EVOLUO DA ADMINISTRAO PBLICA E REFORMAS ADMINISTRATIVAS

Renato Lacerda Administrao Pblica Braslia, janeiro de 2013

APARELHO DE ESTADO E ESTADO

Aparelho: a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus trs poderes e trs nveis federativos. O aparelho do Estado constitudo pelo governo, pela cpula de dirigentes no mbito de cada Poder, por um corpo de funcionrios, e pela fora militar. Estado: mais abrangente que o seu aparelho: compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de um determinado territrio.

REFORMA DE ESTADO X REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

A reforma do Estado um projeto amplo que diz respeito s varias reas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira. Passa pela redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. A reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da

PATRIMONIALISMO

Forma administrativa caracterstica das sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas que pressupe a incapacidade ou relutncia do Estado em distinguir seu patrimnio pblico e seus bens privados. Vigente no Brasil at o fim do sc. XIX, caracterizava-se pelo nepotismo e corrupo. Os governantes administravam como se seus fossem os patrimnios pblicos sem prestar contas sociedade. Os Soberanos eram supervalorizados, assim como seus auxiliares e servidores que guardavam status de nobreza. Como caractersticas bsicas, podemos destacar: 1) Administrao Pblica Emprica 2) Extenso do Poder Soberano 3) Servidores com status de nobreza real 4) Cargos pblicos como prebendas 5) Indissociao da res publica da res principis 6) Corrupo e nepostimo (filhotismo, protecionismo, coronelismo)

BUROCRACIA

Preconizada por Max Weber, calcava-se na busca pela racionalidade, qual seja, adequao dos meios ao fim em busca da eficincia. Modelo modelo taylorista/fayoliano/weberiano. Fortalece a meritocrtica. necessidade de uma competncia tcnica e

Essa Administrao baseada em forte hierarquia com total previsibilidade de funcionamento. Enquanto o mundo j vivenciava a transio para a burocracia desde a segunda metade do sculo XIX, somente na dcada de 30 o Brasil teve a sua primeira reforma de Estado.

 Como reforma administrativa, criou-se um rgo especfico em 1936: o DASP (Departamento Administrativo de Servio Pblico). A entrada de Vargas acabava com o patrimonialismo e inaugurava o Estado Administrativo Varguista.

O Estado assume ento um papel decisivo, com interveno pesada no setor produtivo de bens e servios, o que trouxe a acelerao da industrializao.
H um gradativo enfraquecimento da burguesia rural que no perodo patrimonialista imediato era representa pelos coronis da Repblica do Caf com Leite, ou seja, a transio do Brasil agrrio para o Brasil industrial.

PRIMEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA

O mundo passava por uma forte crise em conseqncia da quebra da bolsa de New York. A reao imediata da burocracia insurgente foi centralizar e fechar a economia para desenvolver instituies e mercados. A constituio de 1934, mesmo devolvendo direitos aos cidados, restaurando a autonomia dos Estados e do Legislativo, continuava a concentrar os recursos e encargos na Unio. primeiramente houve medidas saneadoras das finanas pblicas e em um segundo momento, emerge um Estado autoritrio, com centralizao poltica e econmica. O Estado Administrativo ultrapassava as funes tradicionais de regulao social e econmica ao adotar uma postura interventora na economia, de modo a propiciar o desenvolvimento econmico nacional. Criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP com trs caractersticas bsicas: racionalizao de materiais, simplificao de procedimentos e padronizao.

SEGUNDA REFORMA ADMINISTRATIVA

Em 1937, a partir do golpe de Estado deflagrado por Getlio Vargas para manter-se no poder , institui-se o Estado Novo. poca, foi do DASP, enquanto rgo central, o comando das reformas que se sucederiam. Os trs principais objetivos desse rgo podem assim ser enumerados: 1) reformas centralizadoras e reorganizadoras da Administrao Publica; 2) definio de polticas para a gesto de pessoal; 3) racionalizao de mtodos, procedimentos e processos administrativos em geral. A reforma administrativa pode ser ainda dividida em duas vertentes: controle da crise econmica e racionalizao burocrtica.

Havia muita nfase nos meios, mas no nos fins.

TERCEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA

Administrao Pblica profissional No seu conjunto, as caractersticas das reformas acabaram dando Administrao Pblica uma feio de um sistema fechado. Quando, em fins de 1945, faltou ao processo reformista o respaldo do regime autoritrio em que fora concebido e implantado, o sistema entrou em processo de entropia, do qual jamais se recuperou totalmente. Vargas deposto e o DASP reorganizado: perdeu o controle sobre as atividades de administrao de pessoal a cargo dos ministrios, tais como nomeaes, transferncias, promoes, licenas, medidas disciplinares, etc. A Diviso de Material foi transferida do DASP para o Ministrio da Fazenda.

 Vargas em seu governo democrtico perde prerrogativas em decorrncia da Constituio de 1946 Comea a ser adotado o concurso pblico para alguns cargos de nvel superior e por volta de 1951 aprova-se a lei dos funcionrios pblicos civis da Unio. O DASP fomentava o treinamento dos servidores para o exerccio de suas funes. Alm disso, com o seu fortalecimento gradativo e com papel estratgico, universalizara procedimento na rea de materiais com padronizao dos materiais permanentes e de consumo. Entre 1930 e 1945 amplia-se o ensino pblico, criam-se leis trabalhistas, o sistema S, o que configurou a primeira tentativa de instalao do Wellfare State.

Segundo preleciona o mestre Bresser Pereira, o Estado Patrimonial teve longa durao e o Burocrtico j chegou tarde, sendo atropelado pela reforma gerencial que o sucederia.

DASP E O TRIP NORMATIZADOR

Em sntese as principais reas objeto da reforma pelo DASP foram: A administrao de pessoal: o sistema de mrito, coibiao de privilgios, e impessoalidade, padronizao classificatria e salarial, autoritarismo acentuado;

A administrao de material: em especial sua simplificao e padronizao das compras;

O oramento e a administrao oramentria: com a introduo da concepo do oramento como um plano de administrao; A reviso de estruturas e racionalizao de mtodos.

CARACTERSTICAS BSICAS E DISFUNES NESSA FORMA DE ADMINISTRAR DENTRO DA REALIDADE BRASILEIRA

CARACTERSTICAS

DISFUNES

Combate corrupo e nepotismo Perda da noo Bsica: Servir a (concurso pblico) sociedade Acesso ao Servio Pblico por A garantia do poder do Estado mrito transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Profissionalizao, carreira, Ineficincia e auto-referncia hierarquia funcional Funo oramentria e regime Incapacidade de voltar-se para o jurdico nico dos servidores servio ao cidado Normas e procedimentos universais Clientelismo e fisiologismo Controle rgido e prioritrio dos processos administrativos.

CONTRIBUIES BUROCRTICAS:

Idias modernizadoras: introduo da noo de eficincia; O sistema de mrito para ingresso no servio pblico

A concepo do oramento como plano de trabalho;

Institucionalizao do funcionrios pblicos; treinamento e aperfeioamento dos

Reconhecimento da existncia das cincias administrativas e seus princpios gerais

O processo de subdiviso das funes da administrao federal entre ministrios tanto quanto possvel unifuncionais: a reviso de estruturas, efetuada nesse perodo, possibilitou a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, desdobrado do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio e a criao do Ministrio da Educao e Sade, desdobrado do Ministrio da Justia e Negcios Interiores

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL: PRECEDENTES

1956 - COSB Comisso de Simplificao Burocrtica Objetivos: Descentralizar servios Formas de delegao Responsabilizao, prestao de contas CEPA (Comisso de Estudos e Projetos Administrativos) Assessorar o CN em assuntos da Reforma Administrativa JK Administrao Paralela
Indiferena Adm. Direta Ampliao e fortalecimento da Adm. Indireta

Plano de Metas (energia, transporte, indstria pesada e alimentao); Industrializao acelerada; Capital nacional + estrangeiro Indstria de bens durveis (foco na indstria automobilstica) Nova Capital Conselho de Desenvolvimento com Grupos Executivos: GEIA, DEIC, GEICON 1963 Projeto de Reforma Geral da Administrao Pblica (JANGO) Comisso Amaral Peixoto 1964 Ditadura: Centralizao poltica. Ampliao da Administrao Indireta

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

Tem como fundamento a concepo tanto de Estado quanto de sociedade democrtica e pluralista. Nela, as aes e decises so voltadas para o resultado, tendo em foco as demandas dos clientes/usurios, com planejamento constante e execuo descentralizada e transparente. Procura instituir prticas administrativas suficientemente abertas e transparentes, de forma a garantir a adequada satisfao do interesse da sociedade. Ainda que essa forma de administrar se confunda com as idias da moderna administrao privada, distinta dela. Enquanto o campo privado est voltado ao lucro, a Administrao Pblica est explicita e diretamente voltada ao interesse pblico. No Brasil, o marco inicial da reforma administrativa se deu na dcada de 60, com a criao do Decreto-Lei n. 200/1967 e em 1995, no governo FHC, o Brasil experimentou um amadurecimento das idias de desburocratizao e diminuio do aparelho pblico. O modelo gerencial busca o aperfeioamento da mquina administrativa, auferindo resultados posteriores em detrimento do controle meramente burocrtico e a priori dos processos. O controle passa a ser a posteriori.

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL CRONOLOGIA DE EVENTOS E INSTITUTOS JURDICOS

1967 Decreto-lei 200/1967- Marco inicial da reforma administrativa gerencial Fora precedido da COMESTRA - Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa - em 1964 Descentralizao s entidades da Adm. Indireta Planejamento e oramento, desconcentrao, delegao de competncias e informao no processo decisrio Sistematizao, coordenao e controle O Decreto no foi efetivo a ponto de mudar a estrutura burocrticocentral da Administrao Pblica: verificou-se a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia na Administrao Indireta e formas arcaicas e ineficientes na Administrao Direta ou central. 1970 Criao da Secretaria de Modernizao (SEMOR) Implantao de novas tcnicas de gesto, em especial a de Recursos Humanos na Administrao Federal.

1967 Decreto-lei 200/1967 Origem nos estudos da Cosb, CEPA e Comisso Amaral Peixoto Formao de uma tecnoburocracia da Adm. Indireta Princpios: planejamento, descentralizao, delegao, controle e coordenao Estrutura: Expanso da Adm. Indireta, reorganizao da Adm. Direta (16 Ministrios). Aspectos administrativos internos: regras para aquisio de bens e servios, de maneira direta ou por contratao.

Administrao de Recursos Humanos: fortalecimento do sistema de mrito e formulao de novas diretrizes para o encarreiramento.
Entre as consequncias do DL 200, podem ser citados: o clientelismo (contratao por CLT) e enfraquecimento do ncleo estratgico do Estado (Adm. Direta)

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle

Planejamento: a ao goyemamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmicosocial do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas (plano geral de governo, programas gerais. setoriais e regionais, plurianuais; oramento-programa anual e programao financeira de desembolso).

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle

Coordenao: as Administrao Federal e, execuo dos planos e objeto de permanente todos os nveis.

atividades da especialmente, a programas sero coordenao, em

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle

Descentralizao: a execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada em trs planos principais: dentro da prpria Administrao Federal, distinguindo-se o nvel de direo do de execuo; da Administrao Federal para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contrato ou concesses.

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle

Delegao de competncia: a delegao de competncia ser utilizada como instrumento de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

Princpios da Administrao Pblica Federal segundo o DL 200/67: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle

Controle: o controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e com todos os rgos, compreendendo, particularmente, o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares; o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios elo sistema de contabilidade e auditoria. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL CRONOLOGIA DE EVENTOS E INSTITUTOS JURDICOS

1979-1981 Ministrio da Desburocratizao: Programa Nacional de Desburocratizao (PRND) Nova tentativa de reforma Buscou a revitalizao e agilidade das organizaes Descentralizao de autoridade Melhoria e simplificao de processos (eficincia) Procurava conter o avano da Adm. Descentralizada

1988 Constituio Federal

Aplicou regras burocrticas e rgidas ao ncleo estratgico do Estado, s Empresas Estatais e aos servios do Estado Perda da autonomia do Executivo quanto estruturao de rgos pblicos Instituiu o Regime Jurdico nico dos servidores da Unio, Estados, DF e Municpios Retirou a flexibilidade da Adm. Pblica Indireta ao atribuir s Autarquias e Fundaes Pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a Adm. Direta. Autorizao legislativa quanto criao, extino, transformao de cargos, de empregos, de funes e de rgos. Institucionalizao do Controle Externo e Interno. Isonomia salarial entre os poderes (atualmente revogado). Estabilidade, proventos integrais de aposentadoria sem respectivo tempo de contribuio, Estabilidade para cerca de 400 mil celetista da Adm. Indireta.

DL 200/67

CF/88

Centralizao poltica x Descentralizao administrativa x Descentralizao administrativa Centralizao poltica

A CF pode ser considerada um retrocesso burocrtico e patrimonialista, uma vez que atribuiu privilgios aos agentes pblicos ao estatuir o RJU aos servidores, alm de dar proventos integrais aos aposentados sem correlao com contribuio ou tempo de servio.

Segundo o PDRAE, as aes rumo Administrao Pblica Gerencial so, entretanto, paralisadas na transio democrtica de 1985 que, embora representasse uma grande vitria democrtica, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos pblicos da Administrao Indireta e das Delegacias dos Ministrios no Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no Pas. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas foras conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.

1995 Plano Diretor da Reforma de Estado (PDRAE)

Autonomia do administrador na gesto dos recursos

humanos, materiais e financeiros na obteno dos objetivos Controle e cobrana de resultados a posteriori Competio administrativa no interior do prprio Estado Descentralizao e reduo dos nveis hierrquico nfase no fim e no nos meios, ou seja, foco no resultado e no no processo Inspirao em empresas privadas Cidado como contribuinte e cliente Fim do Regime Jurdico nico e possibilidade de processo seletivo pblico para contratao de celetistas, com manuteno de concurso pblico para servidores estatutrios (ADIN no. 2135 no STF restabeleceu o RJU at julgamento final do mrito)

Criao de carreiras de Estado, de planos de carreira hierarquizados de acordo com natureza e complexidade do cargo. Distribuio e escalonamento de cargos e empregos entre as classes, com promoo na carreira baseada em avaliao de desempenho e aprovao em cursos especficos Limitao rgida dos proventos e penses aos valores percebidos na ativa e tambm da remunerao dos servidores, includas as vantagens pessoais, que tem como teto a remunerao dos ministros do STF Permeabilidade s participaes privadas e organizaes da sociedade civil Criao de novas modalidades de organizao: Agncias Reguladoras, Agncias Executivas e Organizaes Sociais A maioria das caractersticas e propostas acima mencionadas foram aprovadas e implementadas por meio da EC 19.