Freitas Qualidade Negociada 1

Luiz Carlos de Freitas
QUALIDADE NEGOCIADA: AVALIAO E CONTRAREGULAO NA ESCOLA PBLICA

LUIZ CARLOS DE FREITAS*
RESUMO: A qualidade negociada proposta como alternativa de contra-regulao e apoio a processos de mudana complexos nas escolas. Por este conceito, a qualidade produto de um processo de avaliao institucional construdo coletivamente, tendo como referncia o projeto poltico-pedaggico da escola. Defende-se a inadequao de estratgias de difuso de mudanas a partir de um centro irradiador destas, sem ter como referncia os problemas reais da escola. Analisa-se o conceito de servio pblico procurando entender suas caractersticas particulares. Dado que o servidor pblico tem estabilidade e atua no interior de relaes especficas com o poder, com o dinheiro e com o tempo, procura-se mostrar que, a exemplo das polticas pblicas neoliberais (PSDB-PFL), as polticas pblicas participativas (PT e aliados) tambm tero problemas se no reconhecerem tais especificidades e se no instalarem processos de avaliao negociados que criem compromissos pactuados e incentivem novas formas de organizao nas relaes internas das escolas. Palavras-chave : Qualidade negociada. Servio pblico. Avaliao institucional. Projeto pedaggico. Regulao. NEGOTIATED
QUALITY: ASSESSMENT AND COUNTER-REGULATION IN PUBLIC SCHOOLS
ABSTRACT: Negotiated quality is proposed as a counter-regulation alternative favoring complex change processes at school. This concept sees quality as produced through an institutional assessment process, collectively built, whose reference is the political-pedagogical project of school. The text substantiates the unsuitability of strategies that spread changes from a center, without any reference to the actual problems of school. It analyzes the concept of public ser-
Professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail : freitas.list@uol.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 911-933, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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Qualidade negociada: avaliao e contra-regulao na escola pblica
vices so as to understand its peculiar characteristics. Since civil servants have job security and work within specific relationships to power, money and time, it attempts to show that, as was the case with the neoliberal public policies (PSDB-PFL), the participative public policies (PT and allies) will also be faced with problems if they do not acknowledge such specificities and implement negotiated assessment processes that create agreed commitments and stimulate new organization forms in the internal relationships of schools. Key words: Negotiated quality. Public services. Institutional assessment. Pedagogical project. Regulation.
presente ensaio uma tentativa de encontrar um caminho para as tenses que afetam os sistemas pblicos de ensino, os quais, administrados por diferentes polticas pblicas, vivem os dilemas das vrias concepes de produo de mudana. Por um lado, as polticas neoliberais usam e abusam da regulao; por outro, as polticas participativas resvalam no democratismo, nem sempre fortalecem as estratgias locais de realizao da mudana e, com isso, no exercitam os trabalhadores da educao para a contra-regulao. Contra-regulao resistncia propositiva que cria compromissos ancorados na comunidade mais avanada da escola (interna e externa), com vistas a que o servio pblico se articule com seus usurios para, quando necessrio, resistir regulao (contra-regulao) e, quando possvel, avanar tanto na sua organizao como na prestao de servios da melhor qualidade possvel (justamente para os que tm mais necessidades), tendo como norte a convocao de todos para o processo de transformao social. Contraregulao no a mera obstruo ou um movimento de fechar as fronteiras da escola com relao s polticas centrais, penalizando o usurio do sistema pblico. Os variados espaos dos sistemas de ensino so disputados por propostas polticas, por diversas concepes educativas e, por que no reconhecer, tambm pela inrcia da rotina diria. Da no se poder discutir conceitos como o de regulao sem antes se estabelecer de qual poltica pblica estamos falando. Uma ampliao inadequada do conceito de regulao implicaria considerar regulao indevida at mesmo a ao do Estado para, por exemplo, fazer cumprir direitos arduamente conquistados nas lutas sociais, entre eles o direito de acesso ao conhecimento historicamente acumulado por meio dos processos escolares.
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Regular, no sentido amplo do termo, vocao de toda poltica pblica, entretanto regulao foi um termo construdo no interior das polticas pblicas neoliberais, cuja eficcia maior no Brasil foi obtida na gesto de Fernando Henrique Cardoso, para denotar uma mudana na prpria ao do Estado, o qual no deveria intervir no mercado, a no ser como um Estado avaliador (cf. Dias Sobrinho, 2002b). As polticas regulatrias querem, em reas estratgicas, transferir o poder de regulao do Estado para o mercado, como parte de um processo amplo marcado por vrias formas de produzir a privatizao do pblico. Isso inclui tanto a instituio da regulao via mercado como o seu complemento, a desregulao do pblico via Estado, para permitir aquela ao de regulao do mercado. Inclui, ainda, no caso da educao, o conceito de quase-mercado, mas, mesmo nesse caso, a regulao feita pelo Estado no contraposta ao mercado, pois a criao e manuteno do mercado dependem do Estado (Afonso, 1998, p. 160). importante notar que o termo regulao est relacionado ao de privatizao do Estado no mbito das polticas neoliberais. Ao privatizar, o Estado desresponsabiliza-se por uma gama de servios e transfere o controle para mecanismos de regulao do mercado. Porm, esse controle visa a retirar do Estado uma eventual capacidade de interveno sobre tais servios, deixando que sejam afetados apenas pelas leis de mercado. A batalha entre o governo e as operadoras de servios de telefonia com relao ao reajuste de tarifas, por exemplo, evidencia esta estratgia. neste sentido que reafirmamos que o conceito de regulao no pode ser discutido em abstrato, sem levar em conta a natureza da poltica pblica que o abriga, sob pena de analisarmos a forma e no o contedo. Aceitando entrar neste debate, assumimos que j resolvemos ou decidimos deixar de lado outro, anterior, sobre as possibilidades ou no de se induzir mudanas dentro das instituies produzidas por uma dada sociedade (essas mesmas institudas a seu mando). Essa questo importante porque, a partir dessa deciso, todas as foras polticas que se dispem a disputar e ganhar o governo do Estado tm a expectativa de poder pr em prtica algum tipo de induo de mudanas, ou regulao. Fica em aberto a forma de faz-lo, o que sofre alterao em funo da natureza de cada poltica pblica em particular. Grosso modo, no Brasil, podemos dizer que temos uma disputa entre duas grandes polticas pblicas: as chamadas neoliberais, conduziEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 911-933, Especial - Out. 2005
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das pelo PFL e pelo PSDB, e as que chamaramos democrticas e participativas, conduzidas pelo PT e seus aliados.1 Ainda que esta caracterstica no seja suficiente para esgotar as diferenas dessas polticas, para os nossos propsitos a que mais nos interessa. Isso porque nas polticas neoliberais a mudana vista como parte de aes gerenciais administradas desde um centro pensante, tcnico, ao passo que a tendncia das polticas participativas gerar envolvimento na ponta do sistema. E nos momentos em que o servio pblico administrado por polticas participativas que se abre a possibilidade para incrementar tanto a qualidade do servio pblico como a organizao dos seus trabalhadores com o fim de criar condies para a contra-regulao. Pode-se estudar a temtica da induo das mudanas como se estivssemos descrevendo a realidade dos sistemas pblicos de ensino na qualidade de um observador externo privilegiado. Mas no esta a nossa perspectiva. Queremos examinar o dilema desde dentro da contradio. Da a importncia de resolvermos a primeira instncia deste debate (se possvel ou se vale a pena tentarmos disputar os espaos institucionais para produzir mudanas e, portanto, de alguma forma, regular, no sentido amplo do termo). Se o posicionamento nesta questo apontasse para a irrelevncia da luta institucional, ento no haveria nada mais a ser dito. Outras estratgias teriam que ser postas em prtica. Mas, admitida a importncia da luta por dentro das instituies, isso implica induzir algum tipo de mudana (com algum grau de regulao) como pano de fundo para todas as polticas pblicas ainda que gostemos mais de umas que de outras. No que resta deste ensaio, estaremos falando do poder de induo de mudanas pelo Estado fora do mbito das polticas pblicas neoliberais (PSDB e PFL), focando o que chamamos, por contraposio a estas, de polticas pblicas participativas (PT e alianas), ou pelo menos os seus desejos. Durante os dez ltimos anos ou mais, estivemos criticando as polticas neoliberais e seus efeitos. Foi um trabalho notvel se examinado em perspectiva. Nesse mesmo tempo, as polticas democrticas e participativas ocuparam espaos em vrios lugares (municpios, estados, Federao). Os resultados destas polticas permanecem ainda como tema de avaliao. compreensvel que tivssemos investido na crtica do neoliberalismo, mas, uma vez tendo avanado nesta, faz-se necessrio que
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nos debrucemos sobre os resultados das polticas que se contrapem a este. Tal objetivo no pode ser realizado por meio de um esforo pessoal isolado, mas temtica para grupos de pesquisa e esforos coletivos sistemticos para os quais deve ser convocada a comunidade cientfica compromissada com as polticas pblicas progressistas. Nosso objetivo, aqui, to-somente provocar esse debate.
Aproximando-se do problema a partir de alguns dados iniciais

Contra as polticas neoliberais tm pesado acusaes de dirigismo na conduo de sua implementao, ao que se contrapem as polticas progressistas com suas formas de gesto participativas. A questo que necessitar ser examinada no futuro prximo se essas polticas participativas e democrticas conseguiram mudanas significativas na qualidade dos servios educacionais prestados aos alunos, bem como na organizao dos trabalhadores da educao, e em funo do que est uma eventual limitao prtica de suas intenes. Com o passar do tempo, mais e mais dados procedentes de gestes progressistas esto disposio para anlise. Nas redes pblicas de ensino administradas por polticas participativas (por exemplo pelo PT) avolumam-se as queixas no sentido de que os investimentos em condies de trabalho e em qualificao do professor tm dificuldades para espelharem-se na melhoria do atendimento aos alunos, medido pelas taxas de reprovao, evaso e desempenho cognitivo. H indcios de que o nvel socioeconmico ainda continua definindo a apropriao do conhecimento, sem que a escola consiga gerar maior eqidade. O Grfico 1 mostra uma comparao entre o nvel socioeconmico mdio da escola2 e a porcentagem de alunos reprovados de uma rede com 34 escolas. Nota-se que, medida que o nvel socioeconmico aumenta, diminui o nvel de reprovao na rede, revelando, portanto, que as reas de pobreza continuam sendo alvo da reprovao, contrariando o objetivo das polticas. O que surpreende ao ouvirmos os relatos dos gestores a dificuldade de a escola sintonizar seus esforos de melhoria de condies de trabalho, com o fim de ter como horizonte o repasse dessa melhoria para a formao dos alunos. A apresentao destes dados no tem a finalidade de demonstrar que os esforos foram em vo. Mas tem a finalidade de alertar para o fato
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Grfico 1
de que as administraes progressistas no podem conviver com tais resultados sob pena de vermos fortalecidas as teses privatistas e neoliberais. Examinando essa mesma rede de ensino com tcnicas mais apuradas (Anlise por Envoltria de Dados DEA), pode-se obter um quadro mais preciso. No estudo foram levados em considerao elementos das escolas dessa rede que se encontravam disponveis a partir de um censo local realizado tambm poca.3 O Grfico 2 mostra a disperso entre as escolas dessa rede quando comparadas consigo mesmas, tendo como varivel dependente um ndice composto de resultados das escolas (Freitas & Miranda, 2004). Tomando-se como referncia a escola que figura no cruzamento dos valores 1 como referncia, todas as outras vo afastando-se, o que significa uma eficincia menor (aumento da ineficincia de gesto e/ou de resultados). Das 34 escolas, apenas 4 podem ser consideradas prximas do ponto de eficincia mxima. Outros dados tambm chamam a ateno. Comparando a mdia de alunos reprovados nessa mesma rede dois anos antes e um ano depois de processar os dados do grfico, vemos que esta realidade, apesar de ate916
Grfico 2
nuada, no foi alterada de maneira substancial, tendo se estagnado nos dois ltimos anos, reconhecidamente os anos de maior investimento nas condies de trabalho da rede.
Mdia anual de reprovao na rede 2001 18,0% 2002 17,6% 2003 15,3% 2004 15,3%
Fonte: Dados oficiais da Secretaria de Educao em questo
Pode-se questionar estes dados dizendo que so apenas medies do desenvolvimento cognitivo do aluno e no de seu desenvolvimento global, mas quem defenderia que o desenvolvimento cognitivo no devesse caminhar junto com o global? No ano em que coletamos os dados (2003) que motivaram tais grficos, realizamos um levantamento sobre a opinio dos professores dessa rede em alguns aspectos relativos s condies de trabalho; 63% dos professores participaram do estudo. Os resultados foram os seguintes: 1. 68% dos professores estavam na rede h mais de dez anos e 11% na faixa de seis a nove anos, totalizando 79% com uma experincia superior a dez anos de casa.
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2. As questes relativas a condies de trabalho obtiveram as seguintes respostas:

Item Insuficincia de recursos pedaggicos Insuficincia de recursos financeiros Falta de professores na rede Rotatividade de professores na rede No 35% 34% 36% 61% Sim, mas no foi grave 46% 46% 37% 26% Sim, e foi grave 12% 9% 20% 4% No respondeu 7% 4% 7% 9%
3. As questes relativas presena na escola revelaram o seguinte:

Item Faltas de professores s aulas Faltas de alunos s aulas Interrupo de atividades escolares No 42% 44% 68% Sim, mas no foi grave 45% 37% 20% Sim, e foi grave 6% 12% 5% No respondeu 7% 7% 7%
4. Quanto satisfao salarial o resultado foi o que segue:

Item Satisfao salarial No 82% Sim 15% No respondeu 3%
5. Quanto formao continuada:

Item Participou em algum curso de formao Sim 53,2% No 44,6% No respondeu 4,4%
Item Nmero de horas de formao continuada recebido
< 20 horas 38,2%
20 a 40 horas 15,7%
> 40 horas 24,1%
No respondeu 22%
Olhando para os resultados pode-se observar que o quadro de professores experiente; a percepo deles de que no se reportam insuficincias de recursos pedaggicos ou financeiros; que alunos e professores esto em seus respectivos lugares e no faltam ou tm interrupes excessivas em seu trabalho. A formao continuada estava presente. A questo salarial que motivava a insatisfao apontada foi resolvida no ano seguinte (2004), colocando os professores da rede entre os que tm salrios mais
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elevados entre os municpios brasileiros, o que j se encontrava poca em negociao. Entretanto, as condies de remunerao no eram ms mesmo antes dessa alterao salarial, j que havia possibilidade de participao em projetos remunerados que acresciam at 12 horas a mais em ganhos. Com as alteraes, cerca de 40% das horas pagas do professor foram reservadas para preparao de aulas e qualificao. Nem por isso os resultados de reprovao em 2004 se modificaram. Um estudo qualitativo realizado por Oliveira (2005) colheu dezenas de depoimentos nessa mesma rede de ensino entre 2000 e 2004. No possvel sequer um resumo desses dados aqui. Entretanto, destacamos algumas falas:
J uma coisa difcil a gente administrar a escola com estes professores que trazem a toda hora esses atestados mdicos que d para ver que so fajutos e com as desculpas mais esfarrapadas do mundo. Agora essa de todo mundo querer ir para grupo de formao, que parece que esto crescendo, s para ganhar quatro horas a mais. E agora tem professor que falta na aula para fazer grupo de formao, para fazer leitura dos grupos de formao. um absurdo isso. (Diretora efetiva, depoimento dado em 2000) Eu duvido muito que os problemas das escolas vo acabar com esses professores se reunindo para conversar, montar livrinho, fazer propaganda [para o governo]. (...) Tem professora aqui que no quer dar aula, quer fazer curso... no horrio da aula, lgico, porque professor para enrolar est sozinho, a Secretaria ainda d incentivo... (...) para melhorar a sala de aula? No , s interesse pessoal. (Vice-diretora efetiva, depoimento dado em 2003) Olha, muda o governo e cada um vem querer deixar suas marcas, mas eu acho que nunca para privilegiar os professores, no possvel. Eu acumulo com o estado, no d para ficar nesta lenga-lenga de ficar conversando, s explorao nesta prefeitura. Agora me inventaram aquelas duas horas que a gente tem que ficar discutindo o que fazer com aluno que no aprende direito, que no l... (...) publicaram no Dirio Oficial que agora todo mundo vai fazer o projeto poltico-pedaggico. Essa boa, o projeto da escola que sempre foi escrito pela orientadora pedaggica e a diretora, agora os professores vo ter que escrever ele tambm? Dar mais trabalho, entuchar a gente de trabalho explorao... (Professor, quinta srie, depoimento dado em 2003) Eu fao o que d, no me estresso, no me desgasto, no. Na escola ou voc cumpre as formalidades da burocracia ou voc ensina. No t nem a que o aluno aprendeu, se deixou de aprender, sei l. No meu filho. E tudo um bando de louco, burros, no querem aprender. Me pagam muito pouco pra cuidar de filho dos outros. Fao o que posso, fao o que me pagam. Se me
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pagam pouco, ensino pouco. Se me pagam justo, ensino o justo. (Professora efetiva, sries iniciais, depoimento dado em 2003)
Estes depoimentos no so representativos do que essa rede de ensino pensa, natural. E no precisam ser. Entretanto, enquanto um nico professor pensar assim, o Poder Pblico no pode cruzar os braos espera de que haja uma conscientizao espontnea no servio pblico, pois cada um desses profissionais tem sob sua responsabilidade dezenas de crianas. O Poder Pblico est obrigado a regular para criar as condies institucionais que alterem este quadro e no pode apenas confiar no voluntarismo ou na boa vontade. Este um problema que as polticas participativas precisam enfrentar: como lidar com uma parcela do servio pblico que no se engaja na luta pela melhoria de suas condies de trabalho, no se sensibiliza pelo aumento da qualidade dos servios oferecidos aos alunos nem se envolve com prticas participativas que maximizem sua prpria organizao. Nas falas daqueles profissionais no h referncias s lutas nas quais eles tivessem participado para alterar a realidade ali descrita e sequer o relato de suas lutas para obter melhores condies de trabalho. Apenas constatam as dificuldades e justificam suas condutas a partir da existncia dos prprios problemas. Em alguns casos, quase uma torcida para que os problemas no sejam resolvidos, o que permite que sua posio continue justificada, autorizando solues individualistas. A questo o que fazer. Neste sentido, no que resta deste ensaio, procuraremos apresentar algumas idias que poderiam ajudar a configurar uma abordagem diferenciada que no nos leve de volta s polticas regulatrias neoliberais e, ao mesmo tempo, promova um maior compromisso dos servidores pblicos e dos gestores no interior de polticas democrticas e participativas.
Qualidade negociada
Qualidade negociada um conceito que nos chega por intermdio de um estudo de Anna Bondioli (2004). Ele refora uma certa tradio de se conceber a avaliao educacional no Brasil, que tem ancoragem em autores como Ludke (1984), Saul (1988), Dias Sobrinho (2002a), entre outros.
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Para a autora, definir qualidade implica explicitar os descritores fundamentais da sua natureza, ou seja: seu carter negocivel, participativo, auto-reflexivo, contextual/plural, processual e transformador. A qualidade, em seu aspecto negocivel, vista da seguinte forma:
A qualidade no um dado de fato, no um valor absoluto, no adequao a um padro ou a normas estabelecidas a priori e do alto. Qualidade transao, isto , debate entre indivduos e grupos que tm um interesse em relao rede educativa, que tm responsabilidade para com ela, com a qual esto envolvidos de algum modo e que trabalham para explicitar e definir, de modo consensual, valores, objetivos, prioridades, idias sobre como a rede (...) e sobre como deveria ou poderia ser. (Bondioli, 2004, p. 14)
Ao destacarmos seu carter negocivel, isso no significa deixar de lado os outros aspectos da natureza da qualidade. Significa apenas a escolha de um aspecto em que esta definio contrasta mais abertamente com a noo corrente de qualidade adotada pelas polticas pblicas neoliberais, cuja concepo quase sempre eivada de uma pseudoparticipao que objetiva legitimar a imposio verticalizada de padres de qualidade externos ao grupo avaliado. A mesma autora prossegue conceituando um aspecto essencial na produo de qualidade: os indicadores. Para ela:
Os indicadores no so, portanto, padres, isto , normas impostas do alto, s quais devemos nos adequar. No representam, nem mesmo, um valor mdio de exeqibilidade de aspectos da qualidade. So, ao contrrio, significados compartilhados (...). So, portanto, como indica o prprio termo, sinalizaes, linhas que indicam um percurso possvel de realizao de objetivos compartilhados. (...) aquilo que os diferentes atores sociais (...) se empenham em buscar, contribuindo, para isso, cada um de acordo com o prprio nvel de responsabilidade. (Bondioli, 2004, p. 18-19)
Dois so os aspectos desta definio que precisam ser destacados. Por um lado seu carter de significao compartilhada e, portanto, de produo coletiva, e, por outro, a contribuio de cada um de acordo com seu prprio nvel de responsabilidade. Para os neoliberais, esta concepo invivel no servio pblico no s pelo fato de dar margem a corporativismos, mas tambm porque seria de implementao extremamente lenta e incerta.
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Entretanto, os indicadores so importantes mais pela significao compartilhada que possuem perante os atores da escola que pelo valor numrico ou de anlise que possam gerar. Os indicadores tm de ser uma construo social que se legitima e se desenvolve no interior da instituio escolar e tm seu lugar natural no curso da avaliao institucional, induzida e acompanhada pelas polticas pblicas, como veremos mais adiante. Um ltimo aspecto a ser mencionado diz respeito ao instrumento para a conduo da qualidade negociada: [O projeto pedaggico] assume, portanto, um significado negocivel. Constitui uma espcie de pacto entre o rgo pblico e o rgo gestor da rede (...), que define compromissos e responsabilidades recprocas (...) (Bondioli, 2004, p. 22). Dessa ao, resultam algumas conseqncias, entre elas o fato de cada escola atribuir-se a liberdade de delinear a sua prpria fisionomia educativa, levando em conta seu contexto, limites e virtudes; o fato de que tais escolhas se tornam pblicas e socializadas, ou seja, o direito de criar sua fisionomia est acompanhado do dever de tornar pblico o seu projeto; e, finalmente, evidencia-se o carter tico dessa operao na medida em que, uma vez pblico, toma o sentido de uma promessa, de uma admisso de responsabilidade para realiz-lo (Bondioli, 2004, p. 25). Essa responsabilidade no s da escola, naquilo que lhe devido, mas tambm relativa ao que a escola necessita dispor para garantir a exeqibilidade do seu projeto. Da o sentido de um pacto com mltiplos atores: da escola para com seus estudantes; da escola consigo mesma; da escola com os gestores do sistema escolar; e dos gestores do sistema para com a escola. Estes elementos constitutivos do que chamamos qualidade negociada nos remetem a um aspecto de fundo, contido em um pequeno livro de Paulo Freire com o ttulo Extenso ou comunicao?. Escrito em 1969, em Santiago de Chile, quando trabalhava na reforma agrria daquele pas, procurou analisar o problema da comunicao entre o tcnico agrcola extensionista e o campons. Diz na introduo do livro que o estudo pretende analisar o trabalho do agrnomo, chamado erroneamente de extensionista, vendo-o como um educador, e ressaltar sua indiscutvel e importante tarefa junto aos camponeses (e com eles), a qual no se encontra corretamente indicada no conceito de extenso (Freire, 1975, p. 15). Qual a questo posta por Paulo Freire? o contraponto entre estender o conhecimento at algum ou comunicar-se com algum. Aps uma anlise dos termos o autor conclui que ao tcnico agrcola no
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lhe cabe estender suas tcnicas, entreg-las, prescrev-las, no lhe cabe persuadir o campons, mas sim realizar uma tarefa educativa em que atue com outros homens sobre a realidade que os mediatiza. E finaliza: Como educador, se recusa domesticao dos homens, sua tarefa [do tcnico agrcola] corresponde ao conceito de comunicao, no ao de extenso (idem, ibid., p. 24). Esta reflexo deve servir para alimentar um profundo questionamento do conceito de promoo de mudana em nossas escolas. A noo de qualidade negociada, discutida anteriormente, traz a dimenso da mudana, da participao, a qual , aqui, aprofundada por Paulo Freire. comum que se pense a mudana como produto de um centro difusor que atua na transferncia desta (extensionismo) para as escolas. como se uma Secretaria de Educao ou uma universidade pudesse se instalar tal esse centro irradiador que estendesse prtica das escolas a mudana. Tal concepo supe que ela j esteja elaborada em algum lugar, fora do local onde ela tem de ocorrer, bastando para tal persuadir os atores locais para a adoo ou adaptao local da mudana. Entre os vrios aspectos que esta concepo esquece se encontra o de que qualquer conhecimento externo a uma rede de ensino depende, para poder ser eficaz, de uma associao com o conhecimento interno, local, presente no interior das redes. No levar em conta esse conhecimento j acumulado no interior das escolas impedir o processo de mudana (cf. Gouveia, 1992). Esta crtica se assenta no fato de que um problema, do ponto de vista dialtico, no pode ser resolvido de fora dele, mas sim desde dentro dele, levando em conta as contradies reais da sua existncia. Portanto, so os atores sociais envolvidos com os problemas os que detm conhecimentos importantes sobre a natureza desses problemas, seus limites e possibilidades. Paulo Freire coloca esta questo da seguinte forma:
A tarefa do educador, ento, a de problematizar aos educandos o contedo que os mediatiza, e no a de dissertar sobre ele, de d-lo, de estend-lo, de entreg-lo, como se se tratasse de algo j feito, elaborado, acabado, terminado. Neste ato de problematizar os educandos, ele se encontra igualmente problematizado. (Freire, 1975, p. 81)
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E conclui:
Dessa maneira, os contedos problemticos, que iro constituir o programa em torno do qual os sujeitos exercero sua ao gnosiolgica no podem ser escolhidos por um ou por outro dos plos dialgicos, isoladamente. (Idem, ibid., p. 86)
A idia de que a mudana um processo est fortemente presente no conceito de qualidade negociada. A mudana uma construo local apoiada e no uma transferncia desde um rgo central para a ponta do sistema. Tal construo guiada por um projeto pedaggico da instituio, local consideradas as polticas globais emanadas de rgos centrais que configura uma cesta de indicadores com os quais se compromete e se responsabiliza, demandando do Poder Pblico as condies necessrias sua realizao. Esta forma de relacionamento exclui tanto as formas autoritrias de gesto baseadas na verticalizao das decises como exclui igualmente o populismo e o democratismo de formas de gesto que transferem inadequadamente (para no dizer que abandonam) para a ponta as decises, unilateralizando-as e omitindo-se. na tenso entre as polticas pblicas centrais e as necessidades e os projetos locais que se constri a qualidade das escolas, a partir de indicadores publicizados e assumidos coletivamente, articulados no projeto pedaggico da escola. A noo de qualidade negociada, ao admitir que os problemas so fortemente contextualizados e plurais, no quer com isso sugerir, sequer, que cada uma das escolas defina autnoma e isoladamente seus indicadores de qualidade. Isso poderia conduzir perpetuao de desigualdades econmicas sob a forma de desigualdades escolares e vice-versa (Bourdieu & Passeron, 1975; Bourdieu, 2001) ou da constituio de escolas para pobre. importante frisar que a definio de indicadores, apesar das caractersticas locais que fortemente explicaro as dificuldades ou facilidades de realizao, estabelecida no conjunto das necessidades e dos compromissos do sistema pblico de ensino. Ressalte-se ainda que, para o setor pblico, a qualidade no optativa, obrigatria. Neste sentido, a interface inteligente e crtica com a comunidade local e com as polticas pblicas centrais uma necessidade.4 Em contato com as redes pblicas de ensino surpreendente notar como as escolas no possuem um histrico de demandas e lutas registrado. Os projetos pedaggicos das escolas so peas fictcias que pouco
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analisam os problemas concretos da escola e os esforos feitos por esta para solucion-los. No h uma problematizao consistente, ao longo do tempo, das questes que afetam a escola e o seu dia-a-dia. No h igualmente registro da produo dos esforos para resolver problemas locais, suas lutas, sua histria e suas dificuldades e/ou vitrias.
Qualidade negociada e o fator servio pblico

Estabelecido nosso entendimento sobre qualidade negociada, importante que entendamos o ambiente no qual esta noo aplicada, ou seja, o ambiente do servio pblico. Esta questo pertinente porque o servio pblico esteve, nos ltimos dez anos, no centro da maior campanha destinada sua desmoralizao, como forma de criar condies para sua privatizao. E isso continuar nos prximos anos. Seria possvel negociar qualidade de forma responsvel no servio pblico? Responder a esta questo passa pela necessria anlise das caractersticas definidoras do que o servio pblico. Supiot, em um artigo chamado A crise do esprito de servio pblico (1995), resume as principais dimenses que caracterizam o servio pblico e o diferenciam do privado. A caracterstica distintiva encontrase no tipo de relao de trabalho. Ao passo que na iniciativa privada a relao regida por um contrato realizado pelo patro, que compra a fora de trabalho do empregado tendo por finalidade a sua subordinao e a gerao de lucro durante o tempo que convier ao patro, no servio pblico a relao feita por meio de estatuto (lei), sem um patro que aufira lucros de sua vinculao ao servio pblico e com estabilidade no emprego tempo contnuo e definido em lei que impede a demisso a no ser por causa merecida e devidamente apurada em processo administrativo. Para o autor, esta diferenciao bsica implicaoutra relao com o poder, o dinheiro e o tempo (...) em cada um desses nveis possvel salientar uma caracterstica prpria lgica estatutria que a reunio de caractersticas que constituem o que se pode chamar esprito de servio pblico e que institui um tipo particular de moral profissional (Supiot, 1995, p. 18). As relaes com o poder e com o pblico so diferenciadas nos dois modelos, pois no setor pblico a relao no se esgota na hierarquia mas se estende populao atendida e a sua estrutura hierrquica est toda
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ela em condies de igualdade perante o estatuto. Nesse caso, ainda, os servidores contratados no esto apenas subordinados a uma pessoa, seu superior, mas a uma instituio e seus valores. Tanto o servidor como seu chefe esto, ambos, a servio do pblico e submetidos a uma mesma moral profissional. Neste contexto, diz o autor: O que domina a dupla relao de poder que o servidor estabelece com o usurio e com os seus prprios superiores a idia de dignidade profissional, idia essa que exclui o servilismo, tanto quanto probe a arbitrariedade (Supiot, 1995, p. 19). Em contrapartida, os usurios do servio pblico so titulares de direitos e todos tm igualmente direito a ele. Isso os diferencia do cliente figura que aparece na iniciativa privada , o qual escolhe (e paga) quem ele quer que o atenda. Ao passo que a iniciativa privada diferencia clientes e cria servios diferenciados para diferentes clientes, o servio pblico obrigado a indiferenciar seus usurios tratando-os igualmente. Em servios pblicos educacionais esta questo leva discusso da eqidade no atendimento de seus usurios (os alunos). Pode uma escola justificar sua menor qualidade em razo de que seus usurios so mais pobres? Pelo princpio da indiferenciao no atendimento, no. Entretanto esta questo precisa ser melhor esclarecida. A indiferenciao no atendimento uma questo tica/jurdica e no processual. Pela tica, todos tm direito a tratamento indiferenciado, o qual, do ponto de vista processual, em educao, pode significar um tratamento pedaggico diferenciado, ou seja, de acordo com as dificuldades de cada um. Ao mesmo tempo, a relao de poder na qual est inserido o servidor pblico impede que sobre ele se exeram arbitrariedades sejam elas justificadas ou no por ideais polticos. Este o ponto que faz com que as polticas pblicas neoliberais se rebelem contra a sistemtica de contratao do servio pblico na tentativa de romper com este impedimento e subordinar, pela privatizao ou terceirizao, o servidor pblico a um chefe ou superior com meios para tornar a relao de poder personalizada e o contrato com durao aleatria. Entretanto, protegido pelo estatuto, o servio pblico no pode ser re-convertido lgica de mercado, para o que necessrio o contrato como instrumento de regulao das relaes e no o estatuto.5 A estabilidade do servidor uma ferramenta para assegurar a continuidade da relao de trabalho, quebrando a aleatoriedade e a descon926
tinuidade tpicas do setor privado. Ao mesmo tempo, a estabilidade uma ferramenta de proteo contra as arbitrariedades que possam ser cometidas contra o servidor pblico no exerccio de sua funo, favorecendo que o tratamento dado por ele seja indiferenciado e no sujeito a presses ilegtimas do usurio ou de seus superiores.6 Estas so algumas das condies tcnicas de funcionamento do servio pblico. claro que as condies reais de funcionamento dificultam estas funes tcnicas na medida em que a falncia do Estado e sua subordinao a grupos de interesse terminam levando a limitaes oramentrias, de qualificao e de controle que jogam contra um atendimento indiferenciado. No bastasse isso, esto as fontes de corrupo introduzidas de fora para dentro no servio pblico. Apesar destas perturbaes graves que afetam os objetivos do servio pblico, preciso reconhecer que ele tambm tem, desde dentro, inimigos: o servidor pblico leniente e, por vezes, deliberadamente incompetente. Tais servidores fazem uso do estatuto da estabilidade e das demais condies do servio pblico para faltar ao compromisso com o pblico e cuidar de suas convenincias particulares. A este se junta uma parte das chefias do servio pblico que pratica a gerncia invertida, ou seja, aquela que est muito mais interessada em representar os interesses particulares de seus subordinados perante a administrao central do que interessada em conduzir as polticas pblicas de melhoria e gerenciar seus subordinados assumindo responsabilidades perante estes. Nessa mesma situao esto as gerncias ou os servidores que perdem o foco de suas responsabilidades e passam a ser agentes de partidos polticos que, sem objetividade e fundamentao, bombardeiam quaisquer aes propostas simplesmente por estas terem origem em uma administrao que no controlada pelo seu partido poltico. Em ambos os casos, perde-se de vista o compromisso com o pblico atendido e no especial caso da educao, perde-se de vista o compromisso com as crianas em processo de formao. Salvar a idia de servio pblico da privatizao, por um lado, e desses servidores pblicos lenientes, por outro, implica termos clareza sobre a defesa dos princpios do servio pblico aqui expressos. Implica uma luta pela recuperao do papel do Estado como financiador e articulador deste e, alm disso, implica uma luta implacvel contra o servidor pblico que privatiza em seu prprio benefcio o setor pblico.
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luta por mais verbas e condies de trabalho, urgente associar a luta pela revitalizao do servio pblico, desde dentro. esta particularidade do servio pblico baseada na dignidade profissional e no na subservincia que faz com que o servidor pblico se descole das relaes trabalhistas e possa questionar as propostas, discutir com altivez as alternativas para o seu trabalho. Mas nenhuma poltica pblica pode desconsiderar a evidncia de que uma parte do servio pblico (maior ou menor, segundo cada caso) pode agir em benefcio de causas prprias, descolando-se de objetivos pblicos. Isso tambm uma realidade. A estabilidade dada, entretanto, com o fundamento de um servio pblico compromissado com servir ao pblico e no a si mesmo ou apenas ao seu partido. possvel a qualidade negociada no servio pblico? Esta uma pergunta aberta. Mas devemos lutar para que seja. As alternativas a ela so: a poltica pblica neoliberal j testada e recusada; a privatizao e a terceirizao brandas (PROUNI; ONGs, entre outras), mesmo quando no se trata de governos com vocao claramente neoliberal; ou o caos.
Uma proposta em construo

No nos parece que seja vivel introduzir mudanas nas redes de ensino se estas no estiverem inseridas em um desafio que deve ser feito a cada escola no sentido de ela pautar suas demandas por condies de trabalho e, ao mesmo tempo, comprometer-se com o repasse aos seus alunos dos benefcios de tais condies adicionais. Este o sentido da proposta de qualidade negociada. Porm, as mudanas no podero ser exportadas desde um ponto central difusor. fundamental mobilizar e motivar cada escola para que ela construa o seu caminho de melhoria e, com isso, promova maior organizao dos trabalhadores da educao e sensibilize todos os servidores para a importncia do seu trabalho. Cada escola deve tornar-se um centro de reflexo sobre si mesma, sobre o seu futuro. Este desafio poder ser mediatizado pelos especialistas existentes nas redes e pelas universidades, mas no poder ser concretizado por estes se em cada escola no houver um processo interno de reflexo conduzido pela sua comunidade interna de forma participativa. Neste sentido, os gestores tm um importante papel mobilizador a cumprir.
928
Note-se que no apenas o professor que deve ser reflexivo a escola que precisa ser reflexiva. Isso inclui gestores, professores, funcionrios, alunos e pais. O individual e o coletivo complementam-se na medida em que pelo coletivo que o individual tambm se forma.7 A proposta implica mobilizarmos as escolas com processos de avaliao institucional participativos, mais conhecidos por avaliar as universidades (avaliao institucional). Os conceitos e procedimentos j esto disponveis,8 bastando agora que sejam exercitados nesse nvel de ensino.9 Esse processo deve ser alimentado por diferentes dados procedentes da realidade da escola, entre eles por aes que acompanhem o desempenho do aluno de forma contnua e sistemtica de maneira que se garanta que as melhorias introduzidas nas escolas tambm tenham como destinatrio final o aluno. Neste sentido, importante que se recupere o esprito de servio pblico referido por Supiot (1995) como base para o renascimento do prprio servio pblico compromissado moral e eticamente com a qualidade da ateno ao pblico de forma indiferenciada. Sobre esta base, poderemos dar um passo decisivo na direo da construo do envolvimento das escolas em um processo de avaliao institucional que veja no seu projeto pedaggico uma forma de estabelecer um pacto pela melhoria da qualidade uma qualidade negociada, sim, mas com a exigncia de uma contrapartida de responsabilidades assumidas pela comunidade interna da escola, com reflexos positivos na sua organizao. Estudos sobre as polticas de avaliao neoliberais (por exemplo, Bertagna, 2003, Quagliato, 2003, e Biani, 2004) alertam para a insuficincia destas propostas educacionais verticalizadas e privatistas. Os dados apresentados aqui, em contrapartida, apesar de no conclusivos, alertam para os problemas que as polticas pblicas progressistas democrticas e participativas podero ter. Umas e outras podem estar tendo dificuldades para produzir modificaes substanciais na qualidade da escola. Acreditamos que em especial as ltimas esto deixando de lado o fator servio pblico no Brasil, com sua histria de sucesso, mas tambm com sua histria de desmandos e oportunismos produzidos pelas prprias elites (cf. Jatene, 2005). Uma negociao ampla e responsvel com os atores da escola acerca do seu projeto pedaggico e das suas demandas, incluindo um sistema pblico de monitoramento de qualidade, construdo coletivamente pode ser a maneira de fazer alguma diferena. Primeiro, porque a populao atendida tem direito
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melhor qualidade possvel oferecida pelo servio pblico; segundo, porque o exerccio de novas formas de participao na instituio se constitui em um importante meio para desenvolver a contra-regulao quando o servio pblico sofre a ao predatria das polticas pblicas neoliberais e conservadoras. Neste esforo, alm da avaliao institucional, ser necessria a construo de um conjunto de medies que permita acompanhar longitudinalmente o desempenho das crianas na rede de ensino.10 Tal sistema no substituir a avaliao regular do professor, mas dever ser independente desta e formulado de maneira que se possa traar linhas de comparao entre as escolas de uma mesma rede de ensino, sem nenhum propsito de premiao ou punio, voltado exclusivamente para alimentar a reflexo no interior do processo de avaliao institucional das escolas. H meios de se fazer isso com justia. Trata-se, portanto, de construir uma estratgia alternativa que recoloque os processos de medio de desempenho dos alunos em seu devido lugar desgastados que foram pelas polticas neoliberais vidas por premiar e punir professores e associe-os com um processo de avaliao (institucional) destinado a levar em conta o desempenho do aluno como parte de um conjunto mais amplo de informaes da realidade das escolas, favorecendo a reflexo e a organizao dos trabalhadores em cada uma delas. A avaliao institucional, juntamente com um sistema de monitoramento de desempenho dos alunos, deve criar as condies necessrias para mobilizar a comunidade local das escolas na construo da sua qualidade e na melhoria de sua organizao. essa comunidade que pressionar os eventuais servidores pblicos lenientes a assumirem o verdadeiro esprito de servio pblico, no qual o atendimento indiferenciado uma pedra fundamental. essa comunidade local que tem melhores condies para se erguer como um coletivo que faa com que as foras vivas do servio pblico pensem sobre si, sobre a tica de suas condutas, sobre a responsabilidade na denncia da falta de condies de trabalho e sobre a responsabilidade do bom uso das condies de trabalho quando elas so atendidas. Recebido e aprovado em setembro de 2005.
Notas
1. 2. O
PT
que acabou nos escndalos em Braslia o
PT
social-liberal e no o
PT
socialista.
Medido pela tcnica ABIPEME.
930
3.
Foram levados em considerao os seguintes elementos: a experincia profissional levou em considerao quantos anos o professor estudou, quantos anos o professor trabalha na escola, quantos anos o professor tem de experincia na docncia e quantas horas-aula o professor ministra por semana; a liderana administrativa considerou como foi elaborado o projeto poltico-pedaggico, quantas vezes o conselho se reuniu e quantas horas de formao continuada o professor cursou; o clima escolar levou em considerao os procedimentos dos alunos dentro da unidade escolar; se os recursos financeiros, o nmero de professores, o pessoal administrativo, o pessoal de apoio e os recursos pedaggicos so suficientes; se ocorreu interrupo no planejada das atividades na escola; se sistematicamente houve falta por parte dos professores; se houve ocorrncia de roubos e depredaes; e ainda se considerou a ocorrncia de violncia contra alunos, professores e funcionrios, alm da freqncia de rotatividade dos professores na escola; o estilo pedaggico levou em considerao o uso do livro didtico; se o aluno tem acesso internet; como os alunos utilizam os computadores; se o professor utiliza: fitas de vdeo educativas, jornais e revistas informativas; como o professor faz uso da biblioteca na escola no que concerne a utilizao de livros de consulta, livros de leitura e atividades com alunos; um ndice composto de resultados por escola; um indicador de nvel socioeconmico. Esta questo est ligada com um debate difcil e complexo sobre o papel do Estado e sobre a possibilidade ou no de se implementar modificaes significativas no cotidiano da escola, aspectos que no podemos aprofundar aqui. Mas de se registrar que o servio pblico a nica instncia a que boa parte da populao mais pobre pode recorrer para ter seus problemas minorados. Um servio pblico sem qualidade afeta diretamente a populao mais necessitada veja-se os efeitos do Katrina em Nova Orleans... De alguma forma estamos lentamente caminhando nessa direo, no servio pblico, em decorrncia da contratao de servidores pblicos na condio de celetistas. Em excelente artigo publicado na Folha de S. Paulo, Adib D. Jatene mostra como, no Brasil, a partir da ditadura militar, a cpula do servio pblico deixou de ser ocupada por funcionrios de carreira e passou a ser preenchida por cargos em comisso com pessoas de fora do servio pblico, causando uma transitoriedade nos cargos, com repercusses negativas sobre a qualidade (Jatene, 2005). Este o grande engodo das teorias ps-modernas que centram sua reflexo no indivduo. Tais conceitos e procedimentos foram desenvolvidos especialmente com relao avaliao das universidades (cf. Dias Sobrinho, 2002a, e Freitas, 2003). Em uma pesquisa em andamento envolvendo uma rede de ensino, estamos sistematizando esses princpios, transferindo-os e adaptando-os para o mbito do ensino fundamental (Sord et al., 2005).
4.
5. 6.
7. 8. 9.
10. Um estudo com estas caractersticas est em desenvolvimento em cinco cidades brasileiras por intermdio de seis centros de pesquisa que se uniram para o desenvolvimento do GERES (Gerao Escolar 2005). Esse estudo acompanha cerca de 25 mil alunos de 1 a 4a srie do ensino fundamental e durar 4 anos.
Referncias bibliogrficas
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Aproximando-se do problema a partir de alguns dados iniciais

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Fonte: Dados oficiais da Secretaria de Educao em questo

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2. As questes relativas a condies de trabalho obtiveram as seguintes respostas:

3. As questes relativas presena na escola revelaram o seguinte:

4. Quanto satisfao salarial o resultado foi o que segue:

5. Quanto formao continuada:

Item Nmero de horas de formao continuada recebido

< 20 horas 38,2%

> 40 horas 24,1%

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