A Reforma da ONU

Celso L. N. Amorim

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A Reforma da ONU1
Celso L. N. Amorim

Uma apresentao dos esforos em curso de reforma das Naes Unidas - tanto aqueles que se referem modernizao da Organizao, promovidos pelo Secretrio-Geral Kofi Annan, como os que se relacionam ampliao do Conselho de Segurana - no pode prescindir de uma anlise, ainda que breve, da evoluo recente do quadro internacional e de sua repercusso sobre o funcionamento da ONU. Como sugere o editor da revista "Foreign Affairs", Fareed Zakaria, a Histria das Naes Unidas conheceu dois momentos privilegiados: o primeiro, logo aps o fim da II Guerra Mundial, e o segundo aps o fim da Guerra Fria. Em ambos os casos, durante um curto perodo, as oportunidades abertas para a diplomacia multilateral pareceram ilimitadas. O fim da Guerra Fria no teve seu Congresso de Viena, nem seu Versalhes ou sua Conferncia de So Francisco. Mas a reunio de cpula do Conselho de Segurana de janeiro de 1992, a nica na Histria do rgo em mais de meio sculo de existncia, pode servir de ponto de partida para um exame das marchas e contra-marchas pelas quais vem passando a Organizao, na atual dcada, ao procurar ajustar-se a um cenrio mundial ainda em transio. A declarao adotada pelos quinze Chefes de Estado e Governo dos pases, que ento integravam o Conselho de Segurana, se regozijava ante "as melhores perspectivas para alcanar a paz e segurana internacionais desde a criao das Naes Unidas". A cimeira do Conselho de Segurana de princpios de 1992 pode ser vista, assim, como o grande encontro multilateral celebratrio de uma nova era, tornada possvel pela dupla vitria do "ocidente" contra o comunismo da Unio Sovitica e contra a agresso iraquiana. Embora estivesse claro que uma nica potncia - os Estados Unidos - se havia transformado no centro de uma estrutura mundial de poder que tendia para a unipolaridade, no parecia haver incompatibilidade entre essa circunstncia e a revitalizao do multilateralismo onusiano. O Secretrio-Geral Boutros-Ghali, que acabara de assumir o cargo, captaria essa euforia em seu relatrio intitulado "Uma Agenda para a paz", divulgado em meados de
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Conferncia proferida no IEA em 2 de abril de 1998.

1992. Sob o signo da ideologia ativista (alguns diriam intervencionista), desse documento proliferariam as operaes de paz das Naes Unidas, que passariam a atuar nos mais variados quadrantes, ocasionando o que a revista "the Economist", em recente artigo, apelidou de uma fase de "imperialismo da ONU". O indiano Sashi Tharoor comentaria que a ONU gozava de um supervit de credibilidade. Esse pano de fundo se refletia tanto na intensificao das atividades autorizadas pelo Conselho de Segurana como na sucesso de encontros internacionais temticos promovidos pela ONU e que, aps a Conferncia do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, abordariam os direitos humanos, em Viena, o desenvolvimento social, em Copenhague, as questes demogrficas, no Cairo, a condio da mulher, em Pequim, os problemas urbanos, em Istambul. Mas essa autoconfiana logo sofreria abalos. Em contraste com a relativa "simplicidade" da agresso Iraquiana contra o Kuait, as Naes Unidas se confrontariam com dilemas particularmente complexos diante da violncia associada ao ressurgimento de rivalidades tnicas nos Blcs e s sangrentas lutas intestinas em pases africanos. A articulao de uma estratgia eficaz para lidar com os conflitos na Bsnia ou nos Grandes Lagos seria dificultada por problemas tais como os relacionados diferenciao entre vtima e agressor na ex-Iugoslvia, ou s hesitaes do Conselho de Segurana em caracterizar os acontecimentos em Ruanda como um caso de genocdio, pelo menos a tempo de imped-lo. O impulso positivo do multilateralismo foi em grande medida decorrncia direta da situao estratgica que surgiu com o colapso da URSS. Na verdade, at certo ponto, sobretudo no que toca segurana coletiva, o multilateralismo servia aos interesses unipolares, situao descrita por Margaret Thatcher como "pax americana in the camouflage of UN resolutions". De impacto imediato sobre a disposio de Washington em continuar a participar ativamente de uma agenda multilateral para a paz foram os incidentes em Mogadcio, em que dezoito soldados norte-americanos perderam a vida. Se em seus primeiros meses na Casa Branca o Presidente Clinton emitira sinais de que favoreceria uma ampliao do envolvimento norte-americano nas operaes de paz da ONU, a experincia na Somlia provocaria uma verdadeira reviravolta naquelas intenes. Uma nova poltica restringiria o apoio dos EUA ao trabalho de manuteno da paz do Conselho de Segurana, enquanto Washington - sob o impacto da maioria republicana no Congresso - passaria a condicionar o cumprimento de suas obrigaes financeiras com a ONU a exigncias referentes tanto ao enxugamento da burocracia administrativa da Organizao como a uma reviso das escalas

de contribuio capaz de reduzir sua prpria parcela a patamares unilateralmente prestabelecidos. O Presidente Clinton adotou uma atitude de deliberada indiferena em relao ONU durante a campanha eleitoral norte-americana de 1996 para no perder votos conservadores. Foi nesse ambiente que a ex-Representante Permanente junto ONU, e atual Secretria de Estado Madeleine Albright, desafiando um verdadeiro consenso que se formara em favor de um segundo mandato para o Secretrio-Geral Boutros-Ghali, foi instruda a vetar seu nome, retirando apoio personalidade que - aos olhos da opinio pblica de seu pas - passara a simbolizar uma Organizao a um s tempo excessivamente ambiciosa e ineficiente. Embora endossado pela Organizao da Unidade Africana, apoiado pela Repblica Popular da China e pela Federao Russa, sustentado com entusiasmo pelos pases francfonos sob a liderana de Paris, Boutros-Ghali no faria jus aos dois mandatos habitualmente acordados aos Secretrios-Gerais. Outros nomes haviam sido vetados em ocasies anteriores. Desta feita, contudo, no somente seria Boutros-Ghali excludo do preo, como o candidato dos EUA acabaria sendo acatado sem que houvesse contestao. A virtual imposio por Washington de um nome de sua preferncia para ocupar a Secretaria-Geral da Organizao exps com especial clareza a vulnerabilidade a que permanece sujeito o multilateralismo em uma ordem internacional de carter marcadamente unipolar. Paradoxalmente, contudo, a eleio de Kofi Annan parece haver coincidido com o surgimento de uma dinmica diferente no processo decisrio na ONU, em que vozes dissonantes passaram a competir com a dos EUA com crescente desenvoltura. Esse fenmeno ocorreu em paralelo com a multiplicao das referncias promoo de um mundo multipolar como um objetivo poltico a ser perseguido em nome da estabilidade e da paz. Alm de se haver transformado na pedra angular do comunicado final da cpula russo-chinesa de abril de 1997, o conceito de multipolaridade passaria a fazer parte do lxico diplomtico tambm da Frana e do movimento no alinhado. Mais recentemente, a crise desencadeada pela recusa de Bagd em permitir que a Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM) tivesse acesso aos chamados "palcios presidenciais" no Iraque, criaria condies para um exerccio bem sucedido de mediao por parte do Secretrio-Geral, viabilizado, em grande medida, pela recusa de Moscou, Paris, Pequim e alguns outros atores importantes em admitir a soluo militar preconizada por Washington. Interessante notar que, ao comemorarem o acordo alcanado por Kofi Annan, em Bagd, juntamente com os demais Estados membros da ONU, os EUA tero

indicado que esto preparados a conviver com pelo menos algumas manifestaes de uma dinmica passvel de ser caracterizada como multipolar. Chegamos assim s contradies da situao atual, em que a ONU emerge novamente fortalecida em seu papel de guardi da paz mundial e o multilateralismo parece se afirmar como mais do que a mera expresso dos objetivos do principal plo de poder, embora persistam, ao mesmo tempo, sintomas de tenso entre esse plo e a Organizao, ilustrados, em particular, pela persistncia da atitude pouco cooperativa do Congresso norte-americano em relao ao problema dos atrasados financeiros. Em um esforo de sntese poderamos descrever a presente conjuntura como um momento de "desequilbrio unipolar", mistura de desequilbrio de poder e ordenamento unipolar, aparentemente em transio para uma multipolaridade sem data prevista para se instaurar. Reformar a ONU, neste contexto, significa, antes de mais nada, reconciliar uma variedade de impulsos, nem sempre compatveis entre si, de modo a atender s expectativas mais amplamente disseminadas entre os Estados membros por eficincia, transparncia e democracia, sem alienar a principal potncia ao futuro da Organizao, tarefa nem sempre fcil, luz das tentaes unilateralistas de Washington e dos sinais desconcertantes que emite o Capitlio. Mas o projeto de reforma deve, ao mesmo tempo, buscar um equilbrio satisfatrio entre a preservao da essncia do sistema multilateral, conforme os preceitos da Carta de So Francisco, e sua adequao a condicionantes novas do mundo contemporneo. Alado Secretaria Geral por iniciativa dos EUA, Kofi Annan no perdeu tempo em apresentar um plano de reforma administrativa capaz de atender ao mais amplo espectro de opinies - e atento para as exigncias de Washington - para cuja aprovao pela Assemblia Geral solicitaria o auxlio pessoal dos Representantes Permanentes do Brasil e da Noruega. Os Estados membros, ao aprovarem por consenso o "pacote" de 29 medidas de reforma administrativa situadas sob a esfera de responsabilidade do SecretrioGeral, tero dado um voto de confiana de indiscutvel valor para a consolidao da imagem reformista da atual gesto. A atuao do Brasil no processo visou materializar o apoio poltico s propostas de Kofi Annan, expressado pelo Ministro das Relaes Exteriores por ocasio do debate geral da 52a Assemblia Geral, e confirmou o papel da diplomacia brasileira como facilitadora do dilogo e articuladora do consenso. A fase seguinte da reforma, referente s chamadas "recomendaes" do SecretrioGeral, levou adoo de algumas de suas mais importantes propostas, tais como a da criao do cargo de Vice-Secretrio-Geral (DSG) - confiado canadense Louise Frechette

- e reorganizao da rea humanitria em torno do Coordenador de Auxlio de Emergncia, cargo para o qual foi escolhido o brasileiro Srgio Vieira de Mello. Outras propostas como a da aprovao do "dividendo para o desenvolvimento" ou do financiamento plurianual de atividades operacionais, bem como as propostas de longo prazo sobre o sistema da ONU (com vistas "Assemblia do Milnio" no ano 2000), a reformulao do sistema oramentrio e as medidas para agilizar os trabalhos da Assemblia Geral seguiro sob exame dos Estados membros durante o ano em curso. Sem vinculao direta com esse conjunto de medidas, embora indissocivel do desafio mais amplo de promoo de uma sintonia maior entre a Organizao e a atual conjuntura mundial, prosseguem em Nova York as deliberaes a respeito da ampliao do Conselho de Segurana. Trata-se de assunto que hoje ocupa um lugar proeminente em todas as agendas polticas das principais Chancelarias mundiais. O atual Presidente da Assemblia Geral, o Chanceler da Ucrnia Henadi Udovenko, traduz, sem dvida, um sentimento compartilhado por uma maioria muito expressiva quando afirma que a reforma da ONU permanecer incompleta sem uma reforma do Conselho de Segurana. O fim da Guerra Fria afetou profundamente o modus operandi das Naes Unidas, com o Conselho de Segurana emergindo como o rgo central e incontestavelmente mais poderoso da Organizao. O aumento exponencial no nmero de reunies do Conselho, que atingiu seu pice nos anos 1993-94, se traduziu em uma ampliao de seu escopo de ao, resultando em uma intensificao do interesse pelas decises do rgo. Para se ter uma idia, basta mencionar que em 1989 o Conselho de Segurana se reuniu 69 vezes em sesso formal, para adotar 20 resolues e 17 declaraes presidenciais, ao passo em que em 1993 o nmero de reunies subiu para 171, e seriam adotadas 93 resolues e 88 declaraes. Estes desenvolvimentos, ao invs de sinalizarem um retorno ortodoxia do sistema de segurana coletiva da Carta, induziram o Conselho de Segurana a improvisar solues e reformular a concepo dos fins e dos meios de sua ao, transformando-o, em suma, em um verdadeiro laboratrio cujas experincias passaram a ser observadas com um misto de fascnio e frustrao por aqueles que no participavam de suas deliberaes. A questo da ampliao do rgo se imps naturalmente na ordem do dia da Organizao. O problema se refere, at certo ponto, a uma questo de representatividade parlamentar. Quando a ONU foi criada em 1945 o Conselho de Segurana era integrado por onze pases, cinco dos quais (Repblica da China, EUA, Frana, Reino Unido, Unio Sovitica), em bases permanentes, em um organismo de cinqenta e um Estados membros.

Quando teve lugar a primeira - e at o momento nica - ampliao do Conselho, em 1965, o rgo passou a ter um total de quinze membros (dez dos quais no permanentes), enquanto cento e treze naes faziam parte da Organizao. Hoje existem cento e oitenta e cinco Naes Unidas. Se em 1945 a composio do Conselho representava cerca de 20% da composio da ONU, esta proporo se situava em cerca de 15% aps a ampliao de 1965, e hoje caiu para 8%. Mas as transformaes do panorama mundial exigem mais do que uma mudana quantitativa nos integrantes do Conselho. A composio da categoria de membros

permanentes, inalterada desde o fim da II Guerra Mundial, passaria, assim, a se situar no centro das atenes nos debates travados no Grupo de Trabalho criado pela 47a Assemblia Geral em 1993. O Governo brasileiro tem deixado claro seu interesse em assumir as responsabilidades inerentes participao como membro permanente nos trabalhos de um Conselho de Segurana ampliado, como representante da Amrica Latina e do Caribe. Mas nossa participao nos intercmbios de opinio sobre o assunto se tem situado mais no plano conceitual do que no da defesa de candidaturas especficas. Sem contestarmos a lgica segundo a qual a expresso poltica e econmica do Japo e da Alemanha no atual cenrio internacional deveria refletir-se em uma elevao de seu status no Conselho de Segurana, insistimos na inaceitabilidade de uma reforma que, ao contemplar apenas novos membros permanentes do mundo industrializado, agravaria os atuais desequilbrios na composio do rgo. At porque h no mundo em desenvolvimento pases de slida reputao diplomtica e que, por seu peso poltico, econmico e demogrfico estariam igualmente qualificados a integrar o CSNU como membros permanentes. Na realidade, em funo de muitos fatores, esses pases tm mesmo um perfil de maior independncia e esto habilitados a atuar, por vezes, com mais influncia no processo de decises do Conselho de Segurana. Sem falsa modstia, posso dizer que foi este o caso quando da aprovao da resoluo 1154 que endossou o Memorandum de Entendimento negociado por Kofi Annan em Bagd, em que o contraste entre as posies do Brasil e do Japo no deixou de ser percebido por vrios dos integrantes do Conselho. Com base no princpio da no discriminao, defendemos uma reforma que, ao incluir pases em desenvolvimento na categoria de membros permanentes, contribua para incorporar uma amostragem mais representativa de pontos de vista ao ncleo decisrio do Conselho de Segurana. Em consonncia com o desejo da grande maioria dos Estados membros, por outro lado, temos defendido, ademais, a institucionalizao de medidas que

aumentem a transparncia das deliberaes do Conselho e contribuam para torn-lo mais acessvel aos que dele no fazem parte. Aps quatro anos de debate, no seio de um Grupo de Trabalho aberto da Assemblia Geral, e com base em avaliaes de seus dois Vice-Presidentes, o Embaixador Breitenstein da Finlndia e o Embaixador Jayanama da Tailndia, foi possvel chegar-se a algumas concluses, que foram sintetizadas em um documento apresentado pelo Presidente da Assemblia, Razali Ismail, da Malsia. Em essncia, o projeto Razali prev: - ampliao nas duas categorias de membros (permanentes e no permanentes); - presena de pases em desenvolvimento (um por regio) entre os membros permanentes, alm de dois industrializados; - escolha dos novos membros permanentes pela Assemblia Geral; - ausncia de veto para os novos membros permanentes; - reviso do que foi acordado aps um certo perodo (10 a 15 anos); - aperfeioamentos nos mtodos de trabalho do Conselho; Esses elementos, embora no reunissem consenso, foram considerados como uma base aceitvel para negociao por muitos pases e provavelmente continuam a constituir os parmetros em torno dos quais um acordo ser possvel. Erros tticos, manobras diversionistas dos que se opem reforma, hesitaes de alguns dos atuais membros permanentes e diferenas no seio da potencial maioria no permitiram que o projeto avanasse na 51a Assemblia Geral. referencial importante. Alguns obstculos ainda precisam ser superados antes de se chegar a um projeto de reforma capaz de ser aceito pelas maiorias requeridas. Embora os EUA hajam Mas o texto Razali continua a ser um marco

demonstrado capacidade de evoluir em seu posicionamento sobre a matria, e hoje apiem a idia de membros permanentes do mundo em desenvolvimento, sua insistncia em um Conselho de no mximo 21 pases est em desarmonia com as aspiraes dos demais Estados membros por representao mais equnime em ambas categorias de membros. Enquanto alguns pases acreditam que os novos membros permanentes deveriam gozar do direito de veto, outros se opem a qualquer expanso que crie novos vetos. Os pases da frica, que, em teoria, defendem a noo do "assento permanente rotativo" no lograram at agora definir um esquema vivel para a implementao de uma idia que se afigura contraditria em si mesma. Uma pequena, porm ativa, minoria continua a criar empecilhos contra a materializao de uma reforma que amplie ambas as categorias de membros do Conselho, temerosos - equivocadamente, em nossa opinio - de que seu status

seria diminudo com a reforma. Como afirmou recentemente o Ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia, o que est em jogo no o prestgio de pases individuais e sim o prestgio do Conselho de Segurana e das Naes Unidas. Para os pases que, como o Brasil, no tm nada a ganhar com uma eroso do multilateralismo, o desafio que se apresenta no atual processo de reforma da ONU pode ser definido, do nosso ponto de vista, em termos de uma busca de equilbrio entre a promoo, por um lado, de relaes harmoniosas entre a principal potncia mundial e a Organizao de modo a evitar que prevaleam em Washington as inclinaes isolacionistas e hostis ONU - e estimular, por outro lado, uma transio gradual em direo a uma ordem mais multipolar, potencialmente geradora de maior estabilidade e de oportunidades mais diversificadas de atuao diplomtica, com crescente relevncia do Brasil no cenrio internacional. Situada entre esses dois parmetros, nossa atuao se beneficia hoje de um quadro de ativa participao no sistema da ONU como um todo, estando o Brasil presente nos trs rgos principais de composio eleita, ou seja, a Corte Internacional de Justia, o Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social. No Secretariado, profissionais brasileiros ocupam cargos importantes, entre os quais se destacam os nomes do Embaixador Rubens Ricupero frente da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, e do Embaixador Jos Maurcio Bustani na direo da Organizao para a Proibio das Armas Qumicas, alm do j mencionado Subsecretrio para a rea humanitria Vieira de Mello. A atual visibilidade do Brasil, por sua vez, deve ser vista como o resultado de uma trajetria ininterrupta de envolvimento do Pas nas atividades da Organizao em suas mais variadas vertentes, em que nos situamos freqentemente na vanguarda dos debates conceituais polticos e econmicos. Para citar apenas alguns exemplos, sublinharia o papel do Brasil na proposta de elaborao de uma "Agenda para o Desenvolvimento", como forma de suplementar e contrabalanar as idias controvertidas avanadas pelo SecretrioGeral Boutros Ghali em sua "Agenda par a Paz". O texto final da Agenda para o

Desenvolvimento pode ser visto como uma sntese das concluses das principais conferncias temticas das Naes Unidas, ao longo da dcada dos 90, orientada para a superao do hiato entre pases industrializados e em desenvolvimento mediante a promoo de uma nova parceria internacional entre o Norte e o Sul. No campo do desarmamento, o Brasil tem defendido a idia de um Hemisfrio Sul livre de armas nucleares, com base em uma aproximao entre os signatrios dos diversos acordos

existentes para o estabelecimento de zonas desnuclearizadas como o de Tlatelolco na Amrica Latina, o de Pelindaba na frica, o de Bangkok no Sudeste Asitico e Rarotonga no Pacfico. Como Coordenador de um Grupo que se debruou sobre o espinhoso problema das "sanes" - assunto dos mais polmicos da atualidade - o Brasil contribuiu para viabilizar a adoo por consenso de uma srie de concluses gerais que se transformariam em um texto bsico sobre a matria. O documento, posteriormente endossado pela Assemblia Geral (resoluo 51/242), organiza um conjunto de princpios a serem observados para minimizar os efeitos no intencionais das sanes, no que se refere a seu impacto sobre as populaes civis do pas alvo e sobre terceiros pases, alm de abordar tambm, de forma por vezes inovadora, aspectos de procedimento, entre os quais o da problemtica da suspenso das sanes. Em consonncia com nossa slida tradio diplomtica e auxiliado pela experincia adquirida ao longo de sete mandatos bienais no Conselho de Segurana (padro de assiduidade igualado apenas pelo Japo) temos sido capazes de desenvolver, desde janeiro deste ano, uma atuao participativa na busca de solues para as crises internacionais que continuam a desafiar a capacidade pacificadora da ONU. Situado em regio de paz e tolerncia, fortalecido pelo reencontro com suas razes democrticas e pela estabilizao de sua economia, o Brasil se encontra hoje em situao privilegiada, em suma, para colaborar de forma criativa para o xito dos esforos conjugados do Secretariado e dos Estados membros para preparar a ONU para um novo milnio de paz e desenvolvimento.

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