ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS

AULA 21: DESAPROPRIAO

OBJETIVO Apresentar o instituto da desapropriao e discutir seus principais pontos polmicos

INTRODUO A desapropriao constitui a perda da propriedade privada de um bem em favor do Estado, mediante justa e prvia indenizao, exceto nos casos de expropriao taxativamente previstos em lei e na Constituio. Maral Justen Filho conceitua o instituto da desapropriao como:
Ato estatal unilateral que produz a extino da propriedade sobre um bem ou direito e a aquisio do domnio sobre a entidade expropriante, mediante indenizao justa.212

A desapropriao sempre um ato estatal, ou seja, somente o Estado tem poder de determinar a perda do domnio de um bem particular, decorrente do seu poder de imprio e que se justifica pela necessidade de atendimento a relevante interesse coletivo, podendo, ainda, constituir sano pela violao do dever de cumprimento da funo social da propriedade. O requisito da justa indenizao diferencia a desapropriao da expropriao ou do confisco, uma vez que nesses ltimos no h contraprestao estatal pela perda do bem, pois que conseqncia da prtica de ato ilcito. Em regra, o pagamento da indenizao deve ser prvio e em dinheiro, exceo feita desapropriao de propriedade urbana que no cumpre sua funo social e da desapropriao para fins de reforma agrria, cujo pagamento pode dar-se atravs de ttulos da dvida pblica ou da dvida agrria. nesse sentido que dispem o art. 182, 4o, III e o art. 184, caput, ambos da Constituio Federal:
Art. 182. (...) 4o. facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

212

Curso de direito administrativo, p. 422.

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III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.

A desapropriao pode ser administrativa ou judicial. Iniciando-se como um procedimento administrativo, caso Administrao e particular no cheguem a um acordo quanto ao montante indenizatrio, ser necessrio submeter a controvrsia ao Poder Judicirio. Embora seja mais comumente aplicvel aos bens imveis, so passveis de desapropriao todos os bens suscetveis de avaliao econmica, inclusive propriedade intelectual e participaes societrias.213

Modalidades de desapropriao

O art. 5o, XXIV, da Constituio, estabelece as duas modalidades principais de desapropriao, embora existam outras previstas na prpria Constituio, como as supracitadas. Dispe o art. 5o, XXIV:
Art. 5o ... XXIV.A lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio.

A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica

A desapropriao por utilidade pblica encontra-se disciplinada no decreto-lei 3365/41, o qual elenca tais casos em seu art. 5o:
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pblica: a) a segurana nacional; b) a defesa do Estado; c) o socorro pblico em caso de calamidade; d) a salubridade pblica;

213 Conforme JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo, p. 428.

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e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento regular de meios de subsistncia; f ) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica; g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de saude, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais; h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos; i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem edificao, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; a construo ou ampliao de distritos industriais; (redao dada pela Lei no 9.785, de 1999) j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histrico ou artstico; m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos e cemitrios; n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para aeronaves; o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica, artstica ou literria; p) os demais casos previstos por leis especiais.

A desapropriao deve ser precedida de decreto do Presidente, Governador ou Prefeito214 declarando o bem como de utilidade pblica, devendo-se, ainda, observar quanto ao prazo para a propositura da ao de desapropriao, caso no haja acordo com o particular quanto indenizao, o disposto no art. 10 do decreto-lei no 3.365/41:
Art. 10. A desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente dentro de 5 (cinco) anos, contados da data da expedio do respectivo decreto e findos os quais este caducar. Neste caso, somente decorrido 1 um ano poder ser o mesmo bem objeto de nova declarao. Pargrafo nico. Extingue-se em 5 cinco anos o direito de propor ao que vise a indenizao por restries decorrentes de ato do Poder Pblico.

214 Eventualmente, norma especfica pode atribuir expressamente essa competncia a pessoas jurdicas de direito pblico integrantes da Administrao Pblica indireta. o caso da Agncia Nacional de Energia Eltrica, que possui competncia para declarar reas de utilidade pblica para fins de desapropriao os bens necessrios prestao de servio de energia eltrica (cf. art. 4, XXXV, Anexo I ao Decreto 2355/97).

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A desapropriao por interesse social

A desapropriao por interesse social encontra-se disciplinada pela Lei n 4.132/1962, pela Lei no 8.629/93 e pela Lei Complementar no 76/93. Corresponde desapropriao para fins de reforma agrria do imvel rural que no cumpre sua funo social. Por se tratar de desapropriao-sano, o pagamento da indenizao ocorre em ttulos da dvida agrria (exceto no que tange s benfeitorias necessrias e teis, que devem ser indenizadas em dinheiro, conforme prev o art. 184, 1o, da Constituio Federal).215 A ao de desapropriao por interesse social deve ser exercida no prazo de dois anos, nos termos do art. 3o da Lei Complementar no 76/93.
o

Desapropriao indireta

Um dos temas mais relevantes atinentes desapropriao reside nas desapropriaes indiretas, situaes nas quais o poder pblico, sem respeitar o devido processo de desapropriao j acima explanado, apossa-se de bem particular, ou impe-lhe tantas condicionantes que termina retirando o seu contedo econmico e, conseqentemente, o interesse do administrado em permanecer na titularidade do bem. Conforme explana Maral Justen Filho:
A desapropriao indireta consiste no apossamento ftico pelo Poder Pblico, sem autorizao legal nem judicial, de bens privados. Trata-se, em ltima anlise, de prtica inconstitucional, cuja soluo haveria de ser a restituio do bem ao particular, acompanhada de indenizao por perdas e danos, e a punio draconiana para os responsveis pela ilicitude.216

Entretanto, na prtica, na maior parte das vezes a jurisprudncia termina reconhecendo ter havido desapropriao indireta, mas, ainda assim, luz do j to discutido princpio da supremacia do interesse pblico, no devolve o bem ao administrado, ao qual ento conferido direito indenizao por perdas e danos. O caso gerador trazido discusso consiste justamente em uma deciso que abordou o tema da desapropriao indireta que, se de um lado, constitui prtica da Administrao Pblica violadora de diversos princpios constitucionais, por outro deve ser aplicado, ou ter a sua existncia reconhecida com reservas, pois nem toda limitao ou restrio propriedade particular implica em desapropriao indireta, podendo haver, no mais das vezes, mera limitao ou servido administrativa. Quais os princpios regedores da atuao da Administrao Pblica que so violados quando um agente administrativo pratica um ato que corresponde, na prtica, a uma desapropriao indireta?

215 Para Maral Justen Filho, tambm a desapropriao prevista no art. 182, 4, III, da CRFB/88, relativa ao imvel urbano que deixa de cumprir sua funo social, tambm pode ser considerada uma desapropriao por interesse social. Curso de direito administrativo, p. 425. 216

Curso de direito administrativo, p. 444.

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LEITURA OBRIGATRIA CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, captulo intitulado Desapropriao.

CASO GERADOR Em 1977, um decreto do Estado de So Paulo criou o Parque Estadual da Serra do Mar, inserindo uma srie de limitaes sobre a possibilidade de explorao econmica das propriedades que se inserissem no seu interior. A seu ver, a criao de um parque florestal pode vir a caracterizar desapropriao indireta? Em que casos? Um cliente procura-o informando que sua propriedade possui severssimas restries de explorao decorrentes do referido decreto que criou o parque estadual, e que no eram de seu conhecimento no momento em que adquiriu o imvel. A compra do imvel ocorreu em 1980. Seu cliente pode alegar desapropriao indireta em face do Estado de So Paulo? Por qu?

LEITURA COMPLEMENTAR ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, pp. 139 a 173. ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Servido administrativa. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978.

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