseguio por parte da totalidade desses solicitantes nos termos da Lei 9.474/ 97 e tampouco uma situao capaz de caracterizar o Haiti como um Estado que experimenta uma situao de grave e generalizada violao de direitos humanos tal qual atualmente considerada pelo CONARE. Afastadas, pois, as condies capazes de incluir tais solicitantes como refugiados luz dos trs incisos, do artigo primeiro da Lei brasileira de refgio. Adicionalmente, no Haiti, um Estado em reconstruo, nota-se uma aguada sensao de insegurana econmica e social no contexto ps-catstrofe. Esta paira sobre a grande maioria de seus nacionais. Essa forte impresso tambm no suficiente (de acordo as normas internacionais e nacionais de proteo aos refugiados) para que seus nacionais ostentem um direito proteo internacional com base no instituo do refgio. Ademais, o reconhecimento da condio de refugiado ato declaratrio, que deve guardar coerncia com a realidade objetiva apresentada no momento
31

LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit., p. 89.

89

da deciso. Isto compatvel com o carter transitrio do instituto do refgio. Alis, a esse respeito o art. 38, inciso V, da Lei 9.474/97, estabelece que, na hiptese de no poder mais continuar a recusar a proteo do pas de que nacional, por terem deixado de existir as circunstncias em consequncia das quais foi reconhecido como refugiado, justifica-se a cessao do status. Dito isto, tem-se que os haitianos solicitantes de refgio em razo do contexto retromencionado no se enquadram nas clusulas clssicas de incluso do refgio. Contudo, e em que pese tratar-se o presente caso dos haitianos de solicitaes de refgio manifestamente infundadas,32 o Estado brasileiro no pode proibir o acesso desses cidados estrangeiros elegibilidade do refgio. Os diplomas legais internacionais (Conveno de 1951 e seu Protocolo de 1967 das Naes Unidas sobre o Estatuto de Refugiado) e nacionais (Lei 9.474/97) ratificados pelo Brasil o impedem de negar a esses estrangeiros que se encontram em solo ptrio o acesso ao procedimento do refgio. Diante disto, e por se tratar a questo de uma indelvel situao humanitria, o CONARE encaminhou todas as solicitaes procedentes de nacionais do Haiti, recebidas entre janeiro de 2010 at junho de 2011, ao Conselho Nacional de Imigrao, CNIg, com fulcro na Resoluo Normativa n 13, de 23 de maro de 2007, para serem analisados com fundamento na Resoluo Normativa n 27, de 25 de novembro de 1998, que trata das situaes especiais e casos omissos. Em resumo, de janeiro de 2010 at agosto de 2011, todas as solicitaes de refgio de cidados haitianos recebidas no CONARE foram encaminhadas ao CNIg para que este decidisse acerca da condio migratria, salvo casos individuais onde o fundado temor de perseguio, nos termos da lei brasileira e da normativa internacional, fique comprovado e possa o refgio eventualmente ser reconhecido. Do exposto, depreende-se que os membros com direito a voz e a voto no CONARE decidiram, consensualmente, que esses estrangeiros haitianos no Brasil no so refugiados. No obstante, dado a indelvel situao humanitria fruto de catstrofe ambiental (terremoto) e da deteriorada situao econmica do Haiti, a plenria do CONARE indicou (via sua Resoluo n 13) 33 fosse a situao
32

33

Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados. Concluso n 30 (XXXIV) aprovada pelo Comit Executivo do ACNUR. 1983 (34 perodo de sesses). Resoluo Normativa n 13, de 23 de maro de 2007. Dispe sobre o encaminhamento, a critrio do CONARE, ao CNIg, de casos passveis de apreciao como situaes especiais, nos termos da Resoluo Recomendada CNIg n 08, de 19 de dezembro de 2006.

90

migratria dos haitianos no pas decidida pelo Conselho Nacional de Imigrao (CNIg), luz da Lei 6.815/80, que trata da situao jurdica dos estrangeiros no Brasil e elenca uma srie de possibilidades migratrias que permite aos estrangeiros desfrutar de uma estadia regular em solo ptrio. Essa ltima deciso, porm, no de competncia do CONARE. Ainda assim, o CONARE participou de vrias aes coordenadas com o ACNUR, MRE, MJ, PF para encontrar respostas possveis para mitigar o drama humanitrio desses haitianos que chegam ao Brasil. Nota-se, portanto, que apesar do no reconhecimento da condio de refugiados desses haitianos, o Brasil encontrou uma resposta humanitria j institucionalizada para estender-lhes.

9. Concluso
Ao cabo dessa primeira dcada do sculo XXI, o balano da existncia do CONARE positivo. luz do anteriormente exposto, correto afirmar que o Brasil possui uma poltica de Estado sobre refgio. Internamente, possumos normas contemporneas e uma instncia robusta na elegibilidade do refgio, caminhando a passos firmes para seu 15 aniversrio. O tripartitismo a chave do xito do trabalho do Estado e da sociedade brasileira em prol da acolhida dos refugiados que aqui esto. Nesse mbito, paulatinamente se vo vencendo os desafios da integrao local e buscando os melhores caminhos para desfrutar das polticas pblicas existentes em todos os nveis: municipal, estadual e federal. Internacionalmente, o Brasil vem contribuindo para a consolidao e o desenvolvimento da temtica do refgio. Financeiramente, as contribuies do Brasil saltaram de US$ 50 mil em 2009, para US$ 3,5milhes em 2010 e at os atuais previstos US$ 3,7 milhes para 2011. certo que ainda restam muitos desafios para serem vencidos no Programa Brasileiro de Ateno aos Refugiados. No entanto, no se pode negar a existncia de um profundo interesse do ACNUR, da sociedade civil e do Estado brasileiro para que o Brasil se consagre como um espao de ateno humanitria positivamente diferenciado na sociedade internacional. E, nesse sentido, toda ajuda e esforo-conjunto sero muito bem-vindos!

91

Referncias bibliogrficas
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados. Concluso n 30 (XXXIV) aprovada pelo Comit Executivo do ACNUR. 1983 (34 perodo de sesses). CANADO TRINDADE, Antnio Augusto e RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La nueva dimensin de las necesidades de proteccin del ser humano en El inicio del siglo XXI. Costa Rica: CtIDH, ACNUR, 2003. FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Latina: anlisis crtico del dualismo Asilo-Refugio a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Buenos Aires: ACNUR, 2003. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI em FERREIRA BARRETO, Luiz Paulo Teles (Org.). Refgio no Brasil: a proteo brasileira aos refugiados e seu impacto nas Amricas. Braslia: ACNUR, MJ. 2010. . El rol de la sociedad civil organizada para el fortalecimiento de la proteccin de los derechos humanos en el Siglo XXI: un enfoque especial sobre los DESC em Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Nmero 51, semestral. IIDH: San Jos de Costa Rica. ISSN: 1015-5074. Enero-junio 2010, pp. 249-271. . O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios sobre decises do CONARE. Braslia: ACNUR, CONARE, 2007. . Memria anotada, comentada e jurisprudencial do Comit Nacional para os Refugiados CONARE. Braslia: ACNUR, 2007, 163 pginas, verso eletrnica: http:// www.acnur.org/biblioteca/pdf/5405.pdf. Memria do Colquio Internacional 10 Aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados. Declaracin de San Jos, 1994. IIDH-ACNUR, 1995.

92

O panorama da proteo dos refugiados na Amrica Latina

Fabiano L. de Menezes

Introduo
Em comemorao ao aniversrio de 60 anos do Estatuto dos Refugiados, o problema das pessoas em necessidade de proteo por questes de perseguio no mundo permanece. Embora o marco principal da proteo dos refugiados tenha sido criado com limitaes de natureza temporal e geogrfica, reformuladas pelo Protocolo Adicional de 1967, a Conveno de Genebra de 1951, em vigor desde abril de 1954, continua sendo reconhecida como a parede atrs da qual os refugiados podem encontrar abrigo (ACNUR, 2001). Nos dias atuais, a sia continua sendo a principal regio de origem (6,2 milhes) e de asilo (5,4 milhes) de refugiados, seguida pela frica (2,3 milhes), Europa (1,5 milho), Amrica do Norte (430 mil), Amrica Latina (83 mil) e Oceania (28 mil) (ACNURa, 2011). Este artigo tem o objetivo de analisar o panorama da proteo dos refugiados na Amrica Latina. Sero examinadas tambm algumas tendncias dentro da perspectiva da integrao, como o impacto do ingresso da Venezuela no MERCOSUL. No entanto, a observao no ser do ponto de vista econmico e comercial, como a tradio nos estudos de integrao, mas dentro da perspectiva da proteo dos refugiados.

1. O panorama da proteo na Amrica Latina: a questo normativa

A Amrica Latina reconhecida no regime internacional dos refugiados pelo seu desenvolvimento na questo do asilo e do direito dos refugiados. O primeiro instrumento regional que aborda a questo do asilo na Amrica Latina foi o Tratado sobre Direito Penal Internacional e Comparado (1889). Em seguida, outras declaraes e tratados que abordam esse tema foram: a Declarao Americana

93

dos Direitos e Deveres do Homem (1948); e a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (1969). Estes dois ltimos instrumentos reconhecem que toda pessoa tem direito, em caso de perseguio no resultante de crimes comuns, de buscar e receber asilo em um territrio estrangeiro. A proteo dos refugiados tratada como tema principal nas seguintes declaraes: Declarao de Cartagena sobre os Refugiados de 1984 (Declarao de Cartagena); Declarao de So Jos sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas (1994); Declarao e Plano de Ao do Mxico (2004); e Declarao de Braslia (2010). No obstante os marcos regionais recentes, o principal instrumento regional referente proteo dos refugiados continua sendo a Declarao de Cartagena, a qual, segundo observou CUELLAR (1991, p. 484) representou a abertura da Amrica Latina para o mundo contemporneo do direito dos refugiados. Essa declarao importante porque complementou, com base no contexto regional, o conceito clssico de refugiado, consagrado, no mbito internacional, no Estatuto de Refugiados de 1951 (Conveno de Genebra) e no seu Protocolo Adicional de 1967. O conceito clssico da Conveno de Genebra define o refugiado como sendo a pessoa que forada a sair do seu pas de origem por sofrer perseguio pelos motivos de raa, religio, nacionalidade, opinio poltica ou pertencer a um grupo social. J o conceito da Declarao de Cartagena, foi criado para resolver o problema dos cerca de um milho de deslocados dos conflitos civis da Amrica Central (Nicargua, El Salvador e Guatemala), das dcadas de 1970 e 1980, que estavam em diversos pases vizinhos sem proteo por no se enquadrarem no conceito clssico de refugiado. Assim, o conceito de Cartagena inclui, alm dos elementos contidos no conceito clssico, a pessoa que forada a sair do seu pas de origem por violncia generalizada, agresso estrangeira, conflitos internos, violao massiva de direitos humanos, ou outras circunstncias em que a ordem pblica for perturbada. Na Amrica Latina, portanto, os Estados podem adotar, alm do conceito clssico, o conceito complementar para definir uma pessoa como refugiada.

94

1.2. O panorama da proteo na Amrica Latina: o problema

No obstante a importncia do aspecto normativo, a regio latino-americana relevante sob a tica da problemtica humanitria, que, segundo GOTTWALD, (2003) tem permanecido invisvel por conta do alto nmero de pessoas vivendo como refugiados, mas sem a proteo internacional que eles tm direito quando cruzam uma fronteira internacional. De acordo com o Alto Comissariado das Noes Unidas para Refugiados (ACNUR), responsvel pela proteo dos refugiados no mundo, o panorama das pessoas em necessidade de proteo na regio de 4.1 milhes, divididas em: a) Refugiados (83 mil). Os principais pases de asilo na regio so: Equador (52 mil); Costa Rica (12,3 mil); Brasil (4,3 mil); Argentina (3,2 mil); Panam (2 mil); Chile (1,6 mil) e Venezuela (1,5 mil); b) Populao vivendo como refugiado (290 mil). Os principais pases com populao nessa categoria so: Venezuela (200 mil); Equador (68,3 mil); Panam (15 mil); e Costa Rica (7 mil); c) Solicitantes de refgio (71 mil). Os principais pases com solicitantes de refgio so: Equador (50 mil); e Venezuela (15,8 mil); d) Deslocados internos por conflitos (3,6 milhes). O nico pas com deslocados internos a Colmbia (3,6 milhes) (ACNURa, 2011). Outro dado que preciso analisar o nmero de refugiados tendo como origem a Amrica Latina. De acordo com os dados do ACNUR (a2011), esse nmero chegou a 187 mil. Os principais pases de origem dos refugiados latinoamericanos so: a) Colmbia (113 mil); b) Haiti (25 mil); c) Mxico (6,8 mil); d) Cuba (6,4 mil); e) Venezuela (6,7 mil); f) Peru (5,8 mil); g) Guatemala (5,6 mil); h) El Salvador (4,9 mil). Em 2010, os principais pases da regio com solicitantes de refgio foram: a) Colmbia (28 mil); b) Haiti (6 mil); c) Mxico (5 mil); d) Cuba (4,7 mil); e) El Salvador (3,5 mil); f) Guatemala (2,3 mil); g) Venezuela (1,5 mil); h) Peru (1,2 mil). Com base no relatrio do ACNUR, pode-se concluir que o problema dos refugiados na Amrica Latina diverso e coexistem distintas situaes: a) pases com poucos refugiados reconhecidos (10% do total esto entre: Brasil, Argentina, Chile e Venezuela); b) pases com elevado nmero de refugiados reconhecidos (80% do total esto no Equador); c) pases com uma elevada populao vivendo como refugiados (70% do total esto na Venezuela; e 15% no Equador); d) pases

95

com elevado nmero de solicitantes de refgio (85% do total esto no Equador; e 15% na Venezuela); e) pases que esto produzindo refugiados e solicitantes de refgio (Colmbia); (Haiti), (Mxico), (Cuba), (El Salvador), (Guatemala), (Venezuela) e (Peru). Assim, comparando os nmeros da populao em necessidade de proteo na Amrica Latina, a regio alcana a terceira posio no ranking mundial, com o nmero de 4.1 milhes de pessoas nessa condio, perdendo apenas para a sia (16 milhes) e frica (10 milhes). E ainda, existem mais refugiados originrios da regio (187 mil) do que refugiados protegidos (83 mil). O que mostra que a Amrica Latina pode ser considerada no como uma regio de asilo, mas como um local de origem dos refugiados.

2. O reassentamento como soluo na Amrica Latina

A Declarao e o Plano de Ao do Mxico (PAM) de 2004 o documento regional que reconhece a invisibilidade do problema humanitrio e estabelece estratgias para avanar a proteo de refugiados na regio. Entre as estratgias estabelecidas pelo PAM, o reassentamento destaca-se como soluo, uma vez que ele tem um papel importante em minimizar o impacto que alguns pases vm sofrendo pelo fluxo massivo de refugiados em seus territrios. O reassentamento de refugiados, juntamente com a integrao local e o retorno para o pas de origem, considerado pelo ACNUR como poltica de soluo duradoura para os refugiados. No caso especfico do reassentamento, ele utilizado como uma exceo. para o caso do refugiado j reconhecido como tal que, por questes de segurana e dificuldades de integrao, no pode permanecer no pas de asilo. Como esse refugiado no pode voltar para o seu pas de origem, ele encaminhado para um terceiro pas que se oferece para receb-lo. O Brasil foi o primeiro Estado da regio a normatizar a questo do reassentamento de refugiados (Lei 9.474/97), onde estabelecido o seu carter voluntrio (artigo 45) e o seu planejamento (artigo 46). (ANDRADE; MARCOLINI, 2002). Outros pases da regio com programas de reassentamento so Chile, Argentina e Uruguai.1 No total, mil e duzentos refugiados que estavam
1

Atualmente, o Paraguai tambm est envolvido nesse programa, mas ainda no conta com refugiados reassentados.

96

com dificuldades de integrao no Equador e na Costa Rica alm de refugiados palestinos que estavam com dificuldades de integrao no Iraque e na Jordnia , por exemplo, j foram reassentados na regio, distribudos da seguinte maneira: a) Brasil (455); b) Chile (455); c) Argentina (187); e d) Uruguai (31).2 No obstante a importncia do PAM como referncia na poltica de mitigar o impacto que alguns pases enfrentam e, em consequncia, resolver o problema da invisibilidade, ainda no existe um esforo conjunto dos Estados em distribuir melhor os custos na recepo do fluxo de refugiados em seus territrios, tendo em vista que ainda existem: a) 52 mil refugiados reconhecidos no Equador; e cerca de 10 mil reconhecidos entre Argentina, Brasil, Chile e Venezuela; b) 270 mil pessoas vivendo como refugiadas na Venezuela e no Equador; c) e apenas mil e duzentos refugiados, oriundos tambm de outros pases de fora da regio, como o caso dos palestinos, reassentados entre Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, como poltica para mitigar o impacto do alto fluxo de refugiados. Nesse sentido, o sistema interno de proteo de refugiados na Amrica Latina e as polticas de reassentamento de alguns Estados atendem ainda a uma parcela pequena dos que precisam de proteo.

3. A integrao como proteo

O problema dos deslocados internos colombianos requer solues internas por parte da Colmbia e da ajuda complementar de agncias internacionais (VIANA, 2009, p. 155), (CARRILLO, 2009, p. 527). Mas quando esses deslocados internos cruzam a fronteira colombiana em busca de proteo nos pases vizinhos, a questo torna-se regional e eles passam para a categoria de refugiados. O problema dos refugiados oriundos da Colmbia na regio evidencia o que o ACNUR vem constatando em seus relatrios: a maioria dos refugiados que vai para os pases vizinhos permanece na sua regio de origem (ACNURa, 2011, p. 11). Apenas 17 por cento dos refugiados no mundo (1,7 milho), de um total de 10,5 milhes, de acordo com as estatsticas do ACNUR, esto fora das suas regies
2

Dados divulgados pelo ACNUR Brasil no Encontro Regional sobre Reassentamento Solidrio Twinning Programme, que aconteceu em Porto Alegre nos dias 25 e 26 de agosto de 2010.

97

de origem. Assim, no difcil concluir que movimentos de refugiados so na maior parte assuntos regionais (GIBNEY, 2007, p. 57). Nesse caso, a melhor soluo para resolver esse tipo de situao deve ser regional, porque ela pode significar mais proteo e assistncia do que restrio para os que precisam de proteo (SUHRKE, 1998, p. 398). A Declarao de Cartagena pode ser considerada um exemplo do esforo regional em buscar alternativas para a proteo dos refugiados. Uma soluo reconhecida, nesses casos, desenvolver uma responsabilidade regional compartilhada, de maneira consensual, entre os Estados, como reconhecem alguns (SCHUCK, 1998, p. 285; HATHAWAY; NEVE, 1997, p. 115). O que, embora em uma proporo pequena, Argentina, Brasil, Chile e Uruguai desenvolvem, individualmente, com a poltica de reassentamento de refugiados. No entanto, a ausncia de uma poltica regional de refugiados, no sentido de harmonizar o direito, as prticas internas de integrao local e de reassentamento, nos principais pases com refugiados, j est resultando em polticas individuais de restrio. A Venezuela (Decreto n 2.491/2003) e o Panam (Decreto Executivo n. 23/1998), por exemplo, confirmam a tese de SUHRKE (1998, p. 398), de que uma resposta individual para um problema regional pode significar menos proteo. Esses dois pases criaram em suas legislaes internas sobre refugiados um captulo sobre a proteo temporria, com o objetivo de impedir o acesso, nos casos de fluxo massivo de refugiados, ao procedimento de solicitao de refgio (MENEZES, 2009). Recentemente, um relatrio do ACNUR sobre o Panam mostrou que existem populaes colombianas vivendo h mais de dez anos com o status de proteo temporria limitada, sem liberdade de locomoo e permisso para o trabalho formal (ACNURb, 2011, p. 12).

4. O impacto da Venezuela no MERCOSUL: interesse econmico e comercial

Em um estudo da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (FGV-EESP), sobre o impacto econmico da Venezuela no MERCOSUL, foi constatado que esse pas um destino importante das exportaes do bloco.

98

Fazendo uma simulao com base no modelo de equilbrio geral computvel multissetorial e multirregional, esse estudo concluiu, entre outros pontos que (COELLO; PDUA LIMA; et. al., 2006, p. 34): a) Em termos de bem-estar (aumento da remunerao do trabalho e aumento do consumo privado) haveria um benefcio para ambos (MERCOSUL e Venezuela); b) O impacto setorial (automveis, vesturio, construo e txteis) haveria um aumento significativo do mercado brasileiro, cerca de 240% das exportaes. Os parlamentos da Argentina, do Brasil e do Uruguai j aprovaram a entrada da Venezuela no MERCOSUL.3 No obstante os argumentos contrrios ao ingresso da Venezuela (violaes dos princpios democrticos, antiamericanismo, prejuzo s negociaes para um acordo de livre comrcio com a Unio Europeia etc.), o peso comercial e econmico somados com a possibilidade do aumento das exportaes do MERCOSUL contriburam para o sucesso da candidatura da Venezuela. No obstante o impacto econmico e comercial da integrao da Venezuela no MERCOSUL, um ponto que precisa ser analisado a questo da proteo dos refugiados. Em um estudo recente mostrado que o MERCOSUL caminha para a harmonizao jurdica em matria de refgio (LEO, 2007, p. 22). Depois de analisar o panorama latino americano da proteo dos refugiados, na prxima seo ser examinado o impacto que a Venezuela pode causar dentro da perspectiva da integrao como proteo no MERCOSUL.

4.1 A proteo dos refugiados no MERCOSUL

Os Estados-Membros do MERCOSUL ratificaram a Conveno de Genebra de 1951 e o seu Protocolo Adicional de 1967. O Brasil foi o primeiro Estado-Membro a aprovar uma lei de refugiados (Lei n. 9.474/97) e, portanto, exemplo de proteo para os demais Estados (BARRETO, 2010; JUBILUT, 2006). Em seguida, foi a vez do Paraguai (Lei n. 1.938/02), da Argentina (Lei n.26.165/06) e do Uruguai (Lei n. 18.076/06) aprovarem as suas leis internas sobre refugiados. Nesta seo sero observadas as principais similaridades, diferenas e inovaes da proteo dos refugiados dentro do MERCOSUL.

O governo brasileiro afirma que o Paraguai deve aprovar o novo Estado-Membro em 2011.

99

Outro ponto importante que o tema dos refugiados tem entrado na pauta do MERCOSUL. Ele foi incorporado por iniciativa do governo brasileiro na Declarao do Rio de Janeiro sobre o Instituto do Refgio, assinada em 10 de novembro de 2000, na VIII Reunio dos Ministros do Interior do MERCOSUL. O objetivo dessa declarao foi incentivar a criao de procedimentos harmnicos sobre o tema dos refugiados nos Estados-Membros. Na reunio de 2001, o Brasil apresentou um projeto de Declarao, mas as outras delegaes, por j ter sido realizada a Declarao do Instituto de Refgio no ano anterior, preferiram focar em medidas operativas (MERCOSUL, Memria Institucional). Em novembro de 2003, na XIV Reunio de Ministros do Interior, em Montevidu, foi criado o Foro Especializado Migratrio do MERCOSUL e Estados Associados, com os seguintes objetivos: estudar os impactos das migraes regionais e extrarregionais no desenvolvimento dos pases do bloco; analisar e apresentar propostas ou recomendaes sobre a harmonizao de legislao e polticas em matria migratria. O ACNUR desde ento vem participando como convidado nas reunies desse foro para dar a sua contribuio no tema dos refugiados. O panorama do MERCOSUL como regio de asilo ainda pequeno, com um total de cerca de oito mil refugiados reconhecidos, divididos entre: a) Argentina (3.276), b) Brasil (4.357), c) Paraguai (107), d) Uruguai (189). O nmero de refugiados do MERCOSUL como regio de origem tambm pequeno (1,8 mil), oriundos da Argentina (557), do Brasil (994), do Paraguai (86) e do Uruguai (186) (ACNUR, 2011). No entanto, embora com uma proteo pequena, uma vez que o fluxo maior dos refugiados colombianos vai para os pases ao norte da Amrica do Sul, o MERCOSUL pode ser uma regio de soluo para o problema dos refugiados na regio por meio do programa de reassentamento solidrio. Todos os EstadosMembros tm programas de reassentamento implementados (faltando apenas o Paraguai coloc-lo em prtica), com um total de 700 refugiados reassentados, divididos, como colocado anteriormente, entre: a) Argentina (187), b) Brasil (455); e c) Uruguai (31).

4.2 Similaridades na proteo dos refugiados no MERCOSUL

O conceito de refugiado aplicado pelos Estados-Membros do MERCOSUL
100

o da Conveno de Genebra (conceito clssico) e o da Declarao de Cartagena (conceito complementar), de acordo com as legislaes nacionais de cada EstadoMembro (Argentina, art. 4; Brasil, art. 1; Paraguai, art. 1 e Uruguai, art. 2). Todos os Estados-Membros do MERCOSUL reconhecem os principais princpios estabelecidos na Conveno de Genebra, como, por exemplo, o da no devoluo do refugiado para o pas onde sua vida possa estar em risco (Argentina, art. 7); (Brasil, art. 7, para.1); (Paraguai, art. 5) e (Uruguai, art. 13). O ingresso irregular do solicitante de refgio tambm no considerado como crime, tampouco estabelecido um prazo para o mesmo ingressar com a sua solicitao (Argentina, art. 40); (Brasil, art. 8); e (Uruguai, art. 12). Na lei paraguaia esse dispositivo no aparece. No entanto, o Paraguai adota o princpio da solidariedade internacional para resolver casos omissos (art. 3), o que um indicativo para esse pas manter, na prtica, o que os demais pases reconhecem na legislao. A solicitao de refgio suspender o processo de extradio, at deciso definitiva, no mbito do MERCOSUL (Argentina, art. 14); (Brasil, art. 34, para.1); (Paraguai, art. 7) e (Uruguai, art. 41). Outro ponto importante o da documentao, todos os Estados-Membros reconhecem a residncia provisria dos solicitantes de refgio, at deciso definitiva, e a permisso para o trabalho (Argentina, art. 51); (Brasil, art. 21 e para. 1.); (Paraguai, art. 23) e (Uruguai, art. 42). A lei do Uruguai, ao contrrio das demais, no faz meno possibilidade de o solicitante de refgio trabalhar. No entanto, essa lei reconhece o princpio da no discriminao e do tratamento mais favorvel (art. 10), o que poderia indicar que, na prtica, no haveria problemas para o solicitante de refgio conseguir a permisso para o trabalho formal.

4.3 Diferenas na proteo dos refugiados entre os pases do MERCOSUL

A primeira diferena organizacional. A lei Argentina criou a Comisso Nacional para os Refugiados (CONARE), como rgo competente, jurisdicionado ao Ministrio do Interior, para analisar e declarar o reconhecimento da condio de refugiado, com a seguinte estrutura ministerial (art. 18): Interior, Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Cultura, Justia e Direitos Humanos e

101

Desenvolvimento Social; alm de um representante do Instituto Nacional contra a Xenofobia e Discriminao. Todos eles com direito a voto. Com direito a voz integram o ACNUR e uma organizao no governamental especialista na matria. A lei argentina estabeleceu a Secretaria Executiva (captulo II) da CONARE, cuja funo principal assistir a Comisso nos expedientes relacionados ao procedimento de solicitao de refgio, como entrevistas, informes tcnicos, preparar atas, elaborar estatsticas etc. A lei brasileira criou o Comit Nacional para os Refugiados (CONARE), como o rgo competente, jurisdicionado ao Ministrio da Justia, para analisar e declarar o reconhecimento da condio de refugiado (arts.11 e 12). Na estrutura do CONARE (art. 14) esto presentes os representantes, com direito a voto, dos seguintes ministrios: Justia, Relaes Exteriores, Trabalho, Sade e Educao e Desporto; alm de um representante do Departamento da Polcia Federal (rgo ligado ao Ministrio da Justia) e de uma organizao no governamental especialista na matria, no caso a Critas Arquidiocesana de So Paulo e do Rio de Janeiro, tambm com direito a voto; e do ACNUR, como membro sempre convidado e com direito a voz. A lei brasileira no criou a Secretaria Executiva, como na lei argentina, mas, na prtica, ela existe dentro do CONARE, onde h a Coordenadoria Geral com as mesmas funes da Secretaria Executiva da CONARE Argentina. A lei paraguaia criou a Comisso Nacional de Refugiados (CONARE), como rgo competente, jurisdicionado a Secretaria de Assuntos Consulares e Gerais do Ministrio das Relaes Exteriores, para analisar e declarar o reconhecimento da condio de refugiado (art. 13). Na estrutura da CONARE esto presentes, com direito a voto, os seguintes ministrios: Relaes Exteriores, Interior, Justia e Trabalho; alm do Diretor Nacional de Migraes, Comisso de Direitos Humanos do Senado e Comisso de Direitos Humanos da Cmara Federal. Com direito a voz, mas sem direito a voto, esto presentes o ACNUR e organizaes no governamentais especialistas na matria. Como a lei argentina, a lei paraguaia tambm criou, nos mesmos moldes, o Secretrio Executivo da CONARE (Seo II). A lei uruguaia criou a Comisso de Refugiados (CORE), como rgo competente, jurisdicionado ao Ministrio de Relaes Exteriores, para analisar e

102

declarar o reconhecimento da condio de refugiado (art. 23). Na estrutura da CORE esto presentes, com direito a voto, os seguintes representantes: Ministrio das Relaes Exteriores, Direo Nacional das Migraes, Universidade da Repblica (entre os docentes da Ctedra de Direitos Humanos), organizao no governamental especializada na matria, designada pelo ACNUR, organizao no governamental especializada em direitos humanos, designada pela Associao Nacional de Organizaes No Governamentais. Com direito a voz, mas sem direito a voto, estar presente o ACNUR. Como as leis da Argentina e do Paraguai, a lei uruguaia tambm criou, nos mesmos moldes, a Secretaria Permanente da CORE. A segunda diferena procedimental. A lei argentina (art. 36) e a brasileira (art. 18), por exemplo, no fazem meno de prazos para a autoridade receptora competente informar ao CONARE e a CONARE, respectivamente, a existncia de um solicitante de refgio. No entanto, a lei Argentina coloca que a autoridade receptora notificar a Secretaria Executiva da CONARE imediatamente (art. 39). Ao contrrio, a lei paraguaia estabelece prazo definido de vinte e quatro horas (24h) para a autoridade receptora comunicar a Secretaria Executiva da CONARE (art. 22) a solicitao de refgio. A lei uruguaia, do mesmo modo, define o prazo de vinte e quatro horas (24h) para a autoridade receptora encaminhar a solicitao de refgio Secretaria Permanente da CORE (art. 33). E esta, diferente das demais, ter um prazo de noventa dias (90) para encaminhar a instruo do caso CORE. (art. 34). Outra diferena procedimental quanto interposio de recurso em caso do no reconhecimento da condio de refgio. A lei argentina reconhece o prazo de dez (10) dias para a sua interposio. O recurso dever ser interposto a Secretaria Executiva da CONARE, que encaminhar ao Ministro do Interior com a interveno prvia da Secretaria de Direitos Humanos da Nao (art. 50). A lei brasileira reconhece o prazo de quinze (15) dias para a sua interposio. O recurso dever ser interposto ao Ministro da Justia. A lei paraguaia reconhece o prazo de dez (10) dias e, diferente das demais, dois recursos sero permitidos (art. 30). O primeiro ser o de reconsiderao e direcionado ao Secretrio Executivo, que encaminhar CONARE. O segundo ser o de apelao e direcionado ao Secretrio Executivo que encaminhar ao

103

Ministro das Relaes Exteriores. No entanto, a lei paraguaia no mostra a diferena entre as duas possibilidades. A lei uruguaia, diferente das demais, no estipula o prazo e a quem ser direcionado o recurso, ela remete o assunto para a normatizao definida pelos artigos 317 e 319 da Constituio da Repblica.

4.4 Inovaes na proteo dos refugiados no MERCOSUL

A lei argentina criou uma ateno maior para as mulheres (gnero) e crianas, em especial, s que no esto acompanhadas e que foram vtimas de violncia, a uma assistncia psicolgica especializada. E ainda, durante o procedimento de solicitao de refgio, devero ser observadas as recomendaes e guias do ACNUR sobre mulheres refugiadas e perseguies por motivo de gnero (art. 53). A lei argentina tambm inovou na questo nos casos de fluxos massivos de refugiados no territrio argentino. Nesses casos, a determinao da condio de refugiado ser feita pelo critrio de grupo, e no de maneira individual. Assim, uma pessoa ser considerada refugiada por pertencer a um conjunto determinado de indivduos afetados (art. 55). O que, nesses casos, pode gerar mais proteo do que restrio para os refugiados. Outra inovao na lei argentina a possibilidade da realocao de refugiados. Nesse caso, o refugiado que j obteve o seu status em um determinado pas poder, desde que seus direitos e suas liberdades individuais estiverem em risco, solicitar a sua realocao em qualquer delegao diplomtica da Argentina. O pedido ser remetido Secretaria Executiva da CONARE e decidida por esta (art. 56). A inovao da lei brasileira foi reconhecer a soluo duradoura do reassentamento de refugiados de forma voluntria (art. 45) e de forma planejada, com o apoio de rgos estatais e de organizaes no governamentais (art. 46). A lei paraguaia tambm criou um tratamento especial para as mulheres e crianas (art. 32). J a lei uruguaia, como as demais, estabelece o tratamento especial para as crianas e adolescentes desacompanhados, mas ela, diferentemente, reconhece o trmite prioritrio dessas solicitaes. E nos casos de esse grupo estar acompanhado, a lei uruguaia refora o carter independente do seu reconhecimento (art. 36). O mesmo aplicado nos casos das mulheres solicitantes de refgio, quando elas no forem as solicitantes principais, devero ser entrevistadas individualmente (art.38)

104

A lei uruguaia, embora consagrando o princpio da no devoluo, explicita que os passageiros clandestinos, que solicitaro refgio, devero ter a permisso de ingressar no territrio uruguaio (art. 37). Outra inovao da lei uruguaia na questo da confidencialidade das informaes do procedimento de solicitao de refgio. A lei uruguaia impe uma pena severa para os casos de violao da confidencialidade, que poder ser de trs meses a trs anos de priso. No obstante o fato da lei brasileira no fazer meno da questo das mulheres e crianas, as decises do CONARE mostram que elas, incluindo outros grupos vulnerveis, como os homossexuais, tm obtido ateno especial (LEO, 2007, pp.34-38).

4.5. A proteo dos refugiados na Venezuela

A Venezuela ratificou somente o Protocolo Adicional de 1967 da Conveno de Genebra, aprovando a sua lei de refugiados (n. 37.296) em 2001, regulamentada pelo Decreto 2.491/03. No entanto, h diferenas entre a lei e o decreto, o que torna a proteo dos refugiados confusa. De acordo com os dados do ACNUR, a Venezuela tem uma populao de mil e quinhentos refugiados reconhecidos e uma populao de 200 mil vivendo como refugiados. Ou seja, sem proteo. Assim, a Venezuela, diferente dos Estados-Membros do MERCOSUL, no se enquadraria como um pas de asilo. Outro ponto o nmero de refugiados originrios da Venezuela (seis mil e setecentos), que trs vezes maior do que todo o MERCOSUL (ACNUR, 2011). Comparando a lei e o decreto sobre refugiados da Venezuela com a dos Estados-Membros do MERCOSUL possvel encontrar mais diferenas do que similaridades e menos inovao. Entre as principais diferenas esto: a) O conceito de refugiado adotado pela Venezuela somente o da Conveno de Genebra (conceito clssico); b) Na Comisso Nacional para os Refugiados (CONARE) esto presentes representantes dos seguintes ministrios: Relaes Exteriores, Interior e Justia e Defesa, todos com direitos a voz e voto. Tambm esto presentes os representantes: do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Assembleia Nacional, todos apenas com direito a voz. Na qualidade de observadores, podero participar o ACNUR, delegados de rgos governamentais e no governamentais, todos com direito a voz. c) A solicitao de refgio que for

105

negada pela CONARE poder ser reconsiderada pela mesma dentro do prazo de quinze dias. Esgotada essa fase, o solicitante de refgio poder ingressar com um recurso na jurisdio contenciosa administrativa no Tribunal Supremo de Justia. d) A lei venezuelana de refugiados inclui a questo do direito de asilo poltico para as pessoas que sofrem perseguio por sua crena, opinio e afiliao poltica, por atos que envolvam delitos polticos ou delitos comuns cometidos com fins polticos. Esse tipo de asilo pode ser solicitado dentro da Venezuela ou em misses diplomticas, navios de guerra e aeronaves militares venezuelanas. No entanto, no decreto de 2003, que regulamenta a lei de refugiados, essa opo de asilo poltico no aparece. e) Outra questo controversa na lei venezuelana a questo das afluncias massivas nos casos da chegada ao territrio nacional de grupos de pessoas oriundas do mesmo pas com o objetivo de: utilizar o territrio venezuelano como passagem para retornar ao seu pas de origem; permanecer temporariamente na Venezuela; e solicitar refgio. No decreto, ao contrrio, s mencionado o caso das pessoas que necessitam permanecer temporariamente na Venezuela, dando o prazo mximo de noventa dias e com a possibilidade de prorrogao pela CONARE pelo mesmo perodo. E ainda, no mencionada a possibilidade de essa populao solicitar refgio. O que, como no caso do Panam, mencionado anteriormente, pode ser considerado um mecanismo de restrio ao procedimento para solicitar refgio.

4.6. O impacto da Venezuela no MERCOSUL: dificuldades e desafios

Comparando as similaridades, diferenas e inovaes da lei de refugiados no mbito do MERCOSUL, conclui-se que existem mais similaridades e inovaes do que diferenas. As inovaes contidas, na questo de gnero, em alguns EstadosMembros, como o Uruguai, Argentina e Paraguai, por sua natureza protetiva, poderiam ser facilmente implementadas pelo Brasil. A inovao da lei argentina em tratar os fluxos massivos tambm pode ser um exemplo para o tratamento dentro do MERCOSUL. As diferenas das legislaes, do mesmo modo, so sobre questes procedimentais e no implicariam, portanto, na questo de proteo. Como no caso da questo da participao de organizaes no governamentais, com direito a voz e voto, na deciso do processo de refgio, presentes apenas no Brasil e no Uruguai. Nesse sentido, pode ser vivel desenvolver um processo de harmonizao legislativa em matria de refgio dentro do MERCOSUL. E, ainda,

106

por no receber um fluxo massivo de solicitantes de refgio, esse bloco sub-regional poderia reconhecer que pode ser uma referncia na questo da soluo do problema de refugiados na regio por meio do reassentamento. Assim, os Estados-Membros poderiam desenvolver um programa com cotas anuais maiores para aliviar os demais Estados da regio que esto recebendo um fluxo maior, como o Equador e a Venezuela. No entanto, como lembra RODRIGUES, preciso avaliar at que ponto esses pases teriam condies de receber um contingente maior (2010, p. 143). No obstante, a entrada da Venezuela no MERCOSUL deve dificultar o processo de harmonizao jurdica no tema dos refugiados. A principal razo que esse pas, por receber um fluxo maior que os demais, tem uma lei de refugiados com menos proteo dos que os Estados-Membros do MERCOSUL. E ainda, tem um programa de proteo temporria para frear o fluxo massivo de refugiados. O que pode ser um indcio que pases que recebem um fluxo maior tm leis com menos proteo do que pases que recebem um fluxo menor de refugiados. A dificuldade colocada pela Venezuela pode transformar-se em desafio para o MERCOSUL. Ao mesmo tempo, a Venezuela trar benefcios e desafios para os membros fundadores. Um desses desafios apontados neste artigo na proteo dos refugiados, em que o MERCOSUL pode ser considerado uma referencia positiva. E ainda, o caminho institucional para analisar esse desafio j existe, por meio do Foro Especializado Migratrio do MERCOSUL e Estados Associados.

Concluso
Em nmeros de refugiados, a Amrica Latina, como regio de asilo, tem uma populao pequena comparada com o contexto internacional. No entanto, a regio tem uma populao de refugiados de origem (187 mil) maior do que a de asilo (83 mil). O que faz com que a regio seja reconhecida no como um local de asilo (proteo), mas como um local de origem de refugiados. Dentro da regio, o principal problema est na Amrica do Sul. Todavia, os nmeros da Amrica Central, como local de origem dos refugiados e solicitantes de refugio, esto aumentando, e pode ser um sinal de que a situao deve piorar. A principal soluo para os refugiados, como apontam diversos estudos, deve ser regional. E no caso da Amrica Latina, pelo seu contexto diverso, a soluo tambm pode ser encontrada na Amrica do Sul. Os principais pases que podem contribuir com
107

solues duradouras para aliviar os pases que recebem um fluxo maior (Equador e Venezuela) so os Estados do MERCOSUL e o Chile, os nicos com programas de reassentamento de refugiados. Neste estudo, o MERCOSUL pode ser considerado como um local seguro para desenvolver a integrao como proteo dos refugiados, com uma legislao sobre essa temtica que pode ser considerada entre uma das melhores do mundo, destacando-se atualmente a lei uruguaia e argentina. Do ponto de vista da harmonizao jurdica, existem mais similaridades e inovaes do que diferenas e restries, o que pode facilitar a implementao desse processo. A Venezuela, como um futuro Estado-Membro do MERCOSUL, apresenta dificuldades e desafios na proteo dos refugiados. Para compensar os benefcios econmicos e comerciais, os atuais Estados-Membros poderiam focar suas atividades com o novo membro na questo da integrao como proteo, contribuindo para que a Venezuela seja considerada como uma regio onde a proteo dos refugiados seja mais importante do que a sua restrio. Caso contrrio, a harmonizao do MERCOSUL no tema dos refugiados no poder ser alcanada e, mais importante, a caracterstica de proteo do bloco ser alterada. Fazendo com que o MERCOSUL seja considerado como uma regio de origem e no de proteo dos refugiados.

Referncias bibliogrficas
I - Fontes Documentais4 Conveno de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e o seu Protocolo Adicional de 1967. Declarao de Braslia de 2010; Declarao e o Plano de Ao do Mxico de 2004; Declarao de So Jos sobre Refugiados de 1994; Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984; Tratado de Direito Penal Internacional e Comparado de 1889. Lei n 26.165/2006 (Argentina); Lei n 9.478/1997(Brasil); Lei n. 1.938/02 (Paraguai); Decreto Executivo n. 23/1998 (Panam); Lei n. 18.076/06 (Uruguai); Lei n. 37.296/2001 e Decreto n 2.491/ 2003 (Venezuela). II Fontes Bibliogrficas Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNURa). 2010 Global Trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons, June 2011. Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNURb). Ser um refugiado no Panam. Diagnstico participativo de 2010. ACNUR: Panam, 2011, p. 12.
4

Cf. Base de dados legais do ACNUR, disponvel em www.acnur.org (ltimo Acesso em 28/7/20011).

108

Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR). Refugee Magazine. The wall behind which refugees can shelter: 1951 Geneva Convention, v. 2, 123, 2001. ANDRADE; Jos H. Fischel de; MARCOLINI, Adriana. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 45, 2002, p. 168. COELHO, Alexandre Mori; PDUA LIMA, Mria Lcia L. M; et. al. Impacto da Venezuela no MERCOSUL: uma soluo como modelo de equilbrio geral computvel. Escola de Economia de So Paulo da FGV. Textos para discusso 153. Novembro, 2006. CARRILLO, Angela Consuelo. Internal displacement in Colmbia: humanitarian, economic and social consequences in urban settings and current challenges. International Review of the Red Cross, v. 91, n. 875, september 2009, p. 527. GOTTWALD, Martin. Protecting Colombian refugees in the Andean region: the fight against invisibility. New Issues in Refugee Research. Working paper n. 81. UNHCR, March 2003. GIBNEY, Mathew J. Forced migration, enginered regionalism and justice between states. In Susan Kneebone and Felicity Rawlings-Sanei. New regionalism and asylum seekers: challenge ahead. New York: Berghahn Books, 2007. HATHAWAY, James C.; NEVE, Alexander. Making international relevant again: a proposal for collectivized and solution-oriented protection. Harvard Human Rights Journal, 15, 1997, p. 115. JUBILUT, Liliana Lyra. O direito internacional dos refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007. JUBILUT, Liliana Lyra. Refugee law and protection in Brazil: a model for South America?. Journal of Refugee Studies, 19, 2006, p. 22. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil: comentrios sobre as decises do Conare. Braslia: ACNUR/CONARE, 2007. MENEZES, Fabiano L. As polticas de proteo de refugiados na Amrica Latina para frear o fluxo de migraes foradas. In Wagner Menezes. Estudos de Direito Internacional: Anais do 7. Congresso Brasileiro de Direito Internacional, v. XVI. Curitiba: Juru, 2009. MERCOSUL, Memria Institucional, disponvel em http://www.migraciones.gov.ar/foro_migratorio (Acesso em 28/7/2011). RODRIGUES, Gilberto M.A. O futuro do refgio no Brasil e o seu papel no cenrio humanitrio. In: Luis Paulo T. P. Barreto (org.) Refgio no Brasil: a proteo brasileira aos refugiados e seu impacto nas Amricas. Braslia: ACNUR/Ministrio da Justia, 2010. SCHUCK, Peter H. Refugee burden-sharing: a modest proposal. In Peter Schuck H. (ed.) Citizens, strangers, and in-betweens. Bouder: Westview Press, 1998, p. 282. SUHRKE, Astri. Burden-sharing during refugee emergencies: the logic of collective versus national action. Journal of Refugee Studies, v. 11, n. 4, p.396-415, 1998, p. 398. VIANA, Manuela Trindade. Cooperao internacional e deslocamento interno na Colmbia: desafios maior crise humanitria da Amrica do Sul. SUR-Revista Internacional de Direitos Humanos, 6, 10, junho 2009, p. 151.

109

Valores constitucionais e Lei 9.474 de 1997. Reflexes sobre a dignidade humana, a tolerncia e a solidariedade como fundamentos constitucionais da proteo e integrao dos refugiados no Brasil
Pietro de Jess Lora Alarcn

maneira de introduo
Quando as ameaas constantes paz ou a fora das armas se sobrepem vida humana, no possvel para o estudioso do Direito permanecer numa postura de conforto intelectual. Pelo contrrio, emerge nesses instantes a obrigao de refletir sobre as possibilidades que a disciplina jurdica tem de contribuir criao de condies e promoo de valores para a superao da desumanidade. O mundo se tornou globalizado, fora ou sutilmente, mas o carter da globalizao no originou o fortalecimento da dignidade, a extino da pobreza e da marginalidade ou a reduo dos conflitos que colocam em risco a vida e as liberdades dos seres humanos. Entretanto, muito embora a persistncia das tragdias humanitrias, dos xodos humanos e da violncia, importa registrar a existncia de uma esmagadora conscincia na comunidade jurdica sobre a necessidade de construir e aperfeioar os mecanismos que permitam que o ser humano tenha a seu alcance e obtenha, com a menor demora possvel, uma resposta ou tutela jurdica nas situaes mais dramticas. Essa conscincia se desenvolve tendo como pano de fundo o curso de uma confluncia entre o Constitucionalismo e o Internacionalismo, movimentos jurdicos cujo comeo, meio e fim , precisamente, o ser humano. E a anlise, nesse marco de identidades dos dois movimentos, torna-se ainda mais interessante porque se evidencia o debate sobre alguns paradigmas jus-filosficos, ao tempo em que se trabalha para recuperar o contedo jurdico das chamadas normasprincpio, na perspectiva hermenutica de propor sadas ou construir decises

111

aliceradas em tcnicas como a ponderao ou harmonizao de valores. A contempornea viso resulta de especial utilidade para resolver questes jurdicas nas quais se encontram em jogo a vida, a liberdade e a dignidade humana. Isso porque a dimenso jurdica recobra seu real perfil, afastando a ideia reducionista de que alguns valores dentre eles a solidariedade ou a tolerncia se ligam com exclusividade compaixo ou caridade. Desde nosso ponto de vista, uma sociedade jurdica civilizada deve consagr-los e lhes outorgar mxima efetividade como princpios a serem requeridos para sustentar decises de juzes e tribunais. Por outras palavras, valores e, dentre eles, a solidariedade e tolerncia, so e devem ser tratados como princpios jurdicos, de longo alcance, portanto, estratgicos para a conquista dos fins constitucionais. Numa perspectiva ampla, podemos argumentar que a tarefa de redescobrir os valores que do sustentao ordem jurdica a de estabelecer pontos de apoio para uma hermenutica sadia, na passagem a uma proteo cada vez menos retrica e mais efetiva dos direitos mais elementares do ser humano. No Brasil, a visibilidade de alguns desses valores facilita a tarefa. Isso porque no pice da ordem, dizer, nos dispositivos da Constituio Federal de 1988, os encontramos anunciados, fazendo parte do texto normativo, constituindo matria apta a ser interpretada sob as balizas da ponderao e a razoabilidade. Talvez no seja possvel realizar uma reflexo de todos e cada um deles, mas importa revelar o contedo de alguns na atual conjuntura brasileira. Reitere-se que, sendo verdadeiros princpios, o objetivo consiste em outorga-lhes efetividade mxima, de maneira a constituir suporte para normas de deciso ou poderosas razes da iuris cincia. Anote-se, ainda, que a anlise no pode deixar de comportar a exigncia de transformar o entorno. Por outras palavras, no possvel se contentar com uma viso meramente teortica do assunto. preciso sugerir os passos que, em concreto, conduzam efetividade desses princpios escolhidos. De maneira que, ao receber o convite para contribuir modestamente ao sucesso desta obra, temos optado por aproximar trs princpios constitucionais a dignidade humana, a tolerncia e a solidariedade da Lei 9.474/1997, que conduz ordem jurdica o Estatuto dos Refugiados promulgado pela ONU em 1951.

112

Fcil resulta deduzir que este olhar constitucional por sobre as bases principiolgicas da Lei implica examinar alguns elementos da confluncia j apontada, bem como daquilo que tem sido denominado de invaso constitucional. Por isso, nossa exposio aborda a maneira como a Constituio reproduz o encontro do Constitucionalismo e do Internacionalismo como movimentos jurdicos; logo, brevemente nos referimos ao contedo jurdico dos princpios dignidade da pessoa humana, solidariedade e tolerncia e, finalmente, mostramos como esse contedo jurdico torna-se evidente na Lei 9.474/1997, fundamentando sua aplicao.

1. O Constitucionalismo e o Internacionalismo na contemporaneidade

1.1. Uma confluncia histrica sustentada em valores
No recente a preocupao do Constitucionalismo e do Internacionalismo com a tutela dos valores, especialmente com a proteo da vida e da liberdade humana. Na verdade, ambas as vises sobre o ponto identificadas como a de fora e a de dentro, referenciados nas sociedades nacionais so complementares ao longo da histria. Com efeito, na gnese do Constitucionalismo se encontra o amparo, pela via da Carta Magna, do status de liberdade da nobreza inglesa no sculo XIII. Logo, no processo de afirmao de liberdades, documentos como o Bill of Rights ou o Habeas Corpus Act consagraram alguns dos institutos jurdicos mais prezados da atualidade. Enquanto isso, o enfoque internacionalista se vislumbra nas primeiras normas para regular a intensidade dos conflitos e proteger os no combatentes. Na Trgua de Deus, por exemplo, proibia-se a guerra desde a noite de sexta feira at o amanhecer da segunda sob pena de excomunho. E nesse caminho, h que mencionar as obras oriundas da Escola de Salamanca no sculo XVI, especialmente as de Francisco de Victoria e Francisco Surez, que devem com justia serem considerados os iniciadores do direito comum Direito Internacional contemporneo , pois se ocuparam do estabelecimento de um modelo para uma proposta jus naturalista que condena qualquer recusa ao prestgio da vida e da

113

dignidade humana diante dos objetivos cristianizadores das expedies Amrica. No desconhecemos manifestaes precursoras desses movimentos em etapas anteriores da histria. A memria jurdica remete s primeiras formas de organizao estatal na Grcia e criao das confederaes atravs de acordos com objetivos militares entre as plis. Logo, qualidade do desenho estrutural da civitas romana e das normas do ius gentium para normativizar as relaes entre os membros da sua gens e os chamados estra gens. Nessa visita histrica distingue-se que a separao entre um mbito interno e um externo de atuao estatal parece algo natural nos marcos da organizao dos afazeres de governo. Entretanto, ainda reconhecendo a potencialidade das figuras mais antigas, as circunstncias que conduziram a uma exigncia de amparo efetivo da vida e da liberdade podem ser focalizadas mais claramente em vista dos processos na Europa a partir da Carta Magna. Logo haver de se prestar ateno s sucessivas guerras pela construo de um sacro imprio catlico, s grandes navegaes, s disputas papais com os prncipes e ao nascimento do capitalismo como modelo econmico. Esse levantamento pode introduzir ao estudioso no conhecimento das bases tericas dos movimentos em comento. Como no constitui nossa pretenso pormenorizar essa anlise, trataremos apenas das tenses surgidas no plano jurdico. Constatar-se- que nem sempre tivemos estes movimentos com o renovado vigor de hoje. A construo constitucional, apesar de se mostrar triunfante na Frana com a runa do vetusto absolutismo e a converso da separao de funes em paradigma do Estado de Direito liberal, no teve um desenvolvimento imediato. Na conscincia pblica, e como um imperativo da segurana jurdica das relaes econmicas, a centralidade do Direito reportava-se ao Cdigo Civil. Bem por isso Lenio Streck refere-se, parafraseando a Paulo Bonavides, ao passo do vigor dos Cdigos ao das Constituies, identificando a ruptura com um modelo dogmtico-formalista e conservador do Constitucionalismo1. Ao assunto tampouco indiferente Luis Roberto Barroso, que proclama a vitria da

1 Lenio Streck. Ontem, os Cdigos; hoje, as Constituies: o papel da hermenetica na superao do positivismo pelo Neoconstitucionalismo.P. 552-553 In Direito Constitucional Contemporneo. Estudos em homenagem a Paulo Bonavides. Pp. 521-561.

114

Constituio.2 Ainda, a doutrina estrangeira explica a constitucionalizao do ordenamento jurdico, referindo-se a uma a constituio invasora e intrometida, que impe sua fora normativa aos diversos campos do Direito.3 O passo de um Constitucionalismo letrgico e formalista a um vivo e atuante deu-se durante o sculo XX ao ritmo do reconhecimento no somente de liberdades, mas de condies concretas de satisfao das necessidades humanas. Da que os direitos sociais e, logo aps a Segunda Guerra, dos direitos de fraternidade e de solidariedade, apontem a uma reviso da sensibilidade e da responsabilidade tica nos planos nacional e internacional. Nessa evoluo, liberdades pblicas, direitos sociais, bem como os direitos de terceira gerao, compem a parte central dos textos constitucionais, tornando-se necessrios o amadurecimento de instrumentos jurdico-constitucionais para sua efetividade. Emergem, por isso, garantias como o habeas data ibrico ou o mandado de injuno brasileiro. Tambm, na experincia internacionalista, da predominncia do Direito Internacional preocupado primordialmente at o final do sculo XIX com o cumprimento dos contratos de comrcio, passou-se, logo aps o choque da Primeira Guerra, criao dos instrumentos de ao jurdica para a proteo dos refugiados. Com efeito, os fatores de desestabilizao e os violentos conflitos entre 19191939 ocasionaram o deslocamento forado de milhes de europeus, especialmente de russos, gregos e turcos, o que exigiu um esforo internacional para a assistncia humanitria. Como ressalta o prprio Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados ACNUR, embora seu trabalho efetivo seja iniciado aps a Segunda Guerra, os esforos concertados para a proteo dos refugiados comeam no perodo entre guerras.4 A memria coletiva sobre os horrores da guerra ocasionou, na segunda metade do sculo XX, a reflexo jurdica sobre o processo civilizador e suas urgncias. Os ingredientes de um sentido de humanidade que busca converter-se

2 Consulte-se o artigo O novo direito constitucional e a constitucionalizao do direito In Temas de Direito Constitucional Tomo III. Luis Roberto Barroso. Pp. 505-535. 3 Sobre o tema, consulte-se a obra Neoconstitucionalismo. Ed. Miguel Carbonell. Madrid: Trotta. 2005. 4 ACNUR. A Situao dos Refugiados no Mundo. Cinqenta Anos de Aco Humanitria. P. 15.

115

em realidade institucional, moral e tica se manifestaram na luta pela efetividade dos direitos e pela descolonizao, impactando decisivamente o universo de partidas e contrapartidas humanas, tendo como referncia novas distines entre o certo e o errado, o justo e o injusto. Nos corpus jurdicos de novo tipo a dignidade humana se torna o vetor fundamental e chega-se a um Constitucionalismo e a um Internacionalismo por e para o ser humano. Naturalmente, as constituies e declaraes internacionais apresentam pontos de convergncia com intuito protetor. Logo, uma discusso sobre a fora jurdica dos instrumentos do Internacionalismo, que ao incio foram condenados a meras aspiraes do conjunto da humanidade, e sobre a necessidade de fortalecer os mecanismos internos de proteo do ser humano, alguns considerados fracos pela proposta internacional, toma conta no plano da efetividade. Abordada a realidade social in concreto uma histria, uma cultura , seja como coletivo organizado estatalmente ou como coletivo universal, para o Direito as razes que devem regular a convivncia so as mesmas: reduzir a violncia, tornar segura a relao humana e progredir distribuindo a riqueza social produzida na perspectiva de avanar a patamares de desenvolvimento que impliquem a conquista do bem-estar. Tais so os parmetros que constituem fins almejados tanto pelas sociedades nacionais como pela sociedade internacional. E atrelados a esses fins se encontram valores aos quais no se pode nem se deve renunciar, a dignidade humana, a vida, a liberdade, a justia social, dentre outros. Portanto, na esteira constitucional e na internacional os fundamentos a serem promovidos maneira de valores jurdicos so os mesmos. Da que uma identidade de fins e valores constitua a base que sustenta a confluncia de movimentos. O olhar sobre a eficcia e efetividade das normas constitucionais ou daquelas constantes nas Declaraes Internacionais implica uma ateno e alerta permanente. Nesse sentido, o Min. Celso de Mello, afirmou que o Brasil, que subscreveu a Declarao Universal dos Direitos Humanos, ainda est em dbito com o seu povo na efetivao das promessas contidas nesse Documento, cujo texto, nas palavras do Ministro, mas que um simples repositrio de verdades fundamentais e de compromissos irrenunciveis, deve constituir, no plano domstico dos Estados nacionais, o instrumento de realizao permanente dos

116

direitos e das liberdades nele proclamados.5 Ressalte-se que, como instrumentos jurdicos essenciais, a Constituio e o arcabouo de tratados internacionais sobre direitos humanos retratam exigncias que motivam uma ao jurdica e poltica. Mas, tambm possibilitam uma nova forma de compreender o espectro social, que deve estar aliada a uma interpretao do Direito renovada, construda sobre a base dos valores incutidos em princpios, ponderada e alinhada a fins humanitrios.

1.2. Uma confluncia de movimentos evidenciada nas decises jurisdicionais

Em que pese o otimismo ocasionado pelo robustecimento da perspectiva humanitria, em lugar de uma complementariedade cognoscitiva, e especialmente da aplicabilidade plena e imediata dos meios originados no campo internacional, suscitou-se uma falsa polmica sobre a supremacia da Constituio ou o das declaraes de direitos. dizer, de uma relao que poderia se afigurar hermeneuticamente horizontal distinguiu-se uma vertical. Muito embora a criao de clusulas de abertura, como a constante no artigo 5 2 da CF/88 uma estratgia de compatibilizao rpida entre Constituio e Declaraes o choque, que poderia ter sido evitado atravs de uma interpretao de compromisso com a liberdade humana, deu-se de forma impopular e imprecisa. E o reflexo dessa confuso desagradvel foi o confronto entre o texto constitucional e o dos tratados como o do Pacto de So Jos. Em alguns casos o conflito foi solucionado em favor do primeiro e em outros do segundo, especialmente no referente priso civil por dvida do depositrio infiel (artigos 5, LXVII da Constituio de 1988 e 7.7 do Pacto de So Jos da Costa Rica). A EC 45/2004 que poderia ter acabado com a polmica, tampouco o fez totalmente. Persiste ainda, em alguns setores da doutrina, uma interpretao que nega o status constitucional ao Pacto, mantendo-se a controvrsia com relao aplicao do 3 do artigo 5 da Constituio Federal. Contudo, no precisamente este nosso ponto de reflexo mais importante.
5

O Supremo Tribunal Federal e a defesa das liberdades pblicas sob a Constituio de 1988. P. 539 In Os 20 Anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. A. de Moraes (Coord.). Pp. 521-559.

117

O que realmente achamos necessrio chamar a ateno para o fato de que esta e talvez outras polmicas e desafios do jurista, nos marcos da aproximao dos movimentos em pauta, devem se solucionar construtivamente. Em particular, o princpio pro homine resulta de extrema utilidade e valor para resolver a norma a ser aplicada caso a caso. O Supremo Tribunal Federal, no HC 96772/SP, sendo relator o Min. Celso de Mello, (RT v. 98, n. 889, 2009, p. 173-183), reconheceu o princpio da norma mais favorvel como critrio que deve reger a interpretao do poder judicirio. Diz a ementa:
Os magistrados e tribunais, no exerccio da sua atividade interpretativa, especialmente no mbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem observar um princpio hermenutico bsico (tal como aquele proclamado no Artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Humanos), consistente em atribuir primazia norma que se revele mais favorvel pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla proteo jurdica. O Poder Judicirio, nesse processo hermenutico que prestigia o critrio da norma mais favorvel (que tanto pode ser aquela prevista no tratado internacional como a que se acha positivada no prprio direito interno do Estado), dever extrair a mxima eficcia das declaraes internacionais e das proclamaes constitucionais de direitos, como forma de viabilizar o acesso dos indivduos e dos grupos sociais, notadamente os mais vulnerveis, a sistemas institucionalizados de proteo aos direitos fundamentais da pessoa humana, sob pena de a liberdade, a tolerncia e o respeito alteridade humana tornarem-se vs (...)

Outro singular fenmeno, nos marcos desta confluncia de movimentos, o da construo de normas de deciso em sentido contrrio entre tribunais com sede nas sociedades nacionais e Cortes internacionais. Assim, cabe uma remisso constitucionalidade e aplicao da lei de anistia brasileira Lei 6.683/1979 na qual a Corte Interamericana de Direitos Humanos decidiu num sentido, favorecendo exclusivamente aos perseguidos pelo Estado ditatorial, enquanto outro o alcance da deciso do Supremo Tribunal Federal consignada na ADPF n
118

153/DF. DJU. 06-08-2010. No que tange ao instituto jurdico do refgio, cumpre observar o compromisso brasileiro estampado na promulgao da Lei 9.474/1997, que define os mecanismos para a implementao do Estatuto dos Refugiados, proclamado pela ONU em 28 de julho de 1951. H de se concordar que o Estatuto de 1951 representa um notvel esforo na busca solidria, nas palavras de Celso de Mello, de solues consensuais para superar antagonismos histricos e neutralizar situaes opressivas que negavam ao refugiado, vtima de intolerncias e discriminaes, o direito a ter direitos. 6 O Ministro aponta alguns dos elementos essenciais por sobre os quais h de se debruar a doutrina brasileira para a adequada implementao do Estatuto, bem como ao alicerce constitucional da Lei brasileira sobre o refgio. A solidariedade, a tolerncia e o direito de acesso aos diretos so baluartes indiscutveis para a conquista da democracia na passagem regenerativa do Brasil a um Estado de Direito pautado pela efetividade da vida, das liberdades e da justia. Da a importncia de fornecer um contedo jurdico constitucional slido a esses valores e princpios, na ideia de torn-los fundamentos legitimadores da deciso nas situaes em que se discute o status ou a efetividade de um direito particular de um refugiado, oriundo da normatividade internacional e interna. J existem decises importantes com relao ao tema do refugio, que no comentaremos presentemente, mas que sem dvida atestam a importncia crescente de fenmeno na esfera jurisdicional. Podem-se mencionar a referente EXT. 1170/Rel: Min. Ellen Gracie, na qual se aplica o princpio do non refoulement; a EXT. 1008/Rel. Min. Gilmar Mendes, na qual o STF analisa a pertinncia temtica entre a motivao do deferimento do refgio e o objeto do pedido de extradio, declarando-se a constitucionalidade da Lei 9.474/1997; finalmente, cumpre ressaltar a deciso na EXT. 1085/ Rel. Min. Cezar Peluso, que gerou polmica quanto eficcia jurdica do ato administrativo de concesso do refgio, sua vinculao lei e o carter discricionrio do Presidente da Repblica para a determinao da extradio. Parece-nos que em todos estes casos o exame dos fundamentos das decises
6

Celso de Mello. Op. Cit. P. 542.

119

h de servir para continuar num sadio processo hermenutico, na perspectiva da caracterizao do sistema de concesso de refugio no Brasil, do aperfeioamento das suas bases constitucionais e da efetividade dos princpios para a proteo e incluso dos refugiados.

2. O Constitucionalismo de princpios
2.1. O papel dos princpios no constitucionalismo de hoje
Um ordenamento jurdico constitucionalizado tem a particularidade de que toda e qualquer manifestao do poder pblico deve se enquadrar nas balizas constitucionais. Nesse campo, e profundamente arraigado ao processo de construo do Direito, um dos elementos de maior importncia a sobreinterpretao do texto normativo constitucional. O servio da sobreinterpretao consiste em estimular a descoberta de um conjunto principiolgico explcito e implcito, destinado a cumprir um rol determinante na soluo de dilemas jurdicos de singular importncia. De maneira que a aplicao do padro axiolgico e teleolgico que repousa em cada princpio forma parte do chamado Novo constitucionalismo, que parece se ancorar numa concepo do Direito que ensaia uma via entre o jus naturalismo abstrato e o jus positivismo mais radical. Assim, os princpios constitucionais, aos quais em certa poca se lhes negou seu carter de autnticas normas, aduzindo que careciam de completude e constituam frmulas profusas e ambguas, passam a ser valorizados como suporte para uma hermenutica que traduz ao ser humano como motor e centro do Direito. Nesse passo, os princpios constitucionais, como autnticas normas jurdicas, fundamentam e condicionam a validade de outras normas. A lei, as polticas pblicas e as decises jurisprudenciais continuam a ser a expresso de rgos especializados, mas sujeitos a um comeo de ordem, a frmulas iniciais do Direito. A principiologia constitucional , por isso, o fundamento para a construo de normas de deciso, que podero no ser a nica opo possvel ao caso, pois entram em jogo elementos e vises do intrprete, mas devem sim ser motivadas e sustentadas por ela.

120

Alguns dos princpios que consideramos mais significativos e sua repercusso na aplicao da Lei 9.474 de 1997 passam a ser brevemente expostos a seguir.

2.2. Os refugiados, a Lei 9.474/1997 e o contedo jurdico dos princpios da dignidade humana, da solidariedade e da tolerncia.
2.2.1. A dignidade da pessoa humana possvel argumentar sobre um manifesto poderio jurdico reconhecvel nos dois movimentos jurdicos referidos se nos orientamos pela bussola da proteo dos direitos que na tica interna tem-se convencionado chamar de fundamentais e na externa de humanos. E o quadro completo desses direitos somente se torna compreensvel e adquire unidade de sentido e conexo lgica quando se vislumbra a dignidade da pessoa humana. A dignidade, seja considerada fonte dos direitos fundamentais ou dos direitos humanos em qualquer uma das ticas , como afirma J.M. Adeodato, um princpio externo e superior a qualquer direito positivo, ou seja, na concepo de que h certos contedos normativos que valem por si mesmos, independentemente daquilo que os detentores circunstanciais do poder poltico e jurdico pretendam determinar como direito positivo.7 Esta referncia permite constatar que muito embora seja quase unnime que estamos em tempos de neopositivismo, o acervo deixado pelo direito natural essencial para entender a filosofia dos valores que entranha a ordem jurdica e o chamado direito justo. E que este talvez o elemento central da confluncia de movimentos, a considerao de que somente vale a pena lutar pelo Direito se seu norte consiste na defesa, sob qualquer circunstncia, e especialmente as mais difceis para o ser humano, da sua dignidade. No Brasil, na aproximao do Constitucionalismo e do Internacionalismo, esta ideia de dignidade humana de carter universal permite compreender a passagem de um Estado deslegitimado e ditatorial a um Estado de Direito. Haver Estado de Direito na medida em que sejam dadas respostas exigncia da dignidade. Logo, frise-se que as questes referentes efetividade dos direitos fundamentais superam a conjuntura governamental e se impem como uma
7

A Retrica Constitucional. P. 34

121

poltica de Estado. Nessa ordem de ideias, as atinentes ao drama dos refugiados, se impem como poltica estratgica, a longo prazo, como caracteriza quelas que definem as linhas mestras de um Estado, conforme a diretriz da prevalncia dos direitos humanos artigo 4, II da Constituio de 1988. Na esteira internacional, a dignidade humana promove o passo a uma sociedade de paz, segurana e respeito real pelos direitos humanos, incentivando uma cultura de responsabilidade democrtica, que no elimina as diferenas, seno que as promove e as identifica como parte da enorme riqueza de vises construdas pelo ser humano. Ope-se, assim, a uma estrutura de poder marcado por um discutvel ncleo hegemnico enquanto sociedades perifricas ficam margem de benefcios elementares, dominao imperial, ao desconhecimento da diversidade e impunidade histrica. Na esteira uma reflexo sobre a dignidade da pessoa humana, deve-se advertir que constitui um autntico valor de pr-compreenso da ordem jurdica. Assim, ainda que no estivesse consignada no Estatuto Constitucional, como de fato est no Diploma de 1988 art. 1, III seria de todo modo guia de interpretao se deveras se pretende construir uma ordem jurdica justa. Por isso, o tema da dignidade no pode ficar confinado ao campo da teoria. assunto de relevncia eminentemente prtica, um assunto de efetividade de direitos. Por isso, verificando a Lei 9.474/1997, para o intrprete/aplicador do Direito e para a doutrina jurdica importa descobrir no somente o que fazer nos casos de requerimento de refgio, especialmente quando o requerente oriundo de regies nas quais se registram sistemticas e graves violaes aos direitos humanos, seno tambm porque e para que conceder o refgio. E, ainda, descobrir a ligao entre o deslocamento forado, o refgio e a dignidade humana, procurando uma resposta jurdica consistente. pergunta sobre por que falar de dignidade e refugio ou para que falar em dignidade quando se fala em refgio e refugiados poder-se-ia responder dizendo simplesmente: porque a matriz de todos os direitos. Contudo, esta resposta no basta se pretendemos orientar a implementao do princpio na prtica. Talvez essa resposta, em lugar de ajudar, poderia originar uma reduo, obviamente no pretendida, da dignidade. Certamente, as fronteiras entre o humano e o no humano supem um
122

cenrio de liberdade e de pluralismo que permita a reproduo das opes do ser. A opo a essncia da dignidade porque seu exerccio supera implicitamente outros estgios do ser a do indivduo da espcie no humana e a da coisa. Da que o ser humano seja fim, um valor absoluto em si mesmo, considerado incapaz de ser convertido por seus semelhantes em meio, pois ele quem gera seu horizonte tico. Por isso, a dignidade implica um espao para o exerccio da condio existencial e moral, espao para a condio de liberdade. A lei 9.474/1997 ao caracterizar ao refugiado, nos trs incisos do artigo 1, deixa claro que a pessoa forada a migrar, que se trata de um deslocamento no qual existe uma dissociao entre a vontade e a ao. O cenrio de liberdade perdeu-se violentamente, e perdeu-se tambm, pelo menos, uma parcela da exigncia de responsabilidade ao requerente, aquela que seria decorrente, na viso de alguns conservadores analistas, da invaso injustificada do solo estatal. Da que a providncia obrigatria diante do requerimento do refgio seja no a devoluo do migrante forado ao territrio de origem, mas o encaminhamento aos rgos competentes para examinar a situao, sempre caso a caso. Perseguida por motivos de racismo, de nacionalidade, opinies polticas ou por pertencer a um determinado grupo social, estando fora e sem possuir nacionalidade ou habitando cenrios nos quais se registram gravssimas violaes aos direitos humanos, a pessoa no quer ou no pode acolher-se proteo do seu pas. Como a dignidade implica que o homem precede ao Estado, em sadia hermenutica, as pretenses estatais cedem diante da proteo da pessoa. Dai que, cada vez que o ser humano se encontre em tais situaes, perseguido injustificadamente por um Estado, o amparo a esse ser humano torna-se um dever de natureza internacional, dizer, da sociedade internacional. Nesse passo, duas questes devem ser frisadas: a) o princpio da dignidade humana, consagrado na CF de 1988, rejeita qualquer pretenso de vir a converter a migrao em um delito. Assim, ser inconstitucional qualquer ato normativo que determine o delito de migrao ou que pretenda tornar ao migrante, pelo fato de ser migrante, um delinquente; b) O direito ao refgio deve ser interpretado de maneira que no caber uma deciso negativa ao requerimento quando esta coloque em risco a vida e liberdade do indivduo, dizer, quando a negao conduza pena de morte ou priso juridicamente injustificada.

123

Pode-se concluir que, no atual contexto, a situao da sociedade nacional brasileira altamente favorvel ao empreendimento de uma cruzada pela dignidade. Nela devem estar comprometidas as foras que assumem como ponto de partida e de chegada da sua ao os valores e fins constitucionais, rejeitando enfaticamente o abandono dos direitos humanos. 2.2.2. A solidariedade e a tolerncia O dilogo entre Constitucionalismo e Internacionalismo somente apresenta condies objetivas de desenvolvimento se na sua base tambm se gera uma comunicao, a que lhe confere legitimidade e lhe permite no ser caracterizado como uma artificialidade ou o resultado de um desejo elitista ou de ativistas com boas intenes. E precisamente essa comunicao entre indivduos, sociedades e os mais diversos atores supe o reconhecimento da diversidade e o passo consequente da aceitao da diferena. A reflexo sobre o contedo dos princpios constitucionais adquire relevncia nesse marco, especialmente porque, dotados de ampla generalidade e abstrao, permitem encontrar argumentos convincentes para tomar decises com relao a dilemas jurdicos em cujo cerne se encontra regularmente a discriminao, a no aceitao, as possibilidades de acolhimento, o antagonismo individual ou coletivo. Nessa anlise de princpios, anote-se que da mesma forma que se problematiza a dignidade e se passa ao terreno da afirmao do Direito, da praticidade e da efetividade dos direitos, pode-se indagar sobre a solidariedade e a tolerncia, talvez da maneira seguinte: para que a solidariedade? Para que tolerar e por que tolerar? Na Constituio Federal de 1988 a solidariedade constitui princpio fundamental que se desprende do inciso I do artigo 3 do seu texto. Com efeito, ao expressar que o primeiro dos objetivos fundamentais do Estado consiste em construir uma sociedade livre, justa e solidaria, instala o valor solidariedade no conjunto dos relacionamentos humanos, maneira de princpio. Veja-se que a liberdade e a justia social acompanham o valor em pauta, robustecendo a ideia de que o crescimento econmico, social e cultural depende de uma ao coletiva, guiada pela necessidade de satisfazer as necessidades de todos.

124

Javier de Lucas recupera a noo original de solidariedade como um princpio jurdico e poltico, reconhecendo-o como um motor do Estado social de Direito. Para de Lucas, a solidariedade uma das ideias-fora do prprio Direito, uma ideia que constitui uma conscincia conjunta de direitos e obrigaes, que surgiria da existncia de necessidades comuns, de semelhanas (reconhecimento de identidade), que precede s diferenas sem pretender seu desconhecimento8. Embora seja possvel sustentar que a solidariedade tem uma raiz religiosa, entendida como princpio jurdico supe algo novo, especialmente nas sociedades plurais. Trata-se da constatao da diferena e da reformulao do tecido social a partir da passagem da igualdade formal material. Implica, assim, a efetividade de um dos pilares do constitucionalismo, a fraternidade talvez o de menor desenvolvimento dos postulados franceses na poca da sua consolidao: liberdade, igualdade, fraternidade. Parte-se, por isso, da heterogeneidade, para sustentar uma perspectiva especial, na qual o sujeito assume como seu os interesses dos outros, e a coletividade os dos demais grupos sociais, surgindo ento o dever de contribuir. De fato, se somos titulares da solidariedade, que passa a ser um princpio com projeo positiva e perspectiva objetiva, ento, essa titularidade comum acarreta o dever de contribuir, de atuar positivamente para sua eficaz garantia, na medida em que se trata de uma responsabilidade de todos e cada um. 9 Bem por isso pode-se falar de deveres de solidariedade. O ganho desta ideia, do ponto de vista tcnico-jurdico, fica evidenciado ao procurar boas razes para decidir em assuntos relacionados s cargas pblicas, tributao, propriedade pblica e ao papel do capital privado, concepo da ideia de dimenses de direitos, dentre outros assuntos. Quanto tolerncia, esta apresenta diversos matizes e perfis, todos cumprindo uma funo na edificao da igualdade, da no discriminao e da eliminao do preconceito. Veja-se que em princpio a tolerncia ligou-se neutralidade estatal para no impor uma orientao religiosa. Entretanto, esse sentido ampliou-se a divergncias ideolgicas e polticas e hoje se estende a qualquer tipo de divergncia, particularmente aquelas relacionadas convivncia
8 9

Javier de Lucas. Solidaridad y Derechos Humanos. P. 158. In 10 Palabras clave sobre derechos humanos. J.J. Tamayo (Director). Pp. 149-194. Idem. P. 160.

125

entre setores considerados minoritrios e grupos vulnerveis. De maneira que o primeiro assunto ao qual a tolerncia se reporta sem dvida ao valor da democracia plural, heterogeneidade e, logo, atravs da atitude tolerante, a um mtodo para a soluo de controvrsias. Supe, destarte, a rejeio ao desconhecido, apatia social, e logo a concepo de que todo diferente um adversrio e, ao final, um inimigo. Esse contedo extremamente til, se levamos em conta que as crises econmicas e polticas ocasionam habitualmente uma sensao de insegurana social que se reverte na hostilidade ao diferente, que costuma ser o migrante, o estra-gens. Trata-se de um teste do que alguns autores denominam de circunstncias da tolerncia. Nessa ideia, tais circunstncias seriam expostas como trs etapas: a) a capacidade de reflexionar e ponderar nossas atitudes; b) a tendncia inicial rejeio do ato tolerado; c) a ponderao dos argumentos para permitir ou proibir o ato em tela. 10 Argumentos para a aceitao no faltam, se consideramos a capacidade e fora participativa no terreno econmico, no cultural e, em geral, nas manifestaes sociais dos migrantes. Advirta-se que, no entanto, se escutam opinies em torno a que a aceitao conduz fragmentao. Argumenta-se que se alimentariam atitudes negativas no seio da sociedade, orientadas pela ideia de que aquele que se encontra em situao de vulnerabilidade deve pagar o custo de ser diferente atravs de um trabalho rigoroso regularmente, o mais penoso e rejeitado pelos nacionais ou suportar vrios nveis de violncia, verbal ou fsica. Em outros casos, as formas de censura social implicam a aparente aceitao, mas sobre a base do confinamento em guetos ou a negao velada dos direitos sociais. Deve-se frisar, sem delongas nem vacilaes, que estas e outras formas de intolerncia, altamente discriminatrias no encontram suporte no texto constitucional. Pelo contrrio, a tolerncia se impe como princpio implcito, incutido no artigo 1, V da CF/88, que estabelece o pluralismo como fundamento do Estado. Uma interpretao reducionista do texto normativo apenas consignaria que essa pluralidade seria exclusiva do mbito poltico. Na verdade, a interpretao sistemtica dos dispositivos da Carta conduz ampliao e descoberta do conceito real de pluralidade.
10

Jos Martnez de Pisn. Tolerancia y derechos fundamentales en sociedades multiculturales. P. 62.

126

Observe-se que o constituinte, no artigo 3, IV, expressou como mais um essencial objetivo do Estado, promover o bem de todos sem preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminao. Por isso, parece-nos que dvidas no podem existir quanto que o ordenamento jurdico brasileiro contempla a tolerncia como um dos princpios de alcance extraordinrio para a configurao de um real Estado de Direito. De tudo resulta que, se estabelecemos os parmetros de dignidade, solidariedade e tolerncia como norteadores da Lei 9.474/1997, esta constitui um avano notvel para efetivar os direitos humanos. Trata-se de um instrumento que em consonncia com a Constituio implica uma atitude no apenas reativa, mas decididamente proativa em favor de uma descarga substancial de eficcia social de outros princpios, como os da prevalncia dos direitos humanos, a defesa da paz, a cooperao entre os povos e a concesso de asilo poltico, inseridos no artigo 4, incisos II, VI, IX e X, respectivamente. Vale a pena ressaltar que na evoluo dos direitos humanos, a eficcia horizontal e vertical que os caracteriza supe o cumprimento de deveres fundamentais da sociedade e do Estado. Por isso, se como expe J. Panea, (...) tener dignidade significa que se nos debe algo, o que debemos algo a alguien por el mero hecho de tenerla (...), e que, precisamente por isso, (...) reconocer la dignidad humana es reconocer que estamos en deuda con el hombre, y que, por tanto, tal condicin, por si misma, reclama, exige, un actuar en cierto sentido (...,)11 ento, o agir somente pode ser aquele que impe o respeito ativo pelo indivduo. Esse respeito ativo evidencia-se, conforme a Lei 9.474/1997, nas referncias necessidade daquele que chega ao territrio nacional e tem o direito a ser informado quanto ao procedimento cabvel para requerer o refgio (art. 7, caput); no direito a no ser deportado para fronteira do territrio em que sua vida ou sua liberdade seja ameaada, (art. 7, par. 1). Por sua vez, a solidariedade e a tolerncia supem a medida das aes concretas do Estado e da sociedade brasileira para recepo do cnjugue, ascendentes e descendentes dos refugiados e dos demais membros do grupo familiar que dele dependam economicamente (art. 2 da Lei).

11

J. M. Panea. La imprescindible dignidad. P. 20. In Biotica y Derechos Humanos. A. Ruiz de la Cuesta. (Coordinador). Pp. 17-28

127

Por outro lado, quando se trata de refgio por razes de sistemtica violao dos direitos humanos, a tolerncia deve se evidenciar como direito prpria viso de mundo, nos locais em que se obtm o refugio. a tolerncia como aceitao, que retira o estereotipo ao grupo humano, deve se integrar, numa esteira no to s multicultural, mas interculturalmente. Por isso, no demais reiterar, os princpios em pauta so o suporte constitucional para rejeitar qualquer tipo de poltica destinada criao de guetos ou confinamentos da populao refugiada. E esses princpios tornam-se ainda mais visveis quando se conclui que a proteo aos refugiados implica uma movimentao que no pode ser somente estatal ou do ACNUR, mas um movimento integrado sociedade. Por isso, se o Estado deve facilitar o referente proteo fsica no momento em que requer o refgio, bem como a documentao, os servios bsicos de sade, educao e as polticas incluso, a sociedade civil deve se manifestar atravs da recepo e orientao social, cultural e econmica.

maneira de concluso
Poucos momentos como este parecem to oportunos para tratar jurdica, moral e eticamente sobre a pessoa humana. O Brasil, que consagrou um leque de dispositivos principiolgicos para abordar as relaes internacionais, medita urgentemente sobre as condies que impossibilitam a efetividade dos direitos humanos. Contemporaneamente, constatando a confluncia entre o Constitucionalismo e o Internacionalismo, em cujo ncleo se encontra a dignidade como matriz das liberdades, dos direitos sociais e, em geral, de todo um leque de proteo do ser humano, a Lei 9.474/1997, que define os mecanismos para a implementao do Estatuto dos Refugiados de 1951, constitui um notrio avano nessa perspectiva. O amparo ao refugiado, que se encontra em dramtica situao, carente da possibilidade concreta de refazer sua existncia, que constitui um mnimo direito de dimenso universal, bem como sua incluso e incorporao ao processo civilizatrio, encontra sustento em dispositivos constitucionais de cunho principiolgico, em especial, aqueles que consagram a dignidade da pessoa humana, a solidariedade e a tolerncia.

128

 preciso perseverar na difuso dos mecanismos jurdicos de proteo dos refugiados e demais minorias e grupos considerados vulnerveis. Por isso, sugerese, na ideia de fomentar uma educao voltada para os direitos humanos, a introduo do estudo do direito dos refugiados e o direito internacional humanitrio nas faculdades de Direito do pas, bem como o desenvolvimento de princpios voltados para a perspectiva inclusiva. Esta seria, sem dvida, uma contribuio de relevncia para a edificao adequada do Estado de Direito.

Referncias bibliogrficas
ACNUR. A situao dos Refugiados no Mundo. Cinqenta anos de aco humanitria. Trad. Isabel Galvo. Almada: ACNUR. 2000 Adeodato, Joo Maurcio. A Retrica Constitucional. Sobre tolerncia, direitos humanos e outros fundamentos ticos do direito positivo. So Paulo: Saraiva. 2009. Anais. Colquio Internacional O Direito Assistncia humanitria. Traduo e reviso: Catarina F. Da Silva, Jeanne Sawaya. RJ: Garamond. 1999. Barroso, Luiz Roberto. Temas de Direito Constitucional. Tomo III. RJ: Renovar. 2005. Carbonell, Miguel (Ed.) Neoconstitucionalismo. Madrid: Trotta. 2005. Luca, Javier de. Solidaridad y Derechos Humanos In 10 Palabras Claves sobre Derechos Humanos. Juan Jos Tamayo (Director). Navarra (Esp.) 2005. Pp. 149-194. Martnez de Pisn, Jos. Tolerancia y derechos fundamentales en las sociedades multiculturales. Madrid: Tecnos. 2001. Mello Filho, Jos Celso de. O Supremo Tribunal Federal e a defesa das liberdades pblicas sob a Constituio de 1988. In Os 20 Anos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. A. de Moraes (Coord.). Pp. 521-559. Panea, Jos Manuel. La imprescindible dignidad In Biotica y Derechos Humanos. Antonio Ruiz de la Cuesta (Org.). Pp. 17-28 Lenio Streck. Ontem, os Cdigos; hoje, as Constituies: o papel da hermenutica na superao do positivismo pelo Neoconstitucionalismo. In Direito Constitucional Contemporneo. Estudos em homenagem a Paulo Bonavides. Pp. 521-561.

129

A integrao de refugiados no Brasil

Marcelo Haydu

Introduo
Dentre os grupos de pessoas que migram de maneira forada (nos quais se inserem os deslocados internos, os aptridas e os asilados), encontram-se os refugiados. Estes so impulsionados a fugir de seu pas de origem por terem sido ameaados de perseguio (ou efetivamente perseguidos) por motivos de raa, religio, nacionalidade, filiao a determinado grupo social ou opinies polticas1. Ou, ainda, por terem suas vidas, segurana ou liberdades ameaadas em decorrncia de violncia generalizada, agresso ou dominao estrangeira, ocupao externa, conflitos internos, violao massiva de direitos humanos ou outros fatores que tenham perturbado gravemente a ordem pblica2. Os fluxos de pessoas em busca de refgio passaram a causar preocupao comunidade internacional de maneira explicita a partir da Segunda Guerra Mundial (1939-1945)3. Nessa ocasio, nota-se a formao de dois tipos de grupos de refugiados: de um lado estavam os judeus que, quando do incio da guerra, foram deportados para alm das fronteiras alems, aps terem sido despojados de todos os seus bens e de sua nacionalidade, tornando-se aptridas, ou seja, refugiados de fato; e, de outro lado, outros nacionais, em sua maioria, mas no apenas os judeus, que, durante o desenrolar da guerra, abandonaram voluntariamente seus pases de origem, pois eram perseguidos e no contavam com a proteo estatal, os refugiados propriamente ditos (JUBILUT, 2007: 26). Com o trmino da guerra, milhares de pessoas se deslocaram, um problema que precisava ser solucionado. Nesse contexto, decidiu-se criar, em 1951, o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), um rgo subsidirio

1 Conforme o artigo primeiro da Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951. 2 Conforme o artigo primeiro e segundo da Conveno da Organizao da Unidade Africana (OUA, atualmente Unio Africana - UA) que rege aspectos especficos dos problemas de refugiados na frica, de 1969; e o artigo terceiro das concluses da Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984, no mbito da Amrica Latina e Caribe. 3 Aqui cabe mencionar que o problema contemporneo comea com a Primeira Guerra Mundial, a Liga das Naes, Nansen etc.

131

da Organizao das Naes Unidas (ONU) responsvel pela proteo dos refugiados e por buscar solues para esse grupo. No mesmo ano, elaborou-se a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, um instrumento internacional de proteo aos refugiados, que trouxe uma definio para o termo refugiado levando em conta o panorama do ps-guerra e o continente europeu (ACNUR, 2000: 13-26). Durante as dcadas de 1960 e 1970, ocorreram movimentos de independncia de colnias africanas e asiticas, dentre as quais podemos ressaltar as que se deram na Arglia, Ruanda e Angola, que geraram novos fluxos de refugiados. No entanto, a definio de refugiado no podia ser aplicada a essa nova situao, razo pela qual, em 1967, elaborou-se o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados. Ademais, observou-se uma experincia pioneira no continente africano, com a celebrao da Conveno da Organizao da Unidade Africana (OUA) de 1969, que trouxe uma definio de refugiado tendo em vista o contexto da regio (ACNUR, 2000: 39-81). Tambm durante a dcada de 1970 e ao longo dos anos de 1980, vrios conflitos eclodiram em pases da sia, frica, e Amrica Central, dentre os quais podemos destacar o do Vietn, Camboja, Afeganisto, Etipia, Nicargua, El Salvador e Guatemala. Por consequncia, tambm houve um intenso fluxo de refugiados, alm de outra experincia regional, dessa vez no continente americano, que culminou numa definio de refugiado semelhante da Conveno da OUA, apresentada pela Declarao de Cartagena de 1984 (ACNUR, 2000: 83-137). Com o trmino da Guerra Fria, na dcada de 1990, havia uma expectativa de que os conflitos no mundo diminuiriam, e, por conseguinte, os movimentos de refugiados (ACNUR, 2000: 139). Contudo, no foi isso o que se verificou, mas, ao contrrio, uma intensificao dos conflitos tnico-raciais e religiosos e um aumento da populao refugiada mundial (ACNUR, 1995: 13-14). Segundo dados do mais recente Relatrio Tendncias Globais do ACNUR, h 43,7 milhes de pessoas foradas a se deslocar em todo o mundo. Dessas, 15,4 milhes so refugiados, sendo 10,55 milhes sob os cuidados do ACNUR e 4,82 milhes de refugiados atendidos pela UNRWA (agncia da ONU que se dedica exclusivamente a refugiados palestinos). (ACNUR 2011). Esse exorbitante nmero de refugiados espalhados no mundo representa um problema que desafia a

132

comunidade internacional h mais de sessenta anos. Tanto os pases de origem como os de acolhimento, o ACNUR e diversas organizaes no governamentais (ONGs) tm atuado no sentido de encontrar solues para os problemas desses indivduos. No Brasil no tem sido diferente, sobretudo no que se refere integrao dos refugiados nova sociedade de acolhida. Governo (federal e estaduais), ACNUR e a sociedade civil, em maior nmero, tm realizado tal tarefa. Tendo em vista o exposto, essa reflexo ser apresentada em duas partes. Em primeiro lugar um breve panorama da questo do refgio no Brasil; em segundo uma breve apresentao da poltica de integrao, dando especial ateno cidade de So Paulo.

1. Um breve histrico do refgio no Brasil

Ainda que o Brasil tenha ratificado e recepcionado as principais convenes internacionais sobre o tema do refgio, s se verificou uma relativa4 poltica de recepo de refugiados, a partir de 1977, ano em que o ACNUR por meio de acordo com o governo brasileiro instalou um escritrio na cidade do Rio de Janeiro. O interesse do ACNUR em se instalar no Brasil se deu pela instabilidade poltica vivida pela Amrica Latina, que estava envolta em regimes polticos ditatoriais, de violncia generalizada e de macia violao dos Direitos Humanos (BARBOSA & HORA, 2007: 38). O governo brasileiro, por no querer latino-americanos em seu territrio com a mesma colorao poltica daqueles que ele mesmo perseguia, optou por reassentar todos os refugiados que aqui viessem para buscar proteo. Com o objetivo de tratar do reassentamento desses refugiados latino-americanos o ACNUR se instalou no Brasil (ANDRADE & MARCOLINI, 2002: 168). Vale ressaltar que neste perodo, o Brasil, a exemplo do que ocorria com alguns pases da Amrica Latina, tambm vivia sob um regime de exceo. Este fator, unido s restries que j eram impostas ao ACNUR quando do acordo

Segundo (MOREIRA, 2005: 71) a poltica de recepo dos refugiados foi relativa, pois o posicionamento do governo brasileiro mostrouse contraditrio em relao problemtica dos refugiados. Se, de um lado, demonstrou-se um pas comprometido com esta problemtica (razo pela qual foi escolhido para fazer parte do Comit Consultivo do ACNUR e tornou-se membro do Comit Executivo do mesmo organismo internacional), por outro lado, deixou de acolher grande contingente de refugiados latino-americanos durante as dcadas de 1970 e 1980, em que foram verificados sistemticos conflitos armados na regio.

133

realizado com o governo brasileiro, faziam com que a atuao desse organismo se restringisse em amplitude de atuao, sobremaneira. Nessa fase, o escritrio do ACNUR era procurado nica e exclusivamente por argentinos, chilenos, uruguaios e paraguaios. Essas pessoas eram reassentadas, principalmente, em pases da Europa, Canad, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos (ALMEIDA, 2001: 119). Durante esse perodo de uma atuao bastante restrita do ACNUR, ele contou com o apoio de vrios outros rgos de atuao interna engajados na temtica de Direitos Humanos para a proteo dos refugiados. Dentre esses fundamentais parceiros pode-se destacar as Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e de So Paulo; a Comisso Pontifcia Justia e Paz (comumente denominada Comisso Justia e Paz), que trabalhava em prol da legalizao do tratamento humanitrio que a Igreja Catlica dava aos refugiados, bem como a todos os temas de Direitos Humanos, e o Centro de Referncia para Refugiados, que cuidava da recepo, encaminhamento e assistncia social s pessoas que buscavam asilo e refgio (JUBILUT, 2007: 172). Apesar de todos esses empecilhos, importante ressaltar que o Brasil foi o primeiro pas a regulamentar a proteo aos refugiados na Amrica do Sul, ratificando seus principais instrumentos internacionais de proteo e ainda se destaca quanto ao acolhimento de refugiados em seu territrio. Contudo, o contexto das dcadas de 1970 e 1980, em que o Brasil preferiu optar em manter o dispositivo da Conveno que reconhecia como refugiado apenas pessoas de origem europeia (denominado reserva geogrfica), coloca em xeque o real comprometimento brasileiro pelo menos nesse perodo em relao problemtica dos refugiados. O fim da reserva geogrfica que, como veremos adiante, finda em 1989, pode ser explicado pelo novo processo poltico que o Brasil estava passando. importante lembrarmos que um ano antes o Brasil apresentava sua nova Constituio Federal, a qual trazia uma nova realidade (pelo menos na teoria) da importncia que seria dada aos direitos da pessoa humana5, assim, no seria lgica a manuteno de tal reserva. O Brasil tinha que mostrar na prtica aquilo que
5

Seria importante registrar em nota a nfase ao direito de asilo (lato sensu), previsto no artigo 4 da CF.

134

pregava em sua carta constitucional. A despeito da opo de manter a reserva geogrfica, o Brasil receberia, em carter excepcional, no final de 1979, cerca de 150 vietnamitas 6. Esses indivduos no so reconhecidos como refugiados, mas graas interveno do ACNUR eles foram aceitos em solo brasileiro na condio de imigrantes. No mesmo ano, dezenas de cubanos tambm chegam ao Brasil, onde so recebidos pelo governo do Paran, sendo posteriormente transferidos para So Paulo, onde foram assistidos pela Comisso de Justia e Paz (ALMEIDA, 2001: 120). No ano de 1982, o governo brasileiro opta pelo reconhecimento do ACNUR enquanto rgo da ONU7. Essa atitude fez com que o comprometimento nacional em relao proteo dos refugiados comeasse a tomar forma (idem). Reflexo dessa nova mentalidade do governo brasileiro foi a acolhida, em 1986, de 50 famlias iranianas, cerca de 130 pessoas, perseguidas em seu pas de origem por motivos religiosos em virtude de pertencerem comunidade bah. Em virtude da clusula de limitao geogrfica, o Brasil no teve condies de reconhecer essas pessoas como refugiados. Dessa forma, o governo brasileiro lhes concedeu um estatuto migratrio alternativo humanitrio, qual seja o estatuto jurdico de asilados (ALMEIDA, 2001: 122). Outro fato de suma importncia para o adensamento do comprometimento brasileiro no que respeita as temticas humanitrias foi a aprovao da nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil em 1988. Pois ela representava o rompimento com o regime autoritrio at ento vigente. As mudanas contidas na Carta Constitucional no que respeita aos Direitos Humanos eram um forte indcio de que o governo brasileiro estaria mais aberto para tratar com mais sensibilidade das questes concernentes aos refugiados. Diante dessa nova realidade interna, o ACNUR decide mudar a sede de sua misso para Braslia, em 1989, o que proporcionou o estreitamento da relao entre este rgo e as autoridades brasileiras.

6 Conhecidos como boat-people. Esses indivduos receberam assistncia da Critas do Rio de Janeiro e da Comisso de Justia e Paz, em So Paulo. 7 Apesar de presente no Brasil desde 1977, o ACNUR s veio a ser efetivamente reconhecido como rgo de uma organizao internacional neste caso a ONU -, em 1982. At esta data ela exercia suas atividades muito limitadas, chegando at a ser classificada como clandestina.

135

Em 19 de Dezembro de 1989, o governo brasileiro declara, com a promulgao do Decreto n 98.602, sua opo pela alternativa (b) da Conveno de 1951, Artigo 1, B (1)8, removendo desta forma a limitao geogrfica e, assim, criando a possibilidade para que refugiados de qualquer parte do mundo pudessem ser reconhecidos como tais em solo brasileiro (ANDRADE & MARCOLINI, 2002: 170). E, em 29 de julho de 1991, o Ministrio da Justia, junto com o Ministrio das Relaes Exteriores e o Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, edita a Portaria Interministerial n 394, que pe fim ressalva aos arts. 15 e 17 relativa ao direito de trabalho dos refugiados (ALMEIDA, 2001: 127). Esta mesma portaria estabelece procedimento especfico para a concesso de refgio envolvendo tanto o ACNUR, que se responsabiliza pelo processo de eleio dos casos individuais, quanto o governo brasileiro, que fica responsvel pela deciso final. (JUBILUT, 2007: 173). A eliminao da clusula da reserva geogrfica, contudo, no resultou em aumento expressivo de solicitantes de asilo no Brasil. Cenrio que s mudaria com a vinda, entre os anos de 1992 e 1994, de cerca de 1.200 angolanos que fugiram de seu pas de origem aps o final das eleies que ali ocorreram. A grande maioria desses indivduos no estava fugindo de seu pas por motivos de perseguio individual, mas sim por conta dos conflitos e da violncia generalizada. Desta forma, no estavam de acordo com a definio clssica de refgio, tal como contida na Conveno de 1951: bem fundado temor de perseguio em razo de: raa, religio, nacionalidade, pertencimento a grupo social ou opinio pblica. Mesmo assim, foram reconhecidos como tal, j que o governo brasileiro aplicou uma definio mais ampla do conceito de refugiado, inspirada na Declarao de Cartagena, de 1984. A concesso do estatuto do refugiado aos angolanos emblemtica do comprometimento, cada vez maior, com os direitos humanos e a democracia (ALMEIDA, 2001: 126). O ltimo passo na histria nacional de proteo aos refugiados fruto da elaborao de um projeto de lei sobre o Estatuto Jurdico do Refugiado. Tal projeto de lei aprovado na Cmara dos Deputados e no Senado e, finalmente, em 22 de julho de 1997, a Lei n 9.474 sancionada e promulgada pelo Presidente da Repblica (JUBILUT, 2007: 175).
8

Dado obtido por meio de conversa com Luis Fernando Godinho, funcionrio do ACNUR-Brasil.

136

2. A integrao de refugiados no Brasil

O Brasil foi o primeiro pas da regio latino-americana a elaborar uma legislao nacional para refugiados, a j mencionada Lei Federal 9.474 de 1997. importante destacar que a lei para refugiados em questo se insere nos marcos dos regimes internacional e regional para refugiados, contemplando em sua definio de refugiado tanto os motivos de refgio clssicos (dados pela Conveno de 1951) quanto os ampliados (dados pela Declarao de 1984): Ser reconhecido como refugiado todo individuo que:
I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontre-se fora de seu pas de nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; (...) III devido grave e generalizada violao de direito humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refugio em outro pas (BRASIL, 1997).

A lei nacional considerada inovadora e avanada, alm de ter criado um rgo colegiado para analisar e julgar os pedidos de refgio: o Comit Nacional para Refugiados (CONARE) (BRASIL, 1997). O arranjo institucional do CONARE consolida a estrutura (chamada de tripartite) que j estava sendo montada desde meados de 1970 no Brasil, reunindo os principais atores em relao aos refugiados: instituies domsticas (representadas pela Critas Arquidiocesana), organizao internacional (ACNUR) e governo brasileiro (representado por seus rgos e presidindo o CONARE) (LEO, 2003). A legislao nacional ainda previu a repatriao voluntria como soluo durvel para refugiados, alm do reassentamento e da integrao local. A primeira caracteriza-se por ser a mais desejada, tanto pelos refugiados, quanto pelos pases de acolhimento. Atravs dela, o refugiado enviado de volta para seu pas de origem. Contudo, isso s deve ocorrer sob a anuncia do refugiado, fazendo-se respeitar o carter voluntrio do repatriamento (ACNUR, 1998: 80). No obstante, h situaes em que o carter voluntrio desrespeitado pelos
137

Estados, obrigando o repatriamento de refugiados. H casos em que, mesmo estando o seu pas de origem sob conflito e as razes pelas quais o impulsionou a deixar seu pas persistirem, alguns refugiados optam por retornar sua terra natal por iniciativa prpria, procedendo ao repatriamento espontneo (ACNUR, 1998: 146-147). Vale ressaltar, por fim, que a repatriao voluntria incentivada pelos pases de acolhimento, que tm por objetivo transferir a responsabilidade pelos refugiados aos seus pases de origem. Porm, em varias situaes, estes no dispem de condies suficientes para reintegrar seus nacionais, tendo que contar com ajuda internacional. Alm do mais, o processo de reintegrao pode se revelar difcil para os refugiados, pois, se o Estado encontrar-se numa situao socioeconmica desfavorvel, a comunidade local pode no ser receptiva a essas pessoas que regressam (ACNUR, 1998: 162). O reassentamento, por sua vez, uma medida de proteo ao indivduo j reconhecido como refugiado quando este no pode permanecer, pelas razes supracitadas, no pas em que se refugiou e no pode, tampouco, retornar ao seu Estado de origem. Assim, diz-se que ele reassentado em um terceiro pas. Esta a compreenso moderna do termo; sua acepo primeira, que remonta ao incio da prtica do ACNUR, era a transferncia de refugiados de um Estado para outro, podendo ser diretamente de seu pas de origem ao pas de acolhida (JUBILUT, 2007: 154). No que concerne ao trmite do reassentamento, cada Estado estabelece um acordo com o ACNUR, no qual indicam as condies para efetivar o recebimento, garantindo-se quele rgo participao em todo o processo (PONTE NETO, 2003: 157). Por fim, temos a integrao local. Esta utilizada quando o refugiado reconhecido pelo pas de ingresso e este decide acolh-lo. Ao mesmo tempo em que esta soluo pode ser positiva para os refugiados, no sentido de possibilitar a estes reestruturar suas vidas num outro pas, ela tambm pode trazer problemas no que respeita adaptao dessas pessoas, pois podem vir a residir num Estado cuja cultura totalmente diversa sua; outro ponto negativo a no receptividade dos refugiados pela comunidade local dos pases de

138

acolhimento. Visando o sucesso da integrao local o ACNUR aponta algumas condies basilares que devem ser preenchidas por quaisquer pases que acolham refugiados em seus territrios. Em primeiro lugar, o Estado de acolhimento deve aceitar plenamente e apoiar ativamente os esforos com vistas a facilitar a integrao local dos refugiados; uma segunda condio seria a aceitao da comunidade local, desses refugiados, como forma de evitar possveis animosidades; um terceiro ponto de fundamental importncia se da em torno da questo econmica, ou seja, a integrao local tem que ser economicamente vivel; os programas de integrao local, sobretudo em sua fase inicial, devem ter a garantia de financiamento externo suficiente que lhe proporcione xito; para ser duradoura a integrao local deve ser voluntria; e, por fim, os refugiados devem ser plenamente integrados na nova sociedade, tendo, inclusive, a possibilidade de adquirir a nacionalidade do pas.

Caractersticas da integrao no Brasil

No Brasil, assim como em grande parte do mundo, as polticas para integrao de refugiados so empreendidas mediante a inter-relao entre Estado, ACNUR e ONGs, mas, sobretudo, pelas ltimas. No caso brasileiro, a sociedade civil tem assumido papel de grande destaque no trabalho realizado visando integrao de refugiados, fornecendo, por meio de suas atividades diretas ou de parcerias, pouco mais de 60% do total da verba envolvida nos trabalhos com integrao no Pas9. A Critas Arquidiocesana, representante da sociedade civil organizada perante o CONARE, o ponto focal nesse tema. Vinculada Igreja Catlica, a Critas Brasileira atua principalmente em So Paulo e no Rio de janeiro, localidades de maior concentrao da populao de solicitantes e de refugiados no pas (RODRIGUES, 2010: 137-138). As Critas trabalham em trs frentes principais, quais sejam, proteo, assistncia e integrao local. Grande parte deste trabalho viabilizada por meio
9

Para conhecer o Adus melhor acesse: www.adus.org.br

139

de parcerias com entidades de classe, organizaes no governamentais, agncias internacionais, empresas etc. A parceria com o sistema S (SESC, SESI e SENAI), por exemplo, possibilita a insero de alguns refugiados em cursos profissionalizantes e do idioma portugus. Casas de passagem, tambm conhecidas como albergues, tambm so importantes parcerias das Critas. So elas que propiciam acolhimento temporrio a boa parte das pessoas que buscam refgio no Brasil. Porm, no so apenas as Critas as responsveis pelo trabalho com integrao de refugiados. Atualmente o Brasil tem a maior rede de suporte a refugiados da Amrica Latina, com aproximadamente 100 organizaes locais envolvidas, tendo no Instituto Migraes e Direitos Humanos IMDH o ponto focal desta rede. Em geral, os refugiados se beneficiam dos servios sociais bsicos tais como acesso a educao e sade oferecidos pelo governo brasileiro nos nveis federal, estadual e municipal. Desde meados dos anos 2000, no entanto, o governo brasileiro tem dado ateno no apenas proteo de refugiados por meio da determinao do status de refugiado , mas, tambm, integrao de refugiados, passando a estabelecer polticas pblicas voltadas a essas pessoas. O governo federal tem buscado, ainda que de maneira tmida, a insero dos refugiados nas polticas pblicas j existentes no Brasil. Alm de alguns benefcios que solicitantes de refgio e refugiados j obtm, como o caso da carteira de trabalho e de documento de identidade, o que lhes d permisso para trabalhar legalmente no Brasil, a poltica nacional para refugiados, mesmo que de maneira ainda tmida, tem dado sinais de que pretende aumentar esforos visando novos e melhores benefcios aos refugiados. Exemplo disso a insero de ainda alguns poucos refugiados no programa de assistncia governamental (Bolsa Famlia) e o adensamento de debates em torno ao acesso de refugiados a polticas de habitao e novas formas de incluso no mercado de trabalho, como foi o caso do evento organizado pelo Ministrio do Trabalho e ACNUR, ocorrido em So Paulo, em 2011. Para alm do mbito federal, algumas iniciativas para melhorar a proteo dos refugiados por meio da integrao comearam a ser realizadas tambm no
140

mbito de estados federados. Dois exemplos dessa nova realidade a criao de Comits Estaduais para Refugiados, nos estados de So Paulo (de abril de 2008) e Rio de Janeiro (de maro de 2010). Esses dois estados juntos abrigam mais de 90% dos refugiados reconhecidos no Brasil. O primeiro Comit Estadual para Refugiados (CER) do pas foi estabelecido na cidade de So Paulo em abril de 2008. O CER composto pelos seguintes membros: o Secretrio da Justia e da Defesa da Cidadania que o preside; 1 (um) representante de cada uma das Secretarias de estado a seguir relacionadas: Casa Civil; Secretaria de Economia e Planejamento; Secretaria de Habitao; Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social; Secretaria do Emprego e Relaes do Trabalho; Secretaria da Educao; Secretaria da Sade; Secretaria de Relaes Institucionais; Secretaria da Cultura; Secretaria da Segurana Pblica; 2 (dois) representantes de organizaes no governamentais voltadas a atividades de assistncia e proteo a refugiados no estado e no pas, indicados pelo Secretrio da Justia e da Defesa da Cidadania. Ao final de 2009, o Rio de Janeiro estabeleceu seu Comit Estadual como representao muito similar de So Paulo. Desde a sua criao, o Comit Estadual de So Paulo tem atuado em trs frentes distintas: questes referentes segurana pblica envolvendo refugiados reassentados no interior do Estado; questes de sade envolvendo hospitais e refugiados reassentados; e incluso de solicitantes de refgio e refugiados no programa de trabalho do estado. (JUBILUT, 2010: 47). Retornando ao campo da sociedade civil, o Adus Instituto de Reintegrao do Refugiado Brasil10, organizao criada em 2010, sobretudo por acadmicos especialistas no tema do refgio, tem se colocado como um ente capaz de somar esforos e atuar diretamente nos problemas que envolvem os solicitantes de refgio e refugiados quanto ao tema da integrao. Cultura, habitao e insero no
10

Uma das pessoas que contribuiu de maneira marcante na criao do Adus foi Guilherme da Cunha. Guilherme sempre acreditou no papel de agente civilizatrio das Naes Unidas. Sem a ONU, no sei se poderamos viver, dizia. Durante seu trabalho no Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), foi representante em Angola, Portugal, no Peru, na Espanha, nos EUA e, por ltimo, na Argentina, que sediava o escritrio responsvel pelos pases do sul da Amrica do Sul, entre eles o Brasil. Contribui na elaborao da Declarao de Cartagena (1984), no marco dos conflitos armados e movimentos de refugiados nos pases da Amrica central. Na Espanha (1990-1994), apoiou a criao da associao da sociedade civil Espanha com ACNUR (1993) que contribui at hoje com a arrecadao de fundos para esta agncia da ONU e foi condecorado pelo ministrio de relaes exteriores pelo seu trabalho no pas. Em seu posto regional do ACNUR para Amrica do Sul em Buenos Aires (1995-2000), deu uma contribuio decisiva para a implementao da Conveno do Estatuto do Refugiado (1951) no ordenamento jurdico brasileiro por meio da Lei n 9.474, de 22 de julho de 1997. Guilherme tambm desempenhou papel fundamental na criao do Adus, participando, desde as primeiras articulaes com organizaes nacionais e internacionais, at a elaborao de nosso escopo de trabalho. Para o Adus motivo de orgulho ter contado com o apoio e confiana de uma pessoa que dedicou toda uma vida causa do refgio.

141

mercado de trabalho so os focos principais de ao dessa organizao11. Por fim, podemos salientar a entrada de um novo ator que, desde o princpio da dcada passada, tem iniciado trabalho importante em prol da questo do refgio: as universidades. No mbito acadmico, algumas universidades12 e instituies de ensino tm demonstrado interesse pela questo dos refugiados, tanto como tema de difuso e ensino, quanto como tema de pesquisa e de extenso. Criada pelo ACNUR em 2003, a Ctedra Sergio Vieira de Mello13 tem por objetivo o envolvimento cada vez maior de universidades latino-americanas em atividades voltadas poltica de refugiados, e desta forma contribuir com as polticas de integrao local dos refugiados com a sociedade civil (RODRIGUES, 2010: 138). A importncia dessa iniciativa grande: abrir e qualificar o espao acadmico para o debate sobre a condio e os problemas dos migrantes e refugiados; possibilitar aos solicitantes de refgio e refugiados o acesso ao estudo do idioma e da cultura local, alm do apoio comunitrio que algumas instituies de ensino oferecem, no campo da sade e da prpria educao tais possibilidades so altamente transformadoras para todos os envolvidos, mas, sobretudo, os solicitantes de refgio e refugiados, pois podem elevar e recuperar parte de sua autoestima, alm de criar condies de sua integrao, de forma digna e decente (RODRIGUES, 2007: 176).

Consideraes finais
Algumas pesquisas e reportagens sobre as problemticas que envolvem a integrao dos refugiados no Brasil apontam que os maiores obstculos so a falta de emprego e moradia, e a discriminao. O portal R714, da Rede Record de Televiso, por exemplo, em maro de 2011, aponta, por meio de relatos de alguns refugiados residentes em So Paulo, a dificuldade encontrada por essas pessoas
11

Algumas das universidades que j realizam algum tipo de atividade em prol dos refugiados so: PUC-RJ, PUC-SP, UFMG, UFSCAR, UNICAMP, USP, UNIEURO, UNISANTOS, FMU, UVV e UFJF. A UFSCAR, UFMG e a UFJF j dispem de regras especficas para o ingresso de refugiados em cursos de graduao. Sergio Vieira de Mello (1948-2003) foi funcionrio de carreira da ONU durante 33 anos, dos quais 27 dedicados s causas dos refugiados. Vieira de Mello teve grande destaque como administrador da ONU na reconstruo ps-conflito de Kosovo e do Timor Leste, que envolveram a lida com populaes vulnerveis, incluindo refugiados. 13 Para ler a reportagem completa acesse o link a seguir: http://noticias.r7.com/brasil/noticias/preconceito-dificulta-integracao-de-refugiadosafricanos-no-brasil-20110401.html 14 Para ler a reportagem completa acesse o link a seguir: http://noticias.r7.com/brasil/noticias/preconceito-dificulta-integracao-de-refugiadosafricanos-no-brasil-20110401.html
12

142

para se integrar nova sociedade de acolhida. Solicitantes de refgio e refugiados tm encontrado dificuldades em ter acesso a servios pblicos bsicos, sobretudo cuidados mdicos e moradias. Alm disso, eles tambm se sentem discriminados pela sociedade local. Por falta de campanhas consistentes e de informao, grande parte da populao brasileira no sabe ao certo quem um refugiado e com frequncia os reconhece como fugitivos da justia, tornando a integrao na sociedade e no mercado de trabalho ainda mais difcil. Para facilitar o processo de integrao local e atender s necessidades particulares dos refugiados, necessrio que as diferentes esferas do poder invistam mais recursos financeiros para apoiar a implementao de polticas especficas para eles. O estabelecimento de novas instituies, como o Comit de So Paulo para Refugiados, o Comit do Rio de Janeiro para Refugiados e o Comit Municipal de So Paulo para Imigrantes e Refugiados, alm do engajamento de algumas universidades com a causa do refgio e o surgimento de novas organizaes, permite queles que trabalham com o tema do refgio algum alento em relao ao futuro da integrao dessas pessoas no Brasil. A verdade que ainda h muito a ser realizado para que esses refugiados possam, de forma efetiva, se integrar nova sociedade local. A sociedade civil, sobretudo a Critas, mesmo com limitaes de ordem estrutural e financeira, tem desempenhado papel importante frente s problemticas que envolvem a vida dos refugiados. Diversos so os problemas que envolvem os refugiados na busca por integrao sociedade local. Alm dos j abordados, tambm podemos destacar a falta de estrutura na recepo daqueles que chegam ao pas em busca de asilo. No obstante, isso nada mais que o reflexo de um pas que, historicamente, sempre outorgou a tarefa de cuidar dessas pessoas, que por sinal lhe pertence, nas mos dessas organizaes, e o que ainda mais grave, sem proporcionar as condies necessrias para que isso ocorra. O Brasil tem aberto suas portas entrada dessas pessoas em busca de refgio. Porm, no tem sido capaz de proporcionar uma vida minimamente digna maioria deles. Enquanto pouco for feito para que essa situao mude, os refugiados que vieram e vivem no Brasil continuaro a sofrer dos mesmos males, vendo sua vida passar e, com ela, a esperana de um recomeo digno.

143

Referncias bibliogrficas
ACNUR. A situao dos refugiados no mundo: cinquenta anos de aco humanitria. Almada: A Triunfadora Artes Grficas, 2000. ______. Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados. In: ______. Manual de procedimentos e critrios a aplicar para determinar o estatuto de refugiado. Lisboa: ACNUR, 1996. p.60-84. ______. Executive Committee membership by date of admission of members. 2005. Disponvel em: <http://www.unhcr.org>. Acesso em: 7 jun. 2011. ______. 2006 Global Trends: refugees, asylum-seekers, returnees, internally displaced and stateless persons. 2007. Disponvel em: <http://www.unhcr.org>. Acesso em: 14 jun. 2011. ______. Guterres praises Brazilian efforts to integrate refugees. 2005. Disponvel em: <http://www.unhcr.org>. Acesso em: 14 jun. 2011. ______. Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados. In: ______. Manual de procedimentos e critrios a aplicar para determinar o estatuto de refugiado. Lisboa: ACNUR, 1996. p. 85-89. ______. States parties to the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and the 1967 Protocol. 2005. Disponvel em: <http://www.unhcr.org>. Acesso em: 11 jun. 2011. ALMEIDA, Guilherme Assis de (Coord.). O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 211-232. ______. Direitos Humanos e no-violncia. So Paulo: Atlas, 2001. ANDRADE, Jos Henrique Fischel de; MARCOLINI, Adriana. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia, v. 45, n. 1, p. 168-176, jan./ jul. 2002. BRASIL. Lei n. 9.474, de 22 de julho 1997. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sicon>. Acesso em: 15 jun. 2011. CASELLA, Paulo Borba. Refugiados: conceito e extenso. In: ARAUJO, Nadia; ALMEIDA, Guilherme Assis de (Coord.). O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 17-26. COMISSO JUSTIA E PAZ. Direitos Humanos no Brasil: 1992-1993. So Paulo: Loyola, 1994. DECLARAO DE CARTAGENA. In: ARAUJO, Nadia; ALMEIDA, Guilherme Assis de (Coord.). O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 421-430. DOMINGUEZ, Juliana Arantes; BAENINGER, Rosana. Programa de reassentamento de refugiados no Brasil. Anais da Associao Brasileira de Estudos Populacionais. Caxambu, 2006. GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO. Comit estadual promove polticas de apoio aos refugiados. 2007. Disponvel em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br>. Acesso em: 12 nov. 2010. JUBILUT, L.L. O direito internacional dos refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007. ______. Melhorando a integrao dos refugiados: novas iniciativas no Brasil. In: Forced Migration Review. Oxford, v. 35, p. 46-47, jul. 2010. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. A temtica do refgio no Brasil aps a criao do Comit Nacional para os Refugiados CONARE. In: MILESI, Rosita (Org.). Refugiados: realidade e perspectivas. 144

Braslia: CSEM/IMDH; Loyola, 2003. p. 171-196. MOREIRA, Julia Bertino. A questo dos Refugiados no Contexto Internacional (de 1943 aos dias atuais). So Paulo: Campinas, 2005. PONTE NETO, Cndido Feliciano da. Reassentamento de refugiados no Brasil: Demonstrao da Solidariedade Humanitria Internacional A Dignidade Recuperada. In: MILESI, Rosita (Org.). Refugiados. Realidade e perspectivas. So Paulo: Loyola, 2003, p. 155-171. RODRIGUES, Gilberto M. A. Direito Internacional dos Refugiados. Uma perspectiva brasileira. In: Anurio Brasileiro de Direito Internacional, (II). v.I, p. 164-178, 2007. ______. O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio. In: Refgio no Brasil: a proteo brasileira aos refugiados e seu impacto nas Amricas. p. 134-149, 2010.

145

Sade mental e refugiados: interfaces entre o universal e o relativo no direito sade

Ana Ceclia Andrade de Moraes Weintraub

Introduo
Este artigo tem como objetivo problematizar a questo da universalidade e da relatividade dos direitos humanos usando o exemplo das propostas de interveno em sade mental, em geral, e em relao populao refugiada, mais especificamente. Para abordar este tema, primeiro ser contextualizada a discusso da relatividade ou universalidade do conceito de sade mental como um direito de cuidado sade dentro de seus marcos mais importantes, para ento argumentar que o acesso sade mental deve, sim, ser universal pois um dos aspectos dentro do direito humano sade e ao bem-estar porm, o que significa sade mental e quais os fatores relacionados a ela so pontos relativos entre as culturas, contextos sociais e tambm entre as abordagens teraputicas. Estes pontos so de importncia crucial para o debate sobre a sade mental dos refugiados. Pretende-se ainda mostrar que o ponto de vista biomdico, que pode ser classificado como universalizante, pois busca os mesmos sinais e sintomas em pacientes independente de sua cultura ou contexto social, deixa de lado uma srie de fatores que tornam a definio do que a sade mental diferente para culturas diferentes, mas, sobretudo, deixa de lado os aspectos sociais e polticos, tambm diferentes para cada contexto, que esto envolvidos na definio de qualquer doena. Assim, dizer que os cuidados em sade mental, como aspectos do direito sade, devem sim ser universais, no quer dizer que devem ser os mesmos para todas as pessoas e lugares. A discusso sobre sade mental e universalismo no nova e remete, de modo mais evidente e recente, aos escritos de Sigmund FREUD (1973). Para a psicanlise nascente, a estrutura mental humana sim universal, mesmo que tenha nuances relativas sua cultura e contexto. Por outro lado,
147

concomitantemente com o declnio da colonizao africana surgem vrios autores que iniciam o que ficou conhecido como psiquiatria cultural ou etnopsiquiatria, ou seja, uma abordagem da sade mental dos sujeitos que se pretendia mais coerente com as culturas nas quais estavam inseridos (PUSSETTI, 2009a; BENEDUCE, 2009). Nas palavras de um de seus principais expoentes, Frantz FANON, depois criticado por outros autores devido ao seu vis aparentemente pr-colonialista:
As escolas psicanalticas estudaram as reaes neurticas que nascem em certos meios, em certos setores da civilizao. Obedecendo a uma exigncia dialtica, deveramos nos perguntar at que ponto as concluses de Freud ou Adler podem ser utilizadas em uma tentativa de explicao da viso de mundo do homem de cor (FANON, 2008, p. 127)

Alm disso, a prpria noo de loucura e doena mental na Europa bero das principais correntes psicolgicas at hoje vigentes datada e relacionada a contextos histricos especficos, como bem mostrou Michel Foucault e seus diversos seguidores, que influenciaram os movimentos antipsiquitricos e antimanicomiais a partir do sculo XX. Por mais que o tema da institucionalizao da loucura esteja um pouco fora da discusso sobre a sua universalidade pois j a definio de um modo de tratar, e no apenas de um modo de estar, doente ou so vale mencion-la aqui tendo em vista sua importncia para pensarmos a construo da sade mental como direito relativo ou universal. A discusso do direito universal sade mental ser iniciada por este ponto, para se chegar compreenso da relatividade do sofrimento mental e da universalidade (desejvel) de seu cuidado.

Universalismo ou relativismo dos direitos humanos

BELLI (2009), em seu livro, delineia a discusso sobre o relativismo e o universalismo dos direitos humanos no mbito internacional. Ele demonstra que houve uma perda de fora da ideia de universalidade desses direitos humanos, como pretendia a declarao proposta no ps-guerra, pois estes comearam a ser cada vez mais identificados com um ponto de vista ocidental e, mais ainda, imposto, pelas potncias como Estados Unidos e Frana:

148

Essa postura arrogante [de certos pases ocidentais] contribuiu para fortalecer a percepo, sobretudo nos pases em desenvolvimento e nos setores de esquerda no mundo desenvolvido, de que o discurso dos direitos humanos proferido pelos autonomeados defensores globais da democracia e da liberdade tendia a descrever como interesse universal o que no passava da defesa de interesses particulares de certos pases e dos setores dominantes nesses mesmos pases (p. 94,95).

Na opinio de BELLI (2009), a ideia libertria dos direitos humanos no foi resgatada, perdeu-se, e contra o ponto de vista etnocntrico dos direitos como eram chamados por alguns pases no ocidentais, fortaleceu-se o relativismo cultural e as racionalizaes de prticas de violao, vistas ento como histricas e culturais. De todo modo, a proclamao da Declarao Universal dos Direitos Humanos (em 10/12/1948) um marco histrico importante. A declarao inaugurou uma nova concepo da vida internacional, pois sua proposta altera a lgica das relaes internacionais vigentes at o momento, que eram baseadas em relaes de coexistncia e inter-relao de estados soberanos: as normas internacionais vigentes eram basicamente entre os estados, mas no entre os estados e seus cidados, o que toma forma com a declarao de 48 (LAFER, 2008). Com a diminuio da necessidade de interdependncia entre os estados foram sendo criadas as primeiras organizaes de carter internacional nos moldes de um tertius partis, ou seja, terceiro entre as partes : isto culmina com o Pacto da Sociedade das Naes em 1919. O Pacto, criado ao final da I Guerra Mundial, teve como motivao a propagao da paz e da segurana entre as naes: porm o papel dos direitos humanos ainda era circunscrito e pequeno. Mas foi somente ao final da Segunda Guerra Mundial (1945), com a criao da Carta das Naes Unidas, que a comunidade internacional comea a tratar no s da relao entre os estados mas tambm da relao entre os estados e os seus moradores. Este processo culmina com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que o primeiro texto de alcance internacional que trata estes direitos de maneira abrangente. As bases filosficas para a internacionalizao dos direitos humanos encontram-se sobretudo no pensamento de Immanuel Kant e sua doutrina da

149

dignidade humana: para ele, o homem um fim em si mesmo, o que engendra um reconhecimento de sua dignidade apenas por sua existncia. Alm disso, o filsofo propunha que h uma razo abrangente da humanidade que faz o Direito valer universalmente na histria (LAFER, 2008, p. 300). A condio para isso que haja uma sensibilidade tal que uma violao de direitos em um ponto da Terra seja sentida em qualquer local. este o esprito da Declarao, que , portanto, universal, e no internacional para alm dos estados, os seres humanos devem ser protegidos. Porm, o que uma violao de direitos justamente o ponto principal da discusso entre relativismo e universalismo desses direitos: usar a burka uma violao? A pena de morte uma violao? O tratamento psiquitrico de conteno uma violao? A nomeao de um estado mental como esquizofrnico ou depressivo um modo de impor uma maneira de pensar sobre outras, portanto uma violao? E em questes concretas como essas que se d, por exemplo, o debate sobre a relativizao ou universalizao da sade mental como problema para o direito sade.

A histria da loucura: sobre como o louco torna-se doente

Michel FOUCAULT (1988; 1997; 2004) sem dvida uma importante referncia nas cincias humanas para o estudo da histria da formao da loucura. Seus trabalhos mostraram como o conceito de doena mental foi sendo forjado ao longo dos sculos como um modo de excluso at chegar a algo que permitia a interveno, o tratamento, a conteno, a medicalizao e a internao:
(...) a anlise [de Foucault] procurou centrar-se nos espaos institucionais de controle do louco, descobrindo, desde a poca Clssica, uma heterogeneidade entre os discursos tericos sobretudo mdicos sobre a loucura e as relaes que se estabelecem com o louco nesses lugares de recluso. Articulando o saber mdico com as prticas de internamento e estas com instncias sociais como a poltica, a famlia, a igreja, a justia, generalizando a anlise at as causas econmicas e sociais das modificaes institucionais, foi possvel mostrar como 150

a psiquiatria, em vez de ser quem descobriu a essncia da loucura e a libertou, a radicalizao de um processo de dominao do louco que comeou muito antes dela (...) (MACHADO, 2004, p. VIII)

A loucura, principal imagem da doena mental (ou da falta de sade), ento constituda ao longo dos sculos e por diferentes disciplinas, tornando o louco um ser sob o qual se pode exercer a fora, a terapia, a moral e a disciplina. Desse modo, a relao da formao do conceito de loucura com o advento da psiquiatria moderna e, especialmente, da psicofarmacologia na metade do sculo XX, capital para poder compreender a importncia das teraputicas que foram inventadas e, portanto, da ideia da sade mental1. Para a psiquiatria moderna, a psicopatologia, ou o estudo das doenas mentais, refere-se ao conjunto de conhecimentos sobre o adoecimento mental do ser humano em geral (DALGALARRONDO, 2000). Dessa forma, se a doena universal, assim o a normalidade. A criao do manual de transtornos mentais pela Associao Americana de Psiquiatria (o chamado DSM, que ter em breve sua quinta verso) talvez a expresso mais concreta desta tentativa de homogeneizar o sofrimento psquico e a sade mental. Por estes manuais, os critrios para definir algum como esquizofrnico ou deprimido so os mesmos do Afeganisto ao Zimbbue, assim como o tratamento2. Outro manual bastante utilizado a Classificao Internacional de Doenas, ou CID na sigla em portugus, que no momento est na verso nmero 10. O trabalho de KANG ET AL (2009), que buscou pesquisar o estado de sade mental de imigrantes coreanos em So Paulo, um exemplo de pesquisa realizada com base neste manual internacional, que privilegia a classificao sintomtica, medida por questionrios, para definir o estado mental de uma pessoa. Ainda outro levantamento recente, que tem o grande mrito de chamar a ateno justamente para a falta de acesso ao direito de ateno sade mental, o de PRINCE ET AL (2007). Neste trabalho, que se tornou uma referncia na

1 Este ponto no ser aprofundado, mas fica claro que a nomenclatura sade mental j em si um modo relativo de se definir um ser ou um estado de alma: a sade aqui fica em contraposio doena. 2 H algumas nuances, como quando vemos uma srie de trabalho que buscam validar determinado instrumento de coleta de dados de sade mental em uma populao. Isso quer dizer verificar o quanto este instrumento questionrio, etc. mede nesta populao o que pretende medir na populao de origem.

151

rea e deu incio a uma srie de artigos sobre a importncia da sade mental e de suas estratgias de cuidado, os autores buscam demonstrar por meio de vrias anlises epidemiolgicas anos de vida perdidos, ou DALYs, expectativa de vida, comorbidades etc. que os problemas de sade mental so um grande problema de sade no mundo todo. Neste ponto, salientam que os pases pobres na sua maioria no ocidentais, ou que no so parte da Unio Europeia ou Amrica do Norte , alm de sofrerem com as diversas patologias mentais, tm uma srie de agravantes como, por exemplo, a falta de acesso a tratamentos e a profissionais qualificados. Por outro lado, a universalidade do conceito de normalidade muito bem discutida por CANGUILHEM (1971) em seu notrio trabalho O normal e o patolgico. O normal, para o filsofo e mdico francs, deve ser entendido do ponto de vista poltico e do que ele produz. O normal um conceito estatstico, que (...)entraa un tratamiento del ser vivo como se fuese un sistema de leyes en lugar de una orden de propiedades especficas (p. 27). Assim, o que normal no pode ser entendido de modo absoluto ou imutvel, mas sim dentro de uma correlao com a frequncia de seu aparecimento. Interessante notar, dentro desta retomada social e histrica do conceito de loucura e sade mental e das formas de tratar as doenas, que o caso Damio Ximenes Lopes (CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, 2005) continua sendo emblemtico para o Brasil por ter resultado em uma condenao do pas na Corte Interamericana de Direitos Humanos. O modo de tratar aquilo que considerado loucura tem uma clara relao com os direitos humanos e, tambm, com a discusso sobre o universalismo ou relativismo do conceito de sade mental e de sua relao com os direitos humanos, sobretudo com o direito sade. A Organizao Mundial da Sade (OMS), desde sua clebre definio do conceito de sade como completo bem-estar fsico, psquico e social, influencia a discusso sobre que bem-estar esse. Seria ele relacionado cultura ou mesmo vida individual, pois o que bem-estar para um pode no ser para outro? Se sim, a sade ento um conceito relativo, mas seus direitos de proteo so universais. A seguir sero examinadas outras correntes das cincias humanas e da medicina que participam deste debate.

152

Etnopsiquiatria e psiquiatria cultural

BENEDUCE (2009) um dos que contesta o incio da psiquiatria cultural e de sua relativizao da sade mental de acordo com as culturas. Para ele, o incio das interpretaes psiquitricas sobre outras culturas as colonizadas servia para legitimar as polticas estatais de dominao e homogeneizao. Foi Frantz FANON (2005; 2008), etnopsiquiatra j citado, quem deu incio corrente que at hoje tem seguidores, tentando compreender os sujeitos de modo singular, levando em considerao seu contexto geogrfico, histrico e cultural. Para ele, ento, seria interessante considerar, por exemplo, uma descrio da esquizofrenia vivida por uma conscincia negra, se que esta espcie de doena pode ser encontrada nas Antilhas (2008, p.136). Porm, atualmente, torna-se de grande relevncia a retomada da discusso sobre a psiquiatria cultural tendo em vista as estratgias de sade que perpassam os imigrantes indocumentados, refugiados, asilados em muitos pases. BENEDUCE (2009) lembra que a sade mental uma forma cada vez mais usada para a interveno com a populao migrante que chega a muitos pases europeus, por exemplo, Portugal. Sobre este pas, SANTINHO (2009a, 2009b) uma das autoras que mostra como as categorias da sade mental psiquitrica so usadas para controle dos indivduos, jogando-os, muitas vezes, excluso e marginalizao. Tambm PUSSETTI (2009b) salienta que classificar como depresso o sofrimento de imigrantes africanos um modo no isento de discriminao e desvalorizao de sua condio de vida como imigrante. Por outro lado, a total relativizao da ideia da sade mental (com falas como por exemplo no existe a loucura em tal sociedade ou cultura) j foi superada. Um exemplo a descrio bastante delicada feita por NATHAN e GRANDSARD (2006) das diferentes formas de se lidar com eventos traumticos, em locais como Burundi, Mxico e Brasil. Apesar das diferenas, a proposta de que importante pensar nessas diferenas para cuidar da sade mental j um ponto de vista universal, ressaltado pelas correntes mais recentes da etnopsiquiatria, como a representada pelos autores. Assim, a Antropologia uma das cincias que tambm oferece elementos

153

para a reflexo sobre a sade mental no seu contexto cultural e de direitos, como ser analisado a seguir.

O conceito de sofrimento social e a Antropologia Mdica

O conceito de sofrimento social, proposto por alguns autores da Antropologia Mdica, tambm pode ajudar na compreenso da relatividade do conceito de sade mental. O sofrimento social, para estes pesquisadores, pode ser entendido como um modo de nomear a inscrio do mundo na vida subjetiva, ou pode ser um enfoque na violncia enquanto parte da experincia individual, ou mesmo uma anlise das respostas produzidas pela sociedade para a violncia e o sofrimento (FASSIN, 2004). Ao comentar um dos trabalhos da antroploga indiana Veena Das, o mdico e antroplogo francs Didier Fassin aponta a dificuldade remetida pela autora em lidar com o sofrimento do e no outro: uma de suas caractersticas justamente a marca da alteridade, entre aquele que sofre e aquele que testemunha: dois pontos de vista e duas posies diferentes na relao entre pessoas. Para sair deste desafio ela aponta que na investigao etnogrfica do sofrimento preciso compreendlo como uma pesquisa por meio do outro, e no no outro. Para que uma configurao semntica seja criada e adquira um reconhecimento considervel na sociedade, como portadora de uma explicao para algo, necessrio que esta configurao seja percebida como autorizada a explicar e capaz de dar respostas plausveis. Assim, torna-se possvel analisar a inovao social e a cristalizao de representaes e ideias introduzida por e pela sade mental, como corpo de profissionais e saberes que influenciam o discurso e prtica das polticas nacionais voltadas para o social (FASSIN 2006). Para CARVALHO (2008) o sofrimento social o reflexo de experincias variadas de dor, trauma, problemas, no s ligados a violncias mas tambm fome, a doenas crnicas, a situaes-limite. Nas palavras do autor: (...) o que melhor caracteriza o sofrimento social sua compreenso no como problema mdico ou psicolgico, o que reforaria sua dimenso individual, mas como uma experincia social (p. 10, 11). assim tambm que entende FASSIN (2004), ao especificar o sofrimento advindo da violncia: a experincia de tal violncia que

154

gera o sofrimento, porm este vai para mais alm do momento em si de violncia: feito tambm de memria, individual e coletiva, de representaes, ntimas, miditicas ou coletivas: son sens, pour les victimes, les bourreaux ou les tmoins, excde toujours la seule ralisation de lacte (2004, p.23) Mesmo se inscrita em um ou mais corpos, ela coletiva, assim como o sofrimento que a gera, e ela , quase sempre para o antroplogo, um relato, uma defasagem no tempo, j que no uma descrio da prpria atualidade do ato mas sim do discurso de sua memria por uma vtima-testemunha: todo tratamento do sofrimento causado pela violncia supe uma poltica da memria (2004, p. 26), de modo que o passado possa se fazer presente por dispositivos individuais ou coletivos. O autor aponta que os modos de lidar com o sofrimento gerado so modos absolutamente recentes, apesar de a violncia existir desde sempre, e que estes modos abarcam certa heterogeneidade, como as tentativas dos perpetradores de violncias na poca do apartheid sul-africano de acusarem o estado como o grande executor da violncia, e eles como vtimas, assim como mulheres vtimas da bomba de Hiroshima, em 1945, que foram aladas a culpadas pela dor dos filhos mutilados e doentes devido radiao, que conseguiram formar um grupo comunitrio forte retomando seu carter de vtimas primeiras da guerra. Redescobrir o mundo curar-se do sofrimento, assinalando a influncia que a linguagem teraputica tem neste contexto. Como propiciar essa nova descoberta, essa cura, esse retorno ao estado de completo bem-estar biopsicossocial, quando se pensa nas diferentes culturas e sobretudo nas situaes que transformam as pessoas em fugitivos, em demandantes de proteo, como com os refugiados? HARRELL-BOND (2002) assinala, sem meias-palavras, em seu texto sobre as organizaes humanitrias que lidam com refugiados: as organizaes os colocam como crianas, incapazes de pensarem por si e de decidirem os rumos de suas vidas, contribuindo para tornar um refugiado algum indefeso, sem iniciativa: algum em quem a caridade pode ser praticada; em resumo uma criatura totalmente malevel (MAMDAMI, 1973, apud HARRELL-BOND, 2002) ROSA ET AL (2009) tambm salientam modos de elaborar o sofrimento ao comentarem sobre atendimentos psicoteraputicos psicanalticos realizados com pessoas errantes em So Paulo: migrantes, refugiados e imigrantes. A importncia da comunidade e dos rituais para a passagem do luto individual, da perda concreta

155

ou simblica de algo, algum ou de um estado pessoal, fundamental, apesar de cada vez menos presente papel do analista, nesta concepo e com estas constataes, dar espao para a fala sintomtica do silncio, aquele de que diz Fassin, que no pode sempre ser dito por no haver palavras para express-lo ou por remeter situao da violncia vivida diretamente. Porm, esta no uma tarefa fcil. FASSIN (2001) quem melhor aponta que o estrangeiro passa a ser, sobretudo na Frana dos anos 90 e 2000, reconhecido por meio de seu sofrimento, ou seja, como um corpo portador de um mal que pode ento demandar um pedido de estada legalizada em solo francs. O corpo torna-se local onde a compaixo pode ser exercida, ao contrrio do que era no passado, onde o corpo do migrante interessava pela fora de trabalho que ele significava. O sofrimento ento modo de reconhecimento, inclusive jurdico e diplomtico, e propicia uma poltica do corpo baseada na compaixo pelo sofrimento alheio. preciso estar sofrendo para ser aceito, e sofrendo da maneira esperada pelo outro. disso que fala tambm FERREIRA (2004) ao analisar um servio de uma organizao humanitria francesa que presta atendimento aos imigrantes que chegam Frana. Os pacientes utilizam algumas estratgias para serem mais bem atendidos, como, por exemplo, a reflexo em relao roupa (feia e velha) que se deveria vestir para vir consulta. A percepo do corpo e das roupas, diz a autora, muda a relao da equipe com os pacientes, pois uma percepo de melhor status socioeconmico poderia significar um tratamento diferente por parte dos mdicos, que chegam a manifestar aos pacientes que aparentam melhor status social que eles no deveriam procurar aquele servio, pois, afinal de contas, no precisariam disso. O corpo, aqui tambm, carrega sinais da histria social e da relao consigo mesmo e com os outros, mas deve ser apresentado de modo a confirmar o perfil de doente ou vtima desejado pelas instituies, pois faz-lo de outro modo pode descaracterizar a prpria noo de ajuda. Assim, os modos de sofrer e de se recuperar podem ser relativos, mas o seu direito, como possibilidade de elaborao, no o . Sobretudo, ao se pensar sobre pessoas em fuga como os solicitantes de asilo e refugiados necessrio compreender qual o lugar do sofrimento para aquela pessoa, para aquele corpo, para aquele discurso e para aquelas instituies que se propem a ajud-los.

156

A ttulo de concluso: a sade mental como exemplo da discusso do relativismo e universalismo dos direitos
O documento produzido pela Organizao Mundial da Sade (OMS) em 2005, chamado Mental Health Atlas, um interessante exemplo da discusso entre relativismo e universalismo do conceito de sade mental. Por meio deste documento, a OMS buscou compilar informaes sobre o estado de sade mental de indivduos de todos os pases signatrios, bem como da infraestrutura da sade, como j salientado por PRINCE ET AL (2007) tambm com base neste documento, entre outros. A compilao foi feita por meio de critrios que deveriam estar presentes em todos os pases, critrios esses relativos ao cuidado em sade mental, e no aos conceitos: nmero de leitos psiquitricos, presena ou no de polticas pblicas especficas para a sade mental e o abuso de drogas, linhas oramentrias especficas para os programas etc. Dentro dos critrios usados pela OMS, o Brasil estaria ento conforme a maioria das normas internacionais no que diz respeito ao tratamento da sade mental de sua populao. De fato, este documento no responde questo inicial deste texto, ou seja, como lidar com o sofrimento mental de modo coerente com a cultura sem desrespeitar os direitos humanos, o que quer dizer, sem deixar de tratar e sem tratar de modo desconectado com o modo de vida local. O Brasil estaria bem posicionado de acordo com critrios que poderiam ser classificados como universais. essa a questo, ento, que se coloca ao se discutir o tema da sade mental como um exemplo do debate entre universalismo e relativismo dos direitos humanos. Como, para os estados e profissionais de sade mental, respeitar o direito ao tratamento porm sem desrespeitar a prpria concepo de sade ou doena mental, ou o modo de vida, de cada sujeito. Para PUSSETTI (2009b):
(...) em princpio cada sociedade tem as suas prprias emoes e as suas doenas, que, nesta perspectiva, no podem mais ser consideradas formas puras, universalmente definidas e imutveis, objectos naturais,

157

como pretenderia o paradigma biomdico hegemnico. Representaes diferentes das emoes, da pessoa, do corpo, esto na base de horizontes nosolgicos diversos, de experincias diferentes da aflio, do mal-estar, e da cura. Torna-se assim necessrio abandonar pretenses de universalidade e aceitar a presena simultnea de outros saberes baseados em diferentes definies do indivduo, da normalidade e da anomalia, e em interpretaes e representaes alternativas da sade, do sintoma, da doena e da cura (2009b, p. 87,88)

O ponto da autora, que defendemos aqui, que cada nomeao de doena deve ser vista dentro de uma cultura, ou de modo culturalmente especfico (p. 90), especialmente quando se fala de sade mental. Isso no quer dizer, no entanto, que no deva haver o direito universal da ateno sade: mas sim que ele no exercido do mesmo modo em todos os lugares. O que deve caracterizar uma etnopsiquiatria clnica que se proponha como crtica precisamente a conscincia da ateno a prestar aos contextos sociais e polticos como aspecto imprescindvel para que a dimenso do cultural tenha sentido dentro do trabalho psiquitrico (PUSSETTI, 2009b, p. 113). nesta direo, ento, que devem ser pensados servios de apoio em sade mental para refugiados, migrantes, solicitantes de asilo: como um direito, porm que deve ser exercido com respeito e preocupao com o lugar do sofrimento na cultura, na sociedade e nas relaes com o novo pas e com a ajuda a ser conseguida.

Referncias bibliogrficas
BELLI, Benoni. Do otimismo decepo: os direitos humanos no ps guerra fria. In:_________. A politizao dos direitos humanos: o Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas e as resolues sobre pases. So Paulo: Perspectiva, 2009. BENEDUCE, Roberto. Etnopsiquiatria e migrao: a produo histrica e cultural do sofrimento. In: LECHNER, Elsa (org.). Migrao, sade e diversidade cultural. Lisboa: ICS, 2009. CANGUILHEM, Georges. Lo normal y lo patolgico. Buenos Aires: Siglo XXI, 1971. CARVALHO, Joo Eduardo Coin de. Violncia e sofrimento social: a resistncia feminina na obra de Veena Das. Sade e sociedade, So Paulo, vol. 17, n 3, pp. 9-18, 2008.

158

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso 12.237 Damio Ximenes Lopes versus Repblica Federativa do Brasil. San Jos da Costa Rica, 23/12/2005. DALGALARRONDO, Paulo. Psicopatologia e semiologia dos transtornos mentais. Porto Alegre: Artes Mdicas Sul, 2000. FANON, Frantz. Pele negra, mscaras brancas. Salvador: UFBA, 2008. ___________. Os condenados da terra. Juiz de Fora: UFJF, 2005. FASSIN, Didier. The biopolitics of otherness: undocumented foreigners and racial discrimination in French public debate. Antropology Today, vol. 17, n 1, pp 3-7, fev 2001. FASSIN, Didier. Et la souffrance devient sociale: de lanthropologie mdicale une anthropologie des afflictions. Critique, Revue gnrale des publications franaises et trangres, n 680-681, pp 16-21, 2004. FASSIN, Didier. Souffrir par le social, gouverner par lcoute: une configuration smantique de laction publique. Politix, vol. 19, n. 73, pp.137-157, 2006. FERREIRA, Jaqueline. Soigner les mal-soigns: ethnologie dun centre de soins gratuits de Mdecins du Monde. Paris: LHartmann, 2004. FOUCAULT, Michel. Madness and civilization: a history of insanity in the age of reason. New York: Random House, 1988. _____________. Vigiar e punir. So Paulo: Vozes, 1997. _____________. Microfsica do poder. So Paulo: Paz e Terra, 2004. FREUD, Sigmund. Obras completas de Sigmund Freud Tomo II. Madrid: Editorial Biblioteca Nueva, 1973. HARRELL-BOND, Barbara. Can humanitarian work with refugees be human? Human Rights Quarterly, vol. 24, pp. 51-85, 2002. KANG, Sam et al. The mental health of Korean immigrants in So Paulo, Brasil. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, vol 25, no. 4, pp. 819-826, abr. 2009. LAFER, Celso. Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948). In: MAGNOLI, Demtrio (org.). Histrias da paz. So Paulo: Contexto, 2008. MACHADO, Roberto. Introduo: Por uma genealogia do poder. In: FOUCAULT, Michel. Microfsica do poder. So Paulo: Paz e Terra, 2004. NATHAN, Tobie. GRANDSARD, Catherine. PSTD and fright disorders: rethinking trauma from an ethnopsychiatric perspective. Conferncia apresentada na Third International Trauma Research Net Conference, Trauma-Stigma and Distinction: Social Ambivalences in the Face of Extreme Suffering, St Moritz, 14-17 September 2006. ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE. Mental Health Atlas 2005. Genebra, 2005. PRINCE, Martin et al. No health without mental health. Lancet, vol 370, no 9590, pp 859 - 877, set 2007. PUSSETTI, Chiara. Biopolticas da depresso nos imigrantes africanos. Sade e Sociedade, So Paulo, vol 18, no. 4, pp 590 608, 2009a. _____________. Psicologias indgenas: da antropologia das emoes etnopsiquiatria. In: LECHNER, Elsa. Migrao, sade e diversidade cultural. Lisboa: ICS, 2009b. ROSA, Miriam Debieux et al. A condio errante do desejo: os imigrantes, migrantes, refugiados e a

159

prtica psicanaltica clnico-poltica. Revista Latinoam. Psicopat. Fund., vol 12, n 3, pp. 497 511, set 2009. SANTINHO, Maria Cristina. Labirintos do trauma: a verbalizao do sofrimento nos refugiados em Portugal. In: PEREIRA, L. S. PUSSETTI, C. (orgs.). Os saberes da cura: antropologia da doena e prticas teraputicas. Lisboa: IPSA, 2009a. SANTINHO, Maria. Cristina. Reconstruindo memrias: jovens refugiados em Portugal. Sade e Sociedade. So Paulo, vol 18, n. 4, pp. 582 589, 2009b.

160

Parte 2

Desafios Contemporneos

A Judicializao do Refgio
Liliana Lyra Jubilut

Introduo
A questo dos migrantes, em especial dos migrantes forados incluindo a temtica dos refugiados, vem ganhando destaque na seara das Cincias Sociais em geral e do Direito em especial. Com o constante aumento do nmero de pessoas nesta situao1 o tema passa a ganhar maior relevo e novas questes surgem. No que diz respeito aos refugiados e a seu sistema de proteo, entre vrias novas temticas, como a questo dos deslocados forados por questes ambientais ou a dos deslocados internos, verifica-se que do ponto de vista do sistema existente, a busca de proteo integral aos refugiados passou a ser a tnica dos discursos2, sobretudo em face do fechamento de fronteiras protagonizados por alguns Estados3. Esta busca se concretiza por meio de inmeras frentes de ao, como, por exemplo, (i) a busca do comprometimento de Estados com os tratados internacionais, (ii) o desenvolvimento de normativas internas de proteo, (iii) a conscientizao da sociedade que acolhe a essas pessoas, (iv) a tentativa de eliminar as causas que impelem as migraes foradas e (v) a busca de efetivao dos direitos das pessoas nestas condies. Em face desta ltima frente de ao vem ganhando destaque a questo da judicializao do refgio, objeto do presente ensaio. Trata-se do recurso ao Poder Judicirio para a efetivao de direitos, o que no caso dos refugiados envolve

A Organizao Internacional para Migraes estima que o nmero de migrantes no mundo atualmente seja de 192 milhes (Cf. http:// www.iom.int/jahia/Jahia/about-migration/lang/en, acesso em 29 de junho de 2011). J o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados estima que existiam 43 milhes de refugiados no mundo em 2010 (Cf. UNHCR. Global Trends 2010. Disponvel em http:// www.unhcr.org/4dfa11499.html, acesso em 29 de junho de 2011), sendo este nmero o maior em 15 anos (Cf. Nmero global de pessoas deslocadas o maior em 15 anos, diz ONU, Site do Jornal o Estado de So Paulo - estadao.com.br- , 20 de junho de 2011) 2 Cf., por exemplo, a Declarao e Programa de Ao do Mxico, p. 2; e JUBILUT, L.L.; APOLINRIO, S. M. O. S. A populao refugiada no Brasil: em busca da proteo integral. Universitas Relaes Internacionais (UNICEUB), v. 6. n. 2, jul-dez 2008. p.9-38 3 O que se pode comprovar, por exemplo, pelo fato de que 80% da populao refugiada se encontra em pases em desenvolvimento (Cf. ONU: 80% dos refugiados esto em pases em desenvolvimento, Site Terra- terra.com.br-, 20 de junho de 2011)

163

tanto a concretizao de seus direitos humanos quanto dos direitos decorrentes do Direito Internacional dos Refugiados. Visando auxiliar na compreenso e na anlise inicial de tal fenmeno, o presente ensaio abordar inicialmente a questo da judicializao em geral e da judicializao de temas internacionais, para, na sequncia, abordar a possibilidade e a adequao da judicializao do refgio, apresentando como tal fenmeno tem ocorrido em geral e no Brasil.

1. Judicializao e constitucionalismo democrtico

A partir do final do sculo XX4, mais especificamente da dcada de 1990, verificou-se o fortalecimento de um processo que vem ganhando espao h anos: um papel mais ativo do Judicirio, comumente referido como judicializao. Esse fenmeno comeou a ser estudado por Tate e Vallinder5 a partir da prtica estadunidense, o que pode ser explicado pelo relevante papel atribudo ao Judicirio nos sistemas de common law como o americano, em que se espera que, para alm de aplicar a lei o Poder Judicirio crie normas com fora vinculante. Contudo, a partir da dcada de 1990 a judicializao e seu estudo passaram a tambm ter destaque nos sistemas de civil law, como o Brasil. Tal estudo tem sido realizado em diversas reas o que, se por um lado permite sua mais ampla compreenso, por outro dificulta o estabelecimento de conceitos claros sobre o tema. Um conceito abrangente seria o da judicializao enquanto os efeitos da expanso do Poder Judicirio no processo decisrio das democracias contemporneas6 ou de uma maior insero quantitativa e qualitativa do Poder Judicirio na arena poltica7. Contudo, caso se busque entender se tais efeitos so positivos ou negativos e quais so eles, verifica-se que o conceito bastante amplo e no permite respostas diretas sem algum tipo de anlise e valorao.

VERBICARO, L. P. Um estudo sobre as condies facilitadoras da judicializao da poltica no Brasil. Revista Direito GV, 4, 2, jul-dez 2008, p. 395. Cf. MACIEL, D.A.; KOERNER, A. Sentidos da Judicializao da Poltica: duas anlises, Lua Nova, n. 57, 2002, p. 114. Tate e Vallinder Apud Ibid p. 114. 7 VERBICARO, L. P. Op. cit., 390.
5 6

164

Em face desta dificuldade de estabelecimento de conceitos, nota-se que o fenmeno da judicializao entendido como englobando vrios aspectos: de uma maior participao do Poder Judicirio na efetivao da democracia8, a um aumento do nmero de casos levados ao Poder Judicirio e das matrias tratadas por eles9 ou at a um papel mais ativo do Poder Judicirio na efetivao dos direitos humanos 10. Dependendo da concepo da abrangncia da judicializao adotada, e tambm da concepo de organizao do poder defendida, a judicializao qualificada positiva ou negativamente. Aqueles que so contrrios a judicializao11 em geral12 fundam suas crticas sobretudo na ideia de que a mesma corrompe a separao de poderes consagrada com as Revolues Liberais (a Francesa e a Americana) enquanto mecanismo de controle do poder estatal, e, muitas vezes, se referem a ela por meio da noo de ativismo judicial, expresso que ganha um cunho negativo. Pode-se entender que tal tese fundada no constitucionalismo liberal13. J os favorveis a judicializao 14 se baseiam, em geral, nas ideias do constitucionalismo democrtico15 e, pode-se entender que, se baseiam na noo de que quando os Poderes Executivos e Legislativos deixam de agir ou agem de maneira contrria ao Direito o Poder Judicirio deve intervir para corrigir o desvio. Neste sentido, a concepo de separao de poderes entendida no como uma diviso estanque, mas sim como uma distribuio de poder16 a fim de se obter a efetivao dos fins do Estado. Poder-se-ia dizer, de modo simplificador, que os contrrios judicializao
MACIEL, D.A.; KOERNER, A. Op. cit., p. 115. Ibid, p. 115. Ibid, p. 117. 11 Vide, por exemplo, RAMOS, E. S. Parmetros dogmticos do ativismo judicial em matria constitucional. Tese de Livre-docncia apresentada Faculdade de Direito da USP, 2009. 12 Diz-se, em geral, pois algumas crticas judicializao se fundam na ideia de que a mesma ao invs de melhorar a efetivao da democracia levaria a uma piora da mesma, j que privilegiaria aqueles com meios de acessar o Judicirio. Vide, por exemplo, GOUVA, C. P. Democracia Material e Direitos Humanos. In: AMARAL JUNIOR, A. A.; JUBILUT. L. L. O STF e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. So Paulo: Quartier Latin, 2009. p. 99-121 13 MACIEL, D.A.; KOERNER, A. Op. cit., p. 123. 14 Vide, por exemplo, CITADINO, G. Judicializao da Poltica, Constitucionalismo Democrtico e Separao de Poderes. In: VIANNA, L. W. (Org.) A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, IUPERJ/FAPERJ, 2002. p. 17-42 15 MACIEL, D.A.; KOERNER, A. Op. cit. 16 Cf,. por exemplo, BOBBIO, N.; MATTEUCI, N.; PASQUINO, G. . Dicionrio de Poltica Trad. Carmem C Varriale et al. 5 ed., Braslia: Ed.Universidade de Braslia, So Paulo: IMESP. 2000. p. 559.
9 10 8

165

tm adotado uma concepo formal da separao de poderes17, enquanto os favorveis a ela fazem sua anlise a partir de uma perspectiva mais teleolgica. Portanto, para que esta ltima concepo possa prevalecer necessrio determinar se existem fins do Estado que possam servir de base para suas aes, o que parece ser comumente aceito pela doutrina18. Os grandes debates sobre a judicializao parecem ocorrer quando h a percepo de que o Poder Judicirio est interferindo em assuntos que no compem sua competncia originria como, por exemplo, a questo das polticas pblicas e a definio de como se gastar recursos estatais, tema intimamente ligado efetivao dos direitos sociais19 -, contudo, como se est falando da efetivao de direitos assegurados como o caso dos direitos humanos em geral (incluindo-se os sociais) e do conceito de refgio (como ser visto na sequncia) parece no haver o que se questionar sobre a possibilidade de sua judicializao, aqui no sentido de se levar o caso apreciao do Poder Judicirio20. Nestas situaes, o recurso ao Judicirio e a ao do mesmo servem para efetivar direitos assegurados, auxiliando no avano do respeito aos direitos decorrentes da dignidade humana, que tem sido aceitos como princpios e fins dos Estados Democrticos21 e/ou do Estado de Direito, e atuando dentro de suas funes tanto do ponto de vista formal quanto material e, portanto, na consecuo dos objetivos e valores das sociedades22.

17

Vide por exemplo a afirmao de que a caracterizao do ativismo judicial importa na avaliao do modo de exerccio da funo jurisdicional. RAMOS, E. S. Op. cit, p. 77. Vide, por exemplo, DALLARI, D. de A. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed., atualizada. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 101 em que o bem comum aparece representando o fim do Estado (a ordem jurdica soberana que tem por o bem comum de um certo povo, situado em determinado territrio ) 19 Sobre o tema da judicializao de direitos sociais, vide, por exemplo, VEOSO, F. O Poder Judicirio e os Direitos Humanos: um panorama sobre a discusso relativa justiciabilidade desses Direitos. In: AMARAL JUNIOR, A. A.; JUBILUT. L. L. Op. cit.,. p. 79-98. 20 Comumente referido como o sentido normativo da expresso Judicializao. Cf. MACIEL, D.A.; KOERNER, A. Op. cit., p. 115. 21 Como no caso brasileiro, cf. Constituio Federal, artigo 1, III. 22 neste sentido que Loiane Verbicaro afirma que: Para se conceber um projeto contemplador de direitos fundamentais, de uma concepo material de democracia pautada no bem comum, na cidadania, na solidariedade e na justia distributiva, o Poder Judicirio assume um papel decisivo, na medida em que representa um relevante espao pblico de participao democrtica realizador da materialidade da Constituio. VERBICARO, L. P. Op. cit. p. 389. Ou ainda, ao falar especificamente do Brasil, que Nesse sentido, a atuao do Judicirio na arena poltica no , pois, uma distoro institucional, mas legtima, uma vez que decorre dos imperativos de garantia dos direitos fundamentais e da prpria democracia presentes na Carta Constitucional de 1988 e representa um reforo lgica democrtica. Ibid, p. 391.
18

166

2. Judicializao de questes internacionais

Esse processo de maior adjudicao por meio de recursos aos tribunais tambm percebido no cenrio internacional. Por um lado, percebe-se um adensamento jurdico do Direito Internacional, aps a Segunda Guerra Mundial e a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU)23, e a busca por solues pacficas de controvrsias24, a partir da codificao e da criao de mais normas internacionais e do estabelecimento de rgos jurisdicionais internacionais25.26 Por outro lado, verifica-se a judicializao de questes internacionais em tribunais internos, no que se tem denominado judicializao da poltica externa27. Tal judicializao pode ocorrer
pelo menos de trs formas: 1) o ato do Poder Judicirio que acarreta responsabilidade internacional do Estado; 2) as constries colocadas sobre o Poder Executivo na conduo das relaes exteriores, na medida em que os tribunais [...] exigem uma conformidade com determinada interpretao [...]; 3) mecanismos institucionais internacionais, investidos de funes judiciais, aos quais so atribudos papis de equacionamento de impasses entre poderes ou entre o Estado e o indivduo/sociedade, ou que impem outros tipos de constrangimentos sobre a poltica externa do Estado28.

A essas trs formas, e ao se falar da judicializao do refgio, deve-se acrescentar uma quarta: a aplicao pelo Poder Judicirio do Direito Internacional, sobretudo do Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana e, em especial, do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do Direito Internacional dos Refugiados. Isto porque o sistema internacional complementar aos sistemas
Vide, por exemplo, AMARAL JUNIOR, A. Introduo ao Direito Internacional Pblico. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2011. Como previsto, por exemplo, no artigo 2 (3) e no artigo 33 da Carta da ONU. AMARAL JUNIOR, A. Op. cit. A atuao dos tribunais internacionais tem sido to acentuada que alguns a utilizam como exemplos de uma possvel fragmentao do Direito Internacional. Sobre o tema, vide, por exemplo, KINGSBURY, B. Foreword: Is the Proliferation of International Courts and Tribunals a Systemic Problem?. NYU Journal of International Law and Politics, 31, 1999, p. 679 e ss. 27 COUTO, E. F. Judicializao da poltica externa e direitos humanos. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 46, 1, 2004, p. 140161. 28 Ibid, p. 148.
24 25 26 23

167

internos que detm a responsabilidade primria pela efetivao dos direitos decorrentes da dignidade humana29; alm de ser no no espao nacional que os indivduos vivem e devem poder exercer seus direitos30. Observa-se que a judicializao do refgio se enquadra nas terceiras e quarta hipteses da judicializao das questes internacionais, uma vez que pode ser objeto de anlise por tribunais internacionais ou por tribunais internos. Cumpre, ento, verificar como vem ocorrendo tal judicializao e se a mesma adequada.

3. A judicializao do refgio
O Direito Internacional dos Refugiados surgiu no incio do sculo XX como resposta a necessidade de proteo, sobretudo s pessoas que deixavam a recmcriada Unio das Repblicas Socialistas Soviticas por discordar do sistema e por terem bem-fundado temor de perseguio neste Estado31. O refgio, contudo, se funda na ideia de asilo presente desde a Antiguidade clssica no sentido de proteo32. O direito de asilo tradicional passou a partir do incio do sculo XX a ser concretizado por meio de dois institutos: o asilo e o refgio. Enquanto o asilo se caracteriza por (i) proteger pessoas que sofrem perseguies polticas, (ii) ser um ato discricionrio do Estado que o concede, (iii) poder ser concedido quando a pessoa est fisicamente no Estado de asilo (asilo territorial) ou ainda no Estado de origem, mas em uma representao do Estado de asilo, como os consulados e as embaixadas, (asilo diplomtico), e (iv) no gerar obrigaes para o Estado de asilo, alm da autorizao para residncia legal33; o refgio regulamentado por uma normativa internacional que ganha carter universal aps a Segunda Guerra Mundial34.
29 AMARAL JUNIOR, A.; JUBILUT, L.L. O Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Supremo Tribunal Federal. In: AMARAL JUNIOR, A.; JUBILUT, L.L. (Org.). Op. cit., p. 32 e ss. 30 Ibid, p.10 31 FISCHEL DE ANDRADE, J. H. Direito internacional dos refugiados - Evoluo Histrica (1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 19 e ss. 32 Ibid, p. 7 e ss. 33 Sobre o instituto do asilo vide, por exemplo, BARRETO, L.P.T.F. Das diferenas entre os institutos jurdicos, asilos e refgio Comit Nacional para os Refugiados CONARE. Disponvel em http://www.mj.gov.br/artigo_refugio.htm, acesso em dezembro de 2008. 34 Sobre as diferenas entre asilo e refgio, alm do texto citado na nota de rodap 28, vide JUBILUT, L.L. O Direito Internacional dos Refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 35 e ss. (sobretudo o quadro comparativo nas p. 49-50).

168

Tal normativa tem como marco inicial e basilar a Conveno sobre o Status de Refugiado35 (Conveno de 51), celebrada em 1951 e patrocinada pela ONU por meio de seu recm-criado Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR). A Conveno de 51 traz os padres mnimos de proteo assegurando direitos aos refugiados (e aos solicitantes de refgio), bem como o prprio conceito de refugiado (posteriormente alargado universalmente pelo Protocolo sobre o Status de Refugiado de 1967 36 e tambm regionalmente por alguns instrumentos pontuais37); e, em funo disso, tambm a base para a judicializao do refgio. A Conveno de 51 um tratado internacional, sendo considerada, portanto, uma fonte primria do Direito Internacional e estabelecendo direitos e deveres38. A partir do momento em que os Estados aceitam se comprometer por meio da ratificao da mesma, esto obrigados a respeitar suas determinaes, sob pena de violarem o Direito Internacional e, com isso, serem responsabilizados39. Somente esta dimenso j seria suficiente para que se defenda a tese de que os direitos e o conceito de refugiado assegurados pela Conveno de 51 devem ser respeitado pelos Estados, e que, tendo carter jurdico podem ser apreciados pelo Poder Judicirio para que sejam efetivados. Contudo, caso se analise os termos da Conveno de 51 mais a fundo, se verificar que, para alm de sua prpria natureza jurdica, tal Conveno deixa clara sua inteno de garantir proteo aos refugiados de maneira ampla e por meio da linguagem do Direito, revestindo, ento, as obrigaes que traz, no apenas de carter moral ou de solidariedade, mas tambm de carter jurdico. Tal situao visvel tanto em termos dos direitos assegurados quanto em termos do conceito de refugiado por ela estabelecido. Iniciando pelos direitos assegurados, podem-se dividir os mesmos, para fins
35

A Conveno de 51 tambm aparece com o nome Conveno sobre o Estatuto de Refugiado sendo este ltimo o mais comumente encontrado na doutrina. Contudo, por se entender que status e estatuto so entes diferentes e por tratar a Conveno mais daquele opta-se pela designao Conveno sobre o Status de Refugiado. Sobre tal tema vide JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 42 e ss. O Protocolo de 67 permite a aplicao do conceito trazido pela Conveno de 51 sem as reservas temporais e geogrfica autorizadas por esta. 37 Como, por exemplo, a partir da Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos adotada pela Organizao da Unidade Africana (atual Unio Africana) e da Declarao de Cartagena no mbito das Amricas. 38 Cf. artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia. 39 Vide, por exemplo, AMARAL JUNIOR, A. Op. cit, p. 47 e ss. e 303 e ss.
36

169

didticos, em (i) direitos decorrentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos, de que so titulares todos os seres humanos independentemente de qualquer situao ou caracterstica40, ou seja, os direitos humanos dos refugiados, e (ii) aqueles decorrentes do Direito Internacional dos Refugiados, relativos aos princpios de proteo assegurados por este ramo do Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana e aos direitos decorrentes do prprio status de refugiado. Quanto aos direitos humanos dos refugiados, observa-se que a Conveno de 51 j em seu segundo pargrafo preambular declara sua inteno de assegurarlhes [aos refugiados] o exerccio mais lato possvel dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais41 e traz uma longa lista de direitos aos refugiados. Entre estes direitos pode-se destacar a no discriminao (artigos 3, 20, 24), a liberdade religiosa (artigo 4), direito de propriedade (artigos 13, 14 e 30), direito de associao (artigo 15), direito ao trabalho (artigo 17, 18, 19 e 24), direito a moradia (artigo 21), direito educao (artigo 22), direito assistncia pblica (artigo 23), direito seguridade social (artigo 24), liberdade de circulao (artigo 26) e direitos de personalidade (artigos 27 e 28, falando especificamente de documentos de identificao e de viagem). importante apontar, ainda, que a Conveno de 51 deixa claro que est trazendo apenas os direitos e padres de proteo mnimos j que estabelece que [n]enhuma disposio desta Conveno prejudica outros direitos e vantagens concedidos aos refugiados, independentemente desta Conveno (artigo 5), e que a Carta da ONU e a Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprovada em 10 de Dezembro de 1948 pela Assembleia Geral, afirmaram o princpio de que os seres humanos, sem distino, devem desfrutar dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais (primeiro pargrafo preambular), e que assegura o acesso Justia aos refugiados (artigo 16). Verifica-se, desta feita, que alm de estabelecer direitos e de se utilizar da gramtica dos direitos humanos, e, com isso, relembrar que os refugiados so

40 41

JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 51 Todas as citaes da Conveno de 51 foram retiradas de http://www.cidadevirtual.pt/acnur/refworld/refworld/legal/instrume/asylum/ conv-0.html, acesso em 28 de junho de 2011 42 PIOVESAN, F. Temas de Direitos Humanos. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 176-199.

170

titulares destes; a Conveno de 51 entende que apenas listar os direitos no ir garantir sua efetivao e, portanto, permite que os refugiados recorram ao Poder Judicirio a fim de assegurar a mesma. Neste sentido, a prpria Conveno de 51 garante a judicializao dos direitos humanos dos refugiados. Estes direitos assegurados pela Conveno de 51 parecem focar a proteo dos direitos humanos aps a converso do indivduo em refugiado; mas, a relao entre refgio e direitos humanos mais complexa42, podendo-se salientar quatro momentos fundamentais da mesma43. Tal relao tem incio com as causas que impem a necessidade do refgio, lembrando que se tem a violao macia dos direitos humanos como caracterizadora da situao de refugiado44. Tal relacionamento importante pois, ao se proteger um indivduo como refugiado, poder-se-ia entender que um Estado est reconhecendo que outro Estado tem violado os direitos humanos, e, consequentemente, suas obrigaes internacionais, o que poderia levar a um problema de poltica externa. Contudo, a prpria Conveno de 51 relembra que o instituto do refgio deve ser entendido a partir de seu carcter social e humanitrio (quinto pargrafo preambular) e que a doutrina destaca que o trabalho com refugiados inclusive do ACNUR apoltico45. Neste momento os seguintes direitos humanos ganham destaque: direito igualdade e no discriminao; direito vida, liberdade e segurana pessoal; direito igualdade perante a lei; direito a no ser submetido tortura ou a tratamento cruel, desumano ou degradante; proteo contra a interferncia arbitrria na privacidade, na famlia ou no domiclio; liberdade de pensamento, conscincia e religio; e as liberdades de opinio e expresso46. O segundo momento de relao entre o refgio e os direitos humanos ocorre durante o deslocamento do indivduo de seu Estado de origem e/ou residencial habitual para o pas de refgio. Neste momento ganham relevo em termos de direitos humanos: a proteo contra a priso, deteno ou exlio ilegal; a liberdade de movimento, o direito de deixar qualquer pas; o direito de solicitar e gozar de asilo em outro pas; o a proteo famlia; o direito vida, liberdade e segurana
43 44 45 46

Ibid, p. 186 e ss. Ibid, p. 182. JUBILUT, L. L. Op. cit., p. 152. PIOVESAN, F. Op. cit., p. 187.

171

pessoal e o direito a no ser submetido tortura ou a tratamento cruel, desumano ou degradante47. O terceiro momento o que abrange o perodo em que vige a condio de refugiado no qual ganham destaque os direitos supramencionados e garantidos pela Conveno de 51. E o quarto momento ocorre quando se verifica a implementao de uma soluo durvel para os refugiados seja a integrao local, o reassentamento ou repatriao voluntria48. Em ambos estes momentos, verificase a preocupao em efetivar amplamente os direitos humanos dos refugiados e de retomar a ideia de equiparao aos demais seres humanos, com a utilizao dos documentos gerais do Direito Internacional dos Direitos Humanos. exatamente neste contexto que surge a ideia de proteo integral, abrangendo a efetivao de todos os direitos de que so titulares os refugiados. J quanto aos direitos decorrentes do Direito Internacional dos Refugiados, como mencionado, os mesmos dizem respeito sobretudo queles que decorrem dos princpios de proteo e do prprio status de refugiado. Tem-se como princpios basilares do Direito Internacional dos Refugiados a no discriminao49 e o princpio do non-refoulement50. A no discriminao significa sobretudo a obrigao de os Estados aplicarem as disposies desta Conveno [Conveno de 51] aos refugiados sem discriminao quanto raa, religio ou pas de origem (artigo 3), retomando assim a ideia de que o refgio um instituto de solidariedade internacional e de proteo internacional da pessoa humana e que no pode ser aplicado de maneira poltica. J o princpio do non-refoulement est previsto no artigo 33 da Conveno de 51, em que se l que:
[nenhum dos Estados Contratantes expulsar ou repelir um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territrios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaados em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou opinies polticas,
47 48 49 50

Ibid, p.188. Sobre as solues durveis cf. JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 154 e ss. JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 60. Ibid, p. 76.

172

e do qual decorrem as obrigaes de no extraditar e no punir os refugiados por entradas irregulares nos Estados de refgio (artigo 31). Do princpio do non-refoulement pode-se depreender um conceito relevante quanto judicializao do refgio, que a impossibilidade de repelir tambm os solicitantes de refgio. Isto porque, se pelo Direito Internacional dos Refugiados tem-se que o fato que determina o status de refugiado a condio objetiva do pas de origem e no o reconhecimento de tal status pelo Estado de acolhida51 (ou seja o reconhecimento do status de refugiado declaratrio e no constitutivo52), acrescida da incluso do indivduo nos critrios legais, deve-se analisar todos os pedidos de refgio para que se possa determinar se caso ou no de refgio, e neste sentido os solicitantes de refgio, como podem se tornar refugiados, tambm no podem ser repelidos53. Assim, qualquer obstruo ao direito de solicitar refgio seria uma violao do Direito Internacional e poderia ser objeto de anlise pelo Poder Judicirio. Aqui interessante lembrar que o direito de pedir refgio, enquanto um dos institutos que concretizam o direito de asilo, j se encontra previsto no artigo 14 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, que prev que Toda pessoa, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases. Ao lado dos direitos assegurados aos refugiados, a judicializao do refgio tambm pode decorrer do conceito de refugiado. Isto porque, o prprio reconhecimento do status de refugiado revestido de carter jurdico. Isto se depreende do fato j mencionado de que o refgio tem carter declaratrio e no constitutivo, uma vez que estando presentes as condies previstas na norma legal ele deve ser assegurado.

JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 47 e ss.; e JUBILUT, L.L.; APOLINRIO, S. M. O.S. O Caso Battisti e o Direito Internacional dos Refugiados, CONJUR, 11/06/2009. Disponvel em http://www.conjur.com.br/2009-jun-11/battisti-direito-internacional-refugiados. JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 50; JUBILUT, L.L.; APOLINRIO, S. M. O.S. O Caso Battisti e o Direito Internacional dos Refugiados, CONJUR, 11/06/2009. Disponvel em http://www.conjur.com.br/2009-jun-11/battisti-direito-internacional-refugiados. O reconhecimento tambm visto como declaratrio para evitar a politizao do refgio cf. CRAWFORD, J.; HYNDMAN, P. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention, Intenational Journal of Refugee Law, v. 1, 1989, p. 155-179,. 53 neste sentido que se defende a tese de que h um costume de proteo temporria (ou refgio temporrio) a partir do Direito Internacional dos Refugiados. Cf. JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 93.
52

51

173

A Conveno de 51 traz como elementos definidores do status de refugiado54 a extraterritorialidade, o bem-fundado temor de perseguio em funo de raa, religio, nacionalidade, opinio poltica e pertencimento a um grupo social, o merecimento da proteo internacional (ou seja no estar configurada uma das hipteses de clusula de excluso) e a necessidade de proteo internacional55. Se todos estes requisitos estiverem presentes a pessoa refugiada, independentemente de qualquer reconhecimento formal. Isto decorre de uma simples anlise gramatical do texto da Conveno de 51, uma vez que, ao definir o conceito de refugiado, em seu artigo 1 ela utiliza a expresso o termo refugiado aplicar-se- a qualquer pessoa que [...], ou seja uma determinao e no uma autorizao que a Conveno de 51 d aos Estados. Caso as hipteses legais estejam preenchidas a pessoa deve ser reconhecida como refugiado e no apenas pode ser reconhecida como tal56. Tem-se, assim, que os Estados no tem discricionariedade para decidir se reconhecero ou no os refugiados uma vez que as hipteses estejam configuradas, mas sim uma obrigao. Sendo, pois, o reconhecimento um direito pode, por bvio, ser objeto de anlise pelos Poderes Judicirios. Desta feita, observa-se que a judicializao do refgio possvel tanto em termos de direitos assegurados quanto do prprio conceito de refugiado, uma vez que se est diante de questes jurdicas e no discricionrias ou polticas. Uma breve anlise da questo no mundo demonstra que tal percepo da possibilidade de recurso ao Poder Judicirio para efetivao de direitos tem ganhado espao como um instrumento de garantia da proteo integral aos refugiados, o que vem ocorrendo em vrias esferas, como o Sistema Interamericano de Direitos Humanos57 e o Sistema Europeu de Direitos Humanos58.
A definio est presente no artigo 1 e determina que o refugiado a pessoa que: Que, em consequncia de acontecimentos ocorridos antes de l de Janeiro de 1951, e receando com razo ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do pas de que tem a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteco daquele pas; ou que, se no tiver nacionalidade e estiver fora do pas no qual tinha a sua residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude do dito receio, a ele no queira voltar. 55 Para mais detalhes sobre o conceito de refugiado vide JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 33-50. 56 Nos textos originais em ingls e francs do texto convencional os verbos utilizados so: shall apply e sappliquera, demonstrando a mesma determinao. 57 Para mais detalhes sobre o refgio no sistema interamericano de direitos humanos vide JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 99-101 e sobre refgio nas Amricas vide PIOVESAN, F.; JUBILUT, L. L. Regional Developments: Americas. In: Andreas Zimmermann (Ed.) Commentary on the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. Oxford: Oxford University Press, 2011. p. 205-224 58 Para mais detalhes sobre o refgio no sistema europeu de direitos humanos vide JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 101-102.
54

174

Pode-se agrupar, para fins didticos, a judicializao do refgio em cinco grupos: 1) casos sobre o resultado do processo de solicitao de refgio, em que se debatem as questes formais do mesmo; 2) casos em que se debate o prprio conceito de refugiado e sua aplicao enquanto direito; 3) casos que envolvem o gozo de direitos humanos dos refugiados; 4) casos envolvendo conflitos de direitos, em geral entre a proteo dos refugiados e a populao em geral, como em situaes de desapropriao para estabelecimento de locais para refugiados; e 5) casos nos quais os princpios do Direito Internacional dos Refugiados, em especial o do non-refoulement, so o objeto central seja aplicado a refugiados ou a outros indivduos que no so refugiados, em funo da unidade do sistema de direitos humanos59. Na grande maioria dos casos no cenrio internacional tem-se verificado a preocupao do Poder Judicirio em efetivar o Direito Internacional dos Refugiados e assegurar a proteo ampla do ser humano integrando todas as vertentes do Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana.

4. Judicializao do refgio no Brasil

No caso do Brasil, tal tendncia parece, contudo, ainda no ocorrer. Isto porque se verifica que, ainda que os casos de judicializao do refgio venham aumentando constantemente, a jurisprudncia sobre o tema ainda escassa e no apresenta uniformidade; alm de demonstrar em sua grande maioria uma tendncia a deferir os casos ao Poder Executivo60. Neste sentido, nota-se que a judicializao do refgio no Brasil ainda pontual61, o que pode ser explicado pelos fatos de que (i) parte do Poder Judicirio parece no concordar com a mesma salientando que o tema de competncia do
59

JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 102. Como, por exemplo, no Mandado de Segurana 12212/DF julgado pelo Superior Tribunal de Justia, em que se questionava a nulidade do ato administrativo por falta de fundamentao e em que a deciso entendeu que ainda que lacnica a resposta do CONARE trazia fundamentao ao dizer to-somente que o caso no se enquadrava nas hipteses da Lei 9474/97. Ou ainda no Agravo de Instrumento 2008.04.00.004430-0/PR julgado pela Justia Federal da 4 Regio, em que se l que: Os compromissos internacionais do Brasil com a proteo dos direitos humanos no autorizam o Judicirio a sobrepujar a convenincia da Administrao e ainda que A convenincia administrativa, portanto, h de sopesar todas essas consideraes, a modo de no haver prevalncia das condies individuais sobre as condies de exerccio da soberania do Brasil. 61 interessante destacar, contudo, que embora escassa a jurisprudncia sobre refgio no Brasil composta de uma vasta gama de instrumentos e remdios processuais (habeas corpus, ao ordinria, mandado de segurana) etc., o que se por um lado pode demonstrar que se est mais preocupado com a forma do que com o contedo, por outro, pode denotar desconhecimento da matria.
60

175

Poder Executivo e que qualquer ingerncia do Poder Judicirio seria indevida62, (ii) pode haver uma pr-disposio contrria a judicializao em funo de se recorrer ao Poder Judicirio apenas para retardar uma deciso administrativa63 ou (iii) pela falta de conhecimento da temtica64. Contudo, verifica-se que pelo exposto acima as hipteses em que o refgio pode ser judicializado no Brasil so as mesmas mencionadas direitos assegurados e a prpria determinao do status de refugiado , e que gradualmente verificase, ainda que pontualmente que ambos os tipos de casos tem chegado ao Poder Judicirio nacional. No que diz respeito ao procedimento e ao prprio conceito de refugiado, importante destacar que o Brasil possui uma lei especfica sobre refgio Lei 9.474/97 que estabelece um procedimento especfico para a determinao do status de refugiado 65. Tal procedimento administrativo e ocorre em duas instncias perante o Comit Nacional para Refugiados (CONARE) e perante o Ministro da Justia. A lei no prev o recurso ao Poder Judicirio e tem sido criticada por isso66, mas, em funo do artigo 5, XXXV tal ausncia no impede tal recurso. Ocorre que muitos membros do Poder Judicirio parecem se fiar na ideia de que por ser um procedimento administrativo a anlise dos casos de refgio estariam fora de sua competncia ou que seria um ato discricionrio do Poder Executivo, delegando a este a deciso sobre o refgio. Como supramencionado, nenhuma das duas justificativas merece, contudo, prosperar, pois ainda que haja um procedimento administrativo para a determinao do status de refugiado, trata-se de um direito a ser assegurado, e, portanto, de um ato administrativo vinculado e que pode ser apreciado pelo Poder Judicirio.
Como, por exemplo, em deciso da Justia Federal da 4 Regio no Agravo de Instrumento 2008.04.00.004529-8/PR. Tal fato ocorre, sobretudo, em pedidos de extradio e expulso, quando a solicitao do status de refugiado tem sido utilizada como tentativa de impedir os mesmos, ainda que os casos no se relacionem com a temtica da proteo humanitria. Isto ocorre pois respeitando o princpio do non-refoulement o artigo 33 da Lei 9474/97 impede a extradio de refugiados. Tal artigo j teve sua constitucionalidade assegurada pelo Supremo Tribunal Federal, como, por exemplo, na Extradio 1008. 64 O que se depreende, por exemplo, do fato de em julgados do Superior Tribunal de Justia se verificar que h referncia lei nacional como sendo a lei 4947 (Brasil. Superior Tribunal de Justia. Acrdo no Habeas corpus 36033/DF) ou a um pedido do reconhecimento do status de foragido (Brasil. Superior Tribunal de Justia. Acrdo no Agravo Regimental do Mandado de Segurana 12212/DF) 65 Sobre o tema vide JUBILUT, L.L.; APOLINARIO, S. M. O. S. Refugee Status Determination in Brazil: A Tripartite Enterprise. RefugeCanadas Periodical on Refugees, 25, 2, 2009, p. 29 e ss. 66 JUBILUT, L.L. Op. cit., p. 195.
63 62

176

Recentemente, tal posio foi adotada pela maioria do Supremo Tribunal Federal67, tanto no sentido de se entender competente para analisar o refgio68 quanto no sentido de anular deciso que havia reconhecido tal status por estar for a das hipteses legais. importante verificar se no futuro tal deciso repercutir positivamente no restante do Poder Judicirio Brasileiro, a fim de aprimorar a proteo aos refugiados. Tal posicionamento relevante uma vez que auxilia a criar padres de anlise das decises administrativas, mas pode ensejar novos problemas, pois no h definio legal ou prtica de como o Poder Judicirio deve agir ao se opor ao Poder Executivo. Em caso de anulao de uma deciso positiva de reconhecimento parece que no h problemas com a prpria sentena dando base para a deciso, mas no caso de se reverter uma deciso negativa caber ao Poder Judicirio por meio de sentena fazer o reconhecimento69? Ou deve encaminhar ao CONARE para nova anlise? Ou ainda deve encaminhar ao CONARE com a obrigao de que este faa o reconhecimento? Como a prtica ainda no est consolidada, fica esta questo no que diz respeito judicializao do reconhecimento do status de refugiado no Brasil. Por outro lado, no que diz respeito aos direitos assegurados dos refugiados, tem-se que a judicializao ainda mais incipiente. H situaes de recursos a rgos judiciais para efetivar direitos como o direito sade e educao como matrculas de crianas em creches e escolas mas de modo pontual e individual e na maioria das vezes solucionados sem recurso direito ao Poder Judicirio em forma de aes ou procedimentos processuais. Do ponto de vista coletivo, o destaque para tentativas de se garantir seguridade social por meio do benefcio de prestao continuada70 a uma parcela da populao refugiada. Em ambos os casos parece, contudo, haver muito espao para aprimoramento e para a efetivao da proteo integral aos refugiados.

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Extradio 1.085 Tal posicionamento j existia em decises pontuais do Poder Judicirio Brasileiro como, por exemplo, na Ao Ordinria 2008.70.00.000303-8/PR em que se afirma que: [...] o ato de concesso de refgio, quer se considere como ato poltico ou ato administrativo, no infenso ao controle jurisdicional sob o prisma da legalidade. 69 Como por exemplo na Ao Ordinria 2008.70.00.000303-8/PR. 70 Vide, por exemplo, http://www.acnur.org/t3/portugues/noticias/noticia/judicializacao-do-refugio-e-discutida-por-especialistas-em-saopaulo/
68

67

177

Concluso
Pelo exposto, verifica-se que, assim como no Direito em geral, no que diz respeito ao Direito Internacional dos Refugiados a judicializao um fenmeno que vem ganhando espao, e que pode ter efeitos positivos na concretizao de direitos humanos e da democracia. A separao de poderes deve ser vista no como uma verdade imutvel ou uma barreira de ao, mas sim como um limite s aes estatais e como um dos vrios instrumentos que permitem a realizao dos fins do Estado, entre os quais ganha cada vez mais destaque a preocupao com a efetivao do respeito dignidade humana. Tal fenmeno pode auxiliar na implementao de proteo integral aos refugiados, uma vez que tanto os direitos assegurados a eles quanto o conceito de refugiado se revestem de carter jurdico e fazem com que o Poder Judicirio tenha competncia para tratar da matria. Contudo, para que tal proteo integral seja efetivada necessrio trabalhar na divulgao da temtica dos refugiados junto aos Poderes Judicirios, demonstrando o carter jurdico da matria, e, sobretudo, sua relao com todos as vertentes do Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana. A judicializao do refgio pode ser um instrumento que, se usado corretamente e a partir da conscientizao do Judicirio, auxilie na proteo integral dos refugiados e, com isso, na criao de um cenrio mais humano e solidrio.

178

O papel dos Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados no Brasil

Bibiana Graeff Chagas Pinto

A proteo internacional da pessoa humana, promovida sobretudo a partir de meados do sculo XX, conduz a pensar-se juridicamente no ser humano mais pelo ngulo da dignidade humana universal do que pelo vnculo de nacionalidade. Indispensvel tutela, nesse sentido, foi aquela dispensada queles que, por fundado temor de perseguio ou massiva violao de direitos humanos, se veem obrigados a deixar a sua ptria ou o pas em que vivem1. Trata-se dos direitos conferidos aos refugiados, uma ilustrao contempornea de reconhecimento de uma noo que remonta, em suas origens mais remotas, antiguidade grega: a cidadania cosmopolita. O Brasil insere-se nesse contexto, tendo aderido aos principais instrumentos normativos internacionais e implementado internamente mecanismos para a determinao do status e a acolhida de refugiados. Embora o nmero de 4.401 refugiados que vivem no pas seja modesto em proporo populao brasileira, este grupo vem crescendo e inclui hoje pessoas de 77 nacionalidades distintas2. O Brasil, em 19603, foi o primeiro Estado da Amrica do Sul a ratificar a Conveno sobre o Estatuto dos refugiados de 28 de julho de 1951 - posteriormente aderindo ao Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 16 de dezembro de 19664. Foi igualmente o primeiro Estado latinoamericano a adotar uma lei especfica e detalhada sobre o tema (Lei 9.474 de 22

Considera-se que o Direito dos Refugiados compe juntamente com os Direitos Humanos e com o Direito Humanitrio a trade de proteo internacional da pessoa humana (CANADO TRINDADE, PEYTRIGNET, RUIZ DE SANTIAGO, 1996). Cf. dados divulgados pelo Ministrio da Justia em junho de 2011. In : http://portal.mj.gov.br/data/Pages/ MJBB799FA1ITEMIDE462F6A46C5B4F3C924E61D5425C443FPTBRNN.htm, consultado em 2 de julho de 2011. No final de 2010, registrou-se 43,7 milhes de pessoas foradas a se deslocar em todo mundo, o maior nmero constatado em mais de quinze anos. Deste grupo, 15,4 milhes so refugiados e 837.500, solicitantes de refgio (UNHCR, 2011). No Brasil, em uma dcada, o nmero de refugiados dobrou. 3 Decreto n 50.215, de 28 de janeiro de 1961. Veja-se que, de incio, o Brasil adotou a Conveno com a chamada reserva geogrfica (art. 1-B), que limitava o reconhecimento do status de refugiado a pessoas de origem europeia. O pas estabelecia igualmente reservas quanto aos artigos 15 e 17, no concedendo assim, aos refugiados europeus que acolhia, nem direito a associao nem direito a trabalho remunerado (RUIZ DE SANTIAGO, 1992-1993). Somente na dcada de 80 o Brasil aderiu Conveno em sua integralidade (cf. decreto no 98.602 de 3 de dezembro de 1980). 4 Decreto n 70.946, de 7 de agosto de 1972.
2

179

de julho de 1997)5. Tal ato normativo considerado modelar em vrios aspectos, notadamente por estabelecer, para a tramitao dos pedidos de refgio, a competncia de um rgo colegiado que conta com a participao de um representante da sociedade civil, e por consagrar uma definio de refugiado ampliada. Com efeito, alm dos casos em que o refgio se deve a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas (art. 1o, I e II), a lei brasileira reconhece os casos em que o refgio se deve a grave e generalizada violao de direitos humanos que obriga o indivduo a deixar seu pas de nacionalidade (art. 1o, III). Assim, se num primeiro tempo, cuidou-se, no Brasil, do enquadramento legislativo do instituto do refgio, com a ampliao progressiva das possibilidades de determinao do status de refugiado e o delineamento de um procedimento para a concesso desse status, vive-se atualmente a necessidade de efetivao de polticas de promoo de direitos fundamentais para que os refugiados e solicitantes de refgio possam, no tempo em que permanecerem em solo brasileiro, viver na plenitude da dignidade humana. Segundo Liliana Jubilut (2010), essa nova fase de ateno voltada integrao dos refugiados e solicitantes de refgio na sociedade brasileira inaugurada a partir de 2007, quando o governo brasileiro passa a estabelecer polticas pblicas para os refugiados, inserindo-os nas polticas j existentes, quando possvel, ou criando-lhes polticas especficas. A integrao local uma das trs6 solues duradouras preconizadas pela legislao brasileira e pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR). A soluo preferencial a repatriao voluntria (art. 42, Lei 9.474), pois todo indivduo tem o direito de regressar ao seu prprio pas. Contudo, tal desfecho nem sempre se faz possvel, em funo da subsistncia das circunstncias que tenham ensejado o refgio. Nos ltimos anos, o ACNUR tem registrado um baixo nmero de casos de repatriamento, certamente em razo, entre outros fatores, da durao prolongada de conflitos origem de massivos deslocamentos
5 Ruiz de Santiago (1992-1993) pde observar que o Brasil esteve relacionado com a temtica dos refugiados h muito tempo, tendo sido um dos poucos pases latino-americanos a fazer parta da Organizao Internacional de Refugiados (OIR), agncia especializada das Naes Unidas criada em 1947 para os refugiados oriundos da Segunda Guerra Mundial (pp. 130-131). Cabe igualmente relevar que o Brasil foi membro do Comit Executivo do ACNUR desde as origens. O comit se rene periodicamente em Genebra para a produo de Concluses sobre a Proteo Internacional dos Refugiados, textos por certo no vinculantes, mas importantes fontes de orientao em matrias juridicamente pouco esclarecidas ou exploradas. 6 Alguns visualizam na realidade duas solues: o repatriamento voluntrio ou a assimilao em um novo pas, seja o Estado que tenha concedido o refgio (integrao local), seja um terceiro Estado, atravs de reassentamento (GOODWING-GILL, 1983).

180

forados, como os do Afeganisto e da Somlia, que perduram por mais de vinte anos. Assim, a integrao local acaba sendo uma sada recorrente (art. 43 e 44, L. 9474), embora nem sempre eficaz, pois, s vezes, as condies mnimas de sobrevivncia digna no so proporcionadas aos refugiados. Ademais, pode ocorrer de o indivduo no se adaptar ao pas acolhedor, ou de as ameaas se renovarem ou se perpetuarem neste local. Assim, em face do princpio do non-refoulement7, h ainda uma soluo subsidiria para os casos em que o solicitante de refgio tenha o seu pedido indeferido ou em que o refugiado esteja ameaado no Estado que o acolheu: o reassentamento em um terceiro pas (art. 45 e 46, Lei 9.474)8. O Brasil, alm de estar mais focado na formulao de polticas para a integrao local dos refugiados, afirma-se hoje tambm como um importante destino de reassentamento. Com efeito, o Governo assinou com o ACNUR, em 1999, o Acordo Marco para o Reassentamento de Refugiados, tendo o primeiro reassentamento ocorrido em 2002, no Rio Grande do Sul, envolvendo um grupo de 23 afegos (10 provenientes do Ir, e 13 da ndia). Destes, 13 foram repatriados aps um ano no Brasil, em razo, por um lado, da inteno desde o incio de regressar ao Afeganisto quando a situao permitisse, e, por outro lado, pelo fim da ajuda financeira concedida pelo ACNUR e pela falta de informaes adequadas sobre o Brasil e a dificuldade de adaptao (JUBILUT, 2007). Posteriormente, diversas trocas de experincias internacionais e treinamentos sobre reassentamento foram implementadas, contribuindo para que o Brasil se tornasse o lder desse tipo de soluo duradoura (BARRETO, LEO, 2010). Contudo, para que a integrao local e o reassentamento possam oferecer condies de vida digna aos refugiados, um envolvimento de todos os entes da Federao brasileira necessrio, juntamente com o ACNUR e entidades organizadas da sociedade civil. Na Repblica Federativa Brasileira, a determinao do status de refugiado de competncia da Unio, mais precisamente de uma entidade despersonalizada vinculada ao Ministrio da Justia, o Comit Nacional de Refugiados, CONARE. Cabe tambm a este rgo orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados
7 8

Sobre o princpio do non-refoulement, ver o trabalho de (RAMOS, 2010). O reassentamento significa a prtica de um Estado acolher, em seu territrio, refugiados j reconhecidos como tais, pelo ACNUR e/ou por outro Estado, mas que no tiveram toda a proteo necessria pelo pas que lhes deu acolhida (seja por necessidade de proteo jurdica e fsica, seja pela necessidade de cuidados mdicos especficos, seja por uma condio especial como a de crianas e adolescentes, de idosos, de mulheres em situao de risco ou de famlias separadas) ou por total falta de integrao local (JUBILUT, 2007, p. 199).

181

(art. 12, IV, Lei 9.474). Destaque-se que esta ltima competncia diz respeito a misses de orientao e coordenao de aes, o que indica que este rgo no atua sozinho no que tange as medidas necessrias eficcia da proteo, da assistncia e do apoio jurdico aos refugiados. Assim, Estados e Municpios tambm podem implementar aes nesse sentido, ao lado de ONGs e do prprio ACNUR. O envolvimento de tais entes federados no somente coaduna-se com os mandamentos constitucionais da Federao brasileira (cf. infra), como se torna essencial, num pas de dimenses continentais, para que a integrao local e o reassentamento de refugiados prosperem, trazendo benefcios tanto para os refugiados, quanto para o Estado e a sociedade brasileira. nesse sentido que Estados e Municpios brasileiros vm experimentando novas iniciativas, dentre as quais se destaca o objeto do presente artigo: os Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados. Trata-se do Comit Estadual de Refugiados (CER), institudo em So Paulo em 12 de novembro de 2007 9 e inaugurado em 1o de abril de 2008, e do Comit Intersetorial Estadual de Polticas de Ateno aos Refugiados (CIEPAR), institudo no Rio de Janeiro em 11 de dezembro de 200910 e instalado em 22 de maro de 2010. Ainda muito cedo para se fazer um balano da atuao dos Comits. Pode-se, contudo, empreender uma reflexo acerca das causas e dos fundamentos da criao de tais estruturas (I), para que, a partir de uma anlise comparada dos dois exemplos j institudos (II), se possa vislumbrar as possibilidades de ao e as fragilidades existentes. Espera-se, com essa anlise sumria, no exaurir a matria, mas chegar a algumas respostas quanto legalidade e oportunidade de instituio de tais Comits, bem como quanto s finalidades e s possibilidades de atuao destes rgos.

I Os fundamentos da instituio dos Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados

A Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 no interferem na discricionariedade soberana dos Estados Partes quanto organizao de competncias administrativas internas para a determinao do status de refugiado

9 10

Cf. decreto estadual no 52349, de 12 de novembro de 2007. Cf. decreto estadual no 42182, de 11 de dezembro de 2009.

182

e para o estabelecimento de medidas de proteo e de polticas pblicas especficas11. Assim, cada Estado Parte aplica a Conveno e o Protocolo de acordo com a diviso de competncias polticas e administrativas internas estabelecida pelo Direito Nacional. O que se exige, de um ponto de vista internacional, que o Estado cumpra com as obrigaes contradas: os limites da discricionariedade soberana so balizados pela eficcia das medidas adotadas para o cumprimento das obrigaes internacionais (GOODWING-GILL, 1983). Como j mencionado, a lei brasileira atribuiu a rgo da Unio a competncia em matria de determinao do status de refugiado. Fixando a composio deste rgo colegiado, o legislador incluiu a representao de diversos ministrios, bem como de um representante do departamento de polcia federal e de um representante da sociedade civil; previu-se ainda a participao, sem direito a voto, de representante do ACNUR. Excluiu-se, desse modo, claramente Estados e Municpios do exerccio dessa atribuio. Contudo, no h nenhum impedimento legal para que Estados e Municpios participem das polticas de proteo e de integrao daqueles a quem se outorga o status de refugiado. Por outro lado, embora a legislao oferea fundamentos para uma cooperao federativa nas polticas de proteo aos refugiados, ela no interfere na organizao administrativa interna das secretarias de Estados e Municpios. Os princpios cardeais de organizao da Repblica Federativa Brasileira esto postos na Constituio Federal de 1988, e a forma federativa confere aos entes federados autonomia (poderes de autogoverno e autoadministrao). Se, por um lado, a estrutura bsica da Administrao direta brasileira, em nvel federal, estadual e municipal tem se mantido, por outro lado, o nmero, nome e atribuies dos rgos auxiliares do chefe do Executivo e dos rgos situados em graus mais inferiores da hierarquia tendem a variar (MEDAUAR, 2006, p. 61). As mudanas nos rgos auxiliares diretos da chefia do Executivo (como secretarias de Estado) ocorrem, em geral, no incio de cada mandato, mediante textos legais12. Em geral, as Constituies estaduais preveem somente a estrutura fundamental da
Nesse sentido, segundo Guy Goodwing-Gill, Whether a state takes steps to protect refugees within its jurisdiction and if so, which steps, are matters very much in the realm of sovereign discretion (1983, p. 165). 12 Assim, a Constituio do Estado de So Paulo determina que a criao ou extino de Secretaria de Estado de competncia do Poder Legislativo Estadual (art. 19, VI), sendo a iniciativa de lei para criao de Secretarias de Estado de competncia exclusiva do governador (art. 24, 2, 2). Tambm entra neste quadro de competncia exclusiva a iniciativa de leis para criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta (art. 24, 2, 1).
11

183

Administrao, deixando s leis a incumbncia de explicitar a estrutura e funcionamento de rgos especficos. J quanto organizao da estrutura de cada Secretaria de Estado, ela geralmente no prevista por lei, restando sujeita discricionariedade administrativa (discricionariedade de gesto interna); isso significa que existem vrios arranjos legalmente possveis, embora nessa escolha de oportunidade e convenincia, a autoridade administrativa deva sempre estar atenta ao interesse pblico. Assim, com relao aos Comits Estaduais para polticas de ateno aos refugiados, rgos que integram as Secretarias de Estado, ver-se- que, respeitada a legalidade (A), a sua criao depende da discricionariedade de gesto interna dos Estados, observados os critrios de oportunidade e convenincia, sempre balizados, inter alia, pelo interesse pblico (B).

A. Da legalidade
J se pde destacar, at aqui, que no se extrai da Lei 9.474/97 sobre o estatuto dos refugiados qualquer restrio participao de Estados e Municpios em aes e programas voltados integrao e ao reassentamento. Alis, ao tratar de reassentamento, o referido diploma legal dispe que os rgos estatais estaro envolvidos para a implementao de dita soluo (art. 46). O legislador aqui fez bem em referir-se a rgos estatais em sentido amplo, adotando expresso suscetvel de abarcar todas as esferas federativas13, pois, de fato, o reassentamento pode envolver a administrao de Estados e Municpios. O mesmo poderia ter sido feito nos dispositivos que tratam da integrao local, mas o silncio da lei no significa que Estados e Municpios no possam criar estruturas de apoio a esse tipo de soluo. Feita essa observao, cabe precisar que nosso foco de anlise quanto legalidade da instituio dos Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados no ser concentrado na Lei 9.474/97. Tambm no se entrar nos pormenores referentes ao ato que deu origem aos Comits sob anlise; a discricionariedade quanto organizao interna das Secretarias de Estado j foi mencionada, e aspectos especficos da criao dos Comits existentes sero
13

Essa interpretao tambm parece ter sido adotada pelo governo do Estado de So Paulo, que nos considerandos do Decreto no 52.349 de 12/11/2007 que institui o Comit Estadual para Refugiados, mencionou especificamente o art. 46 artigo da lei federal no 9.474 de 1997.

184

abordados na segunda parte do artigo. Nas prximas linhas, destaque ser dado os alicerces constitucionais que respaldam a instituio de colegiados estaduais voltados temtica da ateno aos refugiados. O Brasil uma Repblica Federativa e o pacto federativo supe que todos os entes federados atuem na promoo dos direitos fundamentais; muitos dos servios pblicos essenciais que asseguram direitos expressamente reconhecidos aos refugiados (como o direito ao ensino primrio14, o direito assistncia pblica15 ou o direito sade16) so, alis, de competncia de Estados e Municpios, o que torna alguma forma de participao de entes dos diversos nveis da Federao nas polticas de integrao e de reassentamento de refugiados uma medida imprescindvel, seno inevitvel. A Constituio de 1988 estabeleceu como fundamento, inter alia , da Repblica Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana (art. 1o, III). Tal princpio observado com a promoo conjunta dos direitos fundamentais, que foram amplamente consagrados e garantidos por clusula ptrea (CFRB, art. 60, 4, IV17). Constituem objetivos fundamentais da Repblica brasileira construir uma sociedade livre, justa e solidria e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (CFRB, art. 3, I e IV). Ademais, o Brasil rege-se, em suas relaes internacionais, pela prevalncia dos direitos humanos, pela cooperao entre os povos para o progresso da humanidade e pela concesso de asilo poltico18 (CRFB, art. 4o, II, IX e X). Os princpios constitucionais no so simples retrica ou meras normas programticas: vinculam no apenas o legislador, mas igualmente os rgos pblicos em geral de modo positivo (exigindo aes), e negativo impedindo
Art. 22 da Conveno de 1951. Art. 23 da Conveno de 1951. Veja-se o princpio de universalidade do Sistema nico de Sade (SUS). 17 Aqui o texto constitucional refere-se expressamente somente aos direitos e garantias individuais mas, apesar das divergncias doutrinrias, uma interpretao literal do dispositivo no conduziria soluo que parece a mais adequada, afinal, no existe hierarquia entre os direitos individuais e os direitos coletivos, e a dignidade da pessoa humana, princpio fundamental do Brasil, s garantido pela observncia conjunta dos direitos fundamentais, sem olvidar-se o princpio da indivisibilidade dos direitos humanos. Cf. nesse sentido: (SARLET, 2006). 18 Note-se que o asilo poltico (territorial ou diplomtico) difere do refgio, configurando ambos os institutos espcies do gnero asilo (ALMEIDA, 2001). O constituinte foi precursor ao inserir, na fase derradeira dos trabalhos da Assembleia Legislativa, esse dispositivo, certamente como resposta experincia de governos autoritrios na Amrica Latina (cf. DALLARI, Pedro. Constituio e relaes exteriores. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 182. Cit. por ALMEIDA 2001, p. 104). Teria feito melhor, entretanto, se tivesse optado pelo termo asilo (mais abrangente), haja vista que o Brasil j era signatrio da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967 sobre refgio. Sobre as diferenas entre asilo poltico e refgio, cf. ALMEIDA, 2001.
15 16 14

185

aes que os contrariem (CANOTILHO, 1994, p. 315). No caso, brasileiro, tratase dos rgos pblicos da Unio, mas tambm dos rgos de todos os entes federados. Por bvio, o reconhecimento de autonomia aos entes federados no significa que os mesmos atuem de modo absolutamente isolado, pois o pacto federativo, tal como estabelecido na Constituio, determina a necessria colaborao em diversos setores. Assim, de competncia exclusiva da Unio legislar sobre: emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros (CRFB, art. 22, XV). Mas de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas [...]; cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (CRFB, art. 23, I, II, V, IX e X, respectivamente). O mesmo artigo em seu pargrafo nico reconhece a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Todas essas questes de competncia comum dos entes federados relacionam-se promoo de direitos fundamentais e so de suma importncia no que se refere integrao local e ao reassentamento de refugiados. A ampla gama de direitos individuais elencados no art. 5o da Constituio se aplica aos estrangeiros residentes no pas, valendo, pois, sem sombra de dvida, aos refugiados. Mas o texto deste dispositivo no bom, porque abrange menos do que a Constituio d (SILVA, p. 339). Com efeito, por um lado, muitos dos direitos individuais, como o de livre locomoo no territrio nacional, estendemse aos estrangeiros no residentes, e por outro lado, direitos sociais tambm se aplicam aos estrangeiros residentes, a exemplo dos refugiados, apesar de o constituinte no ter sido explcito quanto a esse ponto. A definio pormenorizada de quais os direitos que o ordenamento brasileiro confere aos refugiados escapa do escopo principal deste trabalho. Importa apenas destacar que, no Brasil, grande
19

Exclui-se, por exemplo, o direito de votar.

186

parte dos direitos fundamentais aplica-se aos refugiados19, e que os direitos fundamentais vinculam os trs poderes do Estado, incluindo os rgos administrativos em todas as suas formas de manifestao e atividades, na medida em que atuam no interesse pblico, no sentido de um guardio e gestor da coletividade (SARLET, 2006, p. 386).

B. Dos critrios de oportunidade e convenincia

Vistas as principais questes concernentes legalidade da instituio dos Comits Estaduais, resta a anlise da oportunidade e da convenincia da instalao de tais colegiados, com base no interesse pblico, que, em direito administrativo, fundamento, fim e limite de atos e medidas (MEDAUAR, 2006, p. 139). A noo de interesse pblico - em que pesem as justas reservas que lhe so dirigidas, nos casos em que a mesma serve como justificativa para excessos da Administrao em prejuzo a direitos fundamentais - continua sendo um dos grandes alicerces da ao administrativa20. A quintessncia da Administrao Pblica reside no interesse pblico, que no deve contudo se confundido com interesse do poder pblico (motivo pelo qual a expresso intrt gnral interesse geral, dos franceses, parece mais adequada21). Discorrendo sobre a justificativa do poder discricionrio, Odete Medauar (2006) alega que, na medida em que o Poder Executivo tem a funo de direo poltica e administrativa, no poderia exerc-la adequadamente se tudo fosse prdeterminado, engessado. Observa ainda que se torna fundamental deixar margem de maleabilidade Administrao em poca de rpidas mudanas, grandes metrpoles, convivncia de massa, problemas sociais, pois grandes tragdias exigem, por vezes, rapidez de atuao e certa margem de escolha, o que alcanado com a discricionariedade administrativa (MEDAUAR, 2006, p. 112). Na instituio dos Comits Estaduais de ateno aos refugiados pelos governos de So Paulo e do Rio de Janeiro, v-se bem essa necessria maleabilidade que responde aos problemas dos tempos atuais. No toa que os primeiros Comits Estaduais surgem nesses dois Estados brasileiros: trata-se dos Estados com o maior
A promoo do interesse pblico no poder sustentar restries abusivas a direitos individuais, j que os prprios direitos fundamentais so pigmento determinante das tonalidades alcanadas pelo interesse pblico. O prprio legislador ptrio se refere ao atendimento a fins de interesse geral, ao precisar os critrios analisados nos processos administrativos, em se tratando dos grandes princpios que regem a Administrao Pblica (L. no 9.784/99, art. 2, II).
21 20

187

nmero de refugiados e com um importante histrico de envolvimento com essa temtica. Trata-se igualmente dos Estados que possuem as maiores reas metropolitanas do Brasil (cidades de So Paulo e Rio de Janeiro) e que se situam na regio Sudeste, que tambm o principal destino das migraes internas (IBGE, Censo 2000). No incio da dcada de 1990, Jaime Ruiz de Santiago (1992-1993) observava que a maior parte dos solicitantes de refgio que chegava ao Brasil, se apresentava no Rio de Janeiro ou em So Paulo. O ACNUR mantinha convnios com ONGs situadas nessas cidades (Critas-Rio e Critas-So Paulo) para o recebimento das solicitaes de refgio e para a assistncia aos solicitantes e refugiados (p. 133). Nessa poca, o autor mencionava que, embora o Brasil se inscrevesse entre os pases com autntica atividade humanitria e de solidariedade para com os refugiados, muitos progressos ainda se faziam necessrios, como a criao de uma Comisso Nacional para o recebimento e tramitao das solicitaes de refgio. O autor afirmava ainda que organismos similares existiam na maioria dos signatrios da Conveno de Genebra, e que tal organizao permitia, dentre outras coisas, a plena conscincia de que os refugiados constituem um tema que afeta diretamente o pas (RUIZ DE SANTIAGO, 1992-1993, p. 136). O mesmo raciocnio, mutatis mutandis, pode ser aplicado hoje com relao aos Comits Estaduais, pois a sua instituio representa uma maior tomada de conscincia da importncia da temtica dos refugiados e de seus desafios para os Estados envolvidos. Outra necessria evoluo constatada pelo autor era uma capacitao ofertada pelo ACNUR aos funcionrios governamentais. O autor citava alm dos funcionrios do Departamento de Polcia Martima, do Ar e de Fronteiras (DPMAF), os funcionrios ministeriais, destacando os Ministrios da Sade, do Trabalho e da Educao. Hoje podemos pensar tambm na necessria capacitao de funcionrios de Estados e Municpios, afinal, uma diretora de escola municipal ou uma gestora de albergue de idosos estadual devem estar preparados para a integrao dos refugiados. Os Comits Estaduais tambm podem ser importantes peas de articulao entre o ACNUR, ONGs e os mais diversos rgos estaduais, com vistas implementao de atividades de capacitao de funcionrios. Outro ponto a destacar que Estados e Municpios brasileiros, principalmente aps a Constituio de 1988, passaram a assumir compromissos polticos em favor da promoo dos Direitos Humanos, incluindo nessa temtica a preocupao com
188

os refugiados, atravs da adoo de programas e da assinatura de convnios. A quase totalidade dos Estados federados brasileiros apresentam, no mbito do poder executivo, rgos especifica e expressamente destinados aos direitos humanos em geral (secretarias22, conselhos23, comits24)25. certo que, a partir da ampla gama de direitos individuais e sociais consagrados, o texto constitucional estabelece um Estado democrtico e social de Direito, que se reflete na estrutura organizacional da Administrao pblica26. A adoo de Programas ou Planos Estaduais de Direitos Humanos que trazem disposies sobre refugiados outro demonstrativo do compromisso assumido pelos Estados. Numa rubrica denominada Refugiados, Migrantes Brasileiros e Estrangeiros, atravs do primeiro Programa Estadual de Direitos Humanos lanado no Brasil, em 14 de setembro de 199727, o Estado So Paulo aprovou, entre outras aes, as de Apoiar o aperfeioamento da Lei de Estrangeiros, de forma a garantir os direitos de trabalho, educao, sade e moradia (no 9.1), e Apoiar os servios gratuitos de orientao jurdica a refugiados e migrantes (no 9.6). A minuta do Plano Estadual de Direitos Humanos do Rio de Janeiro, que dever ser votada at o final de 201128, numa rubrica Estrangeiros, Refugiados e Migrantes, tambm traz, entre outras, as diretrizes no sentido de apoiar o aperfeioamento do Estatuto de Estrangeiros e garantir a plena satisfao de seus direitos (no 221), e de oferecer servios gratuitos de orientao e assistncia jurdica aos refugiados e migrantes (no 225). No tocante ao envolvimento das cidades, cabe lembrar a tradio da polis, na Grcia Antiga, pois j havia locais consagrados aos deuses ou ao culto das divindades em que pessoas perseguidas pelas autoridades ou pela populao podiam

Veja-se a Secretaria da Justia e dos Direitos Humanos do Rio Grande do Sul, ou a Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos do Rio de Janeiro. 23 Veja-se o Conselho de defesa dos Direitos Humanos do Estado do Rio de Janeiro, e o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, previsto pela Constituio do Estado de So Paulo, art. 110. 24 Vejam-se os Comits Estaduais de Educao em Direitos Humanos, instncias estaduais vinculadas ao Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos voltados formulao e implementao de polticas pblicas de educao em Direitos Humanos em mbito estadual. 25 Conselhos denotam um grupo de pessoas, que representam e so designadas por determinada, com funo deliberativa; comisso grupo de pessoas designadas por uma autoridade para determinado projeto; trabalha com temtica especfica por tempo determinado ; j os comits tem atuao permanente podem ser constitudas por pessoas destacadas de um grupo maior para trabalhar sobre determinadas temticas, ou por especialistas nomeados por uma autoridade, com funes deliberativas e/ou executivas. 26 Como menciona MEDAUAR, existe um Estado social, quando se verifica uma generalizao dos instrumentos e das aes pblicas de segurana e bem-estar social, e a preocupao com o social traz reflexos de peso na atividade da Administrao e nos institutos do direito administrativo (2006, p. 27). 27 Decreto Estadual no 42.209 de 15 de setembro de 1997. 28 Ver: http://www.rj.gov.br/web/seasdh/exibeconteudo?article-id=528581. Para o texto da minuta, ver: http://www.dhnet.org.br/dados/ pp/estaduais/index.htm. Ambas as pginas consultadas em 30 de julho de 2011.

22

189

se refugiar (SOARES, 2004). Hoje, as cidades tambm exercem, de outro modo, a hospitalidade a estrangeiros perseguidos, como o demonstra a rede internacional de cidades-refgio29, criada em 1994 pelo Parlamento Internacional de Escritores para a proteo de escritores perseguidos. Extinta em 2004, a associao foi sucedida por outras organizaes30. Mas em 1998, Passo Fundo (RS) tornara-se o primeiro municpio brasileiro a participar de reassentamento e a primeira cidade americana a entrar na Rede de Cidades para Refugiados, ao receber um escritor cubano perseguido (FISCHEL DE ANDRADE, MARCOLINI, 2002). J no incio nos anos 2000, na perspectiva do programa de reassentamento assumido pelo governo brasileiro, o Ministrio da Justia escolheu, numa primeira fase, alguns municpios31, pelos critrios de tamanho, atividade econmica e origem tnica da populao, para se tornarem cidades-refgios, reassentando afegos e africanos, com o apoio de autoridades locais e organizaes no governamentais (FISCHEL DE ANDRADE, MARCOLINI, 2002). Ao comentar o projeto, Jos Fischel de Andrade e Adriana Marcolini, destacavam que o mesmo comearia em pequena escala, para no representar uma sobrecarga s comunidades locais ou os servios municipais. Mesmo assim, em maro de 2001, uma das cidades, Mogi das Cruzes, acabou se retirando do convnio, por desistncia da entidade assistencial que auxiliaria os reassentados. Posteriormente, o projeto acabou sendo temporariamente suspenso devido aos atentados contra os Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, e consequente instabilidade poltica na regio de onde viriam os refugiados32. Apesar disso, Porto Alegre acolheu 23 refugiados (cf. supra), havendo a cidade adotado uma lei33 que permite a celebrao de convnios pelo Poder Executivo Municipal a fim de receber pessoas perseguidas, alm de ter criado um Comit de Proteo aos Refugiados34, vinculado Comisso de Direitos Humanos da Prefeitura (JUBILUT, 2007). Alm de Porto Alegre, a cidade de So

Sobre o tema das cidades-refgio, ver o ensaio de Jacques Derrida On Cosmopolitanism, encomendado pelo Parlamento Internacional de Escritores (DERRIDA, 2001). Hoje, a sucessora a International cities of refuge network (ICORN): http://www.icorn.org/cities.php, pgina consultada em 30 de julho de 2011. 31 Tratava-se das cidades de Mogi das Cruzes (SP), Natal (RN), Porto Alegre (RS) e Santa Maria Madalena (RJ). 32 O reassentamento no Brasil conheceu um novo impulso a partir do programa regional de reassentamento, desenvolvido no contexto do Plano de Ao do Mxico assinado por 20 pases da Amrica Latina em 2004, uma estratgia conjunta de proteo aos refugiados na regio. 33 Lei Municipal no 8.593 de 1o de setembro de 2000, que autoriza o Poder Executivo municipal a realizar os convnios necessrios ao recebimento de pessoas perseguidas pelo pensamento e refugiados. 34 Decreto Municipal no 13.717/00. 35 Jornal da CMDH. Prefeitura de So Paulo. no 8 Ano II, jan.-fev. 2008, pp. 3-4.
30

29

190

Paulo tambm criou, em 2009, o Comit Paulista para Imigrantes e Refugiados35. Com a atuao crescente de Municpios em polticas de acolhida aos refugiados, oportuna se faz a instalao de rgos estaduais de apoio e coordenao nesse domnio. Por fim, cabe destacar outros dois fatores determinantes da oportunidade de instalao dos Comits Estaduais no Rio de Janeiro e em So Paulo: a experincia e a diversidade de organizaes no governamentais envolvidas direta ou indiretamente com questes atinentes ao refgio nesses Estados e a participao de instituies de ensino superior estaduais ou situadas nos referidos Estados, tanto no que se refere efetiva produo cientfica relacionada aos refugiados, quanto no tocante implementao de Ctedras Srgio Vieira de Mello, bem como quanto a polticas universitrias de discriminao positiva para a insero acadmica de refugiados. Com relao s ONGs, no Rio de Janeiro e em So Paulo atuam entidades com longa experincia com a temtica no Brasil (a Critas-SP e a CritasRJ). Alm dessas instituies, pode-se citar a atuao de diversas outras entidades nestes Estados, como, por exemplo, o Instituto Migraes e Direitos Humanos, a Refugees United, o Instituto de Desenvolvimento da Dispora Africana no Brasil (IDDAB) e o Centro Pastoral do Migrante. O papel de tais instituies muito importante, haja vista que lei brasileira baseou o atendimento aos refugiados em organizaes no governamentais e outras instituies pblicas j existentes, o que diminui o investimento pblico nessa poltica o oramento anual do CONARE para 2007 era, por exemplo, de aproximadamente 300 mil dlares, cifra insignificante no contexto oramentrio da Unio (RAMOS, 2010, p. 374). Portanto, a presena forte e articulada de ONG cria um ambiente favorvel instituio de Comits Estaduais, que podem atuar como elo entre tais entidades e os demais rgos estaduais36. Quanto ao envolvimento das instituies de ensino superior, nos dois Estados onde surgiram os primeiros Comits Estaduais que houve o maior nmero de teses de doutorado nos temas refgio, deslocamentos internos e apatridia defendidas entre 1987 a 2009, 16 teses em So Paulo e no Rio de Janeiro, de um

36

Pertinente notar que as prprias ONGs, que atuam no setor tm buscado criar redes nacional de articulao; nesse sentido, a iniciativa da Critas-SP quanto ao projeto de Conselho Brasileiro sobre Refugiados, e a iniciativa do Instituto Migraes e Direitos Humanos (IMDH) para a instituio da Rede Solidria para Migrantes e Refugiados, que realizou neste ano, com o apoio do ACNUR, o seu stimo encontro, reunindo dezenas de instituies que atuam na acolhida e na integrao de refugiados e migrantes no Brasil.

191

total de 23 teses repertoriadas pelo Diretrio Nacional de Teses de Doutorado e Dissertaes de Mestrado Sobre Refgio, Deslocamentos Internos e Apatridia37. No total, a maioria das teses foi defendida em instituies estaduais (11 teses), seguidas de instituies federais (9 teses). O resultado foi o mesmo considerandose as 61 dissertaes de mestrado repertoriadas, sendo 24 no Estado de So Paulo e 12 no do Rio de Janeiro. Tambm as instituies estaduais foram as tiveram mais dissertaes (24), seguidas das federais (18 dissertaes). O maior nmero de defesas de teses e dissertaes ocorreu respectivamente no ano de 2008 (5 teses) e 2009 (8 dissertaes), o que demonstra o interesse crescente com relao aos temas nos ltimos anos, e talvez tambm um fruto das Ctedras Srgio Vieira de Mello. Criado em 2003, quando a proteo dos refugiados no Brasil ainda estava sob o mandato do Escritrio Regional para o Sul da Amrica do Sul do ACNUR em Buenos Aires, o projeto de estabelecimento de Ctedras Srgio Vieira de Mello tem como finalidade a difuso da temtica do refgio junto a universidades por meio da incluso do tema nos currculos, de eventos acadmicos e de pesquisa. Se a publicao de 2007 de Liliana Jubilut apontava que trs instituies haviam assinado convnios com o ACNUR para a implementao das ctedras, a PUCSP, a Universidade de Vila Velha-ES, e a UNIEURO, em Braslia (p. 203-204), hoje o nmero de entidades conveniadas mais do que dobrou, incluindo hoje tambm em So Paulo, alm da PUC, que sediar o terceiro encontro nacional da Ctedra em 2012, a UNISANTOS e a USP, e no Rio de Janeiro, a PUC-RJ. Enfim, importante destacar iniciativas de discriminaes positivas para a insero acadmica de refugiados, como a reserva de vagas e o vestibular diferenciado que foi institudo pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR), prevendo provas orais, em razo das dificuldades idiomticas muitas vezes enfrentadas pelos refugiados. Toda essa panplia de instituies, instrumentos, circunstncias e dinmicas justificam a instituio de Comits Estaduais nos Estados de So Paulo e do Rio de Janeiros, que devem atuar em prol de uma convivncia harmnica entre seus habitantes, refletindo e consolidando a postura humanitria, pacfica e cosmopoltica que o Brasil assume formalmente de acordo com os preceitos de sua Carta maior.
37

RODRIGUES, Gilberto M. A., GODINHO, Luiz Fernando (Org.). Diretrio Nacional de Teses de Doutorado e Dissertaes de Mestrado Sobre Refgio, Deslocamentos Internos e Apatridia (1987-2009). [Recurso Eletrnico]. Braslia: ACNUR, 2011.

192

II. Anlise comparada dos Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados
Os Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados foram institudos por ato do chefe do Executivo do respectivo Estado; o rgo de So Paulo foi vinculado Secretaria da Justia e da Defesa da Cidadania, enquanto que o do Rio de Janeiro foi inserido no mbito da Secretaria de Estado de Assistncia Social e Direitos Humanos. Como observa Medauar (2006, p. 64), cada Secretaria dotada de conjunto de rgos, destinados a realizar, cada qual no seu mbito, as atribuies da Secretaria como um todo. Os Comits para refugiados corroboram a plena busca dos objetivos das referidas secretarias, pois a de Justia e Defesa da Cidadania tem por misso promover os direitos humanos e fortalecer a cidadania, oferecendo suporte referencial populao, s aes estratgicas e aos programas do Governo do Estado de So Paulo38, e a de Assistncia Social e Direitos Humanos responsvel pela gesto e coordenao da Poltica de Assistncia Social, Segurana Alimentar, Transferncia de Renda e Promoo da Cidadania e Direitos Humanos no Estado39. Resta saber se os Comits, com a estruturas e atribuies que lhes foram confiadas, podero ter uma atuao efetiva e eficaz, ocupando espao at ento no explorado e favorecendo novas dinmicas e articulaes. Aps uma anlise comparada da composio dos referidos rgos, estruturao humana que vem a se tornar um elemento-chave para o sucesso dos mesmos (A), segue-se uma exposio comparativa das atribuies e regras de funcionamento que lhes foram atribudas (B).

A. Da composio
O decreto do Estado de So Paulo previu para o Comit um total de 13 integrantes com direito a voto, sendo 11 destes membros de secretarias40 e 2 representantes de organizaes no governamentais voltadas a atividades de
38 39 40

Cf. http://www.justica.sp.gov.br/novo_site/Modulo.asp?Modulo=602. Acesso em: 30 jul. 2011. Cf. http://www.rj.gov.br/web/seasdh/exibeconteudo?article-id=140843. Acesso em: 30 jul. 2011. Alm do Secretrio da Justia e da Defesa da Cidadania, que o preside, o comit conta com representantes das seguintes secretarias: a) Casa Civil; b) Secretaria de Economia e Planejamento; c) Secretaria da Habitao; d) Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social; e) Secretaria do Emprego e Relaes do Trabalho; f) Secretaria da Educao; g) Secretaria da Sade; h) Secretaria de Relaes Institucionais; i) Secretaria da Cultura; j) Secretaria da Segurana Pblica (Dec. Est. no 52.349/07, art. 2, I e II).

193

assistncia e proteo a refugiados no Estado e no Pas, indicados pelo Secretrio da Justia e da Defesa da Cidadania (Dec. Est. no 52.349/07, art. 2, III). prevista a participao do ACNUR com direito a voz, mas sem direito a voto. J o decreto que institui o Comit do Rio de Janeiro prev uma composio que pode ser mais enxuta e no incluir obrigatoriamente representantes da sociedade civil. Isso porque o texto dispe que o Comit ser composto por 6 representantes do Executivo41, e que outros membros podero integrar o Comit (grifos nossos). A resoluo que designou os membros do comit42 assegurou a representao destes outros membros facultativos, mas teria sido melhor que o prprio decreto tivesse garantido uma representao obrigatria de, pelo menos, entidades da sociedade civil. Estes outros membros que podem ter um representante so: a Defensoria Pblica Estadual; o Ministrio Pblico Estadual; a Comisso de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa do Estado; a Ordem dos Advogados do Brasil seccional RJ; o ACNUR; o CONARE; duas Universidades indicadas pelo Frum de Reitores do Estado do RJ43; um representante que se dedique s atividades de assistncia e proteo aos refugiados Critas Arquidiocesana RJ; instituies que tiverem representao e cumpram atividades voltadas para defesa e promoo dos direitos dos refugiados, desde que demandado e aprovado pela maioria das instituies presentes no comit (Dec. Est. no 42.182/ 09, art. 3, 1, I-IX). Efetivamente, acabaram designados representantes para todas essas instituies, salvo para as ltimas possveis integrantes previstas, as outras instituies que cumprem atividades voltadas para defesa e promoo dos direitos dos refugiados. Se, por um lado, inovou-se positivamente para o Comit do Rio de Janeiro ao se prever a participao, com direito a voto, de representantes de rgos essenciais Justia, de representante de organizao internacional intergovernamental, de representante de rgo da Unio, e de representantes do meio acadmico, por outro lado, deixaram-se de lado Secretarias de Estado cuja misso intimamente relacionada integrao dos refugiados, como a Secretaria
41

Trata-se de um representante (mais um suplente) para cada uma das seguintes Secretarias: Secretaria de Estado de Assistncia Social e Direitos Humanos (Presidncia); Secretaria de Estado de Sade e Defesa Civil; Secretaria de Estado de Educao; Secretaria de Estado de Trabalho e Renda; Secretaria de Estado de Governo e Secretaria de Estado de Segurana (Dec. Est. no 42.182/09, art. 3, I-VI). Resoluo SEASDH no 231 de 22 de maro de 2010. 43 Uma Universidade deve ter trabalho na rea de ateno aos refugiados e a outra deve ter como misso estatutria o desenvolvimento das cincias humanas (Dec. Est. no 42.182/09, art. 3, 1, VII).
42

194

de Estado de Habitao e a Secretaria de Estado da Cultura. Quanto participao de entidades da sociedade civil, teria sido melhor se o decreto tivesse previsto uma representao obrigatria de, no mnimo, duas entidades, sem pr-determinar quais seriam estas entidades, deixando essa determinao a cargo do Secretrio de Assistncia Social e de Direitos Humanos. Os desafios da integrao de refugiados so de carter multi e interdisciplinar; as dificuldades de comunicao e interao entre os diversos rgos pblicos, que atingem as polticas pblicas voltadas a grupos especficos como idosos ou mulheres, afetam igualmente as polticas destinadas aos refugiados, talvez ainda com maior intensidade, por se tratar de grupo pouco representativo no Brasil e sobre o qual a populao em geral ainda no tem muito conhecimento44. Nesse contexto, os Comits Estaduais para refugiados criam justamente uma instncia de dilogo e informao entre representantes de diversos setores inter-relacionados pela problemtica do refgio. Por esse motivo, no interior destes colegiados, fazse necessria uma representao abrangente, mas sem que seja demasiadamente extensa, para que no se perca a desejada tecnicidade salutar ao avano dos assuntos em um rgo especializado. O que, enfim, poderia ser melhorado em ambos os Comits, mas principalmente no de So Paulo, seria o peso dos membros que no integram a administrao direta do Estado, prevendo-se outras representaes, alm daquelas destinadas a duas organizaes no governamentais, em respeito ao princpio de participao do pblico nas decises administrativas.

B. Das atribuies e seu exerccio

Embora ambos os decretos de instituio dos Comits Estaduais tenham tido o cuidado de mencionar, quanto atuao dos respectivos rgos, os limites impostos pela lei no 9.474/97, que estabeleceu as competncias do CONARE45, faltaram precises quanto prpria atuao dos Comits Estaduais, seja no que se refere s suas atribuies, seja no que diz respeito ao seu funcionamento.
Ver, por exemplo, sobre a escassa abordagem do tema pela imprensa no Estado do Esprito Santo: BLOISE, Cristiana, BASSI, Lvia. A abordagem da mdia impressa capixaba sobre o tema dos refugiados. In: RODRIGUES, Viviane Mozine (org.). Direitos Humanos e Refugiados. Vila Velha: Centro Universitrio Vila Velha. O pargrafo nico do artigo 1o do decreto de So Paulo lembra que a condio de refugiado ser reconhecida pela autoridade competente quando atendidos os requisitos estabelecidos pela Lei federal no 9.474, de 22 de julho de 1997. E o art. 1o do decreto do Rio de Janeiro indica que a instituio do Comit se d de acordo com a Lei federal no 9.474 de 22 de julho de 1997, formulao um pouco imprecisa, pois poderia deixar entender, aos inadvertidos, que a lei de 1997 teria previsto a instituio de referidos comits.
45 44

195

O silncio quanto s atribuies pesa sobre o Comit de So Paulo. Sabe-se que se trata de rgo com funo deliberativa (art. 2), mas o decreto que o institui no faz qualquer aluso s matrias especficas sobre as quais o rgo dever deliberar, nem estabelece qualquer preciso sobre outras possveis competncias, como as de acompanhamento, orientao ou promoo. Nesse sentido, a instituio do Comit do Estado do Rio de Janeiro acompanhou-se de uma determinao de competncias mais especficas, o que representa um avano. As finalidades do Comit do Rio de Janeiro so (Dec. Est. no 42.182/09, art. 2):
I. elaborar, implementar e monitorar o Plano Estadual de Polticas de Ateno aos Refugiados; II. articular convnios com entidades governamentais e no governamentais buscando assistir aos refugiados ; III. acompanhar os processos de encaminhamentos e acolhimento dos casos que se apresentarem para o Estado do Rio de Janeiro.

A previso de elaborao, implementao e monitoramento de um Plano Estadual de Polticas de Ateno aos Refugiados foi uma inovao importante, positiva e plenamente alcanvel por uma estrutura tal qual o Comit. Quanto ao funcionamento, ambos os decretos mencionam que as funes exercidas pelos membros dos Comits no ensejam qualquer remunerao, sendo o seu exerccio considerado servio pblico relevante. O decreto do Estado do Rio de Janeiro explicita tambm o fato de que a instituio do Comit sem nus para o Estado, devendo as aes e polticas a serem implementadas estarem previstas nos planos e estruturas das Secretarias de Estado (art. 4o, pargrafo nico). Enfim, os Comits deliberam por maioria simples, mas apenas o decreto do Estado de So Paulo trata da periodicidade de reunies de trabalho, prevendo que o Comit reunir-se- sempre que necessrio e mediante convocao de seu Presidente (art. 3). Entende-se que o funcionamento de tal colegiado deva ter flexibilidade, mas ambos os decretos poderiam ter previsto um nmero mnimo de encontros anuais, de sorte a garantir maior efetividade e uma regularidade mnima de reunies para o bom funcionamento dos Comits.
196

Consideraes finais
certo, como se pde outrora destacar (RUIZ DE SANTIAGO, 1992-1993), que os refugiados reconhecidos no Brasil sofrem as srias limitaes que afetam os cidados brasileiros, e que esse fenmeno s pode ser solucionado com o melhoramento das condies econmicas e sociais existentes no pas. Nos ltimos anos, em que o Brasil vem vivendo um crescimento econmico e a implementao de uma srie de aes afirmativas e de polticas sociais e econmicas, como o bolsa famlia, o programa de acelerao do crescimento (PAC) e aes para o acesso de grupos ao ensino superior, as melhorias alcanadas devem igualmente refletir em melhores condies de vida para os refugiados residentes no Brasil. Depois de anos de aprimoramento do sistema jurdico e institucional brasileiro para a determinao do estatuto de refugiado, o que foi alcanado no final da dcada de 90, chega-se ao momento em que os maiores avanos a serem feitos residem nos mecanismos de integrao dos refugiados, que devem ter seus direitos (civis e sociais) efetivamente garantidos. Esse tambm um compromisso assumido internacionalmente pelo Estado brasileiro. Se o procedimento de determinao do status de refugiado dispensa a participao de Estados e Municpios, o envolvimento dos mesmos, somado ao de entidades da sociedade civil e ao do ACNUR, essencial para a integrao e o reassentamento dos refugiados no Brasil. Nesse sentido, bem-vinda a instituio de rgos de ateno aos refugiados na administrao direta de todos os entes da Federao, e em especial naqueles onde a presena dos refugiados mais significativa. Sabe-se que a distribuio de refugiados no territrio brasileiro concentra-se na regio Sudeste, e em especial em So Paulo e no Rio de Janeiro, motivo pelo qual, nestes Estados, a implementao de polticas especficas aos desafios de integrao se faz mais premente. Os Comits Estaduais de polticas de ateno aos refugiados recentemente instalados nestes Estados podem contribuir nesse sentido, embora apresentem as fragilidades inerentes aos rgos que atuam sem recursos prprios e sem uma periodicidade mnima regular de encontros. O bom funcionamento de tais entidades depende de vontade poltica, de governantes, mas tambm de cada integrante designado para o Comit que acredite e lute pela causa dos refugiados. A cara e a dimenso de tais rgos, ausentes os recursos financeiros prprios e um maior detalhamento normativo, dependero muito da
197

criatividade, do envolvimento e da vontade de cada um de seus membros. O futuro de tais entidades tambm depender do reconhecimento social da importncia de sua atuao: os Comits tanto mais sero fortalecidos quanto mais dialogarem com a sociedade. Concreta e realisticamente, a elaborao e acompanhamento de Planos Estaduais para refugiados pode ser uma das maiores misses atribudas a esses organismos. Espera-se, assim, que o Comit Estadual de So Paulo tambm trabalhe para a adoo de tal instrumento, e que preveja, para esse fim, formas ampliadas de participao da sociedade civil, para alm dos representantes que hoje compem o colegiado, proporcionando, inclusive, a direta manifestao dos prprios refugiados. preciso, alis, que os Comits aperfeioem progressivamente seus espaos de comunicao e de difuso de suas atividades, ainda pouco visveis nos stios eletrnicos das Secretarias aos quais se vinculam. Espera-se, por fim, que os Comits, saindo do papel, possam inspirar outros Estados a institurem estruturas semelhantes e sobretudo colaborar para que a Repblica Federativa brasileira, seja efetivamente, e cada vez mais, aquela terra hospitaleira que j pde ser vista por olhares estrangeiros como um pas cujo nico desejo a construo pacfica (ZWEIG, 2008, p. 23).

Referncias bibliogrficas
ALLAND, Denis, TEITGEN-COLLY, Catherine. Trait du droit de lasile. Paris: Presses Universitaires de France, 2002. ALMEIDA, Guilherme de Assis. Direitos Humanos e No-violncia. So Paulo: Atlas, 2001. ARAUJO, Nadia de; ALMEIDA, Guilherme de Assis (coord.). O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. BARRETO, Luiz Paulo Teles Ferreira, LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O Brasil e o Esprito da Declarao de Cartagena. Revista Forced Migration, edio 35, jul. 2010. BRASIL. 2000. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Censo Demogrfico. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto; PEYTRIGNET, Grard; RUIZ DE SANTIAGO, Jaime. As trs vertentes da proteo internacional dos direitos da pessoa humana: Direitos humanos, direito humanitrio, direito dos refugiados. San Jos, Braslia: Instituto Interamericano de Direitos Humanos, Comit Internacional da Cruz Vermelha, Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, 1996. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador. Coimbra: Coimbra editora, 1994.

198

DERRIDA, Jacques. On Cosmopolitanism and Forgiveness. London, New York: Routledge, 2001. FISCHEL DE ANDRADE, Jos H., MARCOLINI, Adriana. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista brasileira de poltica internacional, Rio de Janeiro, v. 45, n. 1, 2002. GOODWING-GILL, Guy S. The Refugee in International Law. New York: Oxford University Press, 1983. JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007. ______. Melhorando a integrao dos refugiados: novas iniciativas no Brasil. Revista Forced Migration, edio 35, jul. 2010. RAMOS, Andr de Carvalho. O princpio do non-refoulement no direito dos refugiados: do ingresso extradio. Revista dos Tribunais, So Paulo, no 892, fev. 2010. RODRIGUES, Gilberto M. A., GODINHO, Luiz Fernando (Org.). Diretrio Nacional de Teses de Doutorado e Dissertaes de Mestrado Sobre Refgio, Deslocamentos Internos e Apatridia (1987-2009). [Recurso Eletrnico]. Braslia: ACNUR, 2011. RODRIGUES, Gilberto M. A. Direito internacional dos refugiados: uma perspectiva brasileira. Anurio Brasileiro de Direito Internacional, Belo Horizonte, v. 1, n. 2, 2007. RODRIGUES, Viviane Mozine (org.). Direitos Humanos e Refugiados. Vila Velha: Centro Universitrio Vila Velha, 2006. RUIZ DE SANTIAGO, Jaime. Os direitos humanos dos refugiados no Brasil. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Rio de Janeiro, v. 45/46, n.84/86, dez/mai. 1992-1993. SARLET, Ingo. A eficcia dos direitos fundamentais. 6a ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28a ed. So Paulo: Malheiros, 2007. SOARES, Guido Fernando Silva. Os Direitos Humanos e a Proteo dos Estrangeiros. Rev. Da Fac. Direito USP, So Paulo, v. 99, 2004. UNHCR. Global Trends 2010. Geneva: UNHCR, 2011. ZWEIG, STEFAN. Brasil um pas do futuro. Porto Alegre: L&PM, 2008.

199

Uma anlise sobre os fluxos migratrios mistos

Joo Carlos Jarochinski Silva

O presente texto visa discutir o fenmeno migratrio contemporneo, focalizando sua anlise na questo dos fluxos migratrios mistos que tm gerado grandes dificuldades para que diversos grupos, em especial os refugiados, consigam ter assegurados os seus direitos bsicos assinalados em documentos internacionais referendados pela maioria dos pases. Porm, para tanto, faz-se necessrio debater a questo sob uma perspectiva transdisciplinar, pois, como salienta Sayad (1998, p.9) no prefcio de seu livro A Imigrao, essa movimentao de pessoas um fato social completo, o que gera, para o seu estudo, a necessidade de um itinerrio epistemolgico e cognitivo que se d no cruzamento das cincias sociais com um ponto de encontro em inmeras disciplinas, tais como histria, geografia, demografia, direito, sociologia, psicologia social, antropologia, lingustica e a cincia poltica. Dessa forma, o debate se dar num nvel mais amplo que o jurdico, o que lhe conferir maiores possibilidades para a compreenso e anlise do problema.

Rpida abordagem histrica das migraes contemporneas

A conceituao da imigrao contempornea a de um movimento que ultrapassa as fronteiras nacionais. Nesse sentido, o surgimento dos Estados um evento fundamental para entendermos a dinmica desse fenmeno social, pois a partir disso que ele adquiriu esse carter internacionalista e acabou se tornando objeto de regulamentao soberana pelos Estados. Dentro desse processo poltico, a construo e afirmao desses Estadosnao so fundamentais para que possamos diferenciar a imigrao hoje daquela que marcou os perodos histricos anteriores. As causas podem ser as mesmas, mas os efeitos jurdicos e o controle exercido sobre essas movimentaes se alteraram bastante com o advento desses entes soberanos.

201

O tema surge de forma mais evidente com o significativo aumento do nmero de pessoas circulando pelo mundo, destacando-se, principalmente, o perodo final do sculo XIX e incio do XX. Nesse contexto, os fluxos migratrios comeam a atingir novos lugares e, como ressaltam Liliana Jubilut e Silvia Apolinrio (2010, p. 278), apesar da prerrogativa que possuam para regular esses movimentos, os Estados praticamente no o faziam, demonstrando que durante muito tempo a migrao no foi objeto de uma poltica de controle muito sria. A manifestao dos Estados era de incentivar o fenmeno, pois havia pases que necessitavam que uma parte de sua populao deixasse o seu territrio para encontrar um equilbrio em termos demogrficos e, no mesmo instante, existiam pases que buscavam preencher seus vazios demogrficos ou que buscavam uma mo de obra capacitada para fazer a sua modernizao. Caso existisse uma poltica migratria mais restritiva, seria impossvel estabelecer o quadro que marca o sculo XIX nesse tema. Hobsbawm (2002, p. 272-3) assinala que
a metade do sculo XIX marca o comeo da maior migrao de povos na Histria. Seus detalhes exatos mal podem ser medidos, pois as estatsticas oficiais, tais como eram feitas ento, no conseguiam capturar todos os movimentos de homens e mulheres dentro dos pases ou entre Estados: o xodo rural em direo s cidades, a migrao entre regies e de cidade para cidade, o cruzamento de oceanos e a penetrao em zonas de fronteiras, todo esse fluxo de homens e mulheres movendo-se em todas as direes torna difcil uma especificao. Entretanto uma forma dramtica dessa migrao pode ser aproximadamente documentada. Entre 1846 e 1875, uma quantidade bem superior a 9 milhes de pessoas deixou a Europa, e a grande maioria seguiu para os Estados Unidos. Isso equivalia a mais de quatro vezes a populao de Londres em 1851. No meio do sculo precedente, tal movimentao no deve ter sido superior a 1,5 milho de pessoas no todo.

Esse movimento s ser interrompido com a ecloso da Primeira Guerra Mundial, que gera dificuldades enormes para que as pessoas circulem entre os

202

Estados, principalmente os beligerantes. Portanto, no restam dvidas de que o perodo que marca as ltimas dcadas antes do conflito mundial que marcou 1914 a 1918 conheceu um fluxo migratrio, em nmeros absolutos, muito maior do que os perodos anteriores e, em termos percentuais, maior do que ocorre hoje. Este foi o auge da migrao pelo mundo, ocorrido aps a Segunda Revoluo Industrial. Nunca o mundo havia visto uma movimentao to intensa entre diferentes localidades, sendo em sua maioria de natureza internacional. Hobsbawm (2002, p.273) destaca que
o enorme desarraigamento das massas em nosso perodo no era nem inesperado, nem sem precedentes mais modestos. Era certamente previsvel mesmo que nas dcadas de 1830 e 1840. Porm, o que parecia ser uma corrente viva transformou-se subitamente numa torrente.

Porm, apesar dessa realidade que favorecia aos movimentos migratrios, a relao entre as pessoas e os Estados no era tranquila. Na verdade, o alegado movimento integracionista desse perodo, s ocorreu com uma parcela dos migrantes. Pases reconhecidamente receptores de pessoas, como os Estados Unidos, que alegam ter possudo um modelo de integrao, estavam simplesmente necessitando dessa mo de obra, por estarem passando por um bom momento econmico (Klein, 2000). No existia a preocupao com o indivduo em si. A necessidade de mo de obra levou a uma integrao que no se deu por completo em diversas situaes. Portanto, mesmo no regulamentando a imigrao no sentido de criar grandes obstculos a circulao de pessoas, os Estados j possuam capacidade para regular e em alguns casos, j o faziam. Nesse sentido, Maria Ioannis Baganha (2002) salienta que
um dos mais consensuais direitos de soberania de um Estado-nao o de controlar quem pode entrar e permanecer no seu territrio e subsequentemente pertencer ao corpo nacional. No exerccio deste direito, o Estado promulga e implementa legislao que visa regulamentar os seguintes aspectos da relao cidado estrangeiro/Estado Nacional: entrada, permanncia, aquisio de nacionalidade e expulso do territrio nacional. 203

Portanto, fica evidente que mesmo no criando embargos circulao, em muitos casos, isso se deve a uma opo do Estado que desejava receber imigrantes. A sua soberania sobre a entrada ou no dentro de seu territrio j estava determinada. Com a Primeira Guerra Mundial o movimento migratrio sofre uma interrupo. O motivo desta que num conflito, de tamanha grandeza, os Estados beligerantes necessitam do maior efetivo possvel para as suas armas, criando impedimentos para aqueles que desejam sair. Tal fato dificultou bastante a circulao de pessoas no perodo. Desde a exploso do movimento migratrio no sculo XIX, foi a primeira vez em que houve uma diminuio nos nmeros de imigrantes. Interessante destacar, tambm, que realidades surgidas no contexto desse conflito, como a revoluo russa, permitiram que surgisse uma figura especfica nos movimentos migratrios e que seria objeto de regulamentao especfica pelo Direito Internacional, o refugiado. J no perodo posterior, o entre guerras, continua a tendncia de no existirem grandes movimentos migratrios pelo mundo, exceo dos Estados Unidos, pois, as populaes que mais circulavam, as europeias, estavam envolvidas no processo de reconstruo de seus pases. No resto do mundo, com a interrupo dessa vinda de migrantes europeus, os pases passam a se concentram na busca de uma melhor distribuio de sua populao pelo territrio. Os Estados Unidos so os nicos a romperem essa lgica, por conta do incrvel desenvolvimento econmico obtido na dcada de 1920, o que ainda exercia uma grande atrao nos imigrantes e fazia com que, apesar das novas condicionantes do mundo, eles conseguissem atrair pessoas. Porm, com a crise de 1929, tambm h a queda da atrao exercida por esse territrio, levando a um quadro de pouca migrao pelo mundo. Trata-se do quadro destacado por Figueiredo (2005, p. 78) que assinala:
a emigrao em massa da Europa para o Novo Continente foi interrompida com a Grande Depresso, as guerras mundiais e a mudana da ordem econmica internacional, bem como pelas alteraes da poltica de imigrao norte-americana. Esta, para alm de sentimentos de protecionismo emergentes em momentos de conjuntura desfavorvel, teve de lidar com

204

a alterao da composio dos imigrantes e das suas caractersticas socioeconmicas, a desigualdade social crescente associada s migraes e a necessidade de articular estas ltimas com as necessidades do mercado de trabalho.

Alm disso, a prpria autora continua sua explanao e salienta que devemos ter em conta para explicar essa diminuio no fluxo de migrantes
fatores sociolgicos (sentimentos de nacionalismo, por exemplo), bem como aspectos de ndole econmica: o nvel salarial mdio e a qualidade dos imigrantes do ponto de vista dos efeitos induzidos no mercado de trabalho (qualificaes, empreendedorismo, modo e capacidade de integrao na sociedade).

que naquele instante marcavam significativamente o mundo como um todo. Foi o momento da primeira grande crise de propores globais.

A Segunda Guerra Mundial e a consolidao do Direito Internacional dos Refugiados

A Segunda Grande Guerra foi um evento que tambm no propiciou condies para os movimentos migratrios, a maioria dos casos que surgem nesse perodo ocorreu devido s perseguies que caracterizaram alguns regimes totalitrios a certos grupos tnicos, como o caso da Alemanha nazista em relao aos judeus e ciganos, levando-os a fugirem dos territrios em que se encontravam. Aps o encerramento do conflito, h uma retomada efetiva dos processos migratrios por todo o mundo, tendo como direo, principalmente, aqueles pases destrudos pelo conflito, que comeam a incentivar a vinda de imigrantes. Neste momento, a Europa, palco de muitas batalhas, comea um processo de convocao de trabalhadores, por conta da necessidade de mo de obra. Percebese, por meio da anlise dos documentos do perodo, que esses Estados buscavam, em sua grande maioria, uma migrao temporal, feita por homens solteiros, mas que no foi o perfil do imigrante que se dirigiu ao continente, acabando por se tornar um polo receptor de todos os tipos de imigrantes. Nesse sentido, Figueiredo (2005, p. 79) descreve que
205

os pases mais desenvolvidos da Europa comearam a implementar polticas de atrao de imigrantes temporrios, para preenchimento de labour shortages. Outro fator que contribuiu, igualmente, para transformar a Europa num continente de imigrao foi a progressiva seletividade das polticas migratrias por parte de pases tradicionalmente de imigrao (EUA, Canad, e outros). Desta forma, a Europa acolheu, na segunda metade do sculo XX, muitos imigrantes no s de antigas colnias e dos pases do sul Mediterrnico do continente, mas tambm indivduos oriundos de outros continentes.

Trata-se do surgimento de um conceito de cidadania ligado questo laborativa, na qual a aceitao ou no do indivduo estava atrelada necessidade de mo de obra. Tal perspectiva sobre o movimento demonstra que a Europa no desejava que esses migrantes fizessem parte do seu nascente Welfare State. Infelizmente, esse quadro de uma cidadania laboral no se desenvolve apenas na Europa e acaba se tornando rotina em diversas localidades, principalmente as mais desenvolvidas economicamente. Tambm no contexto aps as grandes guerras, com o fortalecimento do Direito Internacional e das Organizaes Internacionais, que a questo migratria cresce em importncia. Nesse sentido, o tema comea a ser regulado conforme as suas caractersticas principais, assumindo assim duas vertentes bastantes distintas, passando a existir para o mundo jurdico a movimentao voluntria e forada. A diferena bsica entre elas que esta, caracterizada, primeiramente, na figura do refgio, surgiu da necessidade de proteo s pessoas que tiveram ou tm de deixar seu pas de origem ou de residncia habitual em razo de fundado temor de perseguio em funo de sua raa, religio, nacionalidade, opinio poltica ou de pertencimento a um grupo social, nos termos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967. Sem dvida, a realidade apresentada pela guerra fez com que alguns conceitos surgidos no mbito da Liga das Naes adquirissem um maior rigor e fossem sistematizadas dentro de um sistema internacional protetivo. Hoje, h outros avanos normativos nas chamadas movimentaes foradas, demonstrando uma tendncia de interveno do Direito Internacional nessa rea, com o ntido objetivo de oferecer uma maior proteo aos seres humanos.
206

Entretanto, a movimentao que no era derivada das perseguies estabelecidas na Conveno e no Protocolo, caracterizada como voluntria, no recebeu, nesse perodo, uma proteo especfica, isto , um documento prprio, sendo regulado de forma genrica por outros documentos que garantiam direitos humanos, deixando para os Estados uma ampla capacidade reguladora, desde que atendessem esses direitos. Esse movimento continuou a ser tratado como migrao, para diferenciar o carter especfico da movimentao em decorrncia da perseguio. Nesse ponto, as migraes voluntrias foram tratadas como um gnero, sem uma ao especfica, enquanto as foradas se tornaram espcie. Portanto, os diplomas legais que surgiram para proteger os refugiados foram a primeira distino jurdica entre esses dois tipos de movimentao. Interessante que essa distino trouxe tona a realidade descrita por Apolinrio e Jubilut (2010, p. 277) na qual se destacam algumas situaes de migrantes, sobretudo os refugiados e, mais recentemente, os deslocados internos, que contam com sistemas de proteo internacional, desenvolvidos ou em desenvolvimento. Elas ainda destacam que em funo de sua condio diferenciada em relao aos demais migrantes, contam com a solidariedade, e at mesmo com certa simpatia, internacional. Mas isso no significa que naquele momento, a no existncia de uma regulamentao especfica para o migrante voluntrio gerasse um quadro de distino exageradamente negativo para ele, pois o seu movimento continuou a ser valorizado por alguns pases at o princpio dos anos 1970, principalmente os europeus, sedentos de trabalhadores para a sua reconstruo. Porm, quando a recesso econmica e a automao do processo produtivo levaram a um quadro de flexibilizao, precarizao e desregulao da organizao do trabalho, h suspenso da contratao e a, consequente, proibio de entrada dos migrantes. Stalker (2002), ao analisar a questo sob a perspectiva do Estado receptor, sintetiza que, por um lado, os governos recebem bem os imigrantes como mo de obra, pois esta lhes permite suprir a necessidade de empregados em determinados campos de atuao que exigem uma formao complexa, ou queles sujeitos dispostos a atuar naqueles empregos que exigem pouca ou nenhuma qualificao e que a populao do local no quer ocupar. Mas, por outro lado, podem querer frear esses fluxos migratrios caso se perceba que podem surgir problemas polticos ou sociais, baseando-se, a partir dessa constatao, em argumentos de soberania
207

e identidade nacionais para restringir esses fluxos. Os Estados, principalmente os mais ricos e, nesse momento histrico, os grandes receptores, do incio, no final dos anos 1970 do sculo XX, ao movimento que tem por objetivo zerar a entrada de migrantes. Por exemplo, nessa poca, os Estados Unidos e a Europa possuam uma poltica migratria muito parecida, ambas no sentido de evitar a vinda de novas pessoas. Percebe-se, portanto, que os pases centrais comeam a criar barreiras para as movimentaes. Principalmente se essas forem, como destaca Kurz (2005, p.31), as que
se dirigem do leste para o oeste, do sul para o norte; em direo Unio Europeia e a toda Europa ocidental, passando a fronteira oriental; do norte da frica e das reas alm do Saara do sul, ultrapassando o Mar Mediterrneo; em direo aos Estados Unidos partindo de toda a Amrica Central e da Amrica do Sul.

Com isso, os anos 1980 marcam o aumento da vulnerabilidade dos migrantes voluntrios, principalmente no territrio desses pases centrais, devido alterao nos processos produtivos, que elevaram os conhecimentos dos trabalhadores a um nvel mais tcnico e especfico. Tambm ocorre o desaparecimento, quase que completo, do conceito de cidadania, quando se fala na insero de indivduos estrangeiros nesses pases. Os Estados receptores alegam que no h mais espaos livres para aquelas pessoas que no so envolvidas pelo processo produtivo. Tal mudana na postura dos Estados receptores permitiu que, no final dessa dcada, Portes e Brcz estabelecessem um quadro que compara as maneiras como os imigrantes so recepcionados no local de destino.
Modos de integrao dos imigrantes na sociedade
Contexto de recepo Negativo Neutro Positivo Classe de Origem Trabalhador manual Tcnico-Profissional Fornecimento de servios tipo gueto Incorporao no mercado primrio Mobilidade ascendente para posio de liderana profissional e cvica Empreendedor Minorias intermedirias Pequeno negcio tradicional Economias de enclave

Incorporao no mercado secundrio Participao mista no mercado de trabalho Mobilidade ascendente para pequeno empreendedorismo

Fonte: Portes e Brcz (1989) In: Figueiredo (2005)

208

Nesse sentido, uma das mais importantes pesquisadoras da imigrao, Catherine Dauvergne (2008, p. 28), ao discutir o termo ilegal para os imigrantes, faz uso da biopoltica e do conceito de homo sacer trazido pela obra de Giorgio Agamben, para afirmar que na contemporaneidade h a criao da ilegalidade na pessoa do imigrante, o que demonstra a repulsa existente com relao a essa figura, pois se d ao ser humano a condio de ilegal, por esse indivduo, simplesmente, estar presente em uma determinada localidade. Barra-se o imigrante da esfera poltica. Dessa forma, a diferena normativa entre migrantes voluntrios e forados comea a tomar, de fato, uma forma mais abrupta em relao ao tratamento desses indivduos nos pases de recepo, pois, o anseio pela imigrao zero faz com que os pases adotem limitaes aos imigrantes voluntrios, colocando-os em uma situao de risco social. Isso fez com que as normas estabelecidas pela Conveno de 1951 e seu Protocolo, que fornecem aos Estados-partes a base jurdica da proteo, destacando-se o princpio do non-refoulement , que estabelece que nenhum refugiado poder ser (re)enviado para um pas onde a sua vida ou a sua liberdade possam estar em perigo, por motivos de raa, religio, nacionalidade, pertena a um determinado grupo social ou poltico, ou quando haja razes fundamentadas para crer que possa haver perigo de ser submetido a tortura1, fazendo com que o refugiado esteja em uma situao em comparao com o imigrante voluntrio, pois tais direitos significariam que, principalmente, em momentos de tenso poltica e social, h certas garantias para o indivduo que est sujeito ao exerccio de poder por parte do Estado receptor. Fora o fato de que h ainda, o ACNUR, que pode lhe oferecer algum tipo de auxlio, tendo em vista que o seu mandato, previsto em seu estatuto, assegura a proteo internacional desses refugiados e procura solues duradouras para seus problemas, intercedendo e realizando bons ofcios junto aos Estados membros. Com a tenso entre o migrante, seja ele voluntrio ou forado, e o Estado receptor h a busca de elementos de defesa por parte daquele, sem dvida a parte mais enfraquecida nessa relao. Um desses caminhos a obteno do status de
1 Artigo 33 da Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951; artigo 3 da Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes de 1984; artigo 22 da Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989.

209

refugiado. Hoje, toma conta de diversos pases um discurso poltico que condena qualquer forma de migrao, e que, inclusive, deseja revisar alguns pontos do Estatuto dos Refugiados, como ficou claro no discurso de posse, proferido em 1998, da presidncia rotativa da Unio Europeia, cujo representante pertencia a ustria, que afirmou, em alto e bom som, a necessidade de se alterarem as normas que concedem o refgio, alegando que ele vem sendo utilizado por pessoas que no se encaixam na sua descrio legal. (BUSCH, 1999). Alm desse exemplo, mais recentemente h o caso de Itlia e Frana que resolveram restringir a entrada de imigrantes de vrios pases africanos devido aos acontecimentos da chamada Primavera rabe. Tal iniciativa recebeu a reprimenda do Conselho Europeu, mas nem por isso, esse discurso de restrio aos imigrantes, inclusive aos refugiados, foi abandonado por esse e por outros pases. Esses exemplos demonstram que a questo migratria est sendo debatida de uma forma bastante conservadora no mbito desses pases desenvolvidos. Percebe-se, tambm, com esse cenrio que as questes tnica e cultural marcam uma posio radical de fortalecimento de identidades e de repulsa aos imigrantes, sejam eles voluntrios ou forados. Sem dvida, partidos de direita e centro-direita vm fazendo uso desse discurso na tentativa de angariar votos. Porm, permanece evidente que essas medidas no solucionam o problema desses pases e muito menos diminui os fluxos migratrios. Vale ressaltar que quanto maiores as barreiras, maiores sero as tentativas dos migrantes de tentarem se livrar de uma lgica estatal que simplesmente impe a perseguio e o no respeito a qualquer garantia. Numa realidade de crise econmica e de preocupaes com a segurana nacional, levadas tona por conta dos ataques terroristas ocorridos nesse sculo, os pases tm adotado cada vez mais restries a entrada de estrangeiros. A combinao desses fatores faz com que, como acima mencionado, algumas pessoas, consideradas migrantes econmicos, busquem no instituto do refgio a forma de obter a regularidade de sua entrada e permanncia no pas de destino (JUBILUT e ANASTCIO, 2010). Cada Estado ou, em alguns casos, bloco econmico pensa em debater e regular a questo levando em conta apenas os seus interesses, no se apercebendo da abrangncia global da questo e da necessidade de cooperao para a eficcia de qualquer provimento dado, pois, como coloca o historiador britnico Eric

210

Hobsbawm (2005, p. 87-88), a migrao

traz de volta grande questo do conflito entre foras capitalistas, favorveis remoo de todas as barreiras, e as foras polticas, que basicamente atuam por intermdio dos Estados Nacionais e no so obrigadas nem escolhem deliberadamente regulamentar esses procedimentos. O conflito se d porque as leis do desenvolvimento capitalista so simples: maximizar a expanso, os lucros e o aumento de capital. No entanto, as prioridades dos governos e das populaes organizadas em sociedade so diferentes por sua prpria natureza e, em certa medida, conflitantes. (HOBSBAWM, 2005, pg. 87-88)

Os fluxos mistos
Portanto, na passagem do sculo XX para o XXI configura-se um quadro que apresenta srias dificuldades para a consolidao de direitos para figuras no vistas como nacionais, destacando-se a ausncia de procedimentos, nos mbitos nacionais, para conferir proteo a pessoas que dela necessitam, mas que no se enquadram como refugiados. Tal cenrio, conforme destacado, leva os imigrantes a recorrerem proteo do refgio, fato que fortalece o discurso daqueles que tentam desmantelar a proteo aos refugiados, pois isso corroboraria a necessidade de uma noo mais restritiva do Estatuto de 1951. Entretanto, necessrio se faz ressaltar que essa realidade fruto dessa viso restritiva dos direitos humanos, sendo uma causa e no uma consequncia, como procuram argumentar os defensores de uma reduo nos direitos garantidos aos refugiados. Alm disso, ocorrem pelo mundo diversas violaes ao prprio direito dos refugiados, o que os obriga a fazerem uso, de forma cada vez mais comum, de rotas e servios que normalmente servem a imigrantes voluntrios. O fato de se utilizarem desses meios no descaracteriza o seu o carter de refugiado, como alegam aqueles que pedem uma reviso nas garantias do Estatuto dos refugiados para diminurem os seus direitos.

211

H inmeros exemplos que podem ser trazidos tona para refutar a tese desses reducionistas, mas optaremos pelo que demonstram as agentes do Mdico Sem Fronteiras (MSF), Katharine Derderian e Liesbeth Schockaert (2009, pg. 111), ao destacaram que essas
leituras restritivas do direito internacional combinadas com o bloqueio da migrao legal tambm tm contribudo para crescentes fluxos migratrios mistos. Diferentes migrantes voluntrios ou forados e refugiados podem encontrar-se obrigados a fugir e permanecer em outros pases sem qualquer tipo de proteo legal, j que oportunidades para migrao regular so limitadas ou mesmo no existentes nos pases receptores.

Portanto, o que se percebe que o pedido de reconhecimento do status de refugiado por pessoas que no se encontram nessa situao, em vez de chamar a ateno para as necessidades que esses indivduos trazem consigo, faz com que o discurso contrrio concesso do refgio se torne mais forte. Isso fica evidente no Comunicado da Comisso Europeia, de 26 de maro de 2003, quando coloca que o
inchao de fluxos compostos por pessoas que tenham a necessidade legtima de proteo (...) e por migrantes que se utilizam dos recursos e dos procedimentos de asilo para ter acesso ao territrio dos Estados membros (...) constitui uma ameaa concreta instituio do asilo.2

Esse tipo de postura adotado por um bloco de pases to importante como a Unio Europeia um enorme retrocesso, pois estigmatiza o refugiado para impedir o seu acesso aos territrios. Nesse sentido, tem-se observado processos longussimos para o reconhecimento desse status, alm da defesa de que essas pessoas busquem refgio em locais prximos aos seus pases de origem, ou mesmo no prprio pas, em um local seguro. Um exemplo significativo dessa situao encontra-se na Colmbia, que, segundo relata Carneiro (2005, p. 8), possua com a Espanha naquela data cerca de 500 refugiados, apesar dos laos histricos e culturais bastante acentuados.

2 Vale ressaltar que o termo asilo aqui faz referncia ao termo refgio, pois para os pases latino-americanos h diferena entre esses dois institutos, no sendo visto como sinnimos, como no caso da Unio Europeia e de Portugal, onde o documento foi traduzido.

212

No obstante, no Equador se calcula que existam ao redor de 150 mil colombianos em situao de refugio, mais de 20 mil reconhecidos pelo governo equatoriano. Na Venezuela igualmente as estimativas rondam os 150 mil, enquanto no Panam e na Costa Rica, estima-se que haja entre 50 e 100 mil colombianos em cada pas, sendo que na Costa Rica foram reconhecidos quase dez mil colombianos como refugiados, gozando da plena proteo do Estado. Ao mesmo tempo deslocados pela violncia dentro do territrio colombiano contamos entre 3 a 4 milhes de pessoas, dando a verdadeira dimenso da crise humanitria na Colmbia.

As discrepncias entre o numero de refugiados na Espanha e nos pases vizinhos demonstram que cada vez mais difcil atingir um territrio seguro onde pedir proteo. Alm dessas medidas, h ainda a utilizao de cotas para a entrada desses refugiados, como ocorre nos Estados Unidos e em diversos pases europeus, o que inclusive gerou protestos de diversos segmentos sociais contra tal poltica, como o caso da Igreja Catlica estadunidense. Essa opo, absurda, deve-se ao fato de que os europeus e estadunidenses argumentam que essas localidades so mais condizentes com a realidade daquele que est interessado no refgio. Na verdade, o que se deseja a no entrada de refugiados em seu territrio. Infelizmente, esse tipo de postura no exclusividade europeia ou dos Estados Unidos, em diversas localidades, como o Imen, frica do Sul, Marrocos, h situaes at piores que as estabelecidas na Europa (DERDERIAN e SCHOCKAERT, 2009). Porm, os casos europeu e estadunidense so significativos, pois esses pases foram importantes articuladores do Estatuto em 1951. Alm dos argumentos com bvio carter econmico, a paranoia relativa segurana que seguiu aos atentados de 11 de setembro de 2001 fez com que o discurso das barreiras adquirisse mais fora. Conforme salienta Carneiro (2005, p.8), as medidas de segurana contra a ameaa dos grupos terroristas internacionais elevam estas tenses ao mximo. Obviamente, evento to traumtico traria consequncias sobre a circulao
213

de pessoas pelas fronteiras, entretanto, em matria de refgio o que esses eventos trouxeram a tona foi a noo de que Asylum is increasingly viewed as vehicle through which terrorists and other undesirables might enter Western states (GIBNEY, 2002, p. 40. In: Forced Migration Review 13) 3. Esse tipo de generalizao traz consequncias nefastas para os indivduos que realmente necessitam da proteo conferida pelo refgio e objeto de preocupao do ACNUR, como salienta Juan Carlos Murillo (2009, p. 121) ao expressar que a entidade
reconhece o direito dos Estados de garantir a segurana e de ocupar-se dos controles fronteirios em relao s pessoas que procuram entrar em seu territrio. No obstante, necessrio garantir que os legtimos interesses de segurana dos Estados sejam compatveis com suas obrigaes internacionais no que diz respeito aos direitos humanos e que os controles migratrios no afetem indiscriminadamente os que necessitam proteo internacional como refugiados.

Com efeito, as crescentes preocupaes de segurana dos Estados afetaram os refugiados e poderiam menosprezar o regime internacional para sua proteo. Esse temor dos indivduos que buscam refgio no leva em considerao o que foi atestado pelo pargrafo sexto do artigo primeiro do prprio Estatuto dos refugiados, que destaca que se a pessoa comete um crime comum contra a humanidade, como o caso do terrorismo, ou um crime comum fora do pas de refgio, ela no possui o direito ao benefcio. Percebe-se que muito se faz com desinformao que existe sobre o instituto. Porm, vale lembrar que essa viso distorcida no surgiu com os eventos que marcaram o incio do sculo XXI. J em 1997, no tratado de Amsterd, a Unio Europeia, sob o ttulo sob o ttulo de Vistos, Asilos, Imigrao e outras polticas relativas livre circulao de pessoas, estabeleceu, pela primeira vez uma poltica comum nessa rea. Impressiona o fato de que os dispositivos seguintes a esse ttulo s tratem do tempo previsto para a entrada em vigor do tratado e de

3 Refgio est sendo visto, cada vez mais, como um meio pelo qual terroristas e outros sujeitos indesejveis tm entrado nos Estados ocidentais.

214

normas de cooperao judicial. Isso demonstra a postura que os Estados europeus adotaram frente questo migratria como um todo e especificamente sobre o refgio, pois, ao se colocar a cooperao judicial e de segurana antes de se estabelecer algum tipo de direito ou de se discutir a pessoa que emigra, fica clara a interpretao de que o mesmo visto como um problema. O texto reafirma o compromisso com o Estatuto de 1951 e seu protocolo de 1967, mas o que se tem visto na prtica bem diferente, apesar do que aponta Catherine Dauvergne (2008, p. 146), ao afirmar que o tratado:
Launched the European Union into an era of genuine cooperation in migration matters, and set stage for making these matters central of further European expansion. Harmonization of migration regulation has made most progress in asylum, and some progress in terms of irregular migration, and legal economic migration has been significantly left in the hands of members states.4

O fato que os pases no tm atuado de forma comum nessa temtica, como o exemplo acima citado de Itlia e Frana demonstra, a ponto de se comear a desmantelar o acordo Schengen e se tornarem rotineiras aes emergenciais como as propostas da comisso europeia sobre os eventos nos pases do sul do Mediterrneo, do dia 24 de abril de 2011, que inclusive conclamam os pases vizinhos, com menores condies financeiras a assumirem o seu nus no caso lbio. Percebe-se que a Europa perdeu a oportunidade de ser o exemplo que atestam (MARCHI, 2011, pg. 45, In: Forced Migration Review 37). Eventos como esses demonstram a necessidade de se encontrarem outras formas de se garantir aos indivduos, independente do motivo que gerou a sua movimentao, um patamar mnimo legal que lhe oferte uma proteo jurdica condizente com a condio de ser humano. Sem dvida, a soluo que esses migrantes voluntrios, no af de obterem uma condio mais segura para a sua estadia em determinada localidade, faam uma tentativa irregular de serem reconhecidos como refugiados, ou o fato de refugiados fazerem uso das rotas migratrias comuns no so as ideais, mas eles no podem ser responsabilizados
4 Lanou a Unio Europeia em uma era de verdadeira cooperao em matria de migrao, e palco para fazer estas questes centrais da expanso europeia. A harmonizao da regulamentao demonstrou maior progresso em matria de refgio, e alguns progressos em termos de migrao irregular, a migrao econmica foi significativamente deixado nas mos dos estados membros.

215

por essa tentativa de buscarem um quadro de maior proteo ou de maior rapidez para seus anseios. Porm, mais sria do que esse forma de se buscar mais garantias, so os discursos que condenam as normas do direito de refgio por conta disso, apregoando a esse instituto uma responsabilidade que ele realmente no possui. O esfacelamento desse direito seria um enorme retrocesso em matria de proteo pessoa humana. Nesse aspecto, com o objetivo de ampliar a proteo a figura dos migrantes de todo o tipo, h diversos autores que falam na necessidade do estabelecimento de um direito internacional da migrao. Essa perspectiva, que agruparia diversos grupos de normas jurdicas j estabelecidas, serviria como um patamar mnimo para todo aquele que iniciar um movimento migratrio. Tal proposta apresenta uma preocupao com as condies das pessoas envolvidas nessa realidade, mas, sem dvida, a crtica da professora Jane McAdam bastante pertinente, ao salientar que
h, pois, que se indagar a respeito da autonomia deste sugerido novo ramo do direito internacional, e do risco de se considerar as situaes de migrantes forados tais como os refugiados e as pessoas foradamente deslocadas, classicamente diferenciados dos migrantes (econmicos) em funo das necessidades e demandas particulares derivadas de perseguies ou outras violaes srias, de que decorrem fortes obrigaes jurdicas dos Estados de proteg-los como sujeitas a um genrico direito internacional da migrao. E, mais do que isso, deve-se indagar se o estabelecimento de um direito internacional da migrao no obscurecer as particularidades de cada tipo de migrante, em vez de aprimorar a proteo dos direitos humanos das pessoas em movimento (MCADAM, 2007 In: APOLINRIO e JUBILUT, 2010, pg. 276).

Sem dvida, a uniformizao no benfica, pois retira a condio de se estabelecerem protees especficas para os indivduos que dela necessitem. Por exemplo, a proteo necessria para um refugiado, isto , um indivduo que sofre em seu local de origem ou de residncia habitual um fundado temor, deve, sem

216

dvida possuir uma proteo que leve em considerao a caracterstica daquilo que o leva a migrar. Glover (2001, p. 3) salienta que para entendermos os fluxos migratrios, devemos ter em considerao quais so os fatores determinantes das migraes, quer no pas de origem, quer no de destino, portanto, o conhecimento dessas realidades fundamental para assegurarmos direitos que auxiliem a pessoa ao mximo. O fato de o mandato da ACNUR estar sendo alargado nos ltimos tempos, no significa que as protees especficas aos refugiados estejam se estendendo a todos aqueles que hoje so beneficiados por essa organizao. A condio de refugiado bastante especfica, mesmo quando esses fazem uso de canais de migrao voluntria tradicionais, pois h a definio legal daquilo que o leva a imigrar. Sem dvida, o fato de muitos refugiados estarem se utilizando de recursos que, normalmente, so utilizados pelos voluntrios, tem, tambm, dificultado a obteno do refgio. Infelizmente, os pases receptores no esto se atentando ao fato de que a condio de refgio especfica de uma perseguio estabelecida no local onde esse indivduo se encontrava e no na maneira como ele efetiva esse movimento. O fato que no se atenta para o fato de que
esses refugiados no apenas enfrentam riscos adicionais e maiores para alcanar a segurana, mas polticas restritivas tambm levam a um fracasso na distino de pessoas em busca de proteo dos outros migrantes que chegam com contrabandistas. (DERDERIAN e SCHOCKAERT, 2009, pg.113).

Dessa forma, os fluxos mistos acabam se tornando uma barreira, sem o menor fundamento para que isso acontea. Infelizmente, os refugiados que necessitam seguir esses fluxos, acabam se encontrando em condio ainda pior que a de outros refugiados, pois apesar de necessitarem com maior urgncia do refgio, acabam sendo avaliados pelo meio que ele se movimentou e no pela causa, o que faz com que muitos no sejam reconhecidos como refugiados. Tambm no podemos ser ingnuos e no perceber que, independente do tipo migratrio, a barreira entrada de um determinado sujeito sempre imposta queles que no possuem recursos materiais e tcnicos de interesse do pas que os recebe e que essa avaliao se d por conta de interesses outros que no a garantia da integridade do Estatuto dos Refugiados.
217

Concluses
Tal quadro apresentado demonstra, que, independentemente do tipo migratrio, as dificuldades para o reconhecimento do status de refugiado no esto relacionadas ao fato de alguns indivduos, que no possuem direito a esse reconhecimento, buscarem o refgio, por ser este um instituto mais protetivo em matria migratria, nem mesmo pelo fato de os refugiados estarem fazendo uso de rotas normalmente vinculadas aos migrantes voluntrios. A questo no o fluxo misto em si, pois h inmeras possibilidades de se averiguarem quais so os tipos de proteo que devem ser oferecidas aos sujeitos que esto realizando um movimento migratrio e se ele possui ou no o direito a obteno do refgio. Na verdade, o fator primordial que h uma enorme quantidade de Estados no mundo que no desejam receber imigrantes que no lhes interessam, como o prprio texto da comisso europeia (2011, p. 7) ressalta ao destacar que
as necessidades da UE em termos de migrao laboral orientada tero de ser devidamente acompanhadas e revistas, por forma a permitir a apresentao de propostas documentadas com base na procura efetiva de mo-de-obra

o que os leva a estabelecer polticas e aes de controle com um forte carter xenofbico para atingirem esses objetivos. Portanto, o discurso reformista dos institutos deve ser muito bem avaliado, pois num cenrio que se mostra contrrio migrao, existe uma forte tendncia de que essas reformas ataquem algumas garantias oferecidas a certos grupos migrantes, em vez de oferecer maior proteo aos indivduos no abarcados por essas normas. Levando-se em conta o contexto poltico internacional, a generalizao de certos institutos levaria a uma situao pior do que a atual, pois dificilmente se produziriam normas favorveis a essas categorias sociais que j esto em uma situao de risco. Isso revela a situao descrita, na qual se verifica
a tendncia de se buscar enquadrar todas as situaes de migrantes nos poucos institutos legais internacionais especficos existentes, o que, por um lado, gera falta de

218

utilizao criteriosa das distines entre os migrantes e, por outro lado, impede o desenvolvimento de novas formas de proteo, ao mesmo tempo em que minimiza a efetividade das poucas normas existentes. (APOLINRIO e JUBILUT, 2010, pg. 277)

Vislumbra-se ento a necessidade de, aps esses 60 anos de proteo aos refugiados e a outras categorias de migrantes, se ampliem as formas de proteo aos movimentos migratrios que hoje tomam corpo na sociedade de acordo com as condicionantes que elas impem. Porm, para que isso ocorra no sentido de fortalecimento dos Direitos Humanos, h que se reforar as conquistas obtidas nessas seis dcadas, no se abrindo mo das mesmas, e se ter a clareza de que a generalizao no o melhor caminho, principalmente para imprimir reformas capazes de alterar o quadro normativo estabelecido.

Referncias bibliogrficas
AGAMBEN, Giorgio. Homo Sacer O Poder Soberano e a Vida Nua. Belo Horizonte: UFMG, 2002. APOLINRIO, Silvia Menicucci e JUBILUT, Liliana. A Necessidade de proteo internacional no mbito da migrao. Revista direito GV [online]. So Paulo, n f. 6, pp. 275-294, jan-jun 2010. BUSCH, Nicholas. Asylum and Immigration Policies of the EU, FECL. Disponvel em www.fecl.org/ open. CARNEIRO, Wellington Pereira. As Mudanas nos Ventos e a Proteo dos Refugiados, Universitas Relaes Internacionais, UNICEUB, vol. 3. 2005. CASTELS, Stephen. International Migration at the Beginning of the Twenty-First Century: Global Trends and Issues, International Social Sciences Journal, UNESCO, n. 165, 2000, p. 269-281. DAUVERGNE, Catherine. Making People Illegal: What Globalization Means for Migration and Law. Nova York: Cambridge, 2008. DERDERIAN, Katherine e SCHOCKAERT, Liesbeth. Respostas a fluxos migratrios mistos: uma perspectiva humanitria. Revista Internacional de Direitos Humanos: SUR, So Paulo, n f. 10, pp. 107-119, jun. 2009. FIGUEIREDO, Joana Miranda. Fluxos Migratrios e Cooperao para o Desenvolvimento: Realidades Compatveis no Contexto Europeu? Lisboa: UTL, 2005. Dissertao de Mestrado em Desenvolvimento e Cooperao Internacional, Instituto Superior de Economia e Gesto, Universidade Tcnica de Lisboa, 2005. Forced Migration Review 13, Genebra, jun. 2002. Forced Migration Review 37, Genebra, mar 2011.

219

GLOVER, S.; GOTT, C. et al. Migration: an Economic and Social Analysis, The Research, Development and Statistics Directorate, Occasional Paper n.67, 2001, p.1-68. HOBSBAWN, Eric A Era do Capital: 1848 1875. 9 ed. So Paulo: Paz e Terra, 2002. ______. O novo Sculo Entrevista a Antonio Polito. So Paulo: Companhia das Letras, 2005. KLEIN, Herbert. Migrao Internacional na Histria das Amricas. In: FAUSTO, Boris (org.). Fazer a Amrica. 2 ed. So Paulo: Edusp, 2000. KURZ, Robert. Barbrie, migrao e guerras de ordenamento mundial, in: Servio Pastoral dos Migrantes, Travessias na Desordem Global, Frum Social das Migraes, Porto Alegre. So Paulo: Paulinas, 2005, pg. 25-36. JAROCHINSKI SILVA, Joo Carlos. O Direito Internacional e o Imigrante Ilegal. Santos: UNISANTOS, 2009. Dissertao de Mestrado em Direito Internacional, Programa de Mestrado Acadmico em Direito, Universidade Catlica de Santos. JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito Internacional dos Refugiados e sua Aplicao no Ordenamento Jurdico Brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007. MURILLO, Juan Carlos. Os legtimos interesses de segurana dos Estados e a proteo internacional de refugiados. Revista Internacional de Direitos Humanos: SUR, So Paulo, n f. 10, pp. 121-137, jun. 2009. SAYAD, Abdelmalek. A Imigrao. So Paulo: Edusp, 1998. SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Globalizao: fatalidade ou Utopia? Porto: Afrontamento, 2 ed., 2002. Textos Legais e Organizacionais Consultados Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989 disponvel em: http://www.unicef.pt/docs/ pdf_publicacoes/convencao_direitos_crianca2004.pdf Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes de 1984 disponvel em: http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/ instrumentos/degrdant.htm Estatuto dos Refugiados de 1951 disponvel em: http://www.cidadevirtual.pt/acnur/refworld/ refworld/legal/instrume/asylum/conv-0.html#art33 Tratado de Amsterd disponvel em: http://www.eurotreaties.com/amsterdamtreaty.pdf Comunicao da Comisso Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies Um dilogo sobre migrao, mobilidade e segurana com os pases do Sul do Mediterrneo disponvel em: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/ docs/110524/292/1_PT_ACT_part1_v2.pdf

220

Uma viso brasileira do conceito refugiado ambiental

Luciana Diniz Dures Pereira

1. Introduo1
A proteo aos refugiados consolidou-se, em perspectiva contempornea e materializada em um complexo sistema normativo de Direito Internacional Pblico, a partir da vigncia da Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados (CRER), de 1951, somada s disposies de seu Protocolo Adicional, o Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados (PRER), de 1967. Fundamentada nos princpios da solidariedade humana, da cooperao e da ajuda humanitria, a proteo aos refugiados encontra amparo jurdico no instituto do refgio previsto nesta Conveno. Tradicionalmente, esta definio assegura o status de refugiado aos indivduos que, ameaados e perseguidos por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, precisam deixar seu local de origem ou residncia habitual para encontrarem abrigo e morada em outros pases do globo. Em resposta, contudo, a desafios dos deslocamentos forados ocorridos posteriormente adoo e vigncia da Conveno, em especial nos casos de pessoas perseguidas e vtimas de graves e reiteradas violaes de direitos humanos, dois inovadores entendimentos do termo refugiado foram adotados em documentos regionais de proteo, alargando, assim, o significado jurdico do conceito clssico presente no texto de 1951: em 1969, no texto da Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos, adotado pela Unio Africana (antiga Organizao da Unidade Africana) e, em 1984, o disposto na Declarao de Cartagena das ndias. Valendo-se, historicamente, e de forma analgica a este movimento descrito de ampliao da tutela normativa e, sobretudo, a partir da adoo de uma
1 O presente artigo fruto da adaptao e atualizao do texto da dissertao de Mestrado por mim defendida, em 11/05/2009, sob orientao do professor Leonardo Nemer Caldeira Brant, junto ao Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas.

221

percepo evolucionista e no engessada do fenmeno jurdico, o presente artigo objetiva compreender e definir o polmico conceito de refugiado ambiental. Parte da atual, crescente e desafiadora realidade de fluxos de deslocamentos humanos forados, tanto transfronteirios como internos aos limites territoriais dos Estados, motivados por desastres ou fenmenos ambientais e climticos que inviabilizam, por completo ou em parte, a vida das pessoas em seu local de origem ou residncia habitual, levando-as, assim, urgente necessidade de se movimentarem em busca de proteo e assistncia humanitria. Busca, deste modo, estudar e delimitar a natureza jurdica do conceito e, igualmente, responder a qual seria o fundamento desta eventual proteo, seus limites e, em especial, se esta poderia ou no ser dada mediante reconhecimento do status de refugiado aos indivduos necessitados, luz das normas e princpios que integram o Direito Internacional dos Refugiados, discusso esta que ser, certamente, parte obrigatria da agenda internacional para as prximas dcadas.

2. Definies doutrinrias do conceito de refugiado ambiental

A primeira definio do termo refugiado ambiental foi cunhada por Lester Brown do World Watch Institute, na dcada de 19702. Contudo, tornou-se popular a partir da publicao, em 1985, do trabalho cientfico do professor Essam ElHinnawi, do Egyptian National Research Center.3 Poucos anos depois, em 1988, Jodi Jacobson, em sua obra Environmental Refugees: a Yardstick of Habitability4, igualmente se debruou sobre o tema. Ambos conceituaram o termo refugiado ambiental de forma muito parecida, como sendo a pessoa ou grupo de pessoas que, em virtude de mudanas e catstrofes ambientais naturais ou provocadas pelo homem, permanentes ou temporrias tiveram que, foradamente, abandonar seu local de origem ou residncia habitual para encontrar refgio e abrigo em outra regio do globo.

2 BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2008, p. 1. 3 Informao presente no Dicionrio de Direitos Humanos da Procuradoria da Repblica, verbete Refugiado Ambiental. www.esmpu.gov.br. Acesso em 11/10/2010. 4 JACOBSON, Jodi. Environmental Refugees: a Yardstick of Habitability. World Watch Paper n. 86, Washington, D.C.: World Watch Institute, 1988.

222

Dentro desta definio e de acordo com a gravidade e amplitude da destruio ambiental propulsora do deslocamento, estes dois autores criaram trs subcategorias para o conceito de refugiado ambiental: (i) a de deslocados temporrios, em virtude de uma degradao temporria do meio ambiente e, portanto, reversvel. Nesta hiptese, existe a possibilidade de retorno, a mdio prazo, dos refugiados ambientais para seus respectivos locais de origem; (ii) a de deslocados permanentes, em virtude de mudanas climticas perenes e, por fim, (iii) a de deslocados temporrios ou permanentes, de acordo com uma progressiva degradao dos recursos ambientais do Estado de origem ou de moradia habitual dos refugiados ambientais. Neste mesmo ano, o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente5 (PNUMA) estabeleceu uma definio prpria para o conceito, qual seja, a de que so refugiados ambientais as pessoas que foram:
...obrigadas a abandonar temporria ou definitivamente a zona onde tradicionalmente viviam, devido ao visvel declnio do ambiente, perturbando a sua existncia e ou a qualidade da mesma de tal maneira que a subsistncia dessas pessoas entrasse em perigo.6

Mais recentemente, em 1995, os estudiosos Norman Myers e J. Kent descreveram e conceituaram refugiados ambientais, em sua obra Environmental Exodus: an Emergent Crisis in the Global Arena, como sendo as pessoas que no mais possuem uma vida segura em seus tradicionais locais de origem devido a, primeiramente, fatores ambientais de extenso incomuns.7 Em compreenso contrria, mas complementar dos autores expostos at o momento, William B. Wood, gegrafo do Departamento de Estado dos Estados Unidos da Amrica, em seu artigo Ecomigration: Linkages between
5 O PNUMA, com sede em Nairbi, no Qunia, foi estabelecido em 1972 e o Programa do Sistema ONU responsvel por desenvolver, estabelecer e catalisar as aes internacionais para a proteo do meio ambiente, visando atingir, assim, o desenvolvimento sustentvel conceito utilizado, sobretudo, aps a ECO/92. Atua, portanto, procurando integrar a proteo e gesto do meio ambiente ao desenvolvimento econmico, contando com o auxlio e apoio da ONU, dos governos dos Estados que compem a sociedade internacional, do setor privado, da sociedade civil e das ONGs ligadas temtica do meio ambiente. 6 Tal definio do PNUMA para o termo refugiado ambiental est disposta no endereo eletrnico www.liser.org. Acesso em: 13 de out. de 2010. A Liser Living Space for Environmental Refugees uma fundao que tem como objetivo a proteo jurdica e humanitria dos refugiados ambientais. 7 Persons who no longer gain a secure livelihood in their traditional homelands because of what are primarily environmental factors of unusual scope. In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http:// www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2008, p. 1.

223

Environmental Changes and Migration 8, prope o uso da expresso ecomigrantes9 em oposio terminologia refugiados ambientais, significando aquela ...o conceito aplicado para incluir qualquer pessoa cujo motivo originrio da migrao influenciado por fatores de ordem ambiental.10 De maneira acertada, o autor justifica o uso desta nomenclatura a partir de duas anlises muito pertinentes: (i) a primeira delas recai sobre a impropriedade jurdica do uso da expresso refugiado ambiental, visto que o Direito Internacional dos Refugiados, tal qual positivado na atualidade, ainda no contempla em suas hipteses de concesso de refgio, o status de refugiado a pessoas ou a grupamentos humanos obrigados a se deslocar em virtude de questes ambientais; (ii) a segunda, por sua vez recai sobre o motivo do uso do prefixo eco na expresso ecomigrantes. Este faz referncia tanto s questes ecolgicas motivadoras do deslocamento forado, como, igualmente, natureza econmica destas migraes que, normalmente, identificam-se de forma profunda, sendo praticamente impossvel separ-las, o que faz com que os comumente chamados refugiados ambientais estejam, quase sempre ...em situao similar dos migrantes forados por questes econmicas:11
O autor argumenta que a migrao, muito frequentemente, possui ambos os elementos, sendo a clara separao entre os dois impossvel. Esta ideia importante para destacar o fato de que fatores ambientais influenciam as migraes e os migrantes, por sua vez, alteram o meio ambiente e isso sempre fez parte da condio humana.12 (Traduo nossa).

Neste sentido, se considerarmos a definio de ecomigrantes proposta por Wood, a proteo dos indivduos dotados com este novo status de migrante poderia,
WOOD, William B. Ecomigration: Linkages between Environmental Changes and Migration. In: Global Migrants, Global Refugees. Eds. A.R. Zolberg and P.M. Benda. New York and Oxford: Berghahn: pp. 42-61. Ecomigrants, na lngua inglesa. 10 ...as a broader concept to include anyone whose need to migrate is influenced by environmental factors. In: CASTLES, Stephen. Environmental change and Forced Migration: making sense of the debate. Working Paper n. 70, October, 2002. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 23 de out. 2009, p. 9. 11 JUBILUT, L. L. O Direito Internacional dos Refugiados e sua Aplicao no Ordenamento Jurdico Brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 169. 12 "He argues that migration very frequently has an element of both, and a clear separation between the two is impossible. This idea is useful to highlight the fact that environmental factors influence migrations and migrants alter environments and that this has always been part of the human condition. CASTLES, Stephen. Environmental change and Forced Migration: making sense of the debate. Working Paper n. 70, October, 2002. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 23 de out. 2009, p. 9.
9 8

224

de forma abrangente, incluir tanto os migrantes econmicos, os deslocados internos ambientais (pelo motivo expressamente previsto de deslocamento interno em virtude de catstrofes naturais ou provocadas pelo ser humano13), como os atualmente intitulados refugiados ambientais, ou seja, os indivduos ou agrupamentos humanos que compem ondas migratrias internacionais em decorrncia de eventos provocados pela natureza. Assim, somado definio de ecomigrantes, o ideal que houvesse, tambm, consenso internacional a respeito da necessidade de criao de um instrumento prprio de proteo a eles destinado como, por exemplo, uma Resoluo da Assembleia Geral da ONU, do ECOSOC14 ou mesmo um tratado internacional especfico. Desse modo, alm da proteo j assegurada a todos os seres humanos pelos instrumentos internacionais de direitos humanos e aos migrantes pela CIPDTMF, esta nova categoria teria, ainda, um estatuto jurdico prprio. No caso especfico dos deslocados internos, citados acima, como existe previso expressa de mandato do ACNUR para proteg-los, caso ocorra, no Brasil, uma crise humanitria de deslocamento forado desta natureza e esta seja em virtude exclusiva de fenmenos naturais, o correto entendimento jurdico o de que o ACNUR Brasil teria competncia subsidiria para proteg-los caso as autoridades brasileiras no realizassem corretamente os trabalhos de reassentamento e empoderamento da populao afetada. Imaginemos, por exemplo, a polmica inundao de grande rea da floresta amaznica e de cidades e vilas da regio para a criao da represa da Usina Eltrica de Belo Monte, gerando massas de indivduos desempregados e sem local de residncia, visto terem perdido, para sempre, a possibilidade de ali viver15.

2.1. Fundamentao ftica do conceito de refugiado ambiental

Diante dos conceitos acima expostos e, em especial, daquele que nos parece o mais adequado, qual seja, o que conceitua refugiado ambiental como sendo o indivduo ou o grupo humano que compe ondas migratrias internacionais em

13 14 15

Resoluo E/CN4./1998/53/Add.2 da Assembleia Geral da ONU. Conselho Econmico e Social das Naes Unidas. Para maiores informaes sobre a polmica da Usina Eltrica de Belo Monte, consultar: http://www.socioambiental.org/esp/bm/index.asp. Acesso em: 19 de jun. de 2011.

225

decorrncia de eventos provocados pela natureza, urge salientar e discorrer sobre quais so estes eventos e, segundo a melhor doutrina, destacar os principais fenmenos ambientais responsveis, na atualidade, por estas migraes foradas. Inicialmente, Astri Suhrke16 aponta seis eventos da natureza que podem ocasionar a necessidade de indivduos ou grupamentos humanos deslocarem-se de seu lugar de origem ou residncia habitual para irem viver em outro local, sendo estas: o desmatamento, o aumento do nvel do mar, a desertificao e ocorrncia de secas, a degradao do solo, tornando-o inutilizvel, a degradao do ar e a degradao da gua. Nota-se que, para a autora, a maioria dos eventos motivadores de deslocamentos desta natureza so indiretamente provocados pelo homem, visto ser este o principal agente poluidor e degradante dos recursos naturais como, por exemplo, nas aes de depredao e queimada de florestas que levam ao desmatamento. Suhrke destaca, ainda, que estes seis elementos podem atuar, isoladamente ou em conjunto, em relao criao de circunstncias e fatores que, com o tempo, tornam insuportvel a vida em determinado local, levando os seres humanos necessidade irremedivel de emigrar17. Jon Martin Trolldalen, Nina Birkeland, J. Borgen e P.T. Scott, por sua vez, em famoso trabalho de coautoria intitulado Environmental Refugees: a Discussion Paper,18 elencam, igualmente, seis motivos catalisadores das migraes de natureza ambiental, quais sejam, os desastres naturais, a degradao dos recursos do solo cultivvel, o reassentamento involuntrio, os acidentes industriais, as mudanas climticas e as situaes de ps-conflito. Destaca-se desta classificao a distino entre as causas de deslocamento entre causas naturais propriamente ditas e causas naturais indiretas, isto , provocadas pelo homem seja a curto, mdio ou longo prazo. Neste sentido, so causas naturais propriamente ditas, passveis de produzir fluxos migratrios de natureza ambiental, os eventos naturais de grande magnitude, como tufes, furaes, vulces, maremotos, enchentes, tsunamis, nevascas e terremotos, ou seja, as manifestaes da natureza capazes de provocar catstrofes e tragdias, afetando a vida humana na Terra. O tsunami de dezembro
16

SUHRKE, Astri. Pressure Points: Environmental Degradation, Migration and Conflict. Occasional Paper of Project on Environmental Change and Acute Conflict, Washington, DC: American Academy of Arts and Sciences, 1993. ...before proceeding to identify environmental pressure points at which the combination of such factors establishes a susceptibility towards environmental migration. In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. de 2009, p. 2. 18 TROLLDALEN, Jon Martin, BIRKELAND, Nina, BORGEN, J. and SCOTT, P.T. Environmental Refugees: a Discussion Paper. Oslo: World Foundation for Environment and Development and Norwegian Refugee Council, 1992.
17

226

de 2004, por exemplo, deixou a provncia de Aceh, na Indonsia, com, aproximadamente, quinhentos mil desabrigados, provocando intensos fluxos migratrios internos (deslocados internos) e internacionais, j que se tornou impossvel a vida dos indivduos em seu local de origem ou residncia habitual19. Dentro desta classificao, exemplo de causa natural indireta, por sua vez, so os acidentes industriais, como o acidente nuclear da Usina de Chernobyl20 e, mais recentemente, o da Usina de Fukushima, no Japo. Em decorrncia do acidente de Chernobyl, o solo, o ar e a gua da cidade e de suas imediaes tornaram-se poludos com partculas radioativas altamente nocivas ao ser humano, ocasionado o deslocamento e posterior reassentamento de quase 200.000 pessoas. No caso brasileiro, um desastre em uma das usinas nucleares de Angra dos Reis, no Estado do Rio de Janeiro, poderia, eventualmente, gerar os mesmos problemas. J para J. O. Mattson e A. Rapp21, a seca e a fome so tambm dois outros grandes e relevantes motivos geradores de fluxos de refugiados ambientais, ao afirmarem que a migrao de refugiados est relacionada seca e a fome, sobretudo no contexto africano.22 Para os autores, em muitos casos, a seca , essencialmente, o evento da natureza causador do deslocamento dos indivduos e a sua ocorrncia, por tornar invivel a colheita de alimentos pelos agricultores locais, leva a populao fome, sendo esta, portanto, motivo indireto para a ocorrncia da emigrao. Claro fica, de acordo com a posio dos autores, que, nestes casos, fatores ambientais e econmicos sobrepem-se de maneira simbitica, reforando, em muito, a propriedade do uso do termo ecomigrantes, como defende William B. Wood. Neste mesmo sentido, T. G. Sanders discorre sobre os 4,1 milhes e 4,6 milhes de refugiados ambientais brasileiros que migraram, respectivamente, nas dcadas de 1960 e 1970, da regio rural do Brasil para os centros urbanos fenmeno conhecido como xodo rural23. Este autor, assim como Mattson e Rap, tambm raciocina sobre a seca enquanto motivo do deslocamento. Todavia, a
THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES (UNHCR). The State of Worlds Refugees: human displacement in the new millennium. Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 28. Ocorrido em 26 de abril de 1986, na cidade de Chernobyl, na Ucrnia, ento parte da U.R.S.S.. MATTSON, J.O. e RAPP, A. The recent droughts in western Ethiopia and Sudan in a climatic context. Ambio 20, 1991, pp. 172-175. 22 ...refugee migration is linked to drought and famine. In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. de 2008, p. 3. 23 SANDERS, T.G.. Northeast Brazilian Environmental Refugees: Where They Go? Parts I and II. Field Staff Report, n. 21, Washington DC: Universities Field Staff International, 1991.
20 21 19

227

pobreza igualmente apontada como uma das causas deste fluxo migratrio no pas, ou seja, este deslocamento interno no ocorreu somente em decorrncia de fatores exclusivamente ambientais. Ao contrrio, relacionou-se, tambm, com questes de ordem econmica e social como notrio em se tratando, por exemplo, dos fluxos de deslocamentos humanos do serto para o litoral da regio Nordeste, at hoje existente. No entanto, relevante destacar o equvoco destes autores em categorizarem tais indivduos como refugiados ambientais, uma vez que, por no terem cruzados fronteiras internacionais reconhecidas em seus deslocamentos, poderiam ser classificados como, no mximo, deslocados internos ambientais. Outra categorizao importante a respeito das causas que do origem a refugiados ambientais de Karla Hatrick24 que aponta cinco principais motivos, nos dizeres de Jubilut, a degradao da terra agriculturvel, os desastres ambientais, a destruio de ambientes pela guerra, os deslocamentos involuntrios na forma de reassentamento e as mudanas climticas.25 Finalmente, importante apontar, ainda, a classificao crtica de Richard Black em seu artigo Environmental Refugees: myth or reality?26. Nesse trabalho, o autor assinala os fenmenos da desertificao, do aumento do nvel do mar, bem como os conflitos ambientais27 como as trs principais e possveis causas do surgimento dos fluxos de deslocamento forado composto por refugiados ambientais. Merece destaque, entre estas trs causas apresentadas, o posicionamento do autor a respeito dos conflitos ambientais. Para Black, estes conflitos podem ser conceituados como:
...a noo de que a degradao ambiental est se aprofundado at o ponto de poder ser configurada como raiz de conflitos que, por sua vez, do origem a movimentos de refugiados. Este tema tem se tornado de grande relevncia para a literatura sobre Estudos de Conflitos, j que as rivalidades entre o Leste e Oeste no mais trazem explicaes convenientes para a guerra e,

Informao presente no Dicionrio de Direitos Humanos da Procuradoria da Repblica, verbete Refugiado Ambiental. www.esmpu.gov.br. Acesso em 13 de out. 2009. JUBILUT, L. L. O Direito Internacional dos Refugiados e sua Aplicao no Ordenamento Jurdico Brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 169. 26 BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2008, p. 1. 27 Na lngua inglesa, a expresso environmental conflict.
25

24

228

assim, novos fatores por de trs dos conflitos e migraes foradas precisam ser encontrados.28 (Traduo nossa).

Entretanto, o autor ressalta que, para que se possa, efetivamente, apontar as questes ambientais como causas de conflitos, internos ou internacionais, e, consequentemente, responsabiliz-los pela criao de indivduos necessitados de proteo, isto , deslocados internos ambientais e refugiados ambientais, respectivamente, h que haver, de forma obrigatria, uma ligao direta entre os acontecimentos. Richard Black aponta, neste sentido, que muitos dos conflitos assim considerados so, na verdade, conflitos de natureza econmica, de disputa entre pases ou grupos rivais pelo controle de recursos naturais estratgicos ou, ento, conflitos que, por sua ocorrncia, aumentam a degradao ambiental nas reas de confronto e, assim, minam os recursos naturais dos pases envolvidos:
...distante de refletirem disputas sobre fontes de recursos naturais em decadncia, podendo ser mais bem descritos como conflitos nos quais os protagonistas esto disputando o controle sobre recursos naturais de grande ou potencial riqueza.29 (Traduo nossa).

Como exemplos, Black destaca a Guerra do Golfo, em 1991, na qual as reservas de petrleo eram, na verdade, a grande riqueza econmica e no natural em disputa e, tambm, o conflito em Ruanda aonde, apesar do esgotamento dos recursos naturais em decorrncia dos violentos massacres terem causado fluxos de refugiados e de deslocados internos, a causa precpua de sua ocorrncia foi a disputa tnica pelo poder. Por outro lado, na Libria e em Serra Leoa, ligaes entre os conflitos e as questes ambientais so mais perceptveis, apesar de, segundo Richards, ...nenhuma ligao direta entre o desmatamento e a guerra ter sido encontrada 30.

28

...is the notion that environmental degradation is increasingly at the root of conflicts that feed back into refugee movements. This has become a major theme of the literature on conflict studies as East-West rivalry is no longer a convenient explanation of war, and other factors behind conflict and forced migration need to be found. In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2008, p. 8. 29 ...far from reflecting disputes over declining natural resources, could be better described as conflicts in which the protagonists are attempting to control already or potentially-rich natural resources. In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2009, pp. 8-9. 30 ...no direct connection between deforestation and the war is found. In: RICHARDS, Paul. Fighting for the Rain Forest: War, Youth and Resources in Sierra Leone. London: International African Institute and James Currey, 1996.

229

3. Limites ao uso do conceito de refugiado ambiental

3.1. A ausncia do elemento perseguio e a limitao do rol das razes de perseguio
A principal e mais acentuada limitao a ser apontada em relao ao conceito de refugiado ambiental o seu no enquadramento tcnico na vigente e clssica definio jurdica do instituto do refgio, disposta no artigo 1, 1, c) da CRER de 1951. Ao se analisar, comparativamente, os dois conceitos, o do refgio propriamente dito e o de refugiado ambiental, notam-se duas razes para a impossibilidade de que o segundo encaixe-se, frente ao atual estgio normativo em que se encontra o Direito Internacional dos Refugiados, como um de seus dispositivos protetivos, mesmo que em perspectiva ampliada. A primeira destas razes recai sobre a ausncia do elemento da perseguio na definio de refugiado ambiental. Este que essencial, segundo a CRER, para a configurao do reconhecimento dos status de refugiado a algum, no se encontra presente, mesmo em anlise forada, quando indivduos ou populaes se deslocam para outros locais que no o de sua origem e moradia habitual em decorrncia de fatores ambientais. Ora, seria cabvel, ento, aceitar-se que estas pessoas ou grupos so perseguidos pelo clima, pelos mares, pelos ventos, pelos desertos ou pela eroso do solo? Obviamente que no, tendo em vista que o Direito Internacional dos Refugiados trabalha, notadamente, com hipteses reais de averiguao e caracterizao do agente da perseguio. Assim, para o reconhecimento do status de refugiados, os indivduos devem, obrigatoriamente, comprovar a existncia da perseguio ou, pelo menos, do real temor de ser perseguido. O agente desta ao tem que ser palpvel e dotado de personalidade jurdica, at mesmo para lhe atribuir futuramente, se for o caso, responsabilidade internacional pelos atos praticados. Mesmo as definies ampliadas do instituto do refgio, previstas, em mbito regional, pela Declarao de Cartagena das ndias e pela Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos, pressupem a perseguio. Neste sentido, ainda que na tentativa de se proceder a

230

uma anlise alargada e no formal31 do termo perseguio, a ausncia do agente, por si s, j impossibilita a aplicao tanto do documento tradicional de proteo aos refugiados como das declaraes regionais americana e africana aos casos de deslocamentos humanos motivados por fatores ambientais. Em segundo lugar, o rol previsto na Conveno de 1951, responsvel por dispor sobre as razes clssicas de perseguio, exaustivo, ou seja, trata-se de hiptese de numerus clausus. Assim sendo, como destaca Guilherme de Assis Almeida, a definio de 1951 ...est focada nos acontecimentos ps-45, uma definio numerus clausus. Nas suas cinco razes de perseguio h espao possvel para interpretao, fora isto no.32 Neste sentido, motivos outros que no raa, religio, opinio poltica, veiculao a determinado grupo social ou nacionalidade no so amparados pela CRER e, portanto, no permitem o reconhecimento do status de refugiado aos indivduos. Consequentemente, como no consta no rol do artigo 1, 1, (c) do Estatuto dos Refugiados a previso dos fatores ambientais e climticos como motivadores da perseguio, tal ausncia configura-se como uma limitao possibilidade de se contemplar os chamados refugiados ambientais com a proteo oriunda do instituto jurdico do refgio.

3.2. O nexo de causalidade obrigatrio entre a causa ambiental e o fluxo de refugiados ambientais
Bem como, necessariamente, deve estar presente e ser verificado o nexo de causalidade entre os motivos de perseguio nacionalidade, opinio poltica, religio, vinculao a determinado grupo social e raa , a perseguio em si e o deslocamento forado dos indivduos para que estes possam pleitear, em um Estado de acolhida, proteo decorrente do reconhecimento do status de refugiado, o

Mesmo as diretivas do ACNUR que buscam dar uma definio mais ampla e abrangente para o termo perseguio no incluem as questes ambientais como eventuais formas dos indivduos serem perseguidos. Neste sentido, so includas pelo rgo como forma de perseguio: (i) serious physical harm, loss of freedom and other serious violations of basic human rights as defined by international human rights instruments; (ii) discriminatory treatment which leads to consequences of a substantially prejudicial nature (for instance, serious restriction on the applicants right to earn his or her living, to practice his or her religion, to access normally available education facilities and; (iii) a combination of numerous harms none of which alone constitutes persecutions but which, when considered in the atmosphere in the applicants country, produces a cumulative effect which creates a well-founded fear of persecution. In: UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status. UNHCR: Geneva, 1979, 52. 32 ALMEIDA, Guilherme de Assis. A Lei 9.474/67 e a definio ampliada de refugiado: breves consideraes. In: ARAJO, Ndia de e ALMEIDA, Guilherme Assis de coordenadores. O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 162.

31

231

mesmo deve, obrigatoriamente, ocorrer no caso dos refugiados ambientais. Em outras palavras, para que se possa, eventualmente, em um contexto futuro, considerar-se um indivduo (na perspectiva individual de reconhecimento) ou uma populao (na perspectiva coletiva) enquanto refugiados em decorrncia de fatores ambientais, o link ou nexo de causalidade igualmente tem que restar comprovado. Neste sentido, ainda considerssemos possvel a aplicao direta da CRER, atribuindo o status de refugiado a pessoas que tiveram que deixar, foradamente, seu local de ascendncia ou moradia usual para em outro pas do globo viver, seria imprescindvel que esta pudesse comprovar que a motivao real e nica de sua sada justificou-se na degradao do meio ambiente de sua regio de origem, tornado a vida ali impossvel. Do contrrio, no haveria motivo ftico capaz de amparar a aplicao da proteo pelo Estado solicitado. Ainda, tal obrigatoriedade do link de causalidade existe, pois, a concesso de refgio por um Estado lhe gera obrigaes para com o refugiado33 e, assim, essencial ter-se segurana jurdica quanto veracidade dos fatos e, sobretudo, quanto real necessidade de acolhida do solicitante, impedindo que o status de refugiado possa vir a acobertar criminosos, pessoas aventureiras e que efetivamente no precisam de proteo ou, ento, apenas migrantes em busca de uma vida melhor em outro pas. Contudo, at o momento, se fizermos um apanhado das principais causas naturais apontadas como provocadoras dos deslocamentos dos refugiados ambientais, nenhuma delas sozinha, em carter definitivo ou permanente, foi causa nica, ou at mesmo a mais relevante, do movimento de emigrao. Por exemplo, na dcada de 1980, em decorrncia de uma grave seca, a sada de pessoas da regio do Vale do Rio Senegal, no Mali, diminuiu ao invs da aumentar,34 evidenciando no ser o fator natural causa direta da emigrao de pessoas da regio para outros locais. As inundaes em Kobe, no Japo, em 1995, deixaram, a princpio, 300.000 deslocados internos ambientais, porm, em menos de trs meses, este nmero caiu para 50.00035, demonstrando o quanto esta migrao foi transitria e nem prxima da gravidade necessria de proteo, essencial

33 V. Artigos 3, 4, 15 e 16 da CRER de 1951 e os artigos 5, 6 e 21, 1 da Lei 9.454/97. 34 FINDLEY, Sally E. Does drought increase migration? A study of migration from rural Mali during the 1983-1985 drought In: International Migration Review, 28(3), 1994, pp. 539-53. 35 In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2009, p. 7.

232

constituio da ajuda do ACNUR. Neste caso, apesar dos alardes daqueles que defendem a existncia de refugiados ambientais, estava-se diante de uma situao de emergncia humanitria e no perda a longo prazo da terra natal. Em Moambique, no ano 2000, o mesmo fenmeno natural ocorreu, deixando quase 1.000.000 de pessoas desabrigadas e deslocadas. Em menos de cinco meses, a maioria delas j havia retornado a seus lares36. Frente ao exposto, entende-se que a necessidade do vnculo causal entre o evento da natureza e o pedido de refgio ambiental essencial, sendo sua ausncia determinante para a impossibilidade de configurao e aplicao do instituto do refgio e, assim, consequente negativa do gozo da proteo advinda do Direito Internacional dos Refugiados ao indivduo solicitante. Deve-se, averiguar, ainda, a veracidade dos fatos naturais responsveis pelo movimento migratrio. No tocante problemtica do bom direito dos refugiados ambientais que est por vir, isto fundamental, sobretudo porque as previses ainda no so pacficas entre os cientistas. Neste sentido, pontual a reflexo de Richard Black:
Porm, a questo de tentar prever quantas pessoas podem vir a, foradamente, terem que deixar seus lares em virtude de eroses costeiras, inundao das regies litorneas e problemas agrcolas em decorrncia de mudanas climticas est longe de ser algo simples de ser explicado. Em particular, apesar de Myers identificar um nmero variado de partes no mundo, incluindo Bangladesh, Egito, China, Vietn, Tailndia, Mianmar, Paquisto, Iraque, Moambique, Nigria, Gmbia, Senegal, Colmbia, Venezuela, Guiana, Brasil e Argentina como pases ameaados, ainda que em um grau moderado pelo aumento do nvel do mar37, e ser capaz de apontar o panorama dos mortos em decorrncia disso nestas regies, ele no capaz de identificar nenhuma populao especfica que tenha sido obrigada a se realocar de reas alagadas, em um passado recente, como

36

37

In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2009, p. 7. In: MYERS, Norman. How many migrants for Europe? People and the Planet, 2(3): 28, 1993, p. 194-195.

233

resultado de um aumento do nvel do mar que j tenha ocorrido.38 (Traduo nossa).

4. Perspectivas futuras, de lege ferenda, para a proteo dos refugiados ambientais

Apesar dos limites apresentados aceitao jurdica do conceito de refugiado ambiental como uma das formas ampliadas de proteo pessoa humana mediante a aplicao do instituto de refgio, tal qual defendido e descrito, at o presente momento, pelos estudiosos do assunto, o Direito Internacional Pblico, atravs da normativa internacional do Direito Internacional dos Direitos Humanos, em sentido genrico, no pode fugir de sua responsabilidade precpua, disposta no artigo 13, 1 e 2 da Declarao Universal dos Direitos do Homem de proporcionar a todo ser humano ...o direito de deixar qualquer pas, inclusive o prprio e a ele regressar39, sobretudo em situaes em que estes indivduos ou grupos humanos tornaram-se vulnerveis ...visando a eliminao de todas as formas de discriminao contra os mesmos e o fortalecimento e implementao eficaz dos instrumentos de direitos humanos existentes.40 Neste sentido, a questo dos fluxos migratrios forados em virtude de fatores ambientais merece tratamento e tutela internacional, a nosso ver melhor orientada pelas normas do Direito Internacional dos Refugiados. Hipteses para tanto sero apresentadas e estas se fundamentam em duas e convergente assertivas: em primeiro lugar a de que, frente complexidade da crise mundial dos refugiados, migrantes e deslocados internos, a sociedade internacional deve, baseada nos princpios da solidariedade, da cooperao internacional e da humanidade41, adotar um planejamento abrangente em seus

38

Nonetheless, the question of predicting how many people might be forced to leave their homes as a result of shoreline erosion, coastal flooding and agricultural disruption linked to climate change is far from being straightforward. In particular, although Myers identifies a number of parts of the world, including Bangladesh, Egypt, China, Vietnam, Thailand, Myanmar, Pakistan, Iraq, Mozambique, Nigeria, Gambia, Senegal, Columbia, Venezuela, British Guyana, Brazil and Argentina, as being threatened by even a moderate degree of sealevel rise (Myers, 1993, 194-95), and is able to point to figures for flood-related deaths in these regions, he does not identify any specific populations that have been forced to relocate from floodprone areas in the recent past as a result of sea-level rises that have already occurred. In: BLACK, Richard. Environmental Refugees: myth or reality? Working Paper n. 34, March, 2001. In: http://www.unhcr.ch. Acesso em: 19 de out. 2008, p. 8. 39 Artigo 13, 2 da DUDH de 1948. 40 Artigo 24 da Declarao e Programa de Ao de Viena de 1993. 41 Prembulo a artigo 1, 3 da Carta da ONU de 1945.

234

esforos para coordenar atividades e promover uma maior cooperao entre pases e organizaes pertinentes nessa rea, levando em considerao o mandato do ACNUR42; e, em perspectiva convergente, a constatao de que cabe aos Estados, portanto, a obrigao de tanto encontrar solues duradouras como, igualmente, de prestar assistncia humanitria ...s vtimas de todos os desastres, sejam eles naturais ou produzidos pelo homem43, incluindo-se, neste caso, a demanda dos refugiados ambientais.

4.1. Proteo internacional mediante a ampliao dos motivos de atribuio do status de refugiado
A primeira e, talvez, melhor e mais acertada soluo para a questo da proteo dos refugiados ambientais seria a de, atravs da criao de um Protocolo Adicional CRER (a ser adotado na forma de uma Resoluo da AG da ONU ou mesmo como documento final de uma Conveno internacional sobre refugiados promovida pelo ACNUR) ampliar-se, formalmente, as razes de atribuio do status de refugiado previstas no rol do artigo 1, 1, (c) do Estatuto dos Refugiados. Neste sentido, e, ainda, descartando-se a necessidade da averiguao do elemento da perseguio para os deslocamentos internacionais em virtude de fatores ambientais, o ACNUR trabalharia, a partir desta expanso dos critrios de aplicao do instituto jurdico do refgio, como um mandato estendido, passando a poder proteger e prestar assistncia, tambm, esta nova e necessitada categoria de indivduos e populaes. Seguiria, neste sentido, a ideia de ampliao do mandato do Alto Comissariado, assim como feito pelo Guia de Princpios sobre Deslocamento Interno, em 1998, que disps, entre as razes de deslocamento, aquelas provocadas por ...catstrofes naturais ou provocadas pelo ser humano.44 Outra vantagem seria a soluo do problema da terminologia refugiados ambientais, pois, com a insero do critrio ambiental como causa possvel do reconhecimento do status de refugiado, as pessoas ou grupos que fossem contempladas com este status seriam, na verdade, refugiadas, podendo-se utilizar, ento, a expresso refugiado (s) ambiental (is) sem a ressalva das aspas.
42

Artigo 23, 3 da Declarao e Programa de Ao de Viena de 1993 que trata, especialmente, da temtica dos refugiados, asilados e deslocados internos. Artigo 23, 5 da Declarao e Programa de Ao de Viena de 1993 que trata, especialmente, da temtica dos refugiados, asilados e deslocados internos. 44 Princpio 1 do Guia de Princpios sobre Deslocamento Interno, aprovado, em 1998, pela resoluo E/CN4./1998/53/Add.2.
43

235

Porm, esta perspectiva de soluo da questo da proteo jurdica dos refugiados ambientais encontra, na prtica, dois entraves. O primeiro e mais relevante deles recai sobre a efetiva capacidade de haver consenso entre os Estados que compem a sociedade internacional no sentido de anurem expanso do rol do artigo 1, 1, (c) da CRER de 1951. Isto porque, se assim o fizerem, tero como consequncia a ampliao de sua responsabilidade internacional frente s normas do DIR, em especial no que tange o cumprimento do princpio do nonrefoulement ou da no devoluo, princpio mximo da proteo internacional dos refugiados, o que pode no ser do interesse de diversos pases. Assim, tal medida permaneceria apenas no papel, no encontrando efetividade e obrigatoriedade jurdica alguma perante o DIR, no servindo de soluo, portanto, situao dos refugiados ambientais. O segundo entrave passvel de averiguao recai sobre a incompatvel relao existente entre a natureza jurdica do instituto do refgio e a natureza jurdica do direito ambiental, que ampara a questo dos fatores ambientais como causa dos fluxos de refugiados ambientais. Enquanto o refgio detm natureza eminentemente individual, segundo o disposto no artigo 1, 1, (c) da Conveno de 1951, o direito ambiental difuso, ou seja, de natureza transindividual e indivisvel, ...de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato.45 Neste sentido, para que a proposta de ampliao do rol no se torne infundada, a proteo aos refugiados ambientais dever, ainda, contemplar no somente a perspectiva individual, mas, tambm, a coletiva, assim como nos moldes da proteo coletiva prima facie, por exemplo. Como os fatores ambientais afetam e podero afetar, no futuro, no somente um indivduo, mas sim grupos e populaes inteiras, pertinente, de forma anloga, a afirmao de que a proteo coletiva, em casos como estes, imprescindvel.
Onde vastos grupos humanos so seriamente afetados por polticas governamentais de natureza econmica, poltica ou social ou pela ocorrncia incontrolada de atos

45

Artigo 81, I do Cdigo de Defesa do Consumidor que, na legislao brasileira, melhor define o conceito de direitos difusos, sendo, por isso, utilizado como base legal para a atuao do Ministrio Pblico, estadual e federal, nas Aes Coletivas. Em perspectiva internacional, o disposto na Declarao sobre o Meio Ambiente Humano ou Declarao de Estocolmo e nos documentos originados no seio da ECO/92 ...significaram, tambm a reafirmao de princpios internacionais de direitos humanos, como os da indivisibilidade e interdependncia, agora conectados com as regras internacionais de proteo ao meio ambiente e aos seus princpios instituidores. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Curso de Direito Internacional Pblico 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 577.

236

de violncia comunitria, deveria ser considerado um erro , em princpio, limitar-se o conceito de perseguio a medidas imediatamente identificveis como diretas e individuais. 46 (Grifo e Traduo nossos).

4.2. Proteo internacional mediante criao de um documento jurdico especfico

Uma outra perspectiva futura vivel proteo jurdica dos refugiados ambientais seria a de elaborao e posterior adoo, no seio das Naes Unidas pela Assembleia Geral, pelo ECOSOC ou mesmo pelo prprio ACNUR de um instrumento internacional especfico sobre a matria. Em uma viso idealstica, poderia ser este um tratado que integraria a normativa internacional do Direito Internacional dos Refugiados, ampliando a aplicao do instituto jurdico do refgio a partir do estabelecimento de uma nova categoria de refugiados, qual seja, a daqueles indivduos que se deslocam foradamente, ultrapassando fronteiras internacionalmente reconhecidas, em decorrncia de fenmenos naturais. Ainda, este instrumento estaria apto a criar os princpios norteadores da proteo dos refugiados ambientais, seus parmetros e limites de aplicao, os direitos decorrentes do status de refugiado, bem como as medidas a serem aplicadas pelos Estados para a sua salvaguarda. Caso no fosse possvel aos Estados atingir consenso nestes termos, que, pelo menos, com a aprovao de uma resoluo, a matria fosse legislada. Poderia o ser, inclusive, e visando dar cumprimento ao direito universal de proteo da pessoa humana frente ao Direito Internacional, um documento que tratasse da proteo destes indivduos e grupos em uma concepo mais genrica, ligada salvaguarda dos direitos humanos. Englobar-se-ia, se fosse este o caso, no somente os refugiados ambientais, mas, igualmente, os deslocados internos desta natureza e os migrantes econmicos cuja causa da migrao tambm se atrelasse a fenmenos da natureza, podendo adotar-se, inclusive, uma conceituao prxima da de ecomigrante. Assim, as razes ambientais, econmicas e em decorrncia
46

Where large groups are seriously affected by a governments political, economic, and social policies or by the outbreak of uncontrolled communal violence, it would appear wrong in principle to limit the concept of persecution to measures immediately identifiable as direct and individual. In: GOODWIN-GILL, Guy S. and MCADAM. The Refugee in International Law. 3rd ed. Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 129.

237

de outras formas de violao de direitos humanos estas j previstas nos textos regionais poderiam ser includas e definidas pelo novo documento, estendendo, igualmente, e em convergncia ao conceito de refugiado, a interpretao do elemento da perseguio no intuito de tambm adapt-lo s novas e contemporneas demandas do Direito Internacional dos Refugiados. Esta sada para a proteo dos refugiados ambientais seria, em anlise histrica comparativa, prxima criao do Passaporte Nansen, em 1922, quando uma situao que no tinha soluo jurdica passou a t-la mediante a adoo, reconhecida por 52 pases, poca, de uma criativa inovao jurdica de natureza protetiva, qual seja, a de ...um documento especfico de identificao para os refugiados.47

5. Concluso
Frente ao atual contexto de desenvolvimento das normas convencionais que integram o sistema jurdico do Direito Internacional dos Refugiados, entendido em perspectiva universal, pelo disposto na CRER, de 1951, e em seu Protocolo Adicional, o PRER, de 1967, configura-se em um erro e em uma impropriedade tcnica a utilizao do conceito de refugiado ambiental na inteno de se assegurar a indivduos ou a grupos humanos a mesma proteo advinda da condio que o status de refugiado estabelece, via aplicao do instituto jurdico do refgio, aos casos de deslocamentos forados internacionais em virtude de fatores/causas ambientais. Mesmo frente s alargadas conceituaes de refgio, quais sejam, as previstas nos documentos regionais de proteo que ampliam os critrios numerus clausus dispostos no artigo 1, 1 c) do Estatuto dos Refugiados para, alm das razes de religio, raa, nacionalidade, opinio poltica e pertencimento a determinada classe social a, igualmente, ocasies de violncia generalizada e massiva violao de direitos humanos, tal hiptese de aplicao do instituto do refgio no se aproveita, pois, ausente, sobretudo, o elemento da perseguio. Contudo, por ser a proteo internacional da pessoa humana um direito
47

JUBILUT, L. L. O Direito Internacional dos Refugiados e sua Aplicao no Ordenamento Jurdico Brasileiro. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 75.

238

fundamental, assegurado pela normativa universal do Direito Internacional dos Direitos Humanos e considerando, ainda, ser o Direito Internacional dos Refugiados, em conjunto com o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio, uma das vertentes responsveis por esta proteo, torna-se no somente necessrio, mas, principalmente, um dever, que este ramo do Direito Internacional Pblico encontre uma resposta jurdica para a questo, trabalhando sob o esprito de lege ferenda. Neste sentido, e visando, portanto, no deixar em situao de desamparo aqueles que fogem ou que viro a fugir de desastres e degradaes ambientais que os impossibilitem de viver em seus respectivos pases ou locais de residncia habitual, duas possveis solues podem ser consideradas. A primeira e ideal delas, porm de mais difcil verificao ftica (em virtude da necessidade de novo consenso entre os Estados em produzirem um tratado especfico sobre a matria ou um instrumento de natureza adicional Conveno de 1951), seria a criao e adoo de um documento internacional, no seio da ONU (atravs de seus rgos ou do prprio ACNUR, por exemplo), que definisse o conceito de refugiado ambiental, suas caractersticas, princpios, limites e mbito jurdico de aplicao. Em segundo lugar, falhando o consenso necessrio a respeito da redao e vigncia de um tratado especfico, que a sociedade internacional, amparada nos princpios da cooperao internacional, solidariedade e ajuda humanitria, fosse capaz de salvaguardar o direito de proteo dos refugiados ambientais em uma resoluo ou em documento universal redigido pelas Naes Unidas, nos moldes do Guia sobre Deslocamento Interno, criado, em 1998, para delimitar o conceito de deslocados internos e os princpios bsicos que a eles se aplicam. Entende-se, inclusive, que este instrumento poderia discorrer sobre a proteo destinada a todas as formas de deslocamento humano forado em decorrncia de fatores ou catstrofes ambientais. Neste sentido, incluir-se-iam no somente os refugiados ambientais, mas, igualmente, os migrantes econmicos cuja emigrao diretamente se relaciona como questes de ordem ambiental e os deslocados internos ambientais que, tambm, por razes de ordem natural, deslocam-se entre regies inseridas dentro das fronteiras de um mesmo Estado. Resta demonstrado, portanto, que a inteno desse artigo foi, a partir do estudo minucioso dos principais dispositivos do Direito Internacional dos Refugiados, em perspectiva histrica, normativa e orgnica e, especialmente,
239

mediante anlise pormenorizada do instituto jurdico do refgio, debruar-se sobre o conceito de refugiado ambiental e entender seu significado, definio e perspectiva de utilizao. Por ser um debate muito especfico e ainda recente dentro do prprio campo do Direito Internacional dos Refugiados, tendo em vista o quo hodiernos so os fatores de degradao ambiental de larga escala que fundamentam o deslocamento forado dos refugiados ambientais, localizados no tempo, sobretudo, a partir da dcada de 1960, procurou-se apontar sadas jurdicas para a proteo destes indivduos. Estas se basearam na mxima da proteo internacional da pessoa humana assegurada, em plano internacional, desde o final da dcada de 1940 com a adoo, em 1948, da Declarao Universal dos Direitos do Homem, e que se configura como o objetivo precpuo do Direito Internacional dos Refugiados e de seu principal rgo, o ACNUR. Assim sendo, como a defesa, assistncia e proteo, em todos os sentidos, dos seres humanos que, por perseguio, medo ou destruio de sua ptria de origem ou lugar de moradia habitual, necessitam de refgio so as competncias basilares do mandato do ACNUR, deve este, ento, ser expandido para que o rgo possa agir, de forma inclusiva, tambm em prol dos refugiados ambientais.

240

O aporte jurdico do direito dos refugiados e a proteo internacional dos refugiados ambientais
Carolina de Abreu Batista Claro

Introduo
As migraes motivadas por causas ambientais e, com elas, a emergncia dos refugiados ambientais1, ocorrem desde os primrdios da existncia humana, uma vez que os movimentos migratrios so uma conhecida forma de adaptao s condies ambientais de determinado habitat. Com o aumento da densidade demogrfica, a urbanizao e a tecnologia, outras formas de adaptao ao meio foram desenvolvidas que no apenas a migrao. No obstante, muitas reas do globo convivem periodicamente com movimentos migratrios, sejam estes temporrios ou permanentes, e no raro motivados pela dificuldade de sobrevivncia humana naquele meio ambiente. A novidade nos fluxos migratrios incentivados por questes ambientais a rapidez com que eventos naturais e antropognicos tm influenciado o deslocamento humano. As projees sobre as migraes humanas causadas pela mudana e variabilidade climtica so na casa dos milhes, o que certamente fonte de preocupao no apenas para regies e pases motores, mas tambm para os receptores desses migrantes. A Organizao Internacional para Migraes (OIM), por exemplo, estima que o nmero de refugiados ambientais ser entre 200 milhes e 1 bilho de pessoas em 20502. A mudana e a variabilidade climticas tm afetado a vida de milhares de pessoas em todo o mundo e a vulnerabilidade de determinadas sociedades a eventos climticos extremos cada vez mais latente, ao passo que a proteo internacional

1 Embora juridicamente imprecisa, a expresso utilizada no presente artigo ser refugiados ambientais com a devida nfase (entre aspas) e explicao sobre seu contexto jurdico-poltico. 2 IOM INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION. Migration, Environment and Climate Change: assessing the evidence. Geneva: IOM, 2009, pp. 05.

241

dos migrantes no tem acompanhado essa tendncia crescente de aumento dos fluxos migratrios, seja por motivos ambientais, econmicos ou em razo de conflitos armados: a governana migratria internacional praticamente inexistente e a escassez de normativa internacional para os migrantes superposta pela conduta unilateral dos Estados que, baseados no seu poder soberano, tm restringido a admisso de imigrantes em seu territrio, especialmente aps os eventos de 11 de setembro de 2001 e, mais recentemente, a crise econmica de 20083. A literatura jurdica em torno do direito dos refugiados no v com simpatia a questo dos refugiados ambientais justamente pela impreciso dessa nomenclatura frente normativa internacional consagrada sobre refgio. A argumentao corrente que, uma vez que a Conveno das Naes Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados (Estatuto dos Refugiados), de 1951, reconhece como refugiado apenas um rol delimitado de pessoas, dentre as quais no est contemplado o migrante forado induzido por motivos ambientais, tal terminologia no deveria ser utilizada. No lugar dela, prope-se o uso das expresses migrantes ambientais e deslocados ambientais, entre outras. Mas apenas afirmar que os migrantes motivados por causas ambientais no podem ser chamados de refugiados ambientais ou de refugiados do clima, para aquelas migraes motivadas diretamente em razo das mudanas climticas globais, ou permanecer no senso comum e afirmar, de todas as maneiras, que merecem proteo pelo Estatuto dos Refugiados somente aquelas pessoas nele indicadas, ignorar a questo maior. preciso suscitar o debate na academia e nos fora internacionais a respeito desse tipo de migrante e de como o direito, interno e internacional, capaz de proteg-lo. Ou seja, no basta apenas afirmar que esse grupo de pessoas no tem proteo especial; preciso se utilizar dos mecanismos jurdicos atuais e, entendendo-se necessrio, criar novas bases para o respaldo jurdico dos direitos desses migrantes, especialmente em se tratando de migrantes internacionais.

3 CHVEZ, Nashira. Cuando los mundos convergen: terrorismo, narcotrfico y migracin post 9/11. Quito: FLACSO Ecuador, 2008, pp. 77-79. BADIE, Bertrand et. al. Pour un autre regard sur les migrations : construire une gouvernance mondiale. Paris : Dcouverte, 2008, pp. 30-33.

242

O direito internacional atual carece de normativa especfica para os refugiados ambientais, mas permite proteger essa categoria de migrantes em normas gerais encontradas sobretudo no direito internacional dos direitos humanos. Atualmente, h trs principais propostas de tratados internacionais especficos sobre o tema, sendo que muitos pases, especialmente a Aliana dos Pequenos Pases Insulares4 (AOSIS, na sigla em ingls), tem promovido debates nos fora internacionais a respeito do tema. Uma proteo jurdica eficaz para os refugiados ambientais no se far apenas em instrumentos jurdico-internacionais existentes e futuros, mas, sobretudo, em polticas voltadas para a aceitao e a adaptao dessa categoria de migrantes, caso seu destino seja mesmo o de migrar de sua morada de origem.

1. A terminologia refugiados ambientais

Essam El-Hinnawi5, em relatrio para o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), em 1985, alertou para o crescente nmero de migrantes motivados por catstrofes ambientais. Ele chamou de refugiados ambientais essa categoria de migrantes, definindo-os como aquelas pessoas que foram foradas a deixar seu habitat natural, temporria ou permanentemente, em razo de uma determinada ruptura ambiental (natural ou ocasionada pelo homem), que ameaou sua existncia ou seriamente afetou sua qualidade de vida (traduo livre). A expresso refugiados ambientais j havia sido cunhada por Lester Brown6, na dcada de 1970, quando o autor alertava para o crescente nmero de migrantes advindos da desertificao, das enchentes, das tempestades intensas, da escassez de recursos hdricos e do excesso de poluentes no meio ambiente. Segundo ele, no futuro, os migrantes motivados pelo aumento no nvel dos oceanos, devero

4 A AOSIS uma coligao formada no incio da dcada de 1990 que atualmente possui 42 pases que so ou pequenas ilhas ou pases costeiros de baixa topografia. Desses, 12 so subdesenvolvidos e o restante, pases em desenvolvimento. Juntos, eles negociam tratados e promovem todo tipo de discusso diplomtica do seu interesse, sobretudo em relao aos efeitos adversos da mudana e variabilidade climticas nos seus territrios nas ltimas dcadas e sobre como mitigarem ou se adaptarem a essas novas conjunturas. A respeito do tema, vide: < http://www.sidsnet.org/aosis/about.html> e <http://www.un.org/special-rep/ohrlls/sid/list.htm>. Consulta em 13/05/2011. 5 EL-HINNAWI, Essam. Environmental Refugees. Nairobi: UNEP, 1985, pp. 04. 6 BROWN, Lester. Plan 4.0 B: mobilizing to save civilization. New York: Norton & Company, 2009, pp. 51.

243

dominar o fluxo de refugiados ambientais no mundo 7, como no caso dos pequenos Estados insulares de baixa topografia e das regies costeiras degradadas que concentram grande densidade populacional. Segundo Park8, refugiado ambiental o migrante proveniente de um local ameaado ou danificado por um grande dano ou desastre ambiental9. Segal afirma que os refugiados ambientais refletem a profunda destruio do planeta; esses refugiados, ela aponta, no so vtimas de perseguio poltica, religiosa, racial, de nacionalidade ou de pertencimento a um grupo social: eles so vtimas de mudanas causadas no meio ambiente e, por no conseguirem sustentar-se em locais ambientalmente degradados, eventualmente tm que migrar internamente ao seu pas ou para o exterior. Myers10, de uma forma mais ampla, define refugiado ambiental como sendo
Pessoas que j no conseguem ter uma vida segura em seus pases em razo de seca, eroso do solo, desertificao, desflorestamento e outros problemas ambientais associados a presso populacional e extrema pobreza. Em seu desespero, essas pessoas no encontram outra alternativa que no buscar refgio em outro lugar, mesmo que a tentativa seja perigosa. Nem todos deixam seus pases; muitos se deslocam internamente. Mas todos abandonam suas casas temporria ou permanentemente, com pouca esperana de retorno. (traduo livre)

A OIM 11 , por sua vez, define refugiados ambientais (chamados pela organizao de migrantes induzidos pelo meio ambiente) como
Pessoas ou um grupo de pessoas que, por razes prementes de sbita ou progressiva alterao no meio

7 BROWN, Lester. World on the Edge: how to prevent environmental and economic collapse. New York: Norton & Company/ Earth Policy Institute, 2011, pp. 73. 8 SEGAL, Heather. Environmental Refugees: a new world catastrophe. In: CARON, David D. Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles. The Hague: Nijhoff, 2001, pp. 141. 9 PARK, Chris. Oxford Dictionary of Environment and Conservation. Oxford: Oxford University Press, 2008, pp. 154. 10 MYERS, Norman. Environmental Refugees: an emergent security issue. 13th OSCE Economic Forum, Prague, 23-27 May 2005. Disponvel em: <http://www.osce.org/eea/14851>. Acesso em 10/09/2008. 11 IOM INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION. Discussion Note: Migration and the Environment. MC/INF/288. 94th session, 1 November 2007.

244

ambiente prejudiciais sua vida ou condies de vida, so obrigadas a deixar sua moradia habitual ou optam por faz-lo temporria ou permanentemente, e que se deslocam seja dentro do seu pas ou para o exterior. (traduo livre)

Nas palavras de Raiol12,

O que se busca ao utilizar a expresso refugiado ambiental uma garantia mais firme e concreta de que os milhes de seres humanos, colocados em mobilidade compulsria, recebero o cuidado e a assistncia da comunidade das naes, para salvaguarda de seus interesses mais bsicos, tais como, habitao, alimentao, sade, educao, segurana e, sobretudo, o respeito dignidade da pessoa humana do refugiado.

Os refugiados ambientais encontram-se na seara dos migrantes forados, uma vez que seu deslocamento num determinado espao geogrfico ocorreu contra a sua vontade e, em geral, como forma de garantir sua prpria sobrevivncia. Entre os migrantes forados, o grupo mais comumente encontrado daqueles que se deslocam em razo de conflitos armados, fazendo jus proteo do direito dos refugiados caso ultrapassem as fronteiras de um pas. Pode-se dividir os refugiados ambientais em trs grupos distintos13: (i) refugiados ambientais lato sensu, correspondente a todo e qualquer migrante influenciado no exclusiva, mas majoritariamente por alteraes ambientais de vulto; (ii) refugiados do clima, para aqueles migrantes forados exclusivamente em decorrncia da mudana e variabilidade climtica abruptas; e (iii) refugiados da conservao, relativo quelas pessoas que foram foradas a deixar sua morada habitual em razo da criao de uma rea de preservao ambiental ou similar,

RAIOL, Ivanilson Paulo Corra. Ultrapassando Fronteiras: a proteo jurdica dos refugiados ambientais. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2010, pp. 213. A seguinte categorizao presta-se apenas para fins acadmicos, sendo que o vocbulo refugiado engloba quaisquer categorias de migrantes, sejam eles internos ou internacionais, permanentes ou temporrios, desde que migrantes forados. A preferncia pelo termo em todo o presente artigo d-se pela origem etimolgica da palavra: refugiado, proveniente do latim refugiare, diz respeito a qualquer pessoa que busca abrigo ou proteo fora de sua morada habitual. 14 Mark Dowie dedica um livro inteiro para exemplificar a existncia de refugiados da conservao. Segundo ele, tais refugiados, seja qual for a forma com que so definidos semanticamente, existem em grande quantidade em todos os continentes, com exceo da Antrtica. DOWIE, Mark. Conservation Refugees the hundred year conflict between global conservation and native peoples. Cambridge: MIT Press, 2009, pp. xxi.
13

12

245

mas que necessariamente implique migrao humana como efeito direto de polticas pblicas vale afirmar que a maior parte dos refugiados da conservao composta por comunidades tradicionais, embora no apenas por estas14. Na tentativa de se chegar a um consenso a respeito da nomenclatura utilizada para os refugiados ambientais sem prejudicar a normativa jurdico-internacional que desconhece essa categoria de migrantes forados como refugiados, a Conferncia Internacional sobre Meio Ambiente, Migrao Forada e Vulnerabilidade, ocorrida entre 9 e 11 de outubro de 2008 na cidade alem de Bonn, promovida pela Universidade das Naes Unidas (UNU, na sigla em ingls), lanou os Pontos de Bonn15, em que sugere os seguintes termos a respeito do tema: (i) migrantes ambientais de emergncia, referindo-se quelas pessoas que fogem dos piores impactos ambientais para salvar suas vidas; (ii) migrantes ambientalmente forados, relativa s pessoas que precisam migrar para evitar graves consequncias da degradao ambiental; e (iii) migrantes ambientalmente motivados que tm a possibilidade de deixar um ambiente de contnua degradao prevenindo o pior para sua sobrevivncia. Uma outra nomenclatura encontrada na literatura a respeito do tema de ecomigrantes. De acordo com Wood16, os ecomigrantes distinguem-se dos refugiados ambientais porque, ao contrrio destes, no so deslocados forosamente embora o meio ambiente influencie diretamente os ecomigrantes, estes esto relacionados mais proximamente ao desenvolvimento econmico, incluindo aquelas pessoas que se deslocam para explorar recursos naturais fora do lugar onde residiam. Gemenne17 sugere que o termo refugiado para referir-se ao refugiado ambiental no apenas juridicamente incorreto, mas socialmente inadequado, j que muitas pessoas se recusam a serem classificadas como refugiados porque entendem que a palavra pejorativa. Porm, sugerir que o termo refugiado pejorativo desconsidera a situao das pessoas nessas condies, especialmente aqueles refugiados de guerras, alm de ser um desrespeito contumaz aos esforos do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), Comit
15 16

17

Disponvel em: <http://www.efmsv2008.org/article/780?menu=103>. Acesso em 10/09/2009. WOOD, William B. Ecomigration: linkages between environmental change and migration. In: ZOLBERG, Aristide R.; BENDA, Peter M. (Eds.). Global Migrants, Global Refugees problems and solutions. New York: Berghahn Books, 2001, pp. 47. Op. cit., pp. 36.

246

Internacional da Cruz Vermelha (CICV), Mdicos sem Fronteiras e outras organizaes que tanto se empenham pelos refugiados e deslocados. A Organizao das Naes Unidas (ONU), o ACNUR e parte da comunidade internacional, ao rejeitarem o termo refugiado ambiental, demonstram um exacerbado preciosismo jurdico ligado ao Estatuto dos Refugiados ao se entender que o vocbulo refugiado apenas pode ser utilizado num contexto especfico, o que um reducionismo e demonstra falta de esforo poltico e filosfico ao debate acadmico construtivo. Se, em contrapartida, a negao do termo refugiado ambiental deve-se falta de estrutura institucional em lidar com essa categoria de migrantes, a questo outra; afinal, nenhum governo, organismo internacional ou organizao no governamental facilmente assumiria falta de capacidade para cumprir com seus objetivos fundantes. O fato que a falta de nomenclatura apropriada para aquelas pessoas que so foradas a migrar em decorrncia de catstrofes ambientais revela a pouca visibilidade das vulnerabilidades que os cercam18. Ela tambm revela uma falta de compromisso dos governos e sobretudo da comunidade internacional em se preocupar ou se responsabilizar pelo problema.

2. Vulnerabilidade socioambiental e a emergncia dos refugiados ambientais

Os movimentos migratrios motivados por condies ambientais adversas no so facilmente identificveis, tampouco claramente dissociveis de outras causas das migraes como situaes financeiras ou familiares19. Por esse motivo, tambm so dspares quaisquer tentativas de quantific-las no presente e na forma de projees futuras. No entanto, certo que a mudana e a variabilidade climtica abruptas so passveis de ensejar grandes contingentes migratrios por todo o globo, especialmente nas regies ambiental e socialmente mais vulnerveis20.
GEMENNE, Franois. Whats in a name: social vulnerability and the refugee controversy in the wake of Hurricane Katrina. In: AFIFI, Tamer; JGER, Jill (Eds.). Environment, Forced Migration and Social Vulnerability. Heidelberg: Springer, 2010, pp. 38-39. HUNTER, Lori M. The Environmental Implications of Population Dynamics. Santa Monica: RAND, 2000, pp. iii. WARNER, Koko et. al. In Search of Shelter: Mapping the Effects of Climate Change on Human Migration and Displacement. Tokyo: UNU/CARE, 2009.
19 20 18

247

Segundo o Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD ou UNDP, na sigla em ingls)21, a maior parte das migraes ocorre dentro do mesmo pas as estimativas do rgo so de que o nmero de migrantes internos chega a 740 milhes, sendo quase quatro vezes maior do que a quantidade de migrantes internacionais, cujo percentual tem-se mantido estvel nos ltimos 50 anos, apesar dos diversos fatores que poderiam impulsionar os movimentos migratrios. Entre os refugiados, mais comum que eles vivam prximos ao seu local de origem, aguardando situao propcia para seu retorno. Apesar da inexistncia de dados especficos a respeito do nmero de refugiados ambientais no mundo22, as estimativas do PNUD parecem estar em consonncia com a realidade enfrentada por muitos pases: na sua maioria, os refugiados ambientais originrios de regies continentais tendem a se deslocar dentro do seu prprio pas (caso encontrem local adequado para sua sobrevivncia); os refugiados ambientais provenientes de ilhas, por outro lado, tendem a se abrigar fora do pas de origem, uma vez que o espao limitado pode dificultar ou mesmo impedir o aumento demogrfico na regio. A migrao motivada pelo meio ambiente est diretamente relacionada vulnerabilidade ambiental associada a um certo grau de vulnerabilidade social. De acordo com o Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC, na sigla em ingls), vulnerabilidade o grau segundo o qual um sistema susceptvel ou incapaz de suportar efeitos adversos das mudanas climticas, incluindo variabilidade climtica e seus extremos23 (traduo livre). Apesar de o IPCC dar destaque para as vulnerabilidades advindas das mudanas climticas, esse conceito tambm pode ser aplicado ao meio ambiente de uma forma geral, seja diante da mudana ou variabilidade climtica ou de situaes em que o ambiente suporta uma fragilidade que o modifique temporria ou permanentemente. Vulnerabilidade pode ento ser definida como o grau segundo o qual um

UNDP UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Human Development Report 2009 overcoming barriers: human mobility and development. 1st Edition. New York: UNDP, 2009. IOM, Op. cit., 2009. IPCC INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. Third Assessment Report: Climate Change 2001. Cambridge: Cambridge University Press, 2001, pp. 995.
22 23

21

248

sistema est suscetvel a um distrbio, assim como sua aptido para lidar com os efeitos adversos deste; o mencionado sistema pode ser tanto ambiental quanto humano por isso falar-se em vulnerabilidade ambiental e em vulnerabilidade social 24 ou, simplesmente, em vulnerabilidade socioambiental. No caso da vulnerabilidade social, so mais facilmente identificveis a pobreza e a ausncia de proteo estatal em relao sociedade, enquanto que a vulnerabilidade ambiental pode ser causada por eventos naturais ou por interferncia humana25. Considerando vulnerabilidades socioambientais especficas, as estimativas sugerem que os maiores fluxos de refugiados ambientais so e sero provenientes de pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos26. Entre os pases mais afetados por eventos climticos extremos entre 1990 e 2009 esto Bangladesh, Mianmar e Honduras, seguidos por Nicargua, Vietn, Haiti e Filipinas27. Desses, o caso mais preocupante em termos de refugiados ambientais o de Bangladesh, que, por ser uma plancie constantemente alagada e pas com um dos maiores ndices de densidade demogrfica do mundo, poder, sozinho, produzir mais refugiados ambientais do que todos os demais pases somados. O perodo das chuvas de mones, cada vez mais intensas, tem causado severas e prolongadas inundaes no pas; nos ltimos 20 anos, cinco grandes inundaes j ultrapassaram ou se igualaram s chamadas inundaes do sculo pelos bengaleses28. O IPCC aponta que um aumento de 45 centmetros no nvel do mar resultaria em uma perda de 10,9% da rea territorial de Bangladesh, o que foraria cerca de 5,5 milhes de pessoas a migrar29.

BIRKMANN, Jrn (Ed.). Measuring Vulnerability to Natural Hazards: towards disaster-resilient societies. Tokyo: United Nations University Press, 2006, pp. 11-14. As cincias sociais e as cincias ambientais indicam trs fatores como medida da vulnerabilidade de um sistema: (i) a exposio desse sistema a situaes danosas, caracterizada pela natureza, magnitude e frequncia de um determinado distrbio; (ii) a sensibilidade do sistema socioecolgico, que ser determinada pelas caractersticas do ambiente construdo, demografia, pirmide etria, topografia, entre outros fatores relacionados a aspectos socioeconmicos e ambientais; e (iii) a capacidade adaptativa, correspondente habilidade dos sistemas socioecolgicos em flexibilizar sua resposta mudana sofrida. Sobre o tema, vide, respectivamente: BROOKS, N. Vulnerability, risk and adaptation: a conceptual framework. Tyndall Centre Working Paper 38. Tyndall Centre for Climate Change Research, University of East Anglia, Norwich, UK, 2003, 20 p. OBRIEN K. L.; LEICHENKO R. M. Double exposure: assessing the impacts of climate change within the context of economic globalization. Global Environmental Change, n. 10, 2000, pp. 221-232. SMIT, B.; WANDEL, J. Adaptation, adaptive capacity and vulnerability. Global Environmental Change, n. 16, 2006, pp. 282-292. 26 HARMELING, Sven. Global Climate Risk Index 2010: who is most vulnerable? Weather-related loss events since 1990 and how Copenhagen needs to respond. Bonn: Germanwatch Institute, 2009. 20 p. 27 HARMELING, Sven. Global Climate Risk Index 2011: who suffers most from extreme weather events? Weather-related loss events in 2009 and 1990 to 2009. Bonn: Germanwatch Institute, 2010. 24 p. 28 COLLECTIF ARGOS. Climate Refugees. Paris : MIT/ Dominique Carr diteur, 2010, pp. 54-55. 29 Op. cit., pp. 574.
25

24

249

A AOSIS tambm est no centro das preocupaes em matria de refugiados ambientais, principalmente daqueles considerados refugiados do clima: segundo estimativas, entre as ilhas que podem perder parte significativa ou todo seu territrio em razo do aumento dos nveis de gua dos oceanos incluem-se Tuvalu, Ilhas Marshall, Fiji, Ilhas Salomo, Papua Nova-Guin e Ilhas Maldivas30. Assim como os migrantes advindos de Bangladesh, a populao dessas ilhas no teria outra alternativa que no migrar internacionalmente, situao alarmante, entre outros motivos, pela ausncia de normas internacionais especficas para a proteo dos refugiados ambientais e considerando-se a crescente dificuldade imigratria imposta pelos pases mais desenvolvidos, sobretudo pelos Estados Unidos e pela Unio Europeia. Os possveis aspectos negativos advindos dos fluxos migratrios motivados por causas ambientais podem se verificar sob os aspectos ambientais, econmicos e sociais, uma vez que o repentino e acentuado aumento da densidade populacional pode contribuir para aumentar a degradao ambiental nos territrios receptores de refugiados ambientais, causando uma maior presso antrpica sobre o meio ambiente. Nesse cenrio, os conflitos socioambientais pelo uso da terra e pelo acesso aos recursos naturais cada vez mais escassos podem se tornar inevitveis, o que leva a crer que a questo dos refugiados ambientais no apenas migratria, mas tambm de segurana internacional31.

3. A proteo jurdica internacional dos refugiados ambientais

Atualmente, os refugiados ambientais no fazem jus a uma proteo jurdica especfica, mas so abarcados pelos instrumentos gerais de direitos humanos, seja no plano do direito interno ou do direito internacional. Internamente ao Estado, esse migrante ser protegido pelas leis internas do pas onde se encontrar,

30 EJF ENVIRONMENTAL JUSTICE FOUNDATION. No Place Like Home: where next for climate refugees? London: EJF, 2008. 28 p. 31 De acordo com Hunter (Op. cit.), a presso populacional no planeta apresenta trs principais implicaes sobre as alteraes ambientais: (i) como as regies menos desenvolvidas possuem a maior parte da populao mundial, as presses populacionais por recursos j escassos aumentar nessas reas; (ii) a redistribuio da populao ocasionada pelos fluxos migratrios muda a presso exercida sobre ambientes locais, diminuindo ou aumentando o impacto ambiental; e (iii) a complexidade de se criar novos espaos urbanos com sustentabilidade ambiental.

250

assim como pelos tratados internacionais ratificados pelo pas em questo. Na esfera do Direito Internacional, a proteo internacional da mobilidade humana inicia-se com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, que afirma no seu artigo 13: 1. Toda pessoa tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras de cada Estado e 2. Toda pessoa tem o direito de deixar qualquer pas, inclusive o prprio, e a este regressar. Os instrumentos internacionais relativos migrao internacional existentes so bastante escassos, uma vez que a questo migratria altamente concentrada na ao estatal com base na sua soberania em receber ou no imigrantes dentro do seu espao geogrfico. A Conveno Internacional para a Proteo de Todos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famlias, de 1990, por exemplo, conta atualmente com a participao de apenas 44 pases32, dos quais nenhum faz parte do grupo dos pases desenvolvidos, que so os maiores receptores de migrantes internacionais. O tratado somente entrou em vigor no dia 01 de julho de 2003 e, ao que tudo sinaliza, no ser facilmente aceito por toda comunidade internacional. No tocante aos refugiados ambientais, eles no so juridicamente considerados refugiados por no estarem contemplados na proteo especfica prevista no Estatuto dos Refugiados e no seu Protocolo, de 1967. Em seu artigo 1.A(2), o Estatuto entende como refugiado apenas a pessoa que
Temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontra-se fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade encontra-se fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em consequncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele.

A proteo especfica do refugiado, a partir dessa normativa, revela os seguintes requisitos: (i) a existncia de um fundado temor de perseguio, (ii) os motivos dessa perseguio limitam-se a questes de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, (iii) a migrao deve ser internacional, (iv)
32 Status de maio de 2011. Disponvel em: <http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV13&chapter=4&lang=en>. Consulta em 13/04/2011.

251

impossibilidade de o indivduo receber proteo do Estado de sua nacionalidade e, se aptrida, do pas onde mantinha residncia habitual33. Conforme destaca Almeida34, a definio de refugiado prevista no Estatuto numerus clausus, no havendo possibilidade para interpretao extensiva dos motivos ensejadores do refgio nesta normativa. A Conveno propositadamente deixou de fora da categoria de refugiados aquelas pessoas foradas a migrar em razo de uma ruptura ambiental, quer natural quer de causas antropognicas. Os defensores de uma reforma no Estatuto dos Refugiados para abarcar uma proteo ampliada para essa categoria de migrantes chegam a afirmar que o fundado temor de perseguio poderia ser o das mudanas climticas, o que claramente seria problemtico pelos seguintes motivos: (i) a dificuldade de se encontrar, com preciso, esse requisito nos casos concretos35, (ii) de se restringir a proteo apenas para os refugiados do clima e no para a totalidade dos refugiados ambientais e (iii) identificar o nexo de causalidade entre as mudanas climticas e a migrao forada, ou seja, averiguar quais migrantes efetivamente sofreram os efeitos das mudanas climticas, isoladamente consideradas, daqueles cuja migrao resultou de uma degradao ambiental causada pela presena humana ou de desastres ambientais que possam ser dissociados da interferncia humana e das mudanas climticas como terremotos e tsunamis, por exemplo. Canado Trindade36 critica o no reconhecimento do refugiado ambiental pelo direito internacional e pelos instrumentos de direito dos refugiados e afirma:
As pessoas deslocadas em diferentes circunstncias constituem uma categoria que requer cuidadosa ateno e no raro tm maior necessidade de proteo do que os refugiados que deixaram o pas (...). Para os propsitos do presente estudo, alm da possvel
33

VRACHNAS, John et. al. Migration and Refugee Law: principles and practices in Australia. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, pp. 176. ALMEIDA, Guilherme Assis. A Lei 9.474/97 e a definio ampliada de refugiado: breves consideraes. In: ARAJO, Ndia; ALMEIDA, Guilherme Assis (Coords.). O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, pp. 162. 35 Pereira (Op. cit., pp. 125-126) afirma a esse respeito: [...] para o reconhecimento do status de refugiados, os indivduos devem, obrigatoriamente, comprovar a existncia da perseguio ou, pelo menos, do real temor de ser perseguido. O agente desta ao tem que ser palpvel e dotado de personalidade jurdica, at mesmo para lhe atribuir futuramente, se for o caso, responsabilidade internacional pelos atos praticados. [....] a ausncia do agente, por si s, j impossibilita a aplicao tanto do documento tradicional de proteo aos refugiados como das declaraes regionais americana e africana aos casos de deslocamentos humanos motivados por fatores ambientais. 36 TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direitos Humanos e Meio-Ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional. Porto Alegre; Sergio Antonio Fabris, 1993, pp. 135.
34

252

assimilao de vtimas de desastres ambientais a pessoas protegidas sob o direito dos refugiados, h outro ponto merecedor de ateno, e igualmente inexplorado at o presente: o da dimenso intertemporal do direito internacional dos refugiados. Esta dimenso est sempre presente em nveis distintos; por exemplo, os desastres ambientais, embora parecendo fenmenos a prazo imediato, podem afetar as pessoas tambm a longo prazo. Podem haver vtimas de fenmenos ou acidentes causados pelo homem com efeitos a longo prazo. Tais vtimas a longo prazo podem bem afigurar-se como pessoas deslocadas para o propsito de proteo sob o direito internacional dos refugiados.

Apesar de os refugiados ambientais no gozarem de proteo pelo direito dos refugiados, eles encontram guarida jurdica em instrumentos gerais de direito internacional dos direitos humanos37 como: (i) a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, na sua totalidade; (ii) o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, na sua totalidade; (iii) Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, de 1966, na sua totalidade, e (iv) a Declarao e Programa de Ao de Viena, de 1993, na sua totalidade; entre outros instrumentos de ampla proteo. Tambm se aplicam aos refugiados ambientais os instrumentos especficos de direito internacional dos direitos humanos que digam respeito s mulheres, s crianas, aos idosos e a todos os grupos considerados vulnerveis. Na esfera do direito internacional do meio ambiente, os refugiados ambientais encontram proteo na Conveno de Aarhus, de 1998, de carter regional, alm de disporem de proteo nos preceitos da equidade intergeracional e de justia ambiental. No direito das migraes, cabe a Conveno Internacional para a Proteo de Todos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famlias, de 1990, no que lhes for aplicvel. Tambm se aplicam aos refugiados ambientais as resolues da ONU38 e as recomendaes de outros organismos internacionais
37

38

ZETTER, Roger. Protecting People Displaced by Climate Change: some conceptual challenges. In: McADAM, Jane (Ed.). Climate Change and Displacement multidisciplinary perspectives. Oxford: Hart, 2010, pp. 132. A exemplo da A/RES/43/131, de 08 de dezembro de 1998, sobre a qual Amaral Jnior afirma: [...] esta resoluo se funda no pressuposto de que as catstrofes naturais e as situaes de urgncia da mesma ordem tm consequncias graves no plano econmico e social para todos os pases envolvidos. Logo, deixar as vtimas sem assistncia representa ameaa vida e atenta contra a dignidade humana. AMARAL JNIOR, Alberto. O Direito de Assistncia Humanitria. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pp. 247-248.

253

que lhes digam respeito direta ou indiretamente. Uma outra forma de proteo dos refugiados ambientais atravs do direito internacional se assenta sobre seus princpios, sobretudo nos seguintes: (i) princpio da cooperao internacional, (ii) princpio da solidariedade (iii) princpio da humanidade, (iv) princpio da responsabilidade comum porm diferenciada e (iv) princpio da efetividade. No caso de uma eventual proteo especfica, princpios advindos do direito dos refugiados, do direito internacional do meio ambiente e do direito das migraes poderiam ser adaptados a uma construo normativa para os refugiados ambientais. A necessidade de estabelecimento de um estatuto jurdico para os refugiados ambientais, quer baseado em normas existentes quer em normativa internacional especfica sobre o tema, pretende efetivar uma nova e especfica categoria de proteo pessoa humana, em virtude de migraes foradas ocasionadas por questes eminentemente ambientais 39 . Canado Trindade 40 nota que os instrumentos de direitos humanos tm se desenvolvido, nos planos normativo e processual, [...] como respostas a violaes de direitos humanos de vrios tipos e que em nada surpreende que certas lacunas venham a surgir, medida que se conscientiza das necessidades crescentes de proteo, a exemplo do que ocorre no campo dos refugiados ambientais. A OIM, por exemplo, defende que os instrumentos de direito interno, bem como os tratados internacionais aceitos por cada Estado individualmente, tornemse a base de proteo dos refugiados ambientais41. Zetter42, em relatrio para a organizao, afirma que uma proteo baseada em direitos como resposta ao deslocamento forado um princpio aceito e incutido na responsabilidade internacional dos Estados. No mbito do IPCC, um subcomit43 j reconheceu que nem a Conveno Quadro da ONU sobre Mudanas Climticas nem o Protocolo de Kyoto incluem provises a respeito de assistncia especfica ou proteo para aquelas pessoas que
PEREIRA, Luciana Diniz Dures. O Direito Internacional dos Refugiados: anlise crtica do conceito refugiado ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, pp. 115. Op. cit., pp. 40-41. Op. cit., 2009. 42 ZETTER, Roger. The role of legal and normative frameworks for the protection of environmentally displaced people. In: IOM. Migration, Environment and Climate Change: assessing the evidence. Op. cit., pp. 392. 43 INTER-AGENCY STANDING COMMITTEE IASC. Climate Change, Migration and Displacement: who will be affected?
40 41 39

254

sero diretamente afetadas pelos efeitos das mudanas climticas (traduo livre). De fato, as discusses em torno dos efeitos adversos das mudanas climticas sobre a populao e os direitos dos refugiados ambientais nas ltimas Conferncias das Partes desses acordos (COPs) tm-se resumido aos discursos44 e propostas apresentadas sobretudo pela OASIS e, infelizmente, sem consequncias significativas.

4. A contribuio do direito dos refugiados na construo de uma proteo jurdica para os refugiados ambientais
Embora o arcabouo normativo do direito dos refugiados no esteja apto a promover uma proteo para os refugiados ambientais, alguns de seus instrumentos fundantes podero vir a ser teis para um futuro instrumento jurdico sobre o tema, mais especificamente seus princpios e algumas de suas ideias motrizes. J se chegou a cogitar que o direito dos refugiados pudesse ser aplicvel aos refugiados ambientais, possibilidade que foi dura e prontamente rechaada pelos rgos de monitoramento e assistncia aos refugiados. O debate foi suscitado quando do alargamento do conceito de refugiado no pelo Protocolo de 1967, mas por instrumentos de alcance regional sobre refgio. A Declarao de Cartagena sobre os Refugiados, de 1984, que diz respeito aos refugiados da Amrica Central, adotou a seguinte recomendao em relao abrangncia do conceito de refugiado:
Ademais de conter os elementos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967, considere tambm como refugiados as pessoas que tm fugido de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade tm sido ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos

44

Na COP-15, o presidente das Ilhas Maldivas chegou a afirmar que todas as negociaes a respeito da diminuio das emisses de gases de efeito estufa e a consagrao de direitos especficos para os refugiados ambientais so questo de vida ou morte para seu pas. Dois recentes documentrios premiados internacionalmente sobre o tema procuram mostrar a face humana das mudanas climticas Climate Refugees (2009), que mostra o problema sob a tica dos migrantes e das discusses internacionais, e Sun Come Up (2010), que retrata o primeiro caso conhecido de deslocamento populacional voluntrio como estratgia de adaptao, ocorrido nas Ilhas Carteret.

255

direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica. (grifos no constam do original)

Para evitar que a Declarao de Cartagena desse margem a uma proteo regional ampliada para os refugiados, abarcando os refugiados ambientais, o ACNUR, em 1989, emitiu documento no qual afirma que as outras circunstncias mencionadas na Declarao devem abranger as situaes provocadas pelo homem, e no aquelas advindas de desastres naturais45. Canado Trindade46 discorda do posicionamento do ACNUR e entende ser necessria uma proteo mais abrangente do direito dos refugiados que seja coordenada com os mecanismos de proteo regional e global dos direitos humanos para incluir, por exemplo, os refugiados ambientais provenientes de danos antrpicos ao meio ambiente. A respeito das consideraes do ACNUR acerca da Declarao de Cartagena no que tange s outras circunstncias para determinao de quem pode ser refugiado, o autor comenta:
No se poderia aqui acrescentar que se deveria ter em mente uma distino entre desastres naturais e desastres ambientais? As vtimas de desastres naturais puros (e.g., vulces, relmpagos, terremotos, furaces, maremotos, etc.) permaneceriam fora do mbito da definio de Cartagena de 1984. Mas as vtimas de desastres naturais (causados por erro humano ou negligncia, e.g., desastres nucleares, acidentes internacionais de poluio da gua, vazamentos de leo, incndios florestais, secas como consequncia de mudana de clima, etc.) poderiam recair sob as outras circunstncias previstas na definio de Cartagena de 1984 [...], e assim se beneficiarem da proteo do direito dos refugiados.

O ACNUR tem publicamente rechaado a possibilidade de incluir os refugiados ambientais na proteo devida aos refugiados desde que o assunto emergiu, logo aps a criao do rgo. Isso no significa que o ACNUR ignore a
45

46

UNHCR UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES. Declaration and Concerted Plan of Action in Favour of Central American Refugees, Returnees and Displaced Persons (CIREFCA), 31 de maio de 1989. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/ refworld/docid/3fbb5d094.html>. Consulta em 10/04/2011. Op. cit., pp. 134.

256

emergncia cada vez maior de migrantes relacionados ao meio ambiente, mas sim que o rgo no possui mandato ou meios para proteg-los. O rgo tem elaborado estratgias para minimizar o impacto dos campos de refugiados no meio ambiente (o que tambm pode gerar necessidade de realocamento, diante da escassez de recursos naturais) e tem promovido uma srie de estudos e palestras sobre a relao entre mudanas climticas e deslocamento humano. Em documento mais recente, o ACNUR chegou a afirmar que embora a Conveno de 1951 e alguns instrumentos regionais de direito dos refugiados forneam respostas a certos casos de deslocamento externo relacionado s mudanas climticas, esses so limitados e precisam ser mais bem analisados47. A respeito da proteo jurdica para os refugiados ambientais, o rgo afirma que
As respostas ao deslocamento humano causado pelas mudanas climticas precisam ser guiadas pelos princpios fundamentais da humanidade, dignidade humana, direitos humanos e cooperao internacional. Elas precisam, ademais, ser guiadas por consenso, empoderamento, participao e parceria e devem refletir aspectos etrios, de gnero e de diversidade48.

A Suprema Corte do Canad, em julgamento datado de 199349, adotou a seguinte postura em relao proteo jurdica dos refugiados, no sentido clssico do Estatuto: o direito internacional dos refugiados foi formulado para servir de apoio proteo esperada do Estado do qual o indivduo nacional. Ele foi criado para ser aplicado quando essa proteo est indisponvel e apenas em certas situaes (traduo livre). Por bvio que a inteno nessa deciso foi reafirmar a proteo clssica de refugiado encontrada no Estatuto e no seu Protocolo; porm, em caso de alguns pases, especialmente os insulares de baixa topografia, perderem parte significativa do seu territrio e, no caso de concomitantemente serem pases falidos, estarem, por esse motivo, impedidos de oferecer proteo bsica de direitos humanos a seus nacionais, tal ideia poderia ser aplicvel para os refugiados
47 UNHCR UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES. Summary of Deliberations on Climate Change and Displacement. Abril de 2011. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d9 f22b32.html>. Consulta em 25/05/2011. 48 Idem. 49 HATHAWAY, James C. The Rights of Refugees under International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, pp. 04.

257

ambientais mesmo que fora da proteo jurdica oferecida pelo direito dos refugiados? No obstante o no cabimento de proteo jurdica para os refugiados ambientais no quadro normativo de direito dos refugiados, alguns dos seus instrumentos assim como de outros ramos do direito podem vir a ser aplicveis caso haja, no futuro, uma normatizao especfica para a situao dos refugiados ambientais, como: (i) o princpio da no discriminao, (ii) o princpio da dignidade da pessoa humana, (iii) o princpio do non-refoulement e (iv) o princpio da no expulso. Entre os direitos mencionados no Estatuto dos Refugiados, cabem particularmente aos refugiados ambientais: (i) o direito moradia, (ii) o direito de liberdade de religio, (iii) o direito de propriedade, (iv) o respeito aos direitos adquiridos, (v) o direito de acesso justia, (vi) o direito assistncia, entre outros. Todos so particularmente importantes na conjuntura da proteo internacional da pessoa humana e, como norma especfica ou proteo aberta do sistema global de direitos humanos, so igualmente cabveis na proteo jurdica dos refugiados ambientais. Em matria de princpios abrangentes, aqueles aplicveis aos refugiados ambientais devem ser os mesmos do direito internacional dos direitos humanos, uma vez que qualquer proteo especfica, atual ou futura, ser abarcada pela proteo internacional da pessoa humana. Entre os princpios de direitos humanos utilizados para os refugiados, aqueles da no discriminao50 e o da dignidade da pessoa humana51 igualmente so cabveis para os refugiados ambientais. No caso de princpios especficos do direito dos refugiados, o princpio do nonrefoulement e o princpio da no expulso podem ser particularmente importantes numa proteo especfica para os refugiados ambientais.
50 O princpio da no discriminao tem aplicao erga omnes e mencionado expressamente nos artigos 1(3), 13(1)b, 55c e 76c da Carta da ONU, alm de ser objeto de tratado internacional especfico a Conveno para a Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial, de 1966. O princpio est inserido no direito dos refugiados no artigo 3 do Estatuto. 51 O princpio da dignidade da pessoa humana, tambm de carter erga omnes, apesar de difcil conceituao, encontrado largamente na proteo internacional da pessoa humana. A Declarao Universal de Direitos Humanos, por exemplo, inicia seu prembulo afirmando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana e de seus direitos iguais e inalienveis o fundamento da liberdade, da justia e da paz no mundo. De acordo com Hathaway, a dignidade humana deve ser respeitada e assegurada pelos pases receptores de refugiados, mesmo que o Estado em questo ainda no tenha decidido sobre o pedido de refgio. Nas palavras do autor, a dignidade humana bsica precisa ser respeitada, incluindo respeito aos direitos de propriedade e afins, preservao da unidade familiar, honrando a liberdade de pensamento, conscincia e religio, e pelo fornecimento de educao bsica s crianas refugiadas (traduo livre). Op. cit., pp. 279.

258

O princpio do non-refoulement a parte central da proteo dos refugiados da Conveno de 1951 52 e considerado a necessidade mais urgente dos refugiados53. Ele se caracteriza pela garantia de que o Estado receptor no devolver o refugiado para o pas sobre o qual o indivduo possui fundado temor de perseguio ou para terceiro Estado que possa entreg-lo quele pas. Por certo que no caso dos refugiados ambientais o princpio do nonrefoulement no seria aplicado em caso de medo de perseguio nem por expectativa de perigo liberdade ou possibilidade de tortura: o non-refoulement seria adaptado em eventual proteo normativa especfica e apenas nela a uma garantia de no se repatriar o migrante para o pas do qual migrou em razo de srios danos ambientais, naturais ou de origem antropognica, at que o pas de origem tenha condies de receb-los (para migraes temporrias) ou, no caso de migraes permanentes, que o pas no negue a admisso do imigrante e o trate de maneira particularizada em razo da sua situao de vulnerabilidade. O princpio da no expulso, inscrito no artigo 32 do Estatuto dos Refugiados, poderia ser aplicado na sua totalidade para os refugiados ambientais: o Estado receptor apenas expulsaria o refugiado ambiental aps sentena penal transitada em julgado ou, no caso de o indivduo ser um migrante em situao regular, se ele for considerado uma ameaa segurana nacional ou ordem pblica. Como no caso de estrangeiro a ser expulso, ao refugiado ambiental tambm seria dada escolha a que pas migrar caso o pas de sua nacionalidade no tenha condies ambientais e fsicas (territoriais) de receb-lo. Alm dos princpios e direitos supracitados, tambm os Princpios Norteadores sobre Deslocados Internos, produzido pela Agncia da ONU para Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA, na sigla em ingls), em 199854, constituem um outro instrumento do direito dos refugiados que pode ser aplicado aos refugiados ambientais. O documento tem por objeto suprir as necessidades especficas dos deslocados internos cuja migrao foi forada em virtude de conflitos armados, violncia generalizada, violaes de direitos humanos e desastres naturais ou
52

53 54

CLARK, Tom. Rights Based Refuge, the Potential of the 1951 Convention and the Need for Authoritative Interpretation. International Journal of Refugee Law, n. 16, vol. 1, 2004, pp. 584-608. Idem. O documento foi reconhecido por resoluo da Comisso de Direitos Humanos da ONU em 1998 e levado consulta entre os pases. A verso analisada no presente artigo refere-se a uma publicao da ONU datada de 2004. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/43ce1cff2.html>. Consulta em 25/05/2011.

259

antropognicos55. So dois os elementos para proteo: (i) a caracterstica coercitiva ou involuntria do deslocamento e (ii) o fato de que tal deslocamento ocorre nos limites territoriais de um pas, geralmente naquele em que o indivduo possui residncia habitual56. Segundo Klin, as vtimas de desastres naturais ou com causas antropognicas tambm podem sofrer, em razo do seu deslocamento, violaes de direitos humanos como discriminao, violncia sexual ou baseada em gnero ou serem destitudas dos seus direitos de propriedade57. Por esse motivo, sua proteo jurdica precisa ser ampliada de modo a garantir o respeito aos direitos j consagrados em outros instrumentos de direito internacional. Zetter58 entende que os Princpios Norteadores apresentam ao menos duas lacunas em relao proteo jurdica dos refugiados ambientais: primeiramente, eles no abarcariam o deslocamento de pessoas das pequenas ilhas fadadas a desaparecer com o aumento no nvel dos oceanos, especialmente quando se considera que muitas dessas ilhas possuem baixa topografia e no sero capazes de oferecer moradia para muitos dos seus nacionais em caso de perda significativa ou total da sua massa territorial; em segundo lugar, eles no tratam de migraes internacionais, ocasio em que muitos refugiados ambientais no seriam alcanados pelo estatuto jurdico dos deslocados internos, tampouco dos refugiados nos termos da Conveno de 1951 ou do Protocolo de 1967.

5. Breves comentrios sobre propostas de tratados internacionais para a proteo jurdica dos refugiados ambientais
Diante da particularidade dos refugiados ambientais e da crescente preocupao sobre as dimenses desta problemtica, algumas propostas normativas tm surgido para preencher a lacuna jurdica sobre o tema. Atualmente, trs propostas figuram como as principais em matria de uma futura

55 56

Conforme pargrafo segundo do documento. KLIN, Walter. Guinding Principles on Internal Displacement annotations. 2nd Ed. Studies in Transnational Legal Policy n. 38. Washington, D.C.: The American Society of International Law/ Brookings Institution, 2008. Idem. 58 Op. cit., pp. 143.
57

260

proteo jurdica para os refugiados ambientais. So elas: (i) do governo das Ilhas Maldivas, (ii) do CRIDEAU Centre de Recherche Interdisciplinaire en Droit de Lenvironnement, de Lamnagement et de Lurbanisme e do CRDP Centre de Recherche sur les Droits de la Personne, ambos da Universidade de Limonges, na Frana, e (iii) de um grupo de pesquisadores australianos liderado por David Hodgkinson, que prope uma Conveno para as Pessoas Deslocadas pelas Mudanas Climticas (CCDP, na sigla em ingls). A proposta das Ilhas Maldivas59 assenta-se sobre a criao de um protocolo especfico sobre refugiados ambientais a ser incorporado normativa consagrada do direito dos refugiados com vistas a uma reformulao do Estatuto, de 1951, e seu Protocolo, de 1967, de modo a permitir uma maior abrangncia do critrio de perseguio, em que seriam includas as mudanas climticas como fator a ser considerado na concesso do status de refugiado. A proposta abrange os deslocados internos e os migrantes internacionais e aplica-se amplamente aos casos de degradao ambiental causada pela interferncia antrpica no meio ambiente como tambm s causas naturais de modificaes ambientais propulsoras de movimentos migratrios. Apesar de interessante, a proposta das Ilhas Maldivas no parece adequada obteno de resultados prticos num curto ou mdio espao de tempo, haja vista a resistncia dos defensores do direito clssico dos refugiados, sobretudo no mbito da ONU, em modificar sua normativa para incluir a figura dos refugiados ambientais. A esse respeito, deve-se ter em mente que os trabalhos preparatrios para a Conveno de 1951 j haviam energicamente rechaado uma proposta de incluir entre os motivos de fundado temor de perseguio as causas ambientais diante da sua impreciso e dificuldade de mensurao. A proposta do CRIDEAU/CRDP60, liderada por Michel Prieur, mais realista no tocante poltica internacional, embora, por mais desejvel que seja, uma conveno especfica sobre refugiados ambientais tampouco deve ser aprovada com a rapidez necessria com que esses migrantes precisam de proteo jurdica

59

60

REPUBLIC OF THE MALDIVES (MINISTRY OF ENVIRONMENT, ENERGY AND WATER). First Meeting on Protocol on Environmental Refugees: recognition of Environmental Refugees in the 1951 Convention and 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Male, 14-15 August, 2006. Disponvel em: <http://www.cidce.org/pdf/Projet%20de%20convention%20relative%20au%20statut%20inter national%20des%20d%C3%A9plac%C3%A9s%20environnementaux%20(deuxi%C3%A8me%20version).pdf>.

261

interna e internacional. A Conveno sobre o Status Internacional dos Deslocados Ambientais pretende garantir os direitos dos refugiados ambientais nos planos interno e internacional. Seu artigo 1 exorta que o objetivo desta Conveno contribuir para a garantia dos direitos dos deslocados ambientais e organizar sua recepo, assim como seu eventual retorno, em aplicao ao princpio da solidariedade. A proposta de conveno utiliza o termo deslocados ambientais para referirse a todos os migrantes forados influenciados pelo meio ambiente, sejam temporrios ou permanentes, internos ou internacionais. Embora mais bem aceita do que refugiados ambientais, a expresso, no direito dos refugiados, usualmente utilizada para os migrantes internos e no para os migrantes internacionais, de modo que a impreciso terminolgica persistiria face normativa consagrada de refgio. O mais interessante, em termos de respaldo jurdico trazido pela proposta de conveno, que os direitos dos refugiados ambientais seriam baseados em princpios consagrados de direito internacional como: (i) princpio da solidariedade, (ii) princpio da responsabilidade comum porm diferenciada, (iii) princpio da proteo efetiva, (iv) princpio da no discriminao e (v) princpio do nonrefoulement. O artigo 11 da proposta, tambm inovador no que diz respeito sistematizao dos direitos existentes, porm no necessariamente novos, indica como direitos de todos os refugiados ambientais: (i) direito informao e participao61, (ii) direito de assistncia62, (iii) direito gua e ajuda alimentar, (iv) direito moradia, (v) direito aos cuidados de sade, (vi) direito personalidade jurdica, (vii) direitos civis e polticos no Estado de sua nacionalidade63, (viii) direito de respeito famlia, (ix) direito educao e ao treinamento, (x) direito ao trabalho e (xi) direito manuteno de suas particularidades culturais64. Alm dos direitos aplicveis a todos os refugiados ambientais, a proposta
61

O item (1) do artigo 11 da proposta claramente baseado na Conveno de Aarhus, de 1998. 62 Consagrado tanto no direito dos refugiados quanto no direito internacional humanitrio. 63 Refere-se ao Pacto de Direitos Civis e Polticos, de 1966. 64 Os itens iii a vi e viii a xi derivam da Declarao Universal de Direitos Humanos e de instrumentos especficos promovidos por agncias e programas da ONU, como FAO (sigla em ingls para a Organizao para Alimentao e Agricultura), UN-HABITAT (sigla em ingls para o Programa da ONU sobre Assentamento Humano), OMS (Organizao Mundial da Sade), UNESCO (sigla em ingls para a Organizao para a Educao, Cincia e Cultura) e OIT (Organizao Internacional do Trabalho).

262

de conveno tambm especifica o direito nacionalidade e naturalizao aos deslocados ambientais permanentes65, claramente inspirado na Declarao Universal de Direitos Humanos. Ela tambm prev o direito de reunio familiar, advindo do direito internacional dos direitos humanos e do direito dos refugiados. A terceira proposta CCDP66, por sua vez, prev uma aproximao do tema de refugiados ambientais com os instrumentos internacionais relacionados s mudanas climticas e reconhece que os efeitos da mudana e variabilidade climticas tm influenciado sobremaneira as migraes internacionais. O ncleo da CCDP o estabelecimento de uma organizao, inicialmente para esboar e conceber um programa de pesquisa uniforme e padronizado, para depois administr-lo, que trate e seja responsvel pelos efeitos migratrios das mudanas climticas que se relacionem conveno67 (traduo livre). A CCDP tambm trabalha aberta e sistematicamente com a ideia de mitigao e adaptao s mudanas climticas, assunto que tem alta natureza prtica e que j tratado na esfera das polticas pblicas e da sociedade civil dos locais mais afetados pelos efeitos adversos da mudana e variabilidade climticas. Embora aparentemente menos completa que o projeto do CRIDEAU/CRDP e menos polmica que a proposta das Ilhas Maldivas, a CCDP parece ter vis mais prtico do que as demais sobre a proteo dos refugiados ambientais, uma vez que sugere mecanismos de governana socioambiental ao mesmo tempo em que pretende promover a avaliao dos efeitos das mudanas climticas e aes concretas em prol dos refugiados ambientais e do prprio meio ambiente. Num primeiro momento, a CCDP poderia at mesmo ser apresentada num contexto menos juridicamente vinculante do que os tratados internacionais como declarao ou resoluo da ONU, por exemplo; depois de ajustados seus mecanismos e averiguada sua aceitao poltico-internacional, seria menos dificultoso apresent-la como proposta de tratado internacional de carter universal.

Artigo 12 da proposta. Disponvel em: <http://www.ccdpconvention.com/>. HODGKINSON, David. BURTON, Tess. Towards a Convention for Persons Displaced by Climate Change. Seminar presentation at the Grantham Research Institute on Climate Change, the London School of Economics, 6 March 2009. Disponvel em: <http:// www.ccdpconvention.com/documents/DH%20TB%20LSE% 20presentation.pdf>. Consulta em 10/04/2011.
66 67

65

263

O ideal, no atual contexto da poltica internacional e da propulso migratria j iniciada com as mudanas climticas e com os desastres ambientais mais recentes, , sim, a formulao de um tratado internacional especfico a respeito dos direitos e obrigaes dos refugiados ambientais. No entanto, esta hiptese parece estar longe de se concretizar no futuro prximo, sendo necessrias medidas de proteo emergenciais a esse grupo de pessoas, seja na forma de polticas para reduo das suas vulnerabilidades, seja na forma protetiva atravs dos instrumentos de direito internacional existentes. A respeito da formulao de um tratado internacional especfico sobre a condio jurdica dos refugiados ambientais, McAdam68 afirma que a defesa desse instrumento equivocada e que um tratado internacional de abrangncia universal seria inadequado para determinadas comunidades em razo das particularidades com que estas lidam com os efeitos adversos da mudana e variabilidade climticas. A autora afirma que
Considerando as obrigaes legais que os Estados tm em relao Conveno sobre Refugiados e o fato de que os cerca de 10 milhes de refugiados atuais, sem contar os outros 43.3 milhes de pessoas deslocadas, no tm nenhuma soluo duradoura vista, por que Estados estariam dispostos a se comprometer e oferecer proteo para os deslocados pelas mudanas climticas? 69

McAdam est certa ao abordar as dificuldades de negociao e, principalmente, de aceitao de um novo tratado internacional sobre a proteo jurdica dos refugiados ambientais quando nem os refugiados, no sentido clssico do Estatuto, tm efetivo respeito aos seus direitos. Mas negar, pela dificuldade de alcance e rigidez do conceito de refugiado, a possibilidade de proteo especfica para os refugiados ambientais ou para qualquer outro grupo de pessoas que se encontre em situao de fragilidade negar que o direito lhes alcance no ncleo do problema que vivem e desrespeitar os princpios fundantes de uma sociedade baseada na busca da justia e do direito.

68

69

McADAM, Jane. Swimming Against the Tide: why a climate change displacement treaty is not the answer. International Journal of Refugee Law, vol. 23, n. 1, 2011, pp. 04. Idem, pp. 16.

264

Concluses
A questo dos refugiados ambientais, vivenciada pela humanidade possivelmente desde os primrdios da sua existncia, tem sido objeto de maior preocupao internacional em razo da mudana e variabilidade climticas globais das ltimas dcadas do sculo XX e incio deste sculo XXI. As projees acerca do nmero de migrantes motivados por desastres ambientais causados naturalmente ou em decorrncia da interferncia humana no meio ambiente variam entre 25 milhes e 1 bilho de pessoas at 2050, justamente por se desconhecer a amplitude dos eventos ambientais danosos sociedade e se, nos prximos anos e dcadas, as populaes mais vulnerveis conseguiro mitigar esses danos ambientais e adaptar-se a eles. Sob a perspectiva jurdica, o primeiro e mais corrente questionamento que se impe sobre o tema acerca da nomenclatura refugiado ambiental, imprecisa em virtude de a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados no contemplar causas ambientais como passveis de refgio. A literatura sobre os aspectos jurdicos dos refugiados ambientais tem crescido em volume, porm, na sua maioria, a redundncia e a obviedade so as mesmas de que o refugiado ambiental no e no pode ser um refugiado nos termos estritos da Conveno. Por que, ao invs de se reafirmar que refugiado ambiental no refugiado, no se proceder ao questionamento sobre a possibilidade de algum aporte jurdico para os refugiados ambientais? O exerccio definitivamente mais complexo, pois exige sensibilidade e reflexo sobre as formas jurdicas de proteger as pessoas que se encontram em situao de vulnerabilidade socioambiental e so levadas a, foradamente, migrar para dentro ou fora do seu pas de origem. O presente artigo intentou apenas iniciar esse debate sobre instrumentos jurdicos em prol dos refugiados ambientais e no exaustivo sobre o tema. Entende-se que a proteo jurdica dos refugiados ambientais pode ser calcada em instrumentos j existentes da proteo internacional da pessoa humana (incluindo aqueles derivados do direito internacional do meio ambiente) e, no caso de uma futura proteo especfica para essa categoria crescente de migrantes, alguns instrumentos de outros ramos do direito podem vir a ser adaptados para a proteo do refugiado ambiental.

265

Em se tratando do direito dos refugiados, poder-se-ia tomar emprestada, com a devida adaptao ao eventual instrumento futuro, a noo de nonrefoulement e as provises sobre no expulso, alm de direitos garantidos pela normativa de direito dos refugiados derivados dos direitos humanos. No se pretende aqui defender a reforma do direito dos refugiados para que este possa abarcar a categoria refugiado ambiental, pelo contrrio: diante das dificuldades de alterao da normativa j consagrada e, principalmente, face s dificuldades prticas que os rgos responsveis pela proteo de refugiados teriam em oferecer proteo ao refugiado ambiental, a melhor sada para que o direito internacional possa oferecer respaldo a esse migrante seria: (i) a proteo jurdica dos refugiados ambientais baseada em instrumentos j existentes no direito internacional; (ii) a negociao e aplicao de um tratado internacional especfico para a proteo dos refugiados ambientais; (iii) as hipteses i e ii somadas e aplicadas concomitantemente, ou seja, uma proteo atual sobre os instrumentos existentes sem se deixar de lado a negociao a respeito de normativa futura. Apesar de as barreiras migratrias estarem cada vez mais rgidas neste sculo XXI, entende-se que importante a utilizao de instrumentos j consagrados de direito internacional, sejam normas ou princpios gerais, para a proteo jurdica do crescente nmero de refugiados ambientais no mundo, principalmente daqueles que migram para alm dos limites territoriais do Estado de sua nacionalidade ou residncia. Uma proteo baseada em instrumentos j existentes mais pragmtica e possivelmente mais efetiva at para que medidas de mitigao dos danos ambientais e adaptao da populao possam ser tomadas na esfera poltica, alm do que os casos de migraes foradas motivadas por rupturas ambientais costumam ser emergenciais e precisam de resposta tambm emergencial do direito. A proteo jurdica dos refugiados ambientais, seja ela qual for, deve ser alicerada sobre princpios consagrados de direito internacional (como os princpios da cooperao, solidariedade, humanidade, responsabilidade comum porm diferenciada e efetividade) e sobre direitos tambm consagrados da proteo internacional da pessoa humana (a exemplo do direito de migrar, do direito moradia, de reunio familiar, de acesso justia, de propriedade, de liberdade de religio, opinio e manifestaes culturais, entre muitos outros).

266

Entende-se que uma proteo para os refugiados ambientais dever necessariamente ser multifacetada em razo da complexidade da situao que os cerca e da variedade de assuntos que aborda. Tal proteo dar-se-ia sob a tica do direito internacional dos direitos humanos, do direito dos refugiados, do direito das migraes e do direito internacional do meio ambiente, seja a partir de instrumentos existentes ou num tratado futuro, e permitiria at mesmo delinear as formas de ocupao humana em meio ambientes fragilizados pela presena humana. Apesar de no estarem abarcados pelo direito dos refugiados, os refugiados ambientais, independentemente da nomenclatura que se d definitivamente a eles, carecem de respaldo jurdico de direito interno e de direito internacional, tarefa que, mesmo calcada em instrumentos jurdicos existentes, no de fcil alcance. Mas negar-lhes um mnimo de direitos, seja sob a tica do direito internacional ou do direito interno estatal, negar-lhes a busca pela prpria sobrevivncia e os direitos mais bsicos inscritos nos instrumentos internacionais de direitos humanos.

Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, Guilherme Assis. A Lei 9.474/97 e a definio ampliada de refugiado: breves consideraes. In: ARAJO, Ndia; ALMEIDA, Guilherme Assis (Coords.). O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. AMARAL JNIOR, Alberto. O Direito de Assistncia Humanitria. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. BADIE, Bertrand et. al. Pour un autre regard sur les migrations: construire une gouvernance mondiale. Paris: Dcouverte, 2008. BIRKMANN, Jrn (Ed.). Measuring Vulnerability to Natural Hazards: towards disaster-resilient societies. Tokyo: United Nations University Press, 2006. BROWN, Lester. Plan 4.0 B: mobilizing to save civilization. New York: Norton & Company/ Earth Policy Institute, 2009. ______. World on the Edge: how to prevent environmental and economic collapse. New York: Norton & Company/ Earth Policy Institute, 2011. CHVEZ, Nashira. Cuando los mundos convergen: terrorismo, narcotrfico y migracin post 9/ 11. Quito: FLACSO Ecuador, 2008. CLARK, Tom. Rights Based Refuge, the Potential of the 1951 Convention and the Need for Authoritative Interpretation. International Journal of Refugee Law, n. 16, vol. 1, 2004, pp. 584-608. COLLECTIF ARGOS. Climate Refugees. Paris : MIT/ Dominique Carr diteur, 2010.

267

DOWIE, Mark. Conservation Refugees the hundred year conflict between global conservation and native peoples. Cambridge: MIT Press, 2009. EJF ENVIRONMENTAL JUSTICE FOUNDATION. No Place Like Home: where next for climate refugees? London: EJF, 2008. EL-HINNAWI, Essam. Environmental Refugees. Nairobi: UNEP, 1985. GEMENNE, Franois. Whats in a name: social vulnerability and the refugee controversy in the wake of Hurricane Katrina. In: AFIFI, Tamer; JGER, Jill (Eds.). Environment, Forced Migration and Social Vulnerability. Heidelberg: Springer, 2010, pp. 29-40. HARMELING, Sven. Global Climate Risk Index 2010: who is most vulnerable? Weather-related loss events since 1990 and how Copenhagen needs to respond. Bonn: Germanwatch Institute, 2009. ______. Global Climate Risk Index 2011: who suffers most from extreme weather events? Weather-related loss events in 2009 and 1990 to 2009. Bonn: Germanwatch Institute, 2010. HATHAWAY, James C. The Rights of Refugees under International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. HODGKINSON, David. BURTON, Tess. Towards a Convention for Persons Displaced by Climate Change. Seminar presentation at the Grantham Research Institute on Climate Change, the London School of Economics, 6 March 2009. Disponvel em: <http://www.ccdpconvention.com/documents/ DH%20TB%20LSE%20presentation.pdf>. HUNTER, Lori M. The Environmental Implications of Population Dynamics. Santa Monica: RAND, 2000. IOM INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION. Discussion Note: Migration and the Environment. MC/INF/288. 94th session, 1 November 2007. ______. Migration, Environment and Climate Change: assessing the evidence. Geneva: IOM, 2009. IPCC INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. Third Assessment Report: Climate Change 2001. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. KLIN, Walter. Guinding Principles on Internal Displacement annotations. 2nd Ed. Studies in Transnational Legal Policy n. 38. Washington, D.C.: The American Society of International Law/ Brookings Institution, 2008. McADAM, Jane. Swimming Agains the Tide: why a climate change displacement treaty is not the answer. International Journal of Refugee Law, vol. 23, n. 1, 2011, pp. 02-27. PARK, Chris. Oxford Dictionary of Environment and Conservation. Oxford: Oxford University Press, 2008. PEREIRA, Luciana Diniz Dures. O Direito Internacional dos Refugiados: anlise crtica do conceito refugiado ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2009. RAIOL, Ivanilson Paulo Corra. Ultrapassando Fronteiras: a proteo jurdica dos refugiados ambientais. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2010. REPUBLIC OF THE MALDIVES (MINISTRY OF ENVIRONMENT, ENERGY AND WATER). First Meeting on Protocol on Environmental Refugees: recognition of Environmental Refugees in the 1951 Convention and 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Male, 14-15 August, 2006.

268

SEGAL, Heather. Environmental Refugees: a new world catastrophe. In: CARON, David D. Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles. The Hague: Nijhoff, 2001, pp. 141-174. TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direitos Humanos e Meio-Ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional. Porto Alegre; Sergio Antonio Fabris, 1993. UNDP UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Human Development Report 2009 overcoming barriers: human mobility and development. 1st Edition. New York: UNDP, 2009. UNHCR UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES. Declaration and Concerted Plan of Action in Favour of Central American Refugees, Returnees and Displaced Persons (CIREFCA), 31 de maio de 1989. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/refworld/docid/ 3fbb5d094.html>. Consulta em 10/04/2011. ______. Summary of Deliberations on Climate Change and Displacement. Abril de 2011. Disponvel em: <http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d9f22b32.html>. Consulta em 25/05/2011. VRACHNAS, John et. al. Migration and Refugee Law: principles and practices in Australia. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. WARNER, Koko et. al. In Search of Shelter: Mapping the Effects of Climate Change on Human Migration and Displacement. Tokyo: UNU/CARE, 2009. WOOD, William B. Ecomigration: linkages between environmental change and migration. In: ZOLBERG, Aristide R.; BENDA, Peter M. (Eds.). Global Migrants, Global Refugees problems and solutions. New York: Berghahn Books, 2001, pp. 42-61. ZETTER, Roger. Protecting People Displaced by Climate Change: some conceptual challenges. In: McADAM, Jane (Ed.). Climate Change and Displacement multidisciplinary perspectives. Oxford: Hart, 2010, pp. 131-150.

269

Refugiados ambientais decorrentes do impacto do material nuclear atmico no ecossistema: o caso Fukushima
Thaiz da Silva Vescovi

Neste trabalho, pretende-se analisar a energia que vem dos ncleos atmicos e a mudana ocorrida no ecossistema originado pelo impacto do material advindo de usinas de energia nuclear atmica, bem como o que ocorre com os habitantes locais de reas contaminadas que necessitam de refgio ambiental. Visa a abordar que o indivduo pode requerer o cumprimento de regulamentos atmicos de modo a garantir a efetiva proteo de seus direitos fundamentais e tambm a proteo da regio onde mora. Apesar disso, como veremos, nem sempre possvel resguardar uma populao de um acidente nuclear. Neste caso, busca apontar, de pronto, duas situaes de perigo: aquele indireto populao, que frui da energia atmica produzida por um reator, mas que no sofre o perigo de forma direta; e aquele outro direto, sofrido pela populao vizinha ao reator nuclear. No caso de acidente, utilizar o pressuposto de que o material nuclear ao atingir de forma direta o meio ambiente, contamina-o causando danos, sendo necessria a remoo da populao atingida pelas ondas radioativas. Aps, prope-se tratar especificamente dos aspectos de concesso de refgio, as formas e origens da necessidade de refgio e demais caractersticas sobre este instituto, realizando um levantamento acerca do papel dos Direitos Humanos no contexto de proteo efetiva queles que no mais podem dispor de moradia, segurana e sade. Para isso, o trabalho utilizar o mtodo dedutivo e o tipo de pesquisa exploratrio. Por fim, busca-se correlacionar os acidentes nucleares, a contaminao do meio ambiente e do ecossistema, e a necessidade de evacuao da populao local com as condies de refgio ambiental, adentrando no estudo do recente caso do acidente da usina nuclear japonesa de Fukushima. O tema mostra relevncia

271

tendo em vista a emergente preocupao dos pases na explorao da energia atmica e nas consequncias danosas que podem advir deste material.

1. A energia dos ncleos atmicos

Primeiramente, cumpre saber qual o significado do termo energia dos ncleos atmicos para podermos adentrar mais especificamente no tema do vazamento dos materiais nucleares e do impacto deste nos seres humanos e no ecossistema. Importante tal definio tendo em vista que a energia, rea pouco explorada no Direito, traz consigo um estigma de ser sempre danosa ao ambiente, e que, por isso, carece de estudo aprofundado, que ora nos propomos a faz-lo em pesquisa interdisciplinar. Importante lembrar que muitas so as fontes de energia: solar, hdrica, gravitacional e elica. Dentre estas est a energia dos ncleos atmicos, tambm chamada de energia nuclear ou radioativa. Dependendo do critrio a ser adotado, energia nuclear pode ter significaes diversas, todavia, adotar-se-, nesse trabalho, a definio mais singela de que esta a energia armazenada nos materiais devido s foras de coeso (atrao) entre prtons e nutrons dentro do ncleo dos tomos. Partindo desta definio pode-se entender o procedimento de onde vem a energia atmica e como pode ocorrer um vazamento de material nuclear em uma usina. Vale dizer que os elementos fsseis so elementos com peso atmico alto, em que h a possibilidade de quebra nuclear (fissura). Tal fisso ou quebra produz calor, gerando trabalho, e consequentemente, energia geomtrica e energia nuclear. Ou seja, a fonte de energia nuclear so os materiais constitudos de certos tomos com ncleos pesados com alta probabilidade de fissionar-se sob certas condies de temperatura e presso. A energia liberada pelo bombardeio dos ncleos por nutrons, provocando a fisso destes. Nestas condies, durante a quebra ou fisso, liberam grande quantidade de energia. Acerca do assunto, evidente que o grande problema que a tecnologia de fuso nuclear ainda est em desenvolvimento e, por isso, o lixo nuclear e os rejeitos perigosos podem espalhar-se pelo ecossistema, contaminando locais e indivduos,
272

trazendo tona a questo da segurana nesta rea de concentrao. Justamente devido interao de vrias questes de segurana nacional com a produo de energia nuclear, do ponto de vista jurdico brasileiro, ficou estabelecido pela Constituio Federal que a explorao de potenciais energticos que tenham como fonte material nuclear monoplio exclusivo da Unio. Sobre o tema, explica Jos Joaquim Gomes Canotilho1 que:
[...] esto submetidas a esse regime as atividades de pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento, industrializao e comrcio de minerais nucleares e seus derivados, bem como os servios e as instalaes nucleares de qualquer natureza, inclusive, portanto, aquelas destinadas gerao de energia [...] a explorao sujeita seus operadores a regime especial de responsabilidade (objetiva), que prescinde da demonstrao de culpa.

Esta explorao, portanto, refere-se energia dos ncleos atmicos, cujo perigo de seu manuseio est atrelado. No caso nuclear, pode-se apontar de pronto, duas situaes de perigo: aquele indireto populao que frui daquela energia atmica produzida por um reator, mas que no sofre o perigo de forma direta; e aquele outro direto, sofrido pela populao vizinha ao reator nuclear. Conforme apontou Jos Rubens2, chefe do Departamento de Reatores do Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares IPEN, um reator uma bomba atmica que no estoura. Ele gera calor e radiao, mas est preparado para suportar ambos, e estes reatores so cotidianamente fiscalizados para no estourar realmente. Vale dizer, ento, que a instalao e operao de centrais nucleares trabalham em conjunto com o perigo, e justamente por isso que a Comisso Europeia dos Direitos do Homem3 considerou que [...] aqueles que vivem perto de uma central nuclear podem sentir-se afetados pelo seu funcionamento e estar inquietos pela sua segurana. Por isso, o indivduo pode requerer o cumprimento de

1 2 3

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 334. Perigo Nuclear, Folha de So Paulo, ed. 1.10.1999, jornalista Gustavo Henrique Ruffo. PRIEUR, Michel. Droit de lEnvironnement. Paris: Dalloz, 2001. p. 102.

273

regulamentos atmicos de modo a garantir a efetiva proteo de seus direitos fundamentais e tambm a proteo da regio onde mora. Apesar disso, nem sempre possvel resguardar uma populao de um acidente nuclear, eis que no possvel prever o futuro. Assim, locais onde foram instaladas usinas nucleares podem, aps um cenrio de dano nuclear, virar palco de um verdadeiro filme de horror, como o desastre ocorrido na usina de Chernobyl na Ucrnia, decorrente de uma exploso de vapor que resultou em incndio e derretimento nuclear. Devido ao acidente, grandes reas da Ucrnia, Bielo-Rssia e Rssia foram fortemente contaminadas, o que, consequentemente, resultou na evacuao e reassentamento de at duzentas mil pessoas. Com este cenrio, adentramos no prximo item, que trata do impacto do material nuclear no meio ambiente e nos seres humanos locais.

1.1. O impacto do material nuclear nos seres humanos locais

Primeiramente, j sabido que o material nuclear, quando atinge de forma direta o meio ambiente, contamina-o, causando danos. Conforme dados da Agncia Internacional de Energia Atmica4, existem os acidentes nucleares e os acidentes de radiao. O primeiro refere-se ao acidente onde o ncleo do reator danificado (envolve fontes de radiao), enquanto o segundo refere-se a acidentes ocorridos com nucleotdeos usados na elaborao de indstrias farmacuticas ou outras que utilizam dispositivos radio-nucleares. Acidentes de radiao so mais comuns e geralmente envolvem um nmero pequeno ou apenas uma nica pessoa, que acaba se contaminando na prpria fabricao de um medicamento, por exemplo. Enquanto acidentes nucleares ocorrem em menor nmero, porm geralmente envolvem uma grande quantidade de pessoas contaminadas. Vale dizer que embora alguns incidentes possam at vir a ameaar a operao normal ou a segurana da instalao, no resultam na liberao de radioatividade. A liberao da radioatividade pode acontecer de diversas maneiras, como o caso de deteriorao trmica (vazamento do lquido de refrigerao produzindo danos ao combustvel nuclear, fundindo a estrutura interna do reator), no transporte

Agncia Internacional de Energia Atmica. Disponvel em: <www.iaea.org>. Acesso em: 15 mar 2011

274

de equipamentos que possuem raios gama ou teor radioativo, no mau funcionamento de equipamentos ou software, ou pode at mesmo ser decorrente de erros humanos. Todas essas causas podem gerar um dano nuclear, por isso a preocupao com a preveno do dano nuclear, no apenas pela tica da conduta, como tambm pela responsabilidade jurdica pela criao do perigo, das quais, como aponta Paulo Affonso Machado5, advm obrigaes de fazer, que podem ser postuladas pelo Poder Judicirio por meio da Ao Civil Pblica. Pois bem. Levando em consideraes todos estes pressupostos, passamos ao momento em que acontece um acidente nuclear que leva contaminao do meio com o contato da matria radioativa, que, por sua vez, atinge/contamina o ser humano. Sobre o assunto, importantes as palavras de Patrick Girod6, quando afirma que o:
[...] acidente radioativo produz efeitos que variam segundo a dose, a durao e a distncia da fonte radioativa. As irradiaes podem causar leses nas clulas e em especial, alteraes no DNA, ocorrendo mutaes no patrimnio gentico e risco de cncer. Numa forte irradiao, os mecanismos de reparao do DNA so afetados. A medula, responsvel pela produo de glbulos brancos e vermelhos, a parte mais sensvel. Sua destruio deixa o organismo totalmente indefeso. Uma irradiao de forte intensidade pode afetar rgos sensveis, como ovrios, testculos, pele (que passa a escamar como que queimada), olhos (que sofrem catarata), tireoide, pulmes e mucosa do aparelho digestivo (cujos rgos so os primeiros afetados por uma intensa irradiao).

Ou seja, muitos so realmente os efeitos danosos da radioatividade, principalmente no que diz respeito queles moradores das redondezas onde tenha ocorrido um acidente nuclear Estes sero diretamente atingidos pelo material atmico contaminador do meio ambiente em que moram, podendo desenvolver

5 6

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 901-902. GIROD, Patrick. La rparation du dommage cologique. Paris: Universidade de Paris, 1973. p. 78.

275

doenas graves e at mesmo a falncia dos rgos vitais, alm de transmitir esses infortnios aos seus descendentes. razovel que, quanto maior o grau de periculosidade do nvel de radiao, maiores devem ser os cuidados e o aviso populao, sendo que nos casos de nveis considerveis de contaminao deve ser imediato. Nos Estados Unidos, por exemplo, criou-se a 10 Code of Federal Regulation que estabelece que cada central nuclear obrigatoriamente precisa ter o chamado plano de crise amplo, relativo medio dos nveis de radiao, acordos com o Municpio e o Estado no qual se especifica a partir de qual nvel ser feita a evacuao da zona afetada, a demonstrao da capacidade de notificao do pblico e de descontaminao da rea afetada, alm de um plano para transportar as vtimas de maneira segura. Tambm neste pas, a Lei 96.295 estabeleceu que para cada acidente nuclear seriam calculadas os provveis nveis de radiao em diferentes distncias da fonte contaminadora e ento seria decidido qual atitude tomar, tais como: a) evacuao da populao de rea prxima instalao; b) distribuio de medicamento para proteger a populao afetada; c) instruo da populao para que se abriguem; dentre outras. No Brasil, o cenrio, todavia, outro, conforme apontou Paulo Affonso Machado 7:
A fixao de reas passveis de serem afetadas no caso de emergncias consequentes de acidentes nucleares matria que preocupou o Poder Executivo Federal, que no Decreto 85.566 de 12.12.1980 previu que a SEDEC Secretaria Especial de Defesa Civil passasse a efetuar entendimentos com a CNEN para a amplitude dessas reas. Contudo, ainda h um vazio regulamentar, pois no se esclareceu a dimenso das reas, os gravames propriedade imvel nessas reas, a densidade da populao. Dessa forma, o Sistema de Proteo ao Programa Nuclear SIPRON precisa ser enormemente redimensionado para fazer face s suas lacunas.

Como visto, ainda se faz necessrio estabelecer o zoneamento e demais regras de segurana acerca das usinas nucleares no Brasil. Estas regras servem para
7

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 901-902.

276

criar um mnimo de precauo e segurana no que diz respeito s atividades das indstrias que trabalham com material atmico e populao local diretamente afetada, seja decorrente apenas da atividade ou de acidentes nucleares. No que diz respeito populao diretamente afetada, veremos no prximo item que esta, ao sofrer a evacuao, pode precisar de um local para nova residncia enquanto o meio ambiente em que morava despoludo, e assim, pode fazer uso das regras nacionais e internacionais de concesso de refgio, em decorrncia do desastre ambiental advindo do acidente nuclear.

2. Proteo internacional dos refugiados

2.1. Regras sobre concesso de refgio
A princpio, importante fazer uma pequena explicao da terminologia e da diferenciao entre nacionais, aptridas, exilados, asilados, refugiados. Todo cidado seria um nacional, mas nem todo nacional um cidado: a nacionalidade um vnculo legal que tem sua base no fato social do enraizamento, uma conexo de existncia, interesses e sentimentos, com direitos e deveres recprocos. J o aptrida no possui nacionalidade, e, por isso, no considerado cidado em nenhum Estado, mas continua sujeito de direitos fundamentais, podendo exerc-los em p de igualdade com os nacionais do pas no qual reside. Por sua vez, os exilados so aqueles que esto distantes, longe de sua terra natal, por vontade prpria ou forosamente. Os asilados so aqueles que esto distantes de seu pas por haver um reconhecimento jurdico da existncia de uma perseguio, motivo pelo qual recebem proteo jurdica do pas que o acolheu. No caso de existncia de um fundado temor de perseguio devido raa, religio, nacionalidade, pertencimento a um grupo social ou opinio poltica, esta pessoa poder receber o Estatuto de Refugiado. Lembre-se que o Direito Internacional dos Refugiados (DIR) oferece ao ser humano uma proteo quando este se encontra livre da situao de sua terra natal, que ameaava seus direitos humanos fundamentais mais bsicos. O ser humano que pede refgio encontra-se em uma situao de violncia, ou busca fugir de uma situao violenta, consequncia de uma perseguio individual ou
277

de uma grave e generalizada violao de direitos humanos. Confiram-se ensinamentos de Guilherme Assis de Almeida8 sobre o tema:
A figura do refugiado o resultado de uma ao jurdica no mbito Cosmopoltico, conforme definido por Kant. Haja vista que, no reconhecimento da condio de refugiado a um homem ou a uma mulher, existem dois sujeitos envolvidos: o solicitante do asilo, que tem sua condio de refugiado reconhecida e o pas que lhe d proteo jurdica, ao fornecer o estatuto do refugiado [...] Nessa operao atua como terceiro um rgo da ONU, diretamente ligado Assembleia Geral: o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur), supervisionando e controlando a aplicao do Direito Internacional dos Refugiados (DIR) [...] Os principais instrumentos normativos do DIR: a Conveno relativa ao Estatuto do Refugiado, de 1951, e o Protocolo de 1967, alm das principais recomendaes da Declarao de Cartagena, de 1984.

Os refugiados encontram-se tambm respaldados pelo artigo 9, 13 e 14 da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 19489, que afirmam basicamente que em caso de perseguio, toda pessoa tem o direito de buscar refgio e asilo em qualquer pas. Todavia, tal direito no poder ser invocado caso o motivo da perseguio sejam crimes no polticos ou atos e propsitos contrrios aos das Naes Unidas. sendo que ningum poder ser detido, preso ou desterrado, e todos tm liberdade e movimento dentro dos limites de cada pas, podendo deixlo e retornar quele. A Conveno de Genebra tambm estabelece regras sobre concesso de refgio, alertando que o termo refugiado aplica-se a qualquer pessoa que tenha sido perseguida em razo de raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do pas que tem a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas, ou que, se estiver fora de seu pas de origem ou de sua residncia habitual,
8 ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos humanos e no-violncia. So Paulo: Atlas, 2001, p. 98. 9 LAFER, Celso. Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948). In: MAGNOLI, Demtrio. A histria da paz. So Paulo: Contexto, 2008, p. 301.

278

no possa, ou em virtude do receio, a ele no queria voltar. Ou seja, para o refugiado, o fundado temor de perseguio deve decorrer em razo de raa, religio, nacionalidade, pertencimento a grupo social ou poltico. Mas no s: h ainda a possibilidade de o indivduo ser reconhecido refugiado devido grave e generalizada violao de direitos humanos, sendo por isso obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outra localidade, conforme apontou tambm a Lei brasileira no 9.474 de 1997. Mas como seriam reconhecidos aqueles que obrigatoriamente tiveram que deixar seu pas devido a uma catstrofe ambiental, ou contaminao do meio onde viviam anteriormente (caso dos acidentes nucleares que abordamos no captulo anterior)? Pois bem. Tendo em vista que estes sofreram grave violao de um direto humano fundamental qual seja, o mais elementar de todos os direitos, o direito humano vida e no podem continuar em suas casas, pois, se ficarem, correm o risco de obter uma grave enfermidade decorrente da radiao, e at mesmo o falecimento, estas pessoas encontram-se respaldadas pelo instituto do refgio ambiental. Os refugiados ambientais nada mais so do que aqueles que foram vtimas das mudanas climticas, ou seja, aquelas mudanas decorrentes naturalmente ou de aes antropognicas do homem que desencadearam modificaes no meio ambiente, como a degradao ambiental, aquecimento global, efeito estufa, poluio atmosfrica o que tambm se insere a poluio do meio ambiente devido a acidentes nucleares , dentre outros. Estas degradaes ambientais e contaminaes do meio ambiente acarretam o deslocamento de um grande nmero de pessoas, na tentativa de sobrevivncia aos abalos de terra, desastres nucleares, ou qualquer outro desastre ambiental potencializado. Podemos citar vrios casos onde foi necessria a evacuao de um grande contigente populacional em decorrncia de incidentes radioativos, como por exemplo, o acidente de Chernobyl, no qual aproximadamente duzentas mil pessoas foram evacuadas e reassentadas. A expresso refugiados ambientais ou eco-refugiados ou ainda, os refugiados climticos apareceu pela primeira vez no ano de 1985, escrita por Essam El-Hinnawi, professor do Egyptian National Research Centre do Cairo, pesquisador do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (United
279

Nations Environment Programme UNEP)10, que definiu:

Refugiados ambientais so pessoas que foram obrigadas a abandonar temporria ou definitivamente a zona onde tradicionalmente vivem, devido ao visvel declnio do ambiente (por razes naturais ou humanas) perturbando a sua existncia e/ou a qualidade da mesma de tal maneira que a subsistncia dessas pessoas entre em perigo.

Alm disso, no relatrio feito pelo referido pesquisador naquele mesmo ano, este definiu trs tipos de refugiados ambientais: a) aqueles deslocados temporariamente devido a catstrofes naturais ou causadas pelo homem; b) os permanentemente deslocados devido a drsticas mudanas ambientais, como a construo de barragens; e c) aqueles que migram baseados na progressiva deteriorao das condies ambientais. Como uma categoria adicional, mas menor, ele incluiu as pessoas que foram deslocadas pela destruio do seu ambiente como um ato de guerra. Este sistema de classificao de El-Hinnawi se manteve por muitos anos, mas de se mostrou um pouco vago. Por isso, e visando melhoria desta classificao, atualmente a distino dos refugiados ambientais feita com base em critrios relacionados com as caractersticas da perturbao ambiental, quais sejam: a) a sua origem (natural ou tecnolgica); b) a sua durao (aguda ou gradual); c) e se a migrao foi um resultado planejado (intencional ou no). As catstrofes naturais so diferenciadas de outros desastres por causa de uma diferena significativa na origem, caso dos furaces, inundaes, terremotos ou qualquer outro evento geolgico que torna um lugar anteriormente habitado por seres humanos imprprio para habitao, quer permanente ou temporariamente. Bons exemplos de desastres naturais foram o Tsunami ocorrido na sia em 2004 e tambm o do furaco Katrina, ocorrido nos Estados Unidos, que deixaram mais de 230 mil mortos e milhares de refugiados. J os desastres tecnolgicos so totalmente antropognicos, mas, como as catstrofes naturais, so temporalmente agudos e produzem uma migrao

10

PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE. Disponvel em: www.unep.org. Acesso em 12 mar 2011.

280

populacional no prevista. Este o caso dos acidentes nas usinas nucleares, abordados por este trabalho. Um exemplo para esta situao, alm do j delineado caso de Chernobyl, poderia ser o da evacuao de aproximadamente cento e quarenta e quatro mil pessoas na Pensilvnia, aps o lanamento da nuvem radioativa de Three Mile Island, apontada por Miller11. A segunda categoria de refugiados ambientais envolve o permanente deslocamento de pessoas cujo habitat apropriado para o uso da terra incompatvel com sua permanncia. Tais refugiados geralmente so permanentemente transferidos, por vezes com a ajuda do grupo que expropria sua terra. Esta situao resulta de uma antrpica e aguda expropriao, devido a um ecossistema previamente conhecido, que intencionalmente desloca uma populaoalvo. O exemplo mais clssico dessa hiptese a evacuao populacional decorrente da construo de uma usina hidreltrica, devido ao ambiente propcio para a explorao daquela atividade, sendo as pessoas obrigadas a deixar sua terra. o que ocorre atualmente no Brasil com as tribos indgenas localizadas prximas construo da Usina de Belo Monte, na regio norte do Pas. O terceiro tipo de refugiado ambiental envolve pessoas afetadas pela progressiva deteriorao causada pelo homem ao meio ambiente. Migraes que decorrem da deteriorao no esto previstas na condio legislativa de refugiado, embora as perturbaes do ambiente possam ser muito deliberadas. As conexes entre mudana ambiental e migrao gradual raramente so diretas, afinal a evacuao de poucas pessoas em decorrncia de um fenmeno ambiental tambm gradual no se faz to impactante como um acidente de grandes propores que gera milhares de desabrigados. Consequentemente, neste caso, eles dificilmente tm o reconhecimento universal como refugiados. De acordo com projees do Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas e da ecologista Norman Myers12, a maioria das evacuaes populacionais do futuro sero decorrentes de aes humanas ao meio ambiente, envolvendo entre 50 e 150 milhes de pessoas na condio de refugiadas, tendo em vista o caso da gradual degradao da atmosfera por dixido de carbono e outros gases de efeito estufa que poderiam causar a elevao do nvel do mar,
11 12

Miller, G. T. (1991). Environmental Science: Sustaining the Earth. Belmont:Wordsworth Publishing Co, 1991. p. 423. Myers, Norman. Environmental Exodus: An Emergent Crisis in the Global Arena. Washington DC: Climate Institute, 1995. p. 54.

281

gerando tambm refugiados ambientais. Justamente com base nestes pressupostos e nas legislaes nacionais e internacionais, faz-se necessria a tutela adequada destes refugiados ambientais de modo que estes continuem auferindo de seus direitos fundamentais enquanto seres humanos. Por isso, e respaldados neste pensamento, adentra-se no prximo item, que tratar do caso prtico recentemente ocorrido na usina japonesa de Fukushima.

2.2. Estudo de caso: a usina japonesa de Fukushima

Fukushima uma provncia japonesa existente h mais de cem mil anos. Alm de ser uma regio notoriamente conhecida como um dos centros do budismo, possui tambm um cenrio economicamente em expanso, com indstrias de tecnologia de ponta, como a usina nuclear de Fukushima, amplamente divulgada aps o acidente nuclear ocorrido no ano de 2011. Esse acidente teve sua origem no terremoto seguido de tsunami do dia 11 de maro de 2011, ambos ocorridos na provncia de Miyagi. Tais fenmenos naturais afetaram o meio ambiente e provocaram danos substanciais na provncia, sendo o pior deles o acidente nuclear de Fukushima na Usina de Energia Nuclear da cidade de Okuma. Basicamente o que ocorreu foi que o tremor e o maremoto danificaram as funes de refrigerao da usina, forando a equipe da indstria de energia nuclear a usar gua do mar para baixar a temperatura dos reatores, liberando desta forma o ar radioativo para a atmosfera e reduzindo a presso causada pelo calor, conforme apontaram as notcias do jornal O Globo13. Devido ao temor de contaminao radioativa, grande parte da populao local teve de ser evacuada, e at mesmo em Tquio, a 240 km de distncia da usina, foram observadas mudanas no nvel de radiao, que ficaram dez vezes acima do nvel comum, o que colocou em alerta tambm a populao daquela cidade.

13

JORNAL O GLOBO. Disponvel em: http://g1.globo.com/tsunami-no pacifico/noticia/2011/03/tecnicos-deixam-usina-nuclear-defukushima-por-risco-deradiacao.html. Acesso em 23 mar 2011.

282

Portanto, devido aos temores de vazamento radioativo e risco para a sade pblica, cerca de quarenta e cinco mil pessoas tiveram que deixar as suas casas, ou foram indiretamente afetadas, precisando cumprir com a ordem de evacuao. Essa populao afetada, conforme j abordado no captulo anterior, pode ser considerada refugiada ambiental. Alm de j sofrerem com a necessidade de abandonar seus lares e trabalho, os moradores que fugiram da regio que continha a usina nuclear de Fukushima tambm tiveram de passar por preconceito e pela falta de abrigo nos centros comunitrios e de ajuda japoneses, que temiam ser contaminados pela radiao. Segundo dados do jornal O Globo14, mais de 17 mil pessoas foram examinadas e nenhuma apresentava risco. Os responsveis pelos centros de apoio aos refugiados japoneses impuseram a esses refugiados ambientais a necessidade de portar um certificado oficial que comprovava a no contaminao pela radioatividade emanada pela usina, para somente assim serem acolhidos nos centros de desabrigados no Pas isto mesmo aps a declarao de mdicos especialistas dizendo que as pessoas daquela regio no apresentavam risco algum. Conforme aponta o aludido veculo de informao15:
At agora h informaes de que dezenas de milhares de pessoas foram obrigadas a deixar uma rea de 20 km em torno das usinas de Fukushima ou a se confinarem em suas casas em uma rea de mais 10 km. O governo japons elevou na tera-feira (12) de 5 para 7 (grau mximo) o nvel de gravidade do acidente de Fukushima. As autoridades japonesas tambm acrescentaram cinco localidades no plano de retirada, incluindo algumas situadas alm dos 30 km inicialmente recomendados. Um assessor do governo do primeiro-ministro Naoto Kan, Kenichi Matsumoto, declarou imprensa que a regio em torno da central de Fukushima poder permanecer inabitvel durante dez ou 20 anos.

14

JORNAL O GLOBO. Disponvel em: http://g1.globo.com/tsunami-no pacifico/noticia/2011/03/tecnicos-deixam-usina-nuclear-defukushima-por-risco-deradiacao.html. Acesso em 23 mar 2011. 15 Ibidem.

283

Deste modo e atentando para a afirmao do assessor do primeiro-ministro japons, a populao evacuada da rea de Fukushima no poder mais voltar ao seu local de origem por dez a vinte anos, tendo em vista que aquela regio dever ficar inabitada. Sendo assim, podem ser considerados refugiados ambientais, frutos de um desastre natural que acarretou um desastre tecnolgico, temporalmente agudo, que, por sua vez, produziu involuntariamente uma migrao populacional. Uma vez reconhecidos como refugiados ambientais, podero fazer uso dos instrumentos constitucionais e infraconstitucionais brasileiros, e tambm das demais normas internacionais que cuidam do tema, como a Conveno de Genebra de 1951 e o Protocolo de 1967, alm dos documentos de proteo dos direitos humanos. Sobre os documentos de proteo dos direitos humanos, destaco as palavras de Andr de Carvalho Ramos16:
Seu marco histrico inicial a Carta de So Francisco, tratado internacional que criou a Organizao das Naes Unidas em 1945, que em seu prembulo e nos objetivos da Organizao consagram a vontade da comunidade internacional em reconhecer e fazer respeitar os direitos humanos no mundo [...] Pela primeira vez, o Estado era obrigado a garantir direitos bsicos a todos sob sua jurisdio, quer nacional ou estrangeiro [...] Em 1966 [...] foram adotados dois Pactos Internacionais pela Assembleia Geral da ONU e postos disposio dos Estados para ratificao. Foram o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais [...] O Direito Internacional dos Direitos Humanos engloba, hoje, dezenas de convenes universais e regionais, sendo que algumas delas contam ainda com rgos prprios de superviso e controle (os chamados treaties bodies ), alm de outras normas protetoras d direitos humanos oriundas do costume internacional e dos chamados princpios gerais de Direito.

16

RAMOS, Andr de Carvalho. Teoria geral dos Direitos Humanos na ordem internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 50-54.

284

No cenrio brasileiro, destaca-se a atuao do ACNUR (Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados), que atua como terceiro na proteo dos refugiados. O ACNUR d proteo a aproximadamente 23 milhes de pessoas em todo o mundo, conforme apontou Guilherme Assis Almeida17:
O Acnur um rgo da ONU diretamente vinculado Assembleia Geral, ele recebeu um mandato de trs anos para reassentar 1.200.000 refugiados europeus que estavam vagando sem rumo com o trmino da Segunda Grande Guerra. Entretanto, como graves crises de refugiados passaram a ocorrer em diferentes partes do mundo, o mandato do Acnur foi prorrogado diversas vezes, por um perodo de cinco anos [...] Atualmente, o Acnur d proteo a, aproximadamente, 23 milhes de pessoas em todo o mundo: 12 milhes de refugiados, 6 milhes de deslocados internos, 3,5 milhes de retornados e um milho de buscadores de asilo. O Acnur tornou-se uma das principais agncias humanitrias do mundo, com 244 escritrios em 118 pases. Desde sua criao, em duas oportunidades, o Acnur recebeu o prmio de Nobel da Paz: 1954 e 1981 [...] o Brasil possui 2.500 refugiados, divididos entre os Centros de Acolhida para os Refugiados no Rio de Janeiro e em So Paulo.

Ou seja, os refugiados ambientais japoneses que necessitem de ajuda humanitria e refgio em outros pases devem buscar ajuda junto ao ACNUR e outros rgo ou centros comunitrios de refgio, podendo assim encontrar um novo local para moradia, ou apenas um local para passarem os prximos dez ou vinte anos.

3. Consideraes finais
Por meio deste artigo, pode-se perceber que a produo de energia nuclear refere-se explorao de um material cujo manuseio est atrelado ao perigo. Destacou-se que a liberao da radioatividade pode acontecer de diversas maneiras, como na deteriorao trmica, no transporte de equipamentos que possuem raios
17

ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos humanos e no-violncia. So Paulo: Atlas, 2001, p. 113-114.

285

gama ou teor radioativo, no mau funcionamento de equipamentos ou software, ou erros humanos. Todas essas situaes podem acarretar um dano nuclear, gerando no somente a responsabilidade jurdica pela criao do perigo, como tambm a importante necessidade de garantir a efetiva proteo dos direitos fundamentais da populao local e tambm a proteo da regio onde se localiza a usina nuclear. Dito isso, buscou-se abordar a questo dos refugiados ambientais, definidos como aqueles que foram vtimas das mudanas climticas, decorrentes naturalmente ou de aes antropognicas do homem, que desencadearam modificaes no meio ambiente como: degradao ambiental, aquecimento global, efeito estufa, poluio atmosfrica o que tambm se insere a poluio do meio ambiente devido a acidentes nucleares. Nesse ponto, verificamos, ento, que estas degradaes ambientais e contaminaes do meio ambiente acarretam o deslocamento de um grande nmero de pessoas na tentativa de sobrevivncia aos abalos de terra, desastres nucleares, ou qualquer outro desastre ambiental potencializado , que por sua vez, so reconhecidamente sujeitas concesso de refgio, j que no mais podem dispor de moradia, segurana e sade. Por fim, demonstrou-se a necessidade de proteo dos direitos humanos da populao atingida por acidentes nucleares por meio da concesso do eco-refgio, exemplificando o assunto com o estudo do recente caso do acidente da usina nuclear japonesa de Fukushima.

Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos humanos e no-violncia. So Paulo: Atlas, 2001. ARIAS, Maria. A libertao da mulher: coleo grandes temas. Rio de Janeiro: Salvat, 1979. BEAUVOIR, Simone de. O segundo sexo. Trad. Srgio Milliet. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000. BOUHDIBA, Abdelwahab. A sexualidade no Isl. Trad. Alexandre de Oliveira Torres Carrasco. So Paulo: Globo, 2006. BRUSCHINI, Cristina & UNBEHAUM, Sandra G. Gnero, Democracia e Sociedade Brasileira. So Paulo: Fundao Carlos Chagas, Editora 34, 2002. CARVALHO, Maria da Penha (Org.), PIZZI Jovino, PIRES Ceclia. Desafios ticos e polticos da cidadania. 20 ed. So Paulo: Editora UNIJU, 2006.

286

CARVALHO RAMOS, Andr. Responsabilidade internacional por violao de direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. CASTRO, Carlos Roberto de Siqueira. O princpio da isonomia e a igualdade da mulher no direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1983. COURA, Alexandre de Castro. Interpretao e aplicao dos direitos fundamentais: uma disputa de paradigmas. Reflexes acerca da legitimidade das decises judiciais e da efetividade dos direitos fundamentais no Estado Democrtico de Direito. (no prelo). DAHL, Tove Stang. O direito das mulheres: uma introduo teoria poltica feminista. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1993. FARALLI, Carla. A filosofia contempornea do direito: temas e desafios. Trad. Candice Premaor Gullo. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2006. FRASER, Nancy. Polticas feministas na era do reconhecimento: uma abordagem bidimensional da justia de gnero. In: BRUSCHINI, Cristina & UNBEHAUM, Sandra G. Gnero, Democracia e Sociedade Brasileira. So Paulo: Fundao Carlos Chagas, Editora 34, 2002. FULLER, Margaret. Woman in the 90th century. New York: Delacorte Press, 1978 GILLIGAN, Carol. In a different voice: psychological theory and women. Cambridge: Harvard University Press, 1982. HOBSBAWM, Eric. Da revoluo industrial inglesa ao imperialismo. So Paulo: Forense Universitria, 2000. INTERNACIONAL WOMANS DAY. Disponvel em: http://www.internationalwomensday.com/ events.asp. Acesso em 09 jun 2008. KELSEN, Hans. Teoria Pura do direito. Trad. Joo Baptista Machado. 6 ed. Coimbra: Armnio Amado, 1984. KROLOKKE, Charlotte; SORENSEN, Anne Scott. Three Waves of Feminism: From Suffragettes do Grrls. Londres: Sage Publications, 2005. KYMLICKA, Will. Filosofia poltica contempornea. So Paulo: Martins Fontes, 2006. LAFER, Celso. Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948). In: MAGNOLI, Demtrio. A histria da paz. So Paulo: Contexto, 2008. ______. Parecer Caso Ellwanger. A internacionalizao dos direitos humanos: constituio, racismo e relaes internacionais. Barueri: Manole, 2005. LEWIS, Bernard. O que deu errado no Oriente Mdio? Trad. Maria Luiza Borges. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002.. MACKINNON, Catherine. Feminism, marxism, method and the state: an agenda for theory. In: Feminism Unmodified: Discourses on Life and law. Cambridge: Harvard University Press, 1987. MILL, John Stuart. The Subjection of Women. New York: W. W. Norton.1993. MORZ, Francielli. Introduo ao direito islmico. Curitiba: Juru, 2008. MORRISON, Wayne. Filosofia do direito. So Paulo: Fontes, 2006. NETTO, Menelick de Carvalho. Requisitos pragmticos da interpretao jurdica sob o paradigma do Estado Democrtico de Direito. Revista de Direito Comparado, Belo Horizonte, v. III, 1997. PINTO, Clia Regina Martins. Uma histria do feminismo no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 2003.

287

PAULSEN, Carolina Moreira. Acesso justia, direitos humanos e diversidade cultural. In: JORNADAS PRTICAS DE JUSTIA E DIVERSIDADE CULTURAL. 2007, Vitria. Anais... Disponvel em: <http://www.ufpel.edu.br/ich/jpjdc/d-%20Carolina%20Moreira%20Paulsen.pdf>. Acesso em 10 jun 2008. TELES, Maria Amlia da Almeida. Breve histria do feminismo no Brasil. So Paulo : Editora Brasiliense, 1993. TORRE, Rosa. A questo da Palestina. So Paulo: Edies Loyola, 2003. SANTOS, Boaventura de Souza. Por uma concepo multicultural de direitos humanos. In: SANTOS, Boaventura de Souza (Org.). Reconhecer para libertar os caminhos do cosmopolitismo multicultural. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. UNIO INTER-PARLAMENTAR IPU. Disponvel em: http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm. Acesso em: 10 jun 2008. UNITED NATIONS DEVELOPMENT FUND FOR WOMEN. Disponvel em: <http:// www.unifem.org/events>. Acesso em: 10 jun 2008. VIDAL, Marciano. Feminismo e tica: como feminizar a moral. Trad. Maria J. Rosado. So Paulo: Edies Loyola, 2005. WOLLSTONECRAFT, Mary. Vindicacin de los derechos de la mujer. Madri: Ctedra, 1996. WORLD CONFERENCE ON HUMAN RIGHTS. Disponvel em: < http:// www.unhchr.ch>. Acesso em: 10 jun 2008.

288

Direito dos refugiados e realidade: a necessria diminuio das distncias entre o declarado e o alcanado
Lus Renato Vedovato

O regime de proteo internacional de refugiados nasceu originalmente do desejo de proporcionar ajuda humanitria a uma populao em sofrimento. Porm, passados muitos anos desde sua primeira estruturao, o sistema atual ainda se esfora para alcanar esta meta. A proteo dos refugiados, no mbito internacional, conta com dois componentes principais: os acordos internacionais sobre o tema, no campo do direito, e o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), como principal instituio internacional encarregada de responder aos anseios dos refugiados, especialmente no que toca regulao do seu fluxo. Os dois principais acordos internacionais sobre o tema so a Conveno de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e o seu Protocolo, de 1967. H diversas anlises que entendem que esses dois acordos, apoiados pela ao do ACNUR, alcanaram grande sucesso (FIELD, 2010, p. 513). Nesse sentido, destacam-se o nmero de Estados ratificantes dos tratados (147 Estados ratificaram um ou ambos) e o fato de que o ACNUR atua globalmente em cerca de 120 Estados. Porm, como destacado por um funcionrio do ACNUR (FIELD, 2010, p. 513), o sistema no reflete as realidades encontradas no cotidiano dos refugiados, os quais enfrentam problemas reais que colocam em dvida a eficincia da estrutura (KAUSHAL; DAUVERGNE, 2011, p. 55). Segundo CONNOR (2010, p. 377), a adaptao de refugiados sociedade de acolhimento tem sido uma questo de constante preocupao1, destacando que a maioria das pesquisas indica que os refugiados enfrentam grandes obstculos, especialmente econmicos, na sua

Nesse ponto, para fundamentar sua afirmao, Connor cita Hein (1995), Montgomery (1996), Portes e Stepick (1985), Potocky-Tripodi (2003) e Rumbaut (1989).

289

integrao social2, quando alcanam resultado positivo em seu pleito. Tendo em vista que os refugiados no deixam voluntariamente o pas de origem, eles so tidos como conceitualmente diferentes dos demais migrantes, conforme RICHMOND (1988, p. 335), pois, esses estariam preparados para a mudana de local de vida. Por outro lado, a realidade enfrentada pelos refugiados mais difcil que a dos demais migrantes, que passam por uma adaptao, como lngua e educao, menos complicada. O deslocamento dos refugiados, na grande parte das vezes, acontece por perseguies odiosas sofridas em seu pas de origem, que podem neles causar tanto traumas fsicos quanto psquicos (CONNOR, 2010, p. 379). Para uma mais profunda anlise sobre as diferenas entre migrantes e refugiados, interessante a leitura de FELLER (2006, p. 516). A realidade dos refugiados se torna mais difcil, pois, apesar de se estruturar uma proteo transfronteiria para aqueles que pleiteiam alcanar tal status, os acordos internacionais delegam aos Estados a maior parte dessa proteo, especialmente no que tange a insero desses indivduos em seu cotidiano e a definio da condio de refugiado3. Os Estados esto adstritos a seu espao territorial, o que pode ser um limitador fundamental na insero e na recepo do requerente (FIELD, 2010, p 522). Alm disso, muitas pessoas deslocadas esto acolhidas em Estados que no ratificaram os acordos sobre refugiados, no havendo, portanto, formalmente, a necessidade de cumprimento de tais normas (FIELD, 2010, p. 514). No se nega que a gesto dos fluxos e a proteo desses refugiados exigem participao de rgos estrangeiros ou internacionais, especialmente na interpretao das normas internacionais. De acordo com GOLDSMITH; POSNER (2006, p. 107), o direito internacional dos direitos humanos regula a forma pela qual os Estados tratam

2 Connor, nesse ponto, cita autores como Kibria (1994), Portes e Stepick (1985), Takeda (2000) e Waxman (2001). 3 Sobre esse tema, no se pode ignorar a manifestao de claro descontentamento por parte dos palestinos assentados no Brasil, em novembro de 2007, na cidade paulista de Mogi das Cruzes, vindos do Iraque, de onde tiveram que sair em 2003 (http://revistapiaui.estadao.com.br/ edicao-19/diario/uma-palestina-em-mogi acessado em 22 de abril de 2011). Em novembro de 2010, o Ministrio Pblico Federal ingressou com Ao Civil Pblica em face do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), com o objetivo de garantir benefcio assistencial a alguns dos refugiados palestinos que se encontram no Brasil. Tal fato demonstra claramente a dissociao entre decises internacionais e implementao de direitos internamente.

290

indivduos sob o seu controle 4. Dessa maneira, a ligao entre Direito dos Refugiados e Direito Internacional dos Direitos Humanos , segundo os autores, necessria para que se diminuam os obstculos enfrentados pelos refugiados em Estados no vinculados aos tratados que regulam internacionalmente a proteo aos refugiados. De fato, se o foco for apenas o Estatuto e o seu Protocolo, percebe-se que h um hiato entre os direitos declarados e a atribuio de responsabilidade para sua efetivao, o que pode ser identificado como um dilema. H, portanto, uma lacuna entre direitos e responsabilidades, o que merece uma anlise mais profunda (SMRKOLJ, 2008, p. 1779). Alm disso, em pases como o Brasil, h pedidos de refgios feitos diretamente pelo interessado, com base na Lei 9.474/97, sendo analisado por rgo interno (CONARE Comit Nacional para Refugiados) que poder indeferir o pedido. No havendo a possibilidade de um recurso para rgo internacional (MOREIRA, 2010, p. 111). H, no entanto, a participao do ACNUR, tanto no processo interno, sendo membro convidado do CONARE (art. 14, pargrafo 1, da Lei 9474/97), quanto coordenando os fluxos internacionais e intermediando a vinda de refugiados ao pas5. Tal fato no acontece apenas no Brasil. H uma tendncia de que cada Estado tenha a sua prpria estrutura para determinao do status de refugiado. Apenas como exemplo ilustrativo, pode ser citado caso interessante acontecido no Canad, referido no artigo The Growing Culture of Exclusion: Trends in Canadian Refugee Exclusions (KAUSHAL; DAUVERGNE, 2011, p. 54). Nesse caso, relatada a situao de um nacional do Sri Lanka, que, em 1987, declarou-se culpado pelo crime de trfico internacional de entorpecentes perante um tribunal canadense. Aps sua liberao, ele entrou com pedido de refgio. Em 1993, o judicirio canadense entendeu que a ele no se aplicavam as normas sobre refgio, pois o
4 Para uma ligao entre direito humanitrio e direitos humanos, cf. SMRKOLJ, 2008, p. 1780, nos seguintes termos: There is a prevailing image of such institutions responding to crises and providing support and help in all kinds of urgencies and where, due to this urgency, the legal framework for their work often seems to have a secondary meaning. At the same time the perception is also very common that there is no doubt that those institutions do follow certain rules and act according to human rights standards per se even if they are not explicitly bound by them. 5 Conf. JUBILUT; APOLINRIO, 1999.

291

trfico de drogas seria contrrio aos propsitos da ONU. A Corte Canadense afastou a aplicao do Estatuto de Refugiado ao requerente com base no art. 1, F, c, da Conveno de Genebra sobre Refugiados, de 1951. Houve recurso e a Suprema Corte do Canad anulou a deciso, entendendo que o trfico de drogas no pode ser considerado como ato contrrio aos propsitos e princpios das Naes Unidas. Depois de quase 10 anos da primeira deciso, em 2002, o requerente foi ouvido por outra corte, que faria a anlise de seu pedido de refgio. Dessa vez, a corte afastou o pedido, pois entendeu que ele estaria envolvido com aes terroristas, pois seria membro do grupo Tigres de Liberao do Tamil Eelam, ou Tigres Tmeis, que atua no Sri Lanka 6. Deciso que foi confirmada por uma Corte Federal, que entendeu que a sua atuao no trfico de drogas servia para financiar o grupo tido como terrorista, agindo no cometimento de crimes contra a humanidade (KAUSHAL; DAUVERGNE, 2011, p. 55). Percebe-se, assim, que a deciso interna pode estar descompassada da deciso de um intrprete internacional sobre a concesso do refgio, que o papel do ACNUR. O que no pode ser tido como novidade, pois, poucas so as estruturas de direito internacional que possuem a necessidade de anlise por Corte Internacional, com deciso vinculante. No entanto, no houve espao tambm para o dilogo necessrio entre intrprete interno e internacional, conforme explicado por CARVALHO RAMOS (2009, p. 847), ao analisar a relao entre decises do Supremo Tribunal Federal e da Corte Interamericana de Direitos Humanos, nos seguintes termos:
Assim, colacionam-se diversos casos envolvendo a interpretao destes tratados internacionais de direitos humanos nas mais variadas matrias jurdicas no STF. (...) Por outro lado, extremamente difcil encontrar repercusso no STF das decises internacionais de direitos humanos oriundas de rgos em relao aos quais o Brasil reconhece a jurisdio. Mesmo quando se discute o alcance e o sentido de determinada garantia da Conveno Americana de Direitos Humanos no se busca

Pushpanathan vs. Canad (MCI), [2002] FCJ No. 1207.

292

verificar qual a posio de seu intrprete, a saber, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, cuja jurisdio obrigatria o Brasil j reconhece desde 10 de dezembro de 1998.

Assim, a corte canadense, ao poder definir o status de refugiado para aqueles que requerem ao Canad, sem se valer de interpretaes internacionais demonstra a fragilidade da estrutura internacional de proteo dos refugiados. Nesse ponto, necessrio olhar para o funcionamento do ACNUR e, posteriormente, para as estruturas internas de proteo daquele que pleiteia refgio.

O papel do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR

Os objetivos centrais do direito dos refugiados so proteger os refugiados e gerir os fluxos pelo mundo (FIELD, 2010, p. 515). Todavia, como dito, h um grande nmero de refugiados em Estados sem possibilidades de proteg-los ou sem vinculao com as normas internacionais de proteo dos refugiados7. Alm disso, para aqueles Estados que so parte das normas internacionais sobre refugiados, no h mtodos que os vinculem a decises de rgos internacionais. Porm, no se pode dizer que a atuao do ACNUR seja isenta de crticas (SMRKOLJ, 2008, p. 1780). H alegaes de que h lentido na atuao e de que lhe falta recursos para melhor analisar as demandas dos grupos de deslocados forados, entre outras tantas crticas. Em 2005, segundo SMRKOLJ (2008, p. 1780), um grupo de refugiados sudaneses, descontentes com as condies propostas pelo escritrio do Cairo do ACNUR, iniciaram movimentos de protestos em torno do escritrio na cidade. Os manifestantes estavam expressando seu desapontamento com a lentido burocrtica dos procedimentos do ACNUR, que no era capaz de lhes conceder a assistncia necessria, o alto nmero de pedidos rejeitados, as entrevistas no

7 Segundo ROCHA; MOREIRA (2010, p. 19): A definio de refugiado assim construda considerava o refgio um estatuto de carter individual, embora pudesse ser concedido tambm a grupos, sobretudo em funo da perseguio decorrente de filiao em certo grupo social. Tambm importante destacar que o carter orientado para o indivduo da legislao internacional muitas vezes obscurece a relao entre questes de raa e gnero com o processo de formao dos fluxos de refugiados e a forma como eles so gerenciados, uma lacuna que recentemente vem sendo mais explorada pela literatura especializada.

293

condizentes com seus objetivos e o tratamento que recebiam do pessoal do ACNUR, alm de seus desafios no tocante a questes sociais e de sade, que foram dificultados com a falta de assistncia especfica. Tambm ressaltavam sua revolta quanto ao fato de terem seus status de refugiados suspenso, especialmente por conta do cessar fogo entre governo e rebeldes, no Sudo. Os sudaneses pleiteavam ao ACNUR que sua situao fosse resolvida e pediam processos mais transparentes e justos. Logo depois das primeiras manifestaes, ao grupo de sudaneses se juntaram mais pessoas para engrossar os protestos, e nos trs meses que se seguiram o grupo de pessoas que protestavam no entorno do escritrio do ACNUR no Cairo chegou a ser de 2.500 pessoas. No entanto, no conseguiram levar os seus pleitos para os representantes do rgo, tendo o movimento terminado tragicamente, em 30 de dezembro de 2005, com a morte de 28 refugiados, depois que as foras de segurana egpcias procederam retirada forada dos manifestantes (AZZAM, 2006, p. 4). O papel do ACNUR no controle de fluxos de refugiados envolve a anlise de pedidos de refgio. Tais pedidos so desenvolvidos em processos administrativos que seguem as normas internas procedimentais do rgo. O grupo de sudaneses, apoiado posteriormente por outros requerentes, buscava melhor entender esse procedimento, que, a princpio, parecia-lhes obscuro e demorado. Em linhas gerais, tal procedimento8 tem a estrutura mostrada na pgina 295.

Conforme exposto em (AZZAM, 2006, p 8).

294

Process, Status, and Terminology

Internally Seeker (Yellow Card) Successful Refugee Status Determination (RSD) Process Legal Refugee (Blue Card)

Cross

Asylum

Displaced

Borders

Person

Rejected

Resettlement

Local Integration Appeal Successful

295
Unsuccessful Return to Country of Origin Closed File Disappear in Country and Wait

Voluntary Repatriation

Move Elsewhere or Are Smuggled

No organograma da pgina anterior (AZZAM, 2006, p. 8), percebe-se que a atuao do ACNUR fundamental para o processo de determinao do estado de refugiado (RSD na sigla em ingls). Desde o momento da concesso da estadia provisria, at a deciso final, com a concesso do blue card, o processo, no entanto, pode ser muito demorado e pouco transparente, como aparentemente identificado pelos sudaneses protestantes do Cairo. certo que h dvidas ainda sobre a legitimidade dos protestos (AZZAM, 2006, p. 6), alm de que muitas questes ainda aguardam respostas, tais como se houve propostas do ACNUR e como elas foram analisadas, se o governo do Egito e o ACNUR poderiam ter oferecido mais para os sudaneses, se as foras egpcias agiram com excesso para remover os que protestavam, se essa tragdia poderia ser evitada e se pode acontecer novamente. As respostas a tais perguntas podero auxiliar o ACNUR a, no futuro, alcanar uma atuao mais prxima dos anseios dos refugiados que por ele procuram. Em linhas gerais, ento, com base nos acontecidos, o interessado ou o grupo do qual ele participa deve ingressar com pedido de reconhecimento da condio de refugiado. De uma primeira deciso no concessiva do ACNUR cabe recurso, sendo o recurso aceito ou tendo sido o pedido acatado de plano, o pleiteante de refgio obtm o direito de ser assentado em um Estado que o venha a aceitar. Porm, essa no a nica preocupao do ACNUR, pois, at o final de 2008, havia cerca de 10 milhes de refugiados assim reconhecidos em todo o mundo, mas o ACNUR, na mesma poca, era responsvel por 30 milhes de pessoas em todo o mundo (FIELD, 2010, p. 516). Desse total, um grande nmero tinha ingressado com processo de solicitao de estatuto de refugiado, pessoas deslocadas internamente em um determinado pas, os requerentes de asilo e os aptridas, que no possuem proteo de qualquer Estado. Como se percebe, o trabalho do ACNUR imenso, os fluxos de refugiados mostram poucos sinais de diminuio. Inmeras pessoas enfrentam por muitos anos a situao de refugiados. Sem contar que, muitas vezes, o nmero de novos refugiados supera a quantidade daqueles que se retiraram de tal situao. De 1998 a 2008, o nmero de pessoas sob a responsabilidade do ACNUR aumentou em quase quinze milhes. No mesmo perodo, diminuiu em apenas 300 mil o nmero
296

de pessoas em situaes prolongadas de refgio, chegando a 5,7 milhes (FIELD, 2010, p. 516). Tambm necessrio ressaltar que a facilidade de acesso a informao e o desenvolvimento de tecnologia, que facilitou a circulao de pessoas pelo mundo, trazem uma maior dificuldade para o rgo de proteo do refugiado, pois, cada vez mais a informao sobre opes aparece para os perseguidos e os caminhos para o refgio acabam por permitir que os pleitos cheguem ao ACNUR. Conforme ressalta FELLER (2006, p. 509), o mundo se alterou9 e permite que cada vez mais pessoas tenham acesso a informaes e a mecanismos para discusso de seus direitos, alm do fato de que a mobilidade no pode ser evitada atualmente, nos seguintes termos:
It is an unfortunate but true clich that we live in a seriously troubled world. Turbulence and conflict in many parts of the world from Africa to Iraq and Asia, as well as persecution of peoples because of their ethnicity, politics or religion in countries on all continents continue to be facts of modern day life. We also live in a world the population of which is increasingly mobile, where horizons are ever broader and where the impetus to migrate has its roots in a myriad of social, economic, political and human rights push and pull factors. Conflict, human rights violations, lack of social progress, economic underprivilege and sharp divisions between the haves and the have nots will variously continue to push Sudanese, Uzbeks, Iraqis, Afghans, Sri Lankans, Somalis, Liberians, Chechens, Montagnards and Acehenese, to name but a few groups, towards and across the borders of other countries. These other countries will not only be those which traditionally receive large numbers of refugees. They also include countries with economies in transition, countries on transit routes, and

9 Erika Feller (FELLER, 2006, p 510) entende que a globalizao foi fundamental para a alterao pela qual o mundo passou no tocante aos refugiados, tratando-a da seguinte forma: The term globalization has become almost synonymous in the minds of many with the liberalization of financial market opportunities and reduced protectionism. The benefits of globalization include faster growth and rising living standards in a number of countries, with new possibilities through advancing technology to achieve greater cross fertilization among cultures and societies across regions and to promote better understanding and tolerance of difference and diversity. Globalization has, though, also brought into sharper focus, even exacerbated, the gross disparities in wealth in the world, the miserable conditions in which countless people live, the prevalence of endemic conflict and the degeneration of the natural environment.

297

countries where prospects look just that little better. Mobility cannot be prevented.

Como se percebe, ao passo que os refugiados buscam fugir das perseguies e violncias h sculos, no entanto, o que mudou drasticamente nos ltimos tempos o ambiente em que se d essa circulao forada de pessoas (FELLER, 2006, p. 510). As foras motrizes da globalizao se mostram ser os motivadores para tanto. De fato o fluxo rpido e cada vez mais livre de informaes, ideias, valores culturais, bens de capital, servios e pessoas o motor da mudana em sociedades de todo o mundo, o que pode acontecer, para certos grupos, de forma inesperada e com crescentes tenses, que podem ser encontradas tanto dentro como fora das sociedades. Colocam de lados opostos aqueles que querem a manuteno de uma determinada estrutura social e aqueles que exigem alteraes sociais profundas. Tais antagonismos, com certa frequncia, fazem nascer perseguies e conflitos internos, que acabam por aumentar o nmero de deslocados no mundo. A tabela da prxima pgina (FIELD, 2010, p. 518) demonstra a situao de refugiados no globo. Como se percebe, a estrutura do ACNUR, como concebida originalmente para cuidar dos deslocados por fora das grandes guerras, pode no mais ser suficiente, dado o aumento do nmero de pessoas sob sua responsabilidade, para se ocupar de todas as demandas relativas a refugiados, deslocados internamente, requerentes de refgio, entre outros que esto amparados pelos acordos internacionais sobre o tema. Por conta dessa clara dificuldade, a distncia entre o que declarado como direito e o que efetivamente garantido aos refugiados tende a aumentar, criando a possibilidade de fatos como o dos sudaneses no Cairo se repetirem, respondendose, assim, dvida desconfortvel levantada por Erika Feller. Como se percebe pela tabela, h grande nmero de refugiados em pases que no se vincularam aos acordos internacionais10 sobre o tema ou em Estados que no possuem condies econmicas de receberem tais refugiados.
10

o caso da Tailndia. O pas tem uma representao do ACNUR, mas no se vinculou aos tratados (FIELD, 2010)

298

Number of refugees and other persons of concern by type of recipient state

Refugees / People in Refugee-Like Situations Asylum Seekers Other Returned Refugees: Stateless: Various: Returned IDPs: Total Other: 3,163,462 41,832 727,899 Stateless: Various: Returned IDPs: Total Other: 2,209,513 1,809,797 53,831 1,863,628 57,380 65,785 13,443,115 4,788,690 Returned Refugees: Stateless: Various: Returned IDPs: Total Other: 345,885 8,405 IDPs: IDP-Like: Total: 8,605,239 49,186 8,654,425 Returned Refugees: Stateless: Various: Returned IDPs: Total Other: 6,429,373 4,049,248 107,617 719,706 14,171,014 234,391 1,056,398 4,219,860 Returned Refugees: 603,943 6,572,167 166,856 1,361,436 8,704,402 2,167 5,534,330 61,379 20,800 5,618,676 2,296,057 469,586 120,192 6 993,068 1,582,852 116,669 250,683 472 345,381 713,205 7,914,733 789,669 827,323 IDP-Like: Total: 14,405,405 51,186 IDPs: 14,354,219 IDPs 9,050,938 1,428,223 10,478,621

Total 34,415,751

Total

Refugees:

Refugee-Like:

Total:

Total Uncommitted

Refugees:

10,608,267

Refugee-Like:

Total:

299

Total Incapable

18,014,470 8,292,550

Refugees:

Incapable: Low Income

Refugee-Like:

Total:

9,721,920

Incapable: IDPs

Total in Incapable or Uncommitted States

28,622,737 5,793,014

Total in Capable and Committed States

Alm disso, sobre o ACNUR pairam dvidas quanto sua iseno poltica, conforme relatado por ROCHA; MOREIRA (2010, p. 23), nos seguintes termos:
A relao da instituio com os Estados, sobretudo os seus doadores, e sua capacidade de ao independente suscitou intensa discusso entre os autores dedicados ao estudo dos refugiados. Loescher (2001) percebe o ACNUR como um forte ator poltico moldado pelos interesses dos pases ricos, tendo em vista que depende de suas doaes para concretizar suas operaes. Hathaway (1993) corrobora essa idia, entendendo que a instituio tornou-se dependente da boa vontade dos pases desenvolvidos para garantir seu financiamento. Nesse sentido, valido apontar que os Estados Unidos lideram sozinhos a lista de pases doadores, com contribuio bastante superior do segundo colocado, a Comisso Europia.

Vale uma olhada no quadro dos maiores doadores para o ACNUR, at 30 de novembro de 2008, conforme ROCHA; MOREIRA (2010, p. 23):

Os 10 maiores doadores (em dlares: at 30.11.2008)

Estados Unidos Comisso Europeia Japo Sucia Holanda Reino Unido Noruega Alemanha CERF* Dinamarca
Fonte: Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (2008b). Nota: * Trata-se do Central Emergency Response Fund, da Organizao das Naes Unidas (ONU).

510 311 403 129 963 451 108 452 710 99 877 511 85 461 129 57 422 861 56 885 334 48 672 436 45 679 720 45 297 773

Nesse cenrio, alm de serem discutidas as questes internacionais de proteo ao refugiado, necessrio verificar se as estruturas internas esto prontas para a realizao de papel (isolado ou complementar) nessa esfera. E se h algum dilogo entre as duas esferas.
300

As estruturas internas o exemplo do Brasil

O indivduo que se entende em situao de refgio pode requerer esse status, conforme art. 17 da lei de refugiados, mesmo aps ter ingressado irregularmente no Brasil, de acordo com o art. 8 da Lei 9.474/97. Ao declarar essa situao, no poder ter seu ingresso impedido no Brasil e ser desencadeado o procedimento de averiguao dessa condio (art. 9 da Lei 9.474/97). O art. 11 da lei brasileira sobre refugiados criou o Comit Nacional para os Refugiados CONARE, que rgo de deliberao coletiva, no mbito do Ministrio da Justia. A definio da competncia do CONARE, pelo art. 12 da Lei 9.474/97, faz aluso convergncia de propsitos entre a lei nacional, o Estatuto dos Refugiados, de 195111, e o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, de 196712, fazendo-se, ainda, aluso s demais fontes do direito internacional dos refugiados, o que pode indicar que o Brasil tem a preocupao de coordenar as suas aes com as condutas internacionais. Nessa linha, o pargrafo 1 do art. 14 da lei interna determina que o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR ser sempre membro convidado para as reunies do CONARE, com direito a voz, porm sem voto. Alm do pleito individual direto, o Brasil pode conceder refgio a indivduos

11

Cf. ROCHA; MOREIRA, 2010, p. 19: A conferncia internacional em que se discutiu a redao do texto da Conveno de 1951 tambm foi marcada por um acirrado debate entre os pases que dela participaram. Os representantes dos pases que estiveram presentes no evento dividiram-se em duas posies distintas. A primeira delas, chamada de corrente europesta (ou eurocntrica), pretendia que apenas os europeus pudessem ser reconhecidos como refugiados. J a segunda, denominada universalista, sustentava que o termo refugiado pudesse abarcar pessoas de todas e quaisquer origens. O consenso a que se chegou resumiu-se a atrelar o alcance do termo a uma deciso estatal dada no momento de adeso ao instrumento, mas que, vale frisar, poderia ser alterada posteriormente por meio de uma simples comunicao ao Secretrio-Geral da ONU. Assim, a partir da definio de refugiado, que ficou conhecida como clssica, considerava-se como refugiado qualquer pessoa que, em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951, e receando com razo ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do pas de que tem a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas; ou que, se no tiver nacionalidade e estiver fora do pas no qual tinha a sua residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude do dito receio, a ele no queira voltar. 12 Cf. ROCHA; MOREIRA, 2010, p. 20: Na dcada de 1960, novos fluxos de refugiados surgiram na frica e na sia, atrelados aos movimentos de descolonizao nesses continentes, atestando que essa questo no se restringia ao contexto da II Guerra Mundial e tampouco Europa e evidenciando a inadequao da Conveno de 1951, que, sendo limitada temporal e geograficamente, no podia ser aplicada aos novos fluxos, deixando os africanos e asiticos desprotegidos no regime internacional. Mais uma vez, tanto os pases do bloco ocidental quanto os do bloco sovitico buscaram exercer influncia sobre os novos Estados que se formavam. Nesse sentido, a assistncia a refugiados novamente apareceria como elemento central das polticas externas dos pases ocidentais direcionados aos pases recmconstitudos. E mais uma vez, a ONU, e em particular o ACNUR, esteve no centro dos esforos para adaptar o regime. A partir de ento, a agncia passou a atuar em outros continentes e nos pases em desenvolvimento, prestando assistncia aos fluxos de refugiados em larga escala. Em 1967, foi criado, ento, o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, com a finalidade de resolver os problemas gerados pelas duas limitaes da Conveno. Colocava-se fim reserva temporal, ao mesmo tempo em que se exigia que os Estados que se comprometessem com as obrigaes da Conveno ao aderir ao Protocolo no adotassem mais a reserva geogrfica.

301

por intermdio da atuao do ACNUR, como aconteceu no caso dos palestinos que vieram ao pas, em 2007. Nesse caso, por se tratar de um deslocamento com o auxlio do ACNUR e com a aceitao do Brasil, pas ratificante dos acordos internacionais, esperava-se que a distncia entre direitos declarados e realidade fosse diminuta, porm, no foi o que se viu. O reassentamento de palestinos em territrio nacional foi assim descrito por MOREIRA (2010, p. 122):
No final de 2007, o Brasil recebeu quase 100 palestinos, provenientes do campo de refugiados Rweished situado na Jordnia, na fronteira com o Iraque, pelo programa de reassentamento solidrio (ACNUR, 2009). Nesse sentido, o Brasil vem se destacando pela sua atuao quanto aos refugiados, atingindo o posto de 12 pas que mais reassenta refugiados no mundo no ano de 2006. O ACNUR reconhece o comprometimento brasileiro com a proteo dos refugiados e entende ser exemplar o tratamento que lhes dado no pas, tanto em termos de legislao quanto dos esforos empregados para a integrao (ACNUR, 2005). Nesse sentido, considera o processo de refgio brasileiro um dos mais justos e democrticos do mundo, ao incluir a participao da sociedade civil (Nogueira e Marques, 2008).

Conforme relatado pelo Procurador da Repblica Jefferson Aparecido Dias, na inicial da Ao Civil Pblica movida em face do Instituto Nacional de Seguridade Social, em novembro de 2010, visando a garantia de benefcio assistencial, os palestinos, que, depois de terem que sair do Iraque, em 2003, foram direcionados para campo de refugiados na Jordnia, onde permaneceram at 2007, sendo encaminhados, ento, ao Brasil, enfrentavam dificuldades, tendo seu histrico assim descrito pelo Ministrio Pblico Federal:
Em 2007 o governo jordaniano informou ACNUR que o campo de refugiados seria fechado at o final daquele ano, sendo assim, alguns pases se ofereceram a receber os refugiados, dentre eles o Brasil. Conforme relatado pelo refugiado Kamal Mostafa Al Nabhan em razo da

302

desativao do referido campo de refugiados foi proposto aos palestinos o refgio no Brasil, sendo que, caso no aceitassem, estes estrangeiros seriam levados fronteira entre a Jordnia e o Iraque, local de constantes conflitos armados. Conforme a declarao do refugiado, a ACNUR garantiu aos palestinos refugiados que, no Brasil, eles receberiam tratamento mdico e hospitalar desde a chegada no pas, teriam emprego, bons salrios, moradia e aulas de portugus. Autorizado pelo Comit Nacional para os Refugiados, a ACNUR designou as Organizaes No-Governamentais Critas Brasileira e a Associao Padre Antnio Vieira, para assistir aos refugiados no local onde seriam reassentados, isto , em Mogi das Cruzes/SP e Venncio Aires/RS. Desta maneira, durante os meses de setembro e outubro de 2007 foram trazidos para o Brasil, atravs do Programa de Reassentamento Solidrio do Governo Federal, palestinos refugiados em razo de ataques israelenses na Palestina. De acordo com representao feita pelo Comit Autnomo de Solidariedade ao Povo Palestino, o referido programa teria por objetivo prestar diversos benefcios aos palestinos refugiados, tais como auxlio moradia, assistncia jurdica e aulas de portugus. Entretanto, conforme o noticiado, este programa no se efetivou de forma plenamente eficaz. Alm disso, de acordo com a referida representao enviada em outubro de 2009, o Programa de Reassentamento Solidrio do Governo Federal havia sido prorrogado at o ms de dezembro daquele ano, sendo que, aps aquela data, os refugiados palestinos no mais receberiam o auxlio para fins de subsistncia e pagamento de aluguel de casas, advindo da Organizao das Naes Unidas. No obstante, em razo de uma manifestao pacfica

303

dos palestinos em frente a sede do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados em Braslia, alguns refugiados, incluindo idosos e doentes, j no mais estariam recebendo o referido auxlio.

De acordo com um provrbio rabe, citado por Denise Fagundes Jardim (JARDIM, 2006, p. 171): O exlio com riqueza uma ptria. Uma ptria com pobreza um exlio. Assim, a situao dos refugiados palestinos no Brasil muito prxima de um exlio. Segundo JARDIM (2006, p. 171):
Os palestinos so um tero da populao refugiada do mundo (Nabulsi, 2003), grosso modo, podemos datlos como uma imigrao de ps-guerra, relativa criao do Estado de Israel em 1948. Na histria de seus desterros, esse um dos episdios fundamentais, mas h outros fatos anteriores, como mostra Rashid Khalidi (2003), que remetem a disputa e a perda do controle de seus territrios para Israel e relativos colonizao. A experincia dos imigrantes palestinos no Brasil revela os nexos com outras guerras: Guerra dos Seis Dias em 1967, a Intifada em 1987 e os massacres nas cidades de Sabra e Chatila na dcada de 1980, uma dcada marcada por guerras civis. Tais fatos permitem entender um constante ir e vir de familiares que ora precipitam a emigrao ora tm suas viagens de visita Palestina limitadas em virtude da periculosidade do retorno sua terra natal.

Apesar do histrico de violaes e da grande quantidade de refugiados palestinos no mundo, o que se espera que sejam garantidos direitos fundamentais aos palestinos aqui recebidos como refugiados. Porm, possvel, a partir desse caso, tambm identificar a diferena, no Brasil, entre o direito declarado e a realidade do refugiado em nosso territrio. Historicamente, necessrio dizer que, apesar de ser um ator importante na criao da Liga das Naes (MOREIRA, 2010, p. 168), o Brasil se retirou da organizao na dcada de 20, o que excluiu o pas da formao, poca, de um movimento de proteo aos refugiados vitimados pelos acontecimentos do entre-

304

guerras. Aqueles que vieram ao pas nesse perodo receberam o tratamento de imigrantes comuns. Isso tambm aconteceu aps a Segunda Guerra Mundial, pois a legislao brasileira no dava espao para outra soluo. Em 15 de novembro de 1960, o Brasil depositou junto ONU instrumento de ratificao da Conveno de Genebra sobre Refugiados (1951) e, em 7 de abril de 1972, fez o mesmo com o instrumento de adeso ao Protocolo da Conveno, de 1967 . Por motivos de fundo legal e poltico, no foi possvel que os refugiados no europeus pudessem ser acolhidos no Brasil. Por conta da letra a do Artigo 1, B (1) da Conveno de 1951, que se dizia aplicvel apenas para os refugiados provenientes da Europa, somente estes teriam, ento, o direito de obter refgio no territrio brasileiro. Aos perseguidos no europeus era concedida a situao jurdica de asilado, que j era uma prtica consuetudinria da Amrica do Sul. No entanto, a situao se altera na dcada de 70, apesar da ratificao do protocolo que aconteceu em 1972. Nas palavras de MOREIRA (2010, p. 168):
Todavia, na dcada de 70, o Governo brasileiro, no desejoso de ter em seu territrio latino-americanos com a mesma colorao poltica daqueles que ele mesmo perseguia, optou por reassentar todos os que aqui chegassem em busca de proteo. Foi com o objetivo de tratar do reassentamento desses refugiados latinoamericanos que o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (Acnur) estabeleceu, em 1977 , um escritrio no Rio de Janeiro. Aqueles que chegavam ao Brasil, particularmente os sul-americanos, na esperana de obter o status de refugiado ou de asilado, recebiam apenas um simples visto de turista e eram reassentados em outros pases. Desta forma, cerca de 20 mil chilenos, bolivianos, argentinos e uruguaios foram reassentados na Europa, Canad, Nova Zelndia e Austrlia.

Na dcada de 80, o Brasil ainda recebeu refugiados, na condio de imigrantes, provenientes do Vietn, que estavam em barcos deriva na costa brasileira. Tambm nesse perodo, mesmo sem acordo-sede, que foi transferido do Rio de Janeiro para Braslia, em 1989, o pas decidiu pela permanncia do

305

ACNUR, tendo sido fundamental na intermediao da aceitao brasileira aos vietnamitas. Nos anos 90, o Brasil passa a receber um grande fluxo de angolanos (1.200), que fogem da guerra civil em seu pas natal. Aplicando o conceito de mais amplo de refugiado da Declarao de Cartagena, de 1984, so concedidos aos provenientes de Angola os mesmos direitos garantidos pela Conveno de 1951, deciso tambm aplicada aos liberianos que chegaram ao Brasil nesse perodo, fugindo da guerra civil na Libria. Tambm da dcada de 90 a legislao brasileira (Lei 9.474/97) sobre refugiados. Ela traz uma ampliao ao conceito de refugiado, alm de criar rgo especfico para cuidar do tema, que o CONARE (Comit Nacional para Refugiados) (CARVALHO RAMOS, 2007). O direito de ingresso do requerente de refgio no foi de plano efetivado nas fronteiras brasileiras, conforme relatado por Carvalho Ramos (2008)13. Tambm o princpio do non-refoulement (CARVALHO RAMOS, 2010) merece destaque, pois impede que o requerente seja remetido de volta para o pas de onde veio. No entanto, apesar de receber refugiados de vrias nacionalidades dentre elas, os palestinos e, especialmente, os provenientes da frica os dissabores relatados na Ao Civil Pblica acima mencionada levam a crer que h tambm problemas na estruturao interna do tema. Antes de os problemas enfrentados pelos palestinos no pas virem tona, o Brasil foi escolhido pelo ACNUR como um dos centros de reassentamento14. De fato, a seo de Reassentamento do ACNUR, que fica na sua sede em Genebra, passou a dar nfase, no momento, ao apoio aos programas lanados nos pases escolhidos pela organizao para serem os novos centros de reassentamento. Os escolhidos foram Argentina, Brasil, Chile, Benin, Burkina Faso, Irlanda, Islndia e Espanha.
13

Cf. CARVALHO RAMOS, Andr. Direito dos Estrangeiros no Brasil: imigrao, direito de ingresso e os direito dos estrangeiros em situao irregular. In: SARMENTO, Daniel; IKAWA, Daniela; PIOVESAN, Flvia. (Coord.) Igualdade, diferena e direitos humanos. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008, pp. 721-746. 14 Cf. MOREIRA, 2010, p 126: Nesse sentido, ao longo dos ltimos dois governos, observam-se no s conquistas, mas tambm problemas na poltica para refugiados desenhada e colocada em prtica no pas. As conquistas so bastante significativas, uma vez que o tema foi incorporado na agenda poltica domstica, surtindo importantes efeitos institucionais, com a elaborao de uma legislao nacional, a criao de uma arena institucional, a definio do processo decisrio e a incluso, com ativa participao, da sociedade civil como atores nesse processo. Alm disso, houve um aumento na admisso de refugiados.

306

No ms de novembro de 2000, o ACNUR aumentou a sua presena na Amrica do Sul, com a vinda de especialista em reassentamento para atuar junto ao Escritrio Regional para o Sul da Amrica do Sul, situado em Buenos Aires, com vistas especficas atuao nos pases da regio. Algumas cidades do Brasil foram visitadas, a partir de 2001, para que pudessem sediar projetos-piloto de reassentamento, que seriam coordenados pelo CONARE. Apesar da preocupao, tanto do CONARE quanto do ACNUR, que visava melhor receber os refugiados, aparentemente, dado o exemplo palestino, h ajustes a serem feitos, que, agora, sero analisados tambm pelo Poder Judicirio, tendo em vista a Ao Civil Pblica distribuda. Em 2002, talvez sem perceber que o componente econmico, especialmente no tocante a direitos sociais, teria uma grande importncia no tema, ANDRADE; MARCOLINI (2002, p. 174) assim afirmaram:
Outrora refgio temporrio queles que escapavam de perseguio em pases vizinhos, o Brasil passou a receber refugiados de outros continentes e a ser uma opo para os que necessitam ser reassentados. Esta nova condio resultado do intenso trabalho desenvolvido pelo Acnur na regio, durante os anos 90, e da consolidao do processo democrtico por que passa o Pas, desde a queda da ditadura, em meados dos anos 80. O Programa Nacional de Direitos Humanos, elaborado na primeira gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, insere-se neste contexto, assim como sua atualizao, concluda no incio de 2002. A lei brasileira sobre refugiados um instrumento legal moderno e oportuno. coerente e caminha pari passu tanto com as prticas implementadas pelas autoridades nacionais, como com as normas vigentes em relao aos refugiados nos planos internacional e regional. Ademais, pode e deve servir como ponto de partida para harmonizar as polticas e os instrumentos legais para a proteo dos refugiados na Amrica Latina e como exemplo para pases de outros continentes. As disposies para o reassentamento, tal como definidas

307

na Lei 9.474/97, so a base para uma nova etapa na proteo dos refugiados na Amrica do Sul em geral, e no Brasil em particular. O projeto-piloto para o reassentamento de refugiados deve reafirmar a hospitalidade brasileira que, a partir de agora, ser oferecida tambm a vtimas de migrao forada que no puderam obter a proteo necessria no primeiro pas de refgio.

O que no foi uma percepo apenas de tais autores, conforme MOREIRA (2010, p. 118), que elogia a legislao brasileira, nos seguintes termos:
A legislao brasileira considerada avanada, moderna e inovadora, sobretudo por conta de sua definio abrangente de refugiado (Andrade e Marcolini, 2002b; ACNUR, 2005a, Leo, 2007). Outra inovao se refere ao direito de reunio familiar, estendendo-se a concesso do refgio aos demais membros da famlia do refugiado. Nesse ponto, avanou-se em relao ao regime internacional da ONU, j que esse princpio havia sido consignado na Ata Final da Conferncia, mas no no bojo da Conveno de 1951.

Apesar dos avanos democrticos, no entanto, parece que o obstculo econmico, alm da falta de preparao dos municpios para o recebimento dos refugiados urbanos, pode ser um desafio a ser enfrentado no s pela estrutura internacional, mas tambm pelos rgos internos de proteo aos refugiados. Vale aqui a afirmao de MOREIRA (2010, p. 125), nos seguintes termos:
Quanto ao processo de integrao local, tambm se faz necessrio obter maiores recursos a fim de concretizar polticas especficas para os refugiados, que apresentam necessidades especiais, que precisam ser atendidas. H acenos nesse sentido com a criao de novas instituies: o Comit Estadual para Refugiados de So Paulo e o Comit Paulista para Imigrantes e Refugiados (o ltimo por proposta da Comisso Municipal de Direitos Humanos). Os rgos conferem mais espao para a participao da sociedade civil e prevem, dentre seus objetivos, a formulao e implementao de polticas pblicas para os grupos. 308

A autora tambm destaca o desafio de fazer o refugiado participar da formulao da poltica que lhe ser aplicada, ressaltando que dos problemas a serem enfrentados no campo dos refugiados15 o mais marcante deles a no participao dos refugiados no processo de formulao das polticas que lhe dizem respeito. Reforando ser bvio que, para que uma poltica como esta tenha eficcia, preciso trabalhar em conjunto com o grupo ao qual se destina16.

Palavras em concluso
Pelo que se pode depreender das anlises realizadas, h alguns pontos que merecem ateno para o avano do direito internacional dos refugiados e, principalmente, para a diminuio da distncia entre o direito declarado e a realidade dos refugiados pelo mundo. Tais pontos poderiam assim ser definidos: a. Falta de coordenao ou dilogo entre os sistemas (internacional e interno) o que pode gerar decises destoantes ou desnecessrias; b. Incremento de recursos (tanto no sistema internacional quanto interno) para que os refugiados no sejam postos em situao degradante e, at mesmo, pior que a que enfrentavam no seu pas de origem; c. Preparao dos reassentamentos para acolhimento dos refugiados para que os impactos do deslocamento forado possam ser amenizados. Vale ainda destacar que, segundo ROCHA; MOREIRA (2010, p. 28), embora mais uma vez exista a expectativa de que o ACNUR venha a

15

Cf. MOREIRA, 2010, p 126: A poltica nacional para refugiados foi claramente articulada a partir do reassentamento. No por acaso, j que, atravs do programa, pode-se ter um controle maior dos refugiados que chegam ao pas. Em primeiro lugar, eles j foram reconhecidos como refugiados pelo ACNUR ou pelo primeiro pas de asilo; em segundo, so recebidos em pequenos grupos, em nmeros administrveis, o que facilita a absoro local. A partir da busca de insero como global player, ao cooperar com a agncia da ONU e aderir aos regimes internacionais, o pas pretende se projetar como solidrio, generoso em matria de direitos humanos. Desponta como pas emergente no cenrio internacional no mais apenas no aspecto econmico, mas tambm em questes polticas e humanitrias. Ao mesmo tempo, investindo nas fronteiras solidrias, fortalece sua posio de lder no cenrio regional. Por outro lado, preciso questionar: ao privilegiar uma poltica de reassentamento, o Brasil estaria priorizando refugiados (reassentados em detrimento de espontneos; ou ainda, os grupos mais vulnerveis dentro dos reassentados)? Isso nos leva a crer que esta poltica seletiva e restrita, logicamente, aos interesses brasileiros externos e internos. 16 Segundo a mesma autora (MOREIRA, 2010, p 126), outro problema merece ser citado, nos seguintes termos: O segundo se refere s dificuldades no processo de integrao local, que se traduzem em desafios gerados tambm pelo programa de reassentamento. Afinal, como receber refugiados sem criar as condies indispensveis para assegurar sua plena integrao? Recentemente, um grupo de palestinos reassentados protestou em Braslia, em frente ao escritrio do ACNUR, reivindicando novo reassentamento para outro pas, alegando que no tiveram suas demandas atendidas, especialmente nas reas de sade, moradia e emprego (Folha de S. Paulo, 2008).

309

desempenhar um papel central na esperada reformulao do regime, a responsabilidade pela qualidade desse processo deve ser dividida entre os Estados, que continuam a ser os mais importantes atores desse regime, e entre a chamada sociedade civil global, sem a qual, muito provavelmente, podem se concretizar os temores daqueles que acreditam na hiptese de um retrocesso em relao aos direitos que so hoje protegidos. No que toca ao ponto (a), a maior coordenao pode evitar que o refugiado sofra dupla perseguio do pas de origem e do pas que nega o refgio. De fato, caso se concretize a perseguio, como parece ter acontecido no citado julgado canadense referente ao cingals, de nada adiantou, para o requerente, a estruturao de um sistema internacional, se, mesmo dessa forma, houve nova violao a seu direito. O item (b), conforme citado acima, poderia evitar que refugiados fossem colocados em espaos em que no se garante acesso ao direito de se ter direitos (BENHABIB, 2004, p. 53)17, criando-se entraves burocrticos para no efetivao das garantias convencionais. Nesse caso, a sensao de perseguio odiosa pode se perpetuar, atingindo a pessoa no pas de acolhimento. Fato que tambm pode acontecer, especialmente, na situao em que o Estado que se prope a ser o destino de reassentados no se estruturar internamente para tanto, para o que se alerta no item (c). Em outras palavras, a recepo de refugiados, tanto na anlise individual, quanto no acordo de reassentamento com o ACNUR, exige preparao dos Estados envolvidos, com vistas a garantir direitos queles que para l se dirigem como refugiados. Tanto a certeza de que a situao diferente do migrante comum, pois o refugiado pode ter passado por violncia em seu pas de origem e no escolheu o seu destino, quanto a necessidade de destacamento de recursos para atender a tal demanda, pois os refugiados no so eleitores e podem no ser vistos como
17

De acordo com Seyla Benhabib (2004, p. 53): Refugees, minorities, stateless and displaced persons are special categories of human beings created through the actions of the nation-state. In a territorially bounded nation-state system, that is, in a state-centric international order, ones legal status is dependent upon protection by the highest authority that controls the territory upon which one resides and issues the papers to which one is entitled. One becomes a refugee if one is persecuted, expelled, and driven away from ones homeland; one becomes a minority if the political majority in the polity declares that certain groups do not belong to the supposedly homogeneous people; one is a stateless person if the state whose protection one has hitherto enjoyed withdraws such protection, as well as nullifying the papers it has granted; one is a displaced person if, having been once rendered a refugee, a minority, or a stateless person, one cannot find another polity to recognize one as its member, and remains in a state of limbo, caught between territories, none of which desire one to be its resident.

310

pessoas envolvidas nas decises do Estado de acolhida, devem ser norteadores dos rumos a serem tomados pelo Direito Internacional dos Refugiados. Dessa forma, a criao de mecanismos de participao poltica do refugiado e do ACNUR podem ser possveis instrumentos para o alcance de solues para a diminuio da distncia entre o direito e a realidade no caso dos refugiados.

Referncias bibliogrficas
ANDRADE, J. H. F. DE; MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados: breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 45, p. 168-176, 2002. AZZAM, F. A Tragedy of Failure and False Expectations: Report on the Events Surrounding the Three-month Sit-in and Forced Removal of Sudanese Refugees in Cairo. The Forced Migration and Refugee Studies Program, The American University in Cairo.< http://www. aucegypt. edu/ ResearchatAUC/rc/fmrs/reports/Documents/Report_Edited_v. pdf, 2006. BENHABIB, S. The Rights of Others: Aliens, Residents, and Citizens. Cambridge University Press, 2004. CARVALHO RAMOS, Andr de. Direito Ao Acolhimento: Principais Aspectos Da Proteo Aos Refugiados No Brasil, 2007. CARVALHO RAMOS, Andr de. Direito dos Estrangeiros no Brasil: imigrao, direito de ingresso e os direito dos estrangeiros em situao irregular. In: SARMENTO, Daniel; IKAWA, Daniela; PIOVESAN, Flvia. (Coord.) Igualdade, diferena e direitos humanos. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008, pp. 721-746. CARVALHO RAMOS, Andr de. O Dilogo Das Cortes O Supremo Tribunal Federal E a Corte Interamericana De Direitos Humanos. So Paulo: Quartier Latin, 2009. CARVALHO RAMOS, Andr de. O Princpio Do Non-Refoulement No Direito Dos Refugiados: Do Ingresso Extradio. RT Revista dos Tribunais, v. 892, p. 347-376, 2010. CONNOR, P. Explaining the Refugee Gap: Economic Outcomes of Refugees versus Other Immigrants. Journal of Refugee Studies, v. 23, n. 3, p. 377 -397. doi: 10.1093/jrs/feq025, 2010. FELLER, E. Asylum, migration and refugee protection: realities, myths and the promise of things to come. International Journal of Refugee Law, v. 18, n. 3-4, p. 509, 2006. FIELD, J. R. C. Bridging the Gap Between Refugee Rights and Reality: a Proposal for Developing International Duties in the Refugee Context. International Journal of Refugee Law, v. 22, n. 4, p. 512 -557. doi: 10.1093/ijrl/eeq035, 2010. GOLDSMITH, J. L.; POSNER, E. A. The Limits of International Law. Oxford University Press, USA, 2006. JARDIM, D. F. Os imigrantes palestinos na Amrica Latina. Estudos Avanados, v. 20, p. 171-181, 2006. JUBILUT, L. L.; APOLINRIO, S. M. O. S. A populao refugiada no Brasil: em busca da proteo integral. Letras, p. 134, 1999. 311

KAUSHAL, A.; DAUVERGNE, C. The Growing Culture of Exclusion: Trends in Canadian Refugee Exclusions. International Journal of Refugee Law, v. 23, n. 1, p. 54 -92. doi: 10.1093/ijrl/eeq046, 2011. MOREIRA, J. B. Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 53, n. 1, p. 111-129. doi: 10.1590/S0034-73292010000100006, 2010. RICHMOND, A. H. Sociological Theories of International Migration: The Case of Refugees. Current Sociology, v. 36, n. 2, p. 7 -25. doi: 10.1177/001139288036002004, 1988. ROCHA, R. R.; MOREIRA, J. B. Regime internacional para refugiados: mudanas e desafios. Revista de Sociologia e Poltica, v. 18, n. 37. doi: 10.1590/S0104-44782010000300003, 2010. SMRKOLJ, M. International Institutions and Individualized Decision-Making: An Example of UNHCRs Refugee Status Determination. German Law Journal, v. 9, p. 1779, 2008.

312

Quem so os autores
ORGANIZADORES
Andr de Carvalho Ramos Professor da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP Largo So Francisco), na Graduao e Ps-Graduao (Direito Internacional e Direitos Humanos). Doutor e Livre-Docente em Direito Internacional. Procurador Regional da Repblica em So Paulo. Gilberto Marcos Antonio Rodrigues Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Catlica de Santos, onde coordena a Ctedra Sergio Vieira de Mello. Professor do Curso de Relaes Internacionais da FASM. Membro do ConSoc/ BID e do CRIES. Fulbright Visiting Scholar na Universidade de Notre Dame, EUA (2010). Doutor em Relaes Internacionais pela PUC-SP e mestre pela Universidad para la Paz (ONU/Costa Rica). Guilherme Assis de Almeida Professor doutor do Departamento de Filosofia e Teria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e consultor de organizaes internacionais (ACNUR, PNUD, UNESCO, entre outras) na rea de direitos humanos.

COLABORADORES
Ana Ceclia Andrade de Moraes Weintraub Psicloga pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, mestranda em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo, onde estuda os itinerrios percorridos por mulheres estrangeiras na cidade de So Paulo. Atua desde 2006 na organizao humanitria internacional Mdicos Sem Fronteiras, em diferentes funes, e j trabalhou em pases como Repblica Democrtica do Congo, Qunia e Haiti, alm do Brasil. Andrs Ramirez Economista formado pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) e PhD em Economia pela mesma instituio. Foi professor e pesquisador da UNAM, da Universidad Autnoma Chapingo e de outras universidades mexicanas, entre 1980 e 1987. Trabalhou como consultor do ACNUR em Campeche e Chiapas, no Mxico. Como funcionrio internacional do ACNUR serviu em diversos postos, como Genebra, Nova York, San Jos de Costa Rica, Caracas, Quito e Cabul. Desde 2010 desempenha a funo de Representante do ACNUR no Brasil.

313

Bibiana Graeff Chagas Pinto Doutora em Direito Pblico pela Universit de Paris 1 Panthon-Sorbonne e pela Univeridade Federal do Rio Grande do Sul. Mestre em Direito Ambiental pela Universit de Paris 1 Panthon-Sorbonne e pela Universit de Paris II Panthon-Assas. Docente do Curso de Graduao em Gerontologia da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo, onde ministra a disciplina Direitos Humanos e Envelhecimento. Vice-Presidente do Instituto de Direito Comparado Brasil-Frana. Carolina de Abreu Batista Claro Professora de Direito Internacional e advogada. Mestranda em Direito Internacional USP. Mestranda em Desenvolvimento Sustentvel UnB. Fabiano L. de Menezes Doutorando e bolsista CAPES pelo Programa de Integrao da Amrica Latina da Universidade de So Paulo (PROLAM/USP), com projeto sobre a regionalizao da proteo dos refugiados na Amrica Latina. Mestre em Direito Internacional pela Universidade Catlica de Santos, onde integra o Conselho Consultivo da Ctedra Srgio Vieira de Mello. Especialista em Relaes Internacionais pela New South Wales University (Austrlia). Professor universitrio.

Gabriel Gualano de Godoy Bacharel e Mestre em Direito pela Universidade Federal do Paran. Mestre em Direito, Antropologia e Sociedade pela London School of Economics and Political Science (LSE). Oficial de Proteo do escritrio do ACNUR no Brasil. Joo Carlos Jarochinski Silva Doutorando em Relaes Internacionais pela PUC/ SP, onde desenvolve projeto sobre a imigrao de indocumentados na Unio Europeia. Professor na Faculdade de Direito de Itu. Mestre em Direito Internacional pela Universidade Catlica de Santos, graduado em Direito pela Faculdade de Direito de Sorocaba e Histria pela USP, foi bolsista do Instituto Internacional de Sociologia Jurdica de Oati Espanha e da Academia de Direito Europeu de Florena Itlia. Liliana Lyra Jubilut Professora e pesquisadora na Faculdade de Direito do Sul de Minas; trabalha com e pesquisa o tema do refgio h 12 anos. Doutora e mestre em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo; LLM pela New York University School of Law.

314

Luciana Diniz Pereira Coordenadora do Curso de Direito do Centro Universitrio UNA e pesquisadora do CEDIN (MG). Mestre em Direito Internacional pela PUC-Minas, especialista em Direito Internacional pelas Faculdades Milton Campos, graduada em Direito e Histria pela UFMG. Participante do Programa de Direitos Humanos da Misso do Brasil junto ONU em Genebra. Membro do GAPCon/UCAM, do CJB e da ADUS. Lus Renato Vedovato Mestre e doutorando em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Membro do Grupo de Pesquisa Promoo da Sade e Polticas Pblicas Integradas em Rede do Departamento de Medicina Preventiva e Social da Faculdade de Medicina da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor de Organizaes Regionais da Faculdade de Direito da PUC de Campinas. Professor de Direito Internacional Pblico das Faculdades de Campinas FACAMP. Marcelo Haydu Diretor Executivo do Adus Instituto de Reintegrao do Refugiado Brasil, pesquisador do Laboratrio de Anlise Internacional (LAI/Faculdade Santa Marcelina), do Grupo de Anlise e Preveno de Conflitos (GAPCon/UCAM) e do Ncleo Prisma (Universidade Federal de Santa Maria). Mestre em Cincias Sociais (Relaes Internacionais) pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e graduado em Relaes Internacionais pela FASM.

Pietro de Jess Lora Alarcn Professor dos Cursos de Graduao e Ps-graduao em Direito da PUC/SP e do Centro Universitrio ITE de Bauru/SP. Membro da Comisso Ctedra Srgio Vieira de Mello da PUC/SP. Mestre e doutor em Direito pela PUC/SP, com estudos ps-doutorais na Universidade Carlos III de Madrid e na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Renato Zerbini Ribeiro Leo Coordenador geral do Comit Nacional para os Refugiados CONARE, Ministrio da Justia. Membro do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU. Doutor em Direito Internacional e Relaes Internacionais pela Universidad Autnoma de Madrid UAM, mestre e bacharel em Relaes Internacionais pela UnB, bacharel em Direito pelo UniCEUB. Thais da Silva Vescovi Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais pela Faculdade de Direito de Vitria-FDV. Ps-graduada em Direito Processual Civil pela Faculdade de Direito de Vitria-FDV.

315