Resilincia regional em perspectivas tericas e empricas: o caso do Polo Industrial de Cubato (SP), Brasil.

SIRLEI PITTERI Universidade Municipal So Caetano do Sul (USCS) Rua Santo Antonio, 50 Centro So Caetano do Sul SP. E-mail: sirleipitteri@uscs.edu.br LUS PAULO BRESCIANI Universidade Municipal So Caetano do Sul (USCS) Rua Santo Antonio, 50 Centro So Caetano do Sul SP. E-mail: lpbresciani@uscs.edu.br

Resumo
A noo de resilincia dos lugares emerge como uma habilidade especfica das localidades para reagir, responder e lidar com incertezas diante de mudanas e adversidades, como desastres naturais ou provocados artificialmente. No Brasil, um caso emblemtico de resilincia regional pode ser identificado na regio do Polo Industrial de Cubato (SP). Considerada o Vale da Morte (1980), conseguiu reverter uma situao iminente de desindustrializao, por meio do Plano de Recuperao Ambiental (1983-2008), envolvendo aes conjuntas entre governos, empresas e sociedade. Assim, a questo que motivou o presente estudo a seguinte: o Polo Industrial de Cubato pode ser considerado, atualmente, uma regio resiliente? Este estudo teve como objetivo analisar as mudanas ocorridas no Polo Industrial de Cubato (SP) na perspectiva do modelo tericometodolgico, fundamentado nos conceitos da economia evolucionria e competncias territoriais, que norteou toda a investigao emprica. Os resultados obtidos indicam o estgio de adaptabilidade da regio para o longo prazo. Palavras-chave: Resilincia Regional; Economia Evolucionria; Competncias Territoriais, Polo Industrial de Cubato (SP).

Abstract
The notion of resilience emerges as a specific ability of the localities for reacting, responding and dealing with changes and uncertainties in face of adversities, as natural disasters or artificial ones. In Brazil, an emblematic case of regional resilience can be identified in the region of the Industrial Pole of Cubato (SP). Considered the 'Valley of Death' (1980), managed to reverse a situation of imminent deindustrialization through the Environmental Restoration Plan (1983-2008) involving joint actions between governments, business and society. So the question that motivated this study is the following: the Polo Industrial of Cubato can currently be considered a resilient region? This study aimed to analyze the changes in the Industrial Pole of Cubato (SP) from the perspective of the theoretical-methodological approach, based on the concepts of evolutionary economics and territorial competences, which had guided all the empirical research. Results indicate the stage of adaptability of the region for the long term. Keywords: Regional Resilience; Evolutionary Economics; Territorial Competences, Industrial Pole of Cubato (SP).

1 Introduo e objetivos
Estudos sobre a resilincia regional tm origem nos estudos da psicologia e ecologia, em busca de solues para a adaptao e sobrevivncia das localidades, diante de um cenrio de incertezas, com crises financeiras, alteraes climticas perigosas, movimentos terroristas e desastres ambientais extremos. A noo de resilincia est associada tanto ao aumento da sensao de risco econmico, poltico ou ambiental e tambm pela percepo que os processos emergentes na sociedade ps-industrial tm acentuado as desigualdades sociais, econmicas e polticas das localidades. A interseco de uma crise econmica com uma crise ambiental aumentou a sensao de vulnerabilidade e, portanto, tem estimulado a busca de novos caminhos para se compreender a resilincia dos lugares (HUDSON, 2010; PIKE et al, 2010; CHRISTOPHERSON et al, 2012; PENDALL et al, 2010). 2

A despeito da crescente importncia da ideia de resilincia nos estudos regionais, Hill et al (2008) escrevem que o conceito ainda no possui uma definio cuidadosa e precisa e sugerem trs dimenses de anlises voltadas sua compreenso, em especial, sobre a resilincia regional: (1) equilbrio, (2) caminho dependente e lock-in e (3) perspectiva sistmica e de longo prazo. Um caso emblemtico de resilincia regional pode ser identificado no Polo Industrial de Cubato (SP). Galvo Filho (1987) faz uma narrativa do Fenmeno Cubato em que possvel analisar como uma regio que j foi considerada o Vale da Morte, na dcada de 1980, conseguiu reverter uma situao iminente de desindustrializao, por meio de esforos entre governos, empresas e sociedade. Aps 30 anos do incio do Plano de Ao para Controle da Poluio Ambiental de Cubato (1983-2008) possvel afirmar que o quadro crtico de degradao ambiental foi revertido e se encontra prximo normalidade, na perspectiva dos indicadores de resultados obtidos. Assim, a questo que motivou o presente estudo a seguinte: o Polo Industrial de Cubato pode ser considerado, atualmente, uma regio resiliente? Este estudo tem como objetivo analisar as mudanas ocorridas no Polo Industrial de Cubato (SP) na perspectiva do modelo terico-metodolgico proposto para o estudo emprico, fundamentado nos conceitos da economia evolucionria e competncias territoriais.

2 Resilincia regional em perspectiva terica

Nos estudos ambientais, a expresso resilincia descreve a capacidade biolgica dos seres vivos de se adaptarem e prosperarem em condies adversas. No caso das cincias sociais, de modo geral, a noo de resilincia tornou-se bastante popular por conta de sua associao com a adaptabilidade (PIKE et al, 2010; CHRISTOPHERSON et al, 2012) e, por isso, apresenta fortes ligaes com a geografia econmica evolucionria. As trs abordagens para anlises sobre resilincia regional, propostas por Hill et al (2008) so reafirmadas por Pendall et al (2010) e apresentadas a seguir. 2.1 Perspectiva mecanicista (equilbrio) Tambm conhecida como engenharia da resilincia, traduz o significado mais natural de resilincia - a habilidade de uma economia regional manter o equilbrio pr-existente antes de determinado choque. A despeito de poucos estudos econmicos explicitarem o termo resilincia, a maioria da literatura sobre microeconomia defende a ideia que resilincia a capacidade de determinada regio retornar ao estgio anterior ao choque. Nesse sentido, identificar resilincia na perspectiva mecanicista em determinado sistema implica selecionar caractersticas observveis ou resultados de determinados fenmenos. Qualquer discusso sobre resilincia em determinado sistema deve ser precedida pela pergunta: resilincia do qu e para qu? (PENDALL et al, 2010; PIKE et al, 2010). Assim, o sistema deve ser definido em termos de: (1) as variveis que descrevem o estado; (2) a natureza e as medidas dos choques externos. A determinao de que uma localidade se recuperou, ou que o ecosistema se encontra estvel, presume que o analista prestou ateno em algumas coisas, mas no para outras. Contudo, Simmie e Martin (2010) consideram a perspectiva do equilbrio limitada para se analisar a resilincia de uma economia regional, pois, concentra-se sobre a estabilidade de um sistema perto de um equilbrio ou estado estacionrio. Os autores consideram que essa

viso est muito mais prxima da noo de elasticidade1 ou a capacidade de um sistema para absorver e acomodar perturbao sem experimentar um colapso ou uma transformao estrutural importante. Desse modo, a resilincia econmica regional implicaria na reteno das funes e da estrutura do sistema antes do choque. O problema que essa viso traz consigo a bagagem do pensamento equilibrista. Na verdade, a noo de engenharia de resilincia tem uma estreita afinidade com o padro de equilbrio do mainstream da economia. Neste exemplo, um choque ou perturbao move uma economia fora de seu equilbrio e trajetria de crescimento, mas o pressuposto que foras e ajustes autocorretivos podem traz-los de volta para o caminho. Se a resilincia regional definida em termos da capacidade de uma economia regional manter (voltar a) sua forma de equilbrio aps um grande choque, torna-se difcil conciliar a noo de resilincia com a ideia de evoluo econmica regional. A implicao que, quanto mais resiliente for uma economia regional, na melhor das hipteses, produziria um modelo evolutivo com base na manuteno da estrutura e da estabilidade (SIMMIE e MARTIN, 2010). A perspectiva a seguir busca resolver essa questo. 2.2 Perspectiva evolucionria (caminho dependente e lock-in) O pensamento evolucionrio se fundamenta na histria e geografia dos lugares, reconhecendo a importncia das especificidades locais para explicar como a organizao espacial da produo, distribuio e consumo so transformados ao longo do tempo. Recentemente, vrios conceitos relacionados com a geografia econmica evolucionria tm sido utilizados a fim de teorizar sobre as questes relacionadas adaptao regional. Nessa abordagem, deve-se pensar no apenas em empresas e indstrias, mas tambm nas polticas de desenvolvimento local e regional e, num sentido mais amplo, de que modo as mudanas ambientais afetam o dinamismo e a adaptabilidade das economias regionais e que medidas devem ser tomadas para auxiliar na adaptao. Esses conceitos podem, potencialmente, explicar porque algumas economias regionais perdem dinamismo e outras no. O caminho dependente (path dependence) um processo em que o desempenho e respectivos resultados de um dado sistema evoluem como consequncia da sua prpria histria. J o conceito de lock-in est associado s dificuldades de reestruturao necessrias s economias regionais para sua adaptao s mudanas. Esses dois conceitos esto intimamente relacionados, pois o caminho escolhido refora uma viso de mundo comum que pode confundir as tendncias seculares com crises cclicas, o que pode dificultar os processos de reestruturao necessrios. O modelo cannico do caminho dependente da evoluo espacial industrial identifica os quatro momentos de um sistema na perspectiva da economia evolucionria, conforme esquema a seguir.

Os autores fazem referncia s origens da expresso resilincia utilizada na fsica e engenharia, como a capacidade de estruturas e materiais resistirem a choques e presses por meio da medida de elasticidade.

Esquema 1 - Modelo cannico do caminho dependente da evoluo espacial industrial

Fonte: Martin (2010).

Martin (2010) faz algumas crticas a esse modelo, pois considera a tentativa de esquematizar a relao caminho dependente e lock-in de um modo simplista demais, o que ele considera problemtico. Em estudo posterior, Simmie e Martin (2010), propem um desdobramento da fase ruptura do lock-in em quatro possibilidades, conforme esquema. Esquema 2 - Respostas estilizadas da economia regional para grandes choques

Fonte: Simmie e Martin (2010).

A primeira possibilidade, ilustrada no esquema (a), o retorno da economia regional para a situao pr-existente aps o choque, por meio da comparao de variveis selecionadas, antes e depois do choque. As duas possibilidades seguintes (b) e (c) referem-se diminuio de desempenho regional aps o choque, e, para se avaliar o grau de impacto do choque na economia regional necessrio identificar os determinantes envolvidos que dificilmente apresentaro um 5

padro de comportamento, em funo das especificidades territoriais. A possibilidade (d) representa a recuperao regional com transformaes que melhoram seu desempenho no caminho do crescimento aps o choque. Contudo, existe uma limitao nesse modelo para se compreender os determinantes que caracterizam tais desdobramentos ao longo do tempo, que sero considerados na perspectiva a seguir. 2.3 Perspectiva multi sistemas complexos (sistmica e de longo prazo) Os conceitos anteriores sobre resilincia regional se voltam para medidas simples de desempenho econmico em um dado momento. A perspectiva sistmica e de longo prazo, ao contrrio, coloca nfase nas inter-relaes das variveis macroeconmicas que persistem por um longo perodo, ampliando-as para aspectos econmicos, polticos, sociais e ambientais, que condicionam sua estrutura e crescimento econmico. A estrutura social de acumulao2 no esttica e, desse modo, a economia regional seria resiliente na medida em que sua estrutura social de acumulao permanece estvel ou capaz de fazer uma rpida transio para outra melhor (Hill et al, 2008). Contudo, Simmie e Martin (2010) alertam que a resilincia est relacionada com as instabilidades naturais dos sistemas, implicando em uma dinmica evolutiva e peridica na natureza, em que os choques episdicos causam uma transio de um regime de estabilidade para outro. Essa concepo de equilbrios mltiplos usados em economia de que no existe estado de equilbrio nico, mas vrios estados possveis. Assim, economias regionais resilientes seriam aquelas que se adaptam com sucesso, para um caminho de crescimento no longo prazo. Vale ressaltar que a adaptao com sucesso ou um melhor caminho so ideias relativizadas e necessitam de determinantes objetivos para suas anlises. Assim, propomos incorporar a noo de competncias territoriais que apresentam como determinantes, a existncia de: (1) profundo comprometimento entre as pessoas para trabalhar alm das fronteiras organizacionais; (2) habilidade para lidar com imprevistos e incertezas, alm de assegurar a capacidade rotineira da autorregulao; (3) conscincia coletiva de que os recursos devem ser preservados para no se esgotarem ao longo do tempo; (4) clareza e transparncia nas comunicaes, especialmente nos processos de persuadir, negociar, coordenar e ensinar os parceiros envolvidos. 2.4 Modelo de anlise de resilincia regional A partir de uma perspectiva evolutiva, o atributo mais importante de resilincia regional a capacidade de adaptao ao longo do tempo de uma economia local aps um choque ou perturbao. O modelo analtico a seguir prope os elementos e os determinantes para a anlise de resilincia regional. Uma vez que esses determinantes estejam presentes no ambiente estudado, possvel identificar a resilincia de determinada localidade.
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Hill et al (2008) prope ampliar o conceito economias de acumulao para estrutura social de acumulao, em que postula o ajustamento contnuo entre os sistemas econmicos, sociais e ambientais.

Esquema 3 Modelo analtico de resilincia regional

Fonte: Elaborado pelos autores (2012).

Assim, para efeitos desse estudo, o conceito de resilincia regional adotado ser o seguinte: Resilincia regional a capacidade das regies de se adaptarem com eficincia e efetividade aps um choque endgeno ou exgeno, em que sua estrutura social de acumulao permanea no mesmo patamar de desenvolvimento ou se transforme em uma estrutura social de acumulao com desempenho superior, quando comparada ao padro anterior ao choque ou perturbao.

3 Metodologia
Nos estudos e pesquisas organizacionais, necessitamos cada vez mais de recortes espaciais e temporais que s se tornam possveis por meio interdisciplinaridade. Esses recortes abrem possibilidades para mltiplas construes terico-metodolgicas, permitindo uma abordagem crtica das diferentes dinmicas envolvidas nas anlises organizacionais. A fim de preservar a coerncia das escolhas metodolgicas que nortearam toda a elaborao do presente estudo, utilizou-se o conceito de Espao Metodolgico Quadripolar, proposto por Bruyne, Herman e Schoutheete (197?), em que se buscou a harmonizao entre os polos epistemolgico, terico, morfolgico e tcnico, conforme esquema a seguir. De acordo com os autores, qualquer estudo de carter cientfico deve contemplar essas quatro dimenses. Os quatro polos no so excludentes entre si e podem ser abordados em momentos diferentes da pesquisa, porm, ser necessrio efetuar escolhas coerentes dos polos, pois cada qual representa aspectos particulares de uma mesma realidade, tanto no discurso quanto na prtica da produo cientfica.

Esquema 4 - Espao Metodolgico Quadripolar

POLO EPISTEMOLGICO (mtodos) DIALTICA

POLO MORFOLGICO (quadros de anlise) SISTEMAS

POLO TERICO (quadros de referncia) FUNCIONALISMO

POLO TCNICO (modos de investigao) ESTUDO DE CASOS

Fonte: Adaptado de Bruyne, Herman e Schoutheete ([197-?]).

O polo epistemolgico tem a finalidade de exercer a funo de vigilncia crtica do estudo. O processo discursivo adotado foi a dialtica, por meio de constante avaliao crtica que permitiu construir significados sobre o problema de pesquisa e objetivos do estudo. O polo terico orientou a elaborao e a construo dos conceitos, por meio da formulao sistemtica dos objetos cientficos e das regras de interpretao dos fatos. O quadro de referncia que norteou a construo terica foi o funcionalismo. A abordagem funcionalista adota desde o incio uma concepo totalizante e sistmica diante dos fatos sociais, compatvel com a abordagem epistemolgica adotada a dialtica. Para se identificar as funes presentes nos fenmenos, o pesquisador no pode se limitar compreenso explcita dos atores, a fim de no restringir o estudo s funes manifestadas pelos mesmos. necessrio que o pesquisador identifique as funes no visveis a priori, aquilo que no est na aparncia, mas que se tornaro explcitas pelas suas prprias anlises. O polo morfolgico a abordagem que define as regras de estruturao do estudo e da formao do objeto cientfico, impondo-lhe certa figura e certa ordem entre seus elementos. O modelo analtico, conforme se observa no Esquema 3, foi construdo na perspectiva do enfoque sistmico. A explicao da realidade ocorre por meio das relaes entre seus elementos. Assim, o estudo dos fenmenos sociais deve levar em conta seu contexto, bem como as dinmicas envolvidas na complexidade evolutiva. O polo tcnico controla a coleta de dados e se esfora para confront-los com as teorias com que se relacionam. O procedimento tcnico adotado foi o estudo de caso, a despeito das crticas sobre sua no cientificidade e fragilidade do seu poder preditivo. Entretanto, vale destacar que a questo central dessas crticas reside, principalmente, na falta de instrumentos terico-metodolgicos adequados para as anlises empricas. De fato, Bruyne, Herman e Schoutheete ([197-?]) escrevem que um estudo de caso s pode ser considerado cientfico se as teorias e a crtica epistemolgica no forem negligenciadas. Desse modo, essa etapa da pesquisa se voltou para circunscrever os fatos em sistemas que apresentam significados, por meio de modelos analticos e protocolos que permitiram evidenciar os dados empricos, compostos por acontecimentos observveis, tanto explicitamente quanto percebidos pelos pesquisadores.

A interao dialtica desses diferentes polos constituiu o conjunto da prtica metodolgica, detalhada a seguir. Este estudo teve um enfoque qualitativo, predominantemente interpretativo, cujo modelo de anlise proposto norteou toda a investigao emprica. O procedimento tcnico adotado foi o estudo de caso, em que a elaborao do protocolo envolveu confrontar o modelo analtico construdo a partir das teorias e os dados foram coletados por meio de mltiplas fontes de evidncias. Desse modo, foi possvel elaborar anlises intensivas da realidade estudada, reunindo informaes to numerosas e to detalhadas quanto possvel, a fim de captar a totalidade dos fenmenos relacionados ao modelo analtico proposto. Foram utilizadas tcnicas de coleta de dados variadas: observaes diretas, entrevistas livres e semi-estruturadas, depoimentos de autoridades, documentos oficiais e publicaes em geral. A pesquisa documental envolveu as seguintes fontes de dados: (1) documentos oficiais dos poderes pblicos municipal, estadual e federal: leis, planos diretores e projetos; (2) documentos oficiais das: Companhia de Tecnologia de Saneamento do Estado de So Paulo (CETESB), Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (EMPLASA), Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), Centro das Indstrias do Estado de So Paulo (CIESP); (3) mdia impressa: Jornal A Tribuna, jornal O Estado de So Paulo, jornal Folha de So Paulo, jornal Folha Paulistana, revista EXAME, jornal Global Garbage, JB_Online: Jornal da Baixada Santista; (4) teses, dissertaes e artigos acadmicos relacionados ao tema estudado. As entrevistas realizadas, bem como as observaes diretas, tiveram como finalidade principal analisar coerncias e contradies entre os achados das pesquisas em documentos oficiais e depoimentos de autoridades divulgados na mdia. Contudo, vale ressaltar que a maior preocupao metodolgica foi desvendar o que no se d a ver na aparncia da realidade estudada, pois nem sempre os fenmenos e relaes podem ser observados de forma direta ou por meio de entrevistas. Foi preciso encontr-las no cruzamento de informaes disponveis em documentos oficiais, na mdia local, em depoimentos de autoridades publicados em entrevistas em jornais, rdio e televiso e entrevistas concedidas por pessoas diretamente relacionadas aos poderes pblicos, com a finalidade de se desvendar as estruturas, os modelos de gesto, as polticas e estratgias estabelecidas.

4 Resilincia regional na perspectiva evolucionria

Cubato um dos 173 municpios que compem a regio da Macrometrpole Expandida (SP). Localizada a 57 km de So Paulo, faz divisa com o municpio de So Bernardo do Campo (ABC Paulista) e pertence Regio Metropolitana da Baixada Santista, onde se situa o Complexo Porturio de Santos, maior e mais importante porto da Amrica Latina. O povoamento da regio localizada na raiz da Serra do Mar, margeada pelos rios Cubato, Perequ e Piaaguera, teve incio no sculo XVI. No incio do sculo XIX, teve incio a construo de obras de infraestrutura como, por exemplo, a estrada Calada de Lorena, que transformou o Porto Geral de Cubato em importante entreposto da cidade de So Paulo, e o aterro que serviu de ligao entre o Porto de Cubato e a cidade de Santos. Assim, construiu-se a vocao de Cubato, como ponto de passagem das exportaes em direo ao Porto de Santos, facilitados pela construo da estrada do Vergueiro e da Estrada de Ferro So Paulo Railway, no final do sculo XIX (IBGE, 2012).

Figura 1 - Localizao de Cubato na Macrometrpole Expandida (SP)

Fonte: DPR, 2011.

Couto (2003, p.26) escreve que, com a estrada de ferro So Paulo Railway e a estrada rodoviria do Vergueiro, os penosos caminhos entre o Planalto Paulista e o mar foram solucionados. A estrada de ferro absorveu quase todo o transporte de mercadorias e pessoas entre o Planalto e a cidade de Santos e, com o crescimento vertiginoso das exportaes de caf, Cubato ficou margem do progresso, estagnado. Com a perda do dinamismo comercial, alguns empreendedores de Cubato iniciaram a agricultura de banana e outras frutas, alm de caf, cana de acar e arroz. As plantaes de bananas geraram alguma prosperidade para Cubato e, no final do sculo XIX, no havia desemprego; ao contrrio, faltavam trabalhadores para atuar na agricultura de bananas. Em resumo, pode-se dizer que Cubato, nos primeiros quatro sculos de sua existncia (com exceo do sculo XVI), foi essencialmente uma rota de passagem entre Santos e So Paulo, mas que se transformou, no final do sculo XIX, em nada mais do que um imenso bananal (COUTO, 2003). 4.1 Acidente Histrico O modelo proposto por Martin (2010) sugere identificar o momento em que ocorreu o acidente histrico, ou seja: a locao inicial das primeiras empresas de determinada indstria que ocorreram por razes histricas, circunstncias contingenciais, eventos aleatrios ou fatores geogrficos. Couto (2003) identifica um fator geogrfico importante que pode ter contribudo para o acidente histrico:
Todo dia chove em Cubato. Era desta forma que os viajantes estrangeiros e antigos habitantes do pequeno povoado de Cubato caracterizavam a regio onde moravam, no incio do sculo XIX. Essa caracterstica, de alta pluviosidade indicada pela enorme precipitao de gua durante o ano todo, seria um dos principais fatores de atrao das futuras indstrias do sculo XX (p. 5).

Couto (2003) explica que, muito embora o clima da regio fosse malfico para a espcie humana, em funo de ser propcio vida microbiana, o clima favorecia as plantas. Por isso, a regio era rica em alimentos os rios e o mangue forneciam peixes em abundncia. Entretanto, no incio da dcada de 1910, as coisas comearam a mudar. Aquela vida econmica, tipicamente de roa, no seria mais a nica. Instalaram-se em Cubato trs 10

grandes empresas industriais, as chamadas pioneiras: Cia Curtidora Marx; Cia de Anilinas, Produtos Qumicos e Material Tcnico e Cia Santista de Papel. A etapa seguinte ao acidente histrico, no modelo da evoluo espacial do caminho dependente e lock-in, relaciona-se com a fase de seleo de localidades no entorno que apresentem condies geogrficas favorveis para o desenvolvimento das economias de aglomerao. a criao do caminho, descrito a seguir. 4.2 Criao do Caminho O perodo das duas grandes guerras foi marcado por idas e vindas para essas indstrias, porm a criao do caminho se justifica pela afirmativa de que uma indstria jamais um fato isolado e, em 1925, a crise energtica por que passava So Paulo deu incio construo da ento maior usina hidreltrica do pas: a Usina de Cubato. O aumento da demanda de energia eltrica era resultado direto do crescimento do estado de So Paulo, principalmente de sua rea industrial, e, em 1961, a Usina de Cubato era responsvel por aproximadamente 14% da potncia energtica instalada no pas e, aproximadamente, 90% da produo de energia eltrica do estado de So Paulo (COUTO, 2003). O autor ressalta, no entanto, que as indstrias instaladas em Cubato (Costa Moniz, Qumica e Santista de Papel), apesar de representarem grandes complexos, no tiveram nenhuma influncia na instalao da Usina de Cubato. O que prevaleceu foi a grande quantidade de gua na regio e a escarpa da Serra do Mar, visando gerao de energia para a regio da Grande So Paulo. Contudo, a partir da presena da usina que podemos comear a entender a localizao do Polo Industrial de Cubato, que iria se expandir na dcada de 1950. Embora em funcionamento desde 1926, a Usina de Cubato no trouxe, pela sua presena, nenhum novo empreendimento industrial para Cubato at a implantao da refinaria de petrleo da Petrobrs. A construo da Via Anchieta (1942-1947) foi mais um componente relevante na criao do caminho. Com a concluso da via ascendente da Rodovia Anchieta, inicia-se uma transferncia rpida do transporte ferrovirio para o rodovirio entre o Porto de Santos e o Planalto Paulista. A pista descendente, construda em 1953, completou a logstica que facilitou o escoamento da produo entre o corredor Planalto Paulista e Porto de Santos (COUTO, 2003). Para completar a infraestrutura necessria para a criao do caminho, foi retomada, em 1947, a ideia de se construir um oleoduto que ligasse So Paulo ao Porto de Santos, concebida no final da dcada de 1920. De fato, existiu uma estreita relao entre o movimento de criao de infraestrutura logstica entre o Planalto Paulista e o Porto de Santos e o momento histrico que o Brasil vivia nas dcadas de 1940 e 1950, conforme escreve Carvalho Jr (2008): A sociedade brasileira atravessava um momento de intensas transformaes marcadas pelo incio do processo de industrializao e pela redemocratizao no ps-guerra. O contexto era favorvel para se discutirem propostas para o desenvolvimento nacional. Por conta do significativo aumento na importao de combustveis, era necessrio buscar propostas para aumentar a produo nacional de petrleo. A mobilizao sobre a campanha O Petrleo Nosso priorizou as discusses, culminando com a promulgao da Constituio de 1946 e fundao da Petrobrs em 1953 (CARVALHO JR, 2008; COUTO, 2003).

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O cenrio estava praticamente pronto para Cubato se transformar em um fenmeno industrial com retornos crescentes da economia de aglomerao, sugerindo um padro estvel e autorreforante de longo prazo para todas as empresas que seriam instaladas no estreito vale entre o Planalto e o mar, identificando, assim, a prxima etapa do caminho dependente e lock-in, conforme a seguir. 4.3 Caminho dependente e lock-in No incio da dcada de 1950 tem incio a construo da maior refinaria de petrleo do pas em Cubato. Milhares de pessoas, vindas de todos os cantos do pas, invadiram o pequeno municpio numa progresso que no parecia terminar. Era uma revoluo, a maior de todas que a regio enfrentou durante sua histria de quatro sculos (COUTO, 2003, p. 82). A construo do polo petroqumico nas proximidades da refinaria de Cubato e a atrao de outras empresas foram consequncias diretas dessa deciso e, em duas dcadas, o Polo Industrial de Cubato estava constitudo. Galvo (1987) escreve que a inadequao da rea para abrigar um polo de tamanhas dimenses e complexidades consenso entre as vises correntes e aceitas sobre o Fenmeno Cubato. So 23 complexos industriais, com 111 fbricas e mais de 300 fontes de poluio do ar, da gua e do solo, localizados em uma estreita faixa de terra firme, circundada pelo mar e pelas escarpas da Serra do Mar. A escolha de uma determinada regio para instalar uma nova refinaria, de acordo com a Petrobrs (2012), depende fortemente da presena de jazidas produtoras de petrleo e da localizao prxima da regio onde o consumo de derivados mais acentuado. No caso de Cubato, prevaleceu a maior facilidade e menor custo de transporte do petrleo, alm da existncia de infraestrutura que suportasse a instalao da refinaria, disponibilidade de mo-de-obra, energia eltrica e gua e, especialmente, a proximidade ao grande centro consumidor e razes estratgicas de defesa de suas instalaes. Goldenstein (1965) escreve que a deciso de construir a refinaria de petrleo em Cubato foi muito mais de ordem poltica e militar, com base em razes de ordem estratgica, porm, como tudo leva a crer, a implantao desse colossal conjunto industrial na raiz da Serra do Mar foi motivado pelos interesses de grupos econmicos de So Paulo. Por sua vez, Couto (2003) escreve que a instalao em Cubato ocorreu em funo, principalmente, da possibilidade de se situar ao lado da maior hidreltrica em operao do pas. Todos os outros motivos apontados foram consequncia, fatores de menor importncia, embora no seu conjunto venham a propiciar melhores condies de funcionamento e de instalao. A implantao da Refinaria em Cubato no teve como preocupao a oferta de empregos, nem o desenvolvimento econmico e social da regio, mas sim o abastecimento do principal centro consumidor de derivados de petrleo do Brasil. No mais, visou diminuio da dependncia das importaes de derivados, dado que uma das preocupaes da Petrobras, em suas publicaes, era sempre mostrar a economia de divisas em razo da refinao interna de petrleo. Muitas explicaes foram dadas para o Fenmeno Cubato, como escreve Galvo Filho (1987). O ambiente fsico, sua topografia e condies ambientais denunciam o erro da deciso, como tambm explicita o modelo de desenvolvimento adotado que, se no privilegiou o planejamento como instrumento para o crescimento, tambm no adotou uma matriz de proteo ambiental que antecipasse e propusesse medidas eficazes para as alteraes ecolgicas que viriam a acontecer.

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Com a justificativa do desenvolvimento, restrito ao crescimento econmico, os retornos crescentes da economia de aglomerao criaram o caminho dependente e lock-in em um processo estvel e autorreforante de longo prazo, como teoriza Martin (2010). Galvo Filho (1987) escreve que, por trs dcadas, as implacveis e constantes emisses lquidas e gasosas de indstrias qumicas, petroqumicas, mais as emisses de uma gigantesca siderrgica e de quase uma dezena de indstrias de fertilizantes, fizeram apenas confirmar que os recursos naturais se esgotam e so saturveis. A contaminao ambiental levou morte vrios ecossistemas. A misria da populao e os baixos salrios, por exemplo, impuseram-lhe espaos totalmente inadequados moradia. As pessoas passaram a morar, ou pelo menos tentaram, nas escarpas dos morros que compem o macio rochoso da Serra do Mar, em vilas nascidas no interior do caldeiro da poluio (Vila Parisi, conhecido como um dos bairros mais poludos do mundo), em palafitas sobre mangue devastado, ou em casebres de madeira sob as linhas de oleodutos, que nos trazem memria a tragdia de Vila Soc3. Os motivos que levaram Cubato a ocupar as manchetes dos jornais no mundo inteiro foram vrios - sinnimo de poluio, contaminao, capitalismo selvagem, anencefalia, doenas respiratrias e tragdias. Galvo Filho (1987) escreve que a notoriedade alcanada, nos planos estadual, nacional e internacional, deu ao Brasil a paternidade de um filho "anormal" e pouco desejado. Diante do fato consumado, resta lamentar a no observao da lei segundo a qual a capacidade de autodepurao dos recursos naturais finita e, no caso de Cubato, muito pequena. A conquista do ttulo de cidade mais poluda do mundo, dado cidade pela Organizao Mundial da Sade (OMS) na dcada de 1980, parece ter sido o fator de desestabilizao, ou distrbio no padro locacional espacial industrial, resultante de um choque exgeno inesperado ou imprevisvel, que poderia provocar o desaparecimento total da indstria, como teoriza Martin (2010). Os anos seguintes foram dedicados a promover aes que, por fim, levaram ruptura do lock-in, conforme segue. 4.4 Ruptura do lock-in A implantao e o desenvolvimento do "Plano de Ao para controle da Poluio Ambiental de Cubato", pelo governo do Estado de So Paulo, por meio da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), a partir de julho de 1983, teve como objetivo reverter o quadro de degradao ambiental. Galvo Filho (1987) explica que o plano adotou uma metodologia de controle ambiental at ento indita no Pas. Para enfrentar o grande desafio, foram consideradas a dimenso e a complexidade do problema, bem como a necessidade de uma ao multidisciplinar, envolvendo todas as reas da instituio.

5 Competncias territoriais na proposio do plano de ao

A noo de resilincia, na perspectiva sistmica e de longo prazo, proposta por Pendall et al (2010) e Hill et al (2008), alm dos elementos que caracterizam as competncias
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O autor se refere a uma das maiores tragdias de Cubato aps a formao do polo petroqumico, o incndio de um oleoduto da Petrobrs que passava sob uma favela, a Vila Soc, que a destruiu completamente, matando 93 pessoas em 1984.

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territoriais, podem ser observados na proposio do plano de ao, que enfatizou condies para transformar um sistema que apresentava determinado tipo de equilbrio em outro melhor. Nesse caso, a medida importante de resilincia foi a magnitude, ou escala de perturbao, que poderia ser absorvida antes das mudanas na estrutura do sistema. A transparncia das aes desenvolvidas foi fundamental para se atingirem os objetivos propostos, bem como a participao de instituies, que contriburam com informaes para se definirem as aes de controle necessrias. Comunidades cientficas, empresariais, tcnicas, poder pblico, classe poltica e populao foram ouvidos e convocados a participar. O resultado das discusses culminou em trs projetos. O primeiro foi destinado ao controle da poluio; o segundo, a fornecer apoio tcnico s aes de controle e o terceiro destinouse educao ambiental e participao comunitria, tendo sido voltado principalmente s lideranas polticas, tais como partidos, sindicatos, sociedade de amigos de Cubato, escolas e igrejas. O levantamento das indstrias poluidoras cadastrou mais de trezentas fontes de poluio de ar, gua e solo. Cada fonte poluidora recebeu instrues sobre a tecnologia a ser adotada para cessar as emisses e sobre os efeitos de cada agente poluidor (GALVO FILHO, 1987). Observa-se que os atributos da noo de competncias territoriais esto explcitos na formulao dos programas apresentados. A condio essencial para a formao de competncias territoriais a existncia sistemas de governana que, se bem articulados, sejam capazes de gerar sinergias inter-atores que produzam profundo comprometimento entre as pessoas para trabalhar alm das fronteiras organizacionais, habilidade para lidar com imprevistos e incertezas, alm de assegurar a capacidade rotineira da autorregulao, conscincia coletiva de que os recursos devem ser preservados para no se esgotarem ao longo do tempo, clareza e transparncia nas comunicaes, especialmente nos processos de persuadir, coordenar e ensinar os parceiros envolvidos, bem como negociar com eles.

6 Resilincia regional na perspectiva mecanicista

Levantamentos efetuados nas indstrias poluidoras trouxeram tona as causas e efeitos de cada agente poluidor, o que permitiu definir: (1) as variveis responsveis pelo estado atual do sistema, que seriam medidas ao longo do processo de transformao; (2) a natureza e as medidas dos choques externos. As variveis bsicas utilizadas para a aplicao da estratgia de controle foram: 1) qualidade ambiental existente; 2) nveis de emisses existentes; 3) padres de qualidade ambiental a serem atingidos; 4) grau necessrio de reduo das emisses; 5) estabelecimento dos padres de emisso e/ou desempenho; 6) enquadramento legal das empresas e exigncias de planos de controle. As medidas estratgicas para reduzir os nveis de poluio local um dos principais problemas de Cubato deviam estabelecer metas de longo prazo (entre dez e vinte anos) e planos de controle adequados. No caso de Cubato, a estratgia adotada foi local, apesar de se saber que as emisses atmosfricas atingiam os municpios do ABC paulista e Santos. Galvo Filho (1987) escreve que seria necessria a adoo de uma estratgia inter-regional e estadual que demandaria estudos de, no mnimo, trs a quatro anos, o que no atenderia 14

s necessidades cada dia mais emergentes de Cubato. Entretanto, para a obteno de um plano racional e factvel, foi necessrio levar em conta as dificuldades tecnolgicas, os custos sociais e econmicos e o quadro poltico que permeou e envolveu todas as decises. O desenvolvimento da estratgia de controle para Cubato mostrou quais deveriam ser as prioridades, qual deveria ser a forma para a aplicao segura da legislao disponvel, bem como qual deveria ser o tamanho de estrutura organizacional a envolver os profissionais da linha de frente (engenheiros e tcnicos de controle), assim como as equipes de apoio em So Paulo e Santos. Aps dois anos do seu incio, o programa da CETESB mostrava resultados positivos, como se observa na tabela a seguir. Tabela 1 Redues dos poluentes do ar em Cubato (1984-1986)

Fonte: CETESB (1986).

Os principais emissores de material particulado eram as indstrias de fertilizantes, devido triturao de rochas fosfticas, e a Usiminas (antiga Cosipa, pelos seus depsitos de carvo). A poluio da gua teve um ndice de melhoria pouco menor. Das 44 fontes de poluio apuradas, 25 estavam controladas em 1986. Quanto poluio por resduos slidos industriais, depositados no solo de Cubato, foram controlados 38 fontes de um total de 46. Diante dos controles rigorosos sobre as redues de poluentes do ar em Cubato, as empresas instaladas no Polo Industrial de Cubato se viram obrigadas a promover inovaes tecnolgicas em seus processos. Pike et al (2010) identificaram em seus estudos situaes semelhantes e escrevem que a ruptura do lock-in exige, na maioria das vezes, mudanas extremas que podem inviabilizar a adaptabilidade no longo prazo. Citam como exemplo antigas regies industriais, cuja resilincia se cristaliza a partir de um modelo pr-concebido e bem sucedido anteriormente, face necessidade do abandono de um caminho bem sucedido no passado, em favor de uma nova trajetria. Desafios apresentados ao desenvolvimento econmico, capacidade e tolerncia para lidar com ineficincias econmicas e impopularidade poltica podem causar um prolongado declnio, com fraquezas econmicas que dificultam o retorno normalidade.

7 Respostas da economia regional aps o choque

Couto (2003) escreve que, de fato, a primeira metade da dcada de 1980 foi muito difcil para as empresas localizadas no Polo Industrial de Cubato. A crise econmica e o desastre 15

ambiental levaram as indstrias de Cubato a uma grande indefinio quanto aos rumos de seus investimentos. Projetos de ampliao foram abortados, ampliaes em andamento foram paralisadas (principalmente pela Usiminas, antiga Cosipa) e novas indstrias nem sequer adquiriram terrenos em Cubato. Produzir em Cubato passou a ser associado a morte, crianas sem crebro4, desmoronamentos, exploses, fumaa, entre outras calamidades, atingindo de maneira prejudicial a imagem das indstrias perante seus consumidores e acionistas (p.208). As multas severas e as ameaas de interdio de fbricas pela CETESB tiveram um efeito relevante na quebra das resistncias por parte das empresas. Vrias unidades industriais tiveram que ser paralisadas para instalao de equipamentos ou [foram] obrigadas a diminuir a produo (COUTO, 2003, p.209). O resultado foi uma grande queda na produo do polo industrial de Cubato, em 1985, de 28,2% em relao a 1984, cuja explicao foi a diminuio de quase 2/3 da produo da Refinaria Presidente Bernardes (Petrobrs) em 1985 e 1986. O resultado mais importante do programa de controle de poluio ambiental de Cubato reside no fato de que todas as indstrias da regio passaram de uma posio inicialmente defensiva, enfrentando as exigncias de controle, para outra forma de ver a realidade, seguramente mais positiva. Essa mudana operou-se, principalmente, a partir do diagnstico ambiental que a equipe tcnica da CETESB realizou em cada fonte, em cada empresa, diagnstico esse que antecedeu as negociaes dos planos de controle. Assim, foi possvel viabilizar o futuro dessas indstrias, mesmo com a adoo de conceitos rgidos de controle da poluio (GALVO FILHO, 1987). A dcada de 2000 foi emblemtica para Cubato, pela infinidade de notcias na mdia relacionadas s conquistas alcanadas aps o incio do Plano de Ao para a Recuperao Ambiental de Cubato. Como exemplo, pode-se citar, em O Estado de S. Paulo, de julho de 2008: Poluio diminui 98,9 % em Cubato, mostra estudo; na revista Cidades do Brasil, de fevereiro de 2000: Recuperao ambiental: Cubato, que j foi a cidade mais poluda do Mundo, hoje exemplo e referncia mundial em recuperao ambiental; na revista Veja, de 22 de julho de 2010: A cidade que foi sinnimo de poluio virou smbolo da recuperao ambiental; na revista Panorama Ambiental, de maio de 2009: Cubato, um municpio sustentvel; 30 anos aps boom de anencfalos, Cubato (SP) registra poucos casos (ACAYABA e REIS, 2008). Os investimentos diretos estrangeiros (IDE), realizados a partir da dcada de 1990 sugerem que Cubato seja, atualmente, um centro industrial em crescimento. A abertura econmica exigiu a modernizao das indstrias instaladas e atraiu capital estrangeiro para novos complexos industriais, aliados ao capital de transnacionais pelo processo de privatizaes da dcada de 1990. Atualmente, o Polo Industrial de Cubato dominado pelo capital transnacional. As duas nicas empresas de capital brasileiro so a Refinaria da Petrobrs e a Usiminas. Atravs das visitas s instalaes das indstrias do polo cubatense, verificando seus investimentos em modernizao e ampliao, pode-se afirmar que o Polo Industrial de Cubato um centro industrial moderno e eficiente, capaz de conquistar mercados no s
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O autor se refere ao fenmeno do nascimento de bebs anencfalos em Cubato (SP), muito acima das estatsticas da OMS, associado poluio em Cubato, conforme reportagem publicada pela Folha de So Paulo, em 2008: 30 anos aps boom de anencfalos, Cubato (SP) registra poucos casos. H 30 anos, Cubato (58 km de SP) ficou conhecida como a cidade dos "bebs sem crebro". Era tida tambm como uma das cidades mais poludas do pas. A relao foi quase imediata: especialistas apontaram as emisses das indstrias como o principal fator para o boom de casos de anencefalia (...) (ACAYABA E REIS, 2008).

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no pas como no exterior. O mercado externo se tornou, assim, o alvo das mais importantes indstrias de Cubato, principalmente, a Cosipa e a Refinaria Presidente Bernardes. A tabela a seguir apresenta as redues dos poluentes do ar em Cubato, ao longo dos 25 anos do Plano de Ao para a Recuperao Ambiental da cidade. Tabela 2 - Redues dos poluentes do ar em Cubato (1983-2008)

Fonte: FIESP-CIESP (2008).

Outros indicadores tambm confirmam os progressos obtidos. Dados divulgados pela FIESP-CIESP (2008) apontam que, alm da reduo da emisso de poluentes do ar, em treze anos (1995-2008), no houve registro de estado crtico de poluio (ateno, alerta ou emergncia), apesar do aumento da produo da ordem de 39 % (em 1997, a produo era de 12.757 mil toneladas / ano e, em 2008, foram registradas 17.730 mil toneladas / ano).

8 Consideraes finais
Aps as conquistas obtidas ao longo dos ltimos 30 anos, vale retomar a questo: o Polo Industrial de Cubato pode ser considerado uma regio resiliente? Com relao aos aspectos econmicos e aos objetivos propostos no Plano de Ao para a Recuperao Ambiental, possvel afirmar que ocorreu uma transformao regional com desempenho superior situao anterior ao choque. Retomando os desdobramentos possveis da ruptura do lock-in, proposto por Simmie e Martin (2010), a situao que melhor descreve o desdobramento do caminho do crescimento aps a ruptura do lock-in a o fato de que o caminho do crescimento adquiriu melhor desempenho ao longo do tempo. Foi possvel identificar, tambm, que os determinantes das competncias territoriais esto explcitos na formulao dos programas apresentados, ainda que permanea um relativo distanciamento entre o discurso e a prtica. Houve, de fato, um profundo comprometimento entre os atores para trabalharem alm das fronteiras organizacionais na execuo do Plano de Ao, embora os motivos que levaram ao comprometimento dos atores se relacionem diretamente s sanes da CETESB, por meio de multas e restries de funcionamento das empresas que no se adequarem s exigncias. Os atores envolvidos demonstram ateno para lidar com imprevistos e incertezas, porm as habilidades de articulao ainda so precrias, o que compromete a capacidade rotineira 17

da autorregulao. A ineficcia das articulaes inter-atores, especialmente em questes que envolvem decises dos poderes locais, entidades regionais, governo do estado de So Paulo e instituies de preservao ambiental ainda permanece. A populao desenvolveu a autoestima e resgatou o sentido de pertencimento regio. Por outro lado, no ocorreu uma difuso das informaes com alcance adequado para reverter a imagem negativa criada pelos problemas ambientais das dcadas de 1970-1980. A clareza e a transparncia nas comunicaes precisam ser intensificadas, pois foi possvel perceber que, para os moradores de outras regies, a imagem de Cubato como o Vale da Morte ainda prevalece. O processo de criao de uma conscincia coletiva de que os recursos devam ser preservados para no se esgotarem ao longo do tempo uma preocupao que ainda no apresenta solues sistematizadas, especialmente nos processos de persuadir, negociar, coordenar e ensinar os parceiros envolvidos. Por fim, vale indagar de que modo a maturidade poltico-institucional, em nveis regionais, vem contribuindo com os mecanismos de articulao locais, a fim de assegurar a formao de sinergias inter-atores e a consolidao das competncias territoriais. O entendimento em profundidade dos processos e seus desdobramentos exigem novos estudos, com pesquisas estruturadas e especficas sobre o modo como os desafios e as solues dos problemas esto sendo equacionados.

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