RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.

4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico

tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico
* LuizPinguelliRosa ** JosDrumondSaraiva

MarcosPereiraEstellitaLins

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Resumo A cincia lida com mapas da realidade. As fronteiras que delimitam a tica tem sido sempre atravessadas, mas nunca mapeadas. Em grande parte, porque isto implicaria em mudanas culturais profundas, no s a nvel social,mas pessoal.Talvez no estejamos preparados para abrir a caixa de Pandora. Poroutrolado,senoofizermosestaremoscondenadosaconstruirmodelosdarealidadeonde importantes variveis causais so omitidas, e a tomar decises equivocadas. Este trabalho pretende sensibilizar o leitor para esta questo, mostrando algumas analogias curiosas entre a tica e o meio ambiente,decorrentesdocartersistmicodeambos. Apresentaseumavastaargumentaotendocomorefernciaocasoumsetoreltricodeque acausaprincipalparaacrisequevivemos,antesdesereconmica,institucionalouorganizacional,de naturezatica. 1.Algoavercomacrisebrasileira? Semexagero,podemosdizerqueabateramsesobreosetorpblicobrasileiroduascatstrofes. Aprimeira,ofracassoeconmicodoEstado,sejaemrazodascondieseticamentequestionveis emquesecontraiuadvidaexterna,sejaemrazodosagentesfinanceirosquetantosebeneficiarame alimentaram o processo inflacionrio, ou de certos empresrios que remeteram, provavelmente para o exterior, os US$ 62 bilhes desviados atravs de sonegao fiscal. A segunda catstrofe foi a degeneraodoespritopblico,sintetizadapelafrase"oquepbliconotemdono,esenotem dononingumcuida",quelevouaoenfraquecimentomoraldoEstado. Pressionados pela necessidade de tomar decises e impotentes para enfrentar as verdadeiras razes e os agentes responsveis por estas catstrofes, alguns homens pblicos e dirigentes empresariaisbrasileirosadotaramavelhatticadaresignao:aceitaramqueosvaloresestritamente financeiros fossem colocados acimados valores ticos. Passaram a abdicar da lutapelajustia, sob o argumento de que no vale a pena lutar pelo que no pode ser obtido. E o que pode ser obtido,segundoeles.aquiloqueseadequasregrasdosistemaeconmicoefinanceiromundial.Tal disciplinatransformaaticanummerocumprimentodeleisdentrodedeterminadareadecompetncia burocrtica. Mais do que isto, transforma as empresas pblicas e estatais em meras mquinas burocrticas.presasfceisdeinteressescorporativoscontrriosaointeressepblico.Emresumo:o descasopelaticalevaaodescasopeloquedeinteressepblico,eaofracassodoEstado. Entretanto, esquecemse de que o Estado existe para integrar os diversos interesses privados, geralmente parciais e imediatistas, dentro de uma viso nacional e de longo prazo, melhorando a eficincia global da sociedade, e reduzindo as desigualdades pela democratizao das oportunidades. EsquecemsedequeoelementochaveparaasoluodacrisefazercomqueoEstadocumprabemo seupapelgestornaregulamentaoefiscalizaodosserviosdeutilidadepblica. curioso que os mesmos adeptos desta ideologia que levou ao fracasso do Estado, estejam agora empenhados em caracterizar o Estado como um mal para a sociedade, a ser isolado e, se possvel,exterminado.Porqueserquenovemobvio:queemtodososprocessosdedegenerao ecorrupodoEstadohumaparticipaodecisivadainiciativaprivada?Queasingernciaspolticas nas estatais foram sempre feitas para privilegiar interesses corporativos privados das grandes

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DiretordaCOPPE/UFRJ,ProfessordoProgramadePlanejamentoEnergticodaCOPPE EngenheirodaEletrobrs,ViceDiretorTcnicodoClubedeEngenharia EngenheirodaEletrobrs,ProfessorColaboradordoProgramadePlanejamentoEnergticodaCOPPE/UFRJ

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico empreiteiras, por exemplo? Que a reduo do Estado no vai contribuir em nada para reduzir as diversasligaesescusasentreopoderpolticoeopodereconmico? Aoinvs,procuramdarconsistnciaaumarcabouoterico,quesustentaseemduasteses: 1AsempresascontroladaspeloEstadocomsuasupostaineficinciagerencialsoacausa dodesequilbriodooramentodaUnio. 2AsempresascontroladaspeloEstadocomseu valiosopatrimniopodemserasoluo paraodesequilbriodooramentodaUnio,atravsdesuaalienao. Uma explicao para esta situao pode ser encontrada nas cincias do comportamento humano. Em sua busca ansiosa por uma consistncia lgica, a mente humana no percebe que est 1 sendo dirigida pelo que DE BONO , chamou de idia dominante. Experincias em laboratrio, com indivduos sob estado hipntico, tem demonstrado que a mente humana encontra sempre explicaes racionais para qualquer tese absurda. Quando instrudo a, na pshipnose, colocar o palet todas as vezesemquefosseditaumapalavrachave,estesindivduoscumpriamasugesto,esequestionados, justificavam que sentiam frio, ainda que fizesse calor. Eram capazes de criar argumentaes mais elaboradas, para satisfazer a necessidade de manter, diante do interlocutor, uma aparente coerncia racional. 2.Crisedeeficinciaoudeefetividade? Todaestratgiaparainterferirnumsistemademaneiraaatingirobjetivosprdeterminadosdeve basearsenummodeloquerepresenteasforasdiretivasdestesistema.Noqueserefereaumpas,o objetivoprincipal,deumaformageral,melhoraraqualidadedevidadapopulaoatualefutura. Nocasodo setordeenergiaeltrica,istosetraduzem segurananosuprimentodeenergia futuroapreososmenorespossveisecompetitivosinternacionalmente.Tratase,portantodeum problema de otimizao dos custos/preos de energia sujeito a restries de segurana no abastecimento. Acontece que os fundamentos de uma poltica de preos para o setor de energia eltrica brasileiro diferem radicalmente daqueles admitidos para o setor petrleo e outros (cimento e ao, por exemplo),cujosprodutossoinsumosparaamaioriadosdemaissetoresdaeconomiabrasileira,oude larga difuso no setor de demanda final (agroindstria e farmacutica, por exemplo), devido a um simples fato: o aumento da importao de energia eltrica no pode representar uma alternativa real para abastecimento interno, sequer conjunturalmente. Por este motivo, as tarifas internacionais de energiaeltricanotemsidoconsideradascomorefernciaparaatarifabrasileira. A liberalizao das importaes o nico instrumento no intervencionista de que o governo dispe para conter os abusos de preos na grande maioria dos setores produtivos, porque os preos internacionaisso,freqentemente,maisbaixosdoqueos dasindstriasnacionais.Ocontrrioocorre nocasodosetoreltrico,sobcontroledoEstado,aondeapossibilidadetericadeimportaoseria uma" calltoreason" paraastarifasdeenergia,umavezqueospreosdevendaaoconsumidor finalnoprimeiromundosomuitomaiselevados. De acordo com os dados da "International Energy Agency/ Organization for Economic Co 2 operationandDevelopment(OCDE)" ,osetordeenergiaeltricabrasileiropraticatarifasresidenciaise industriais inferiores emmais de 30 US$/MWh s praticadas, emmdia, pelos pases da Europa e do primeiro mundo. Como o mercado brasileiro superior a 200 milhes de MWh/ano, podemos argumentar,semelhanadosetorpetrleo,queosetoreltricobrasileiroeconomizaparaopasalgo emtornode6bilhesdedlaresporano,quantiasuficienteparafazerfacea100%dosinvestimentos anuaisprevistosparaosetor. Aquesto,evidentemente,noserestringeaosimplismodeelevarastarifasbrasileirasaonvel internacional,masfundamentaldemonstrarquenosepodefecharquestoemtornodatesede que o setor eltrico brasileiro no dispe de recursos prprios para investir. Caso contrrio estaramosimpondoumarestrioadicionalaoproblemadosetoreltrico,quealterariacompletamente abuscadamelhorsoluo. Maisimportanteaindacompreenderquefluxosdereceitatarifriaeestoquesdecapital,ou dedvida,sovasoscomunicantes,nosentidodequeumaumentodecapitalizaopresentevia endividamento,ouvendadeativos,implicarnumcompromissodeaumentotarifriofuturo.Seo setorpbliconodispedeumaremuneraosuficientepararealizarosinvestimentosfuturos,osetor privado tambm s realizar novos investimentos se o poder regulador garantir tarifas suficientes para

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico que o empresrio recupere o investimento realizado num prazo razovel. Portanto, a questo da necessidadeurgentedeinvestimento,umafalsaquesto. A verdadeira questo a questo da eficincia do setor eltrico brasileiro, tornandose importanteressaltaradistinoquefazoprof.JacquesMarcovitch,daUSP,entreeficincia,eficciae efetividade.Umcentrodegeraodetecnologiapodesereficientenautilizaodeseusinsumosena relao lucrativa com seus clientes industriais. Pode ainda ser eficaz, ao proporcionar perspectivas de desenvolvimento e lucro destes clientes, e, no entanto, ser pouco efetivo para o pas, porque desarticulado da poltica industrial e de desenvolvimento nacional. Assim, a eficincia tcnica, vista como uma minimizao da quantidade de insumos produtivos, e a eficincia econmica, vista como a maximizao do lucro, esto longe de ser suficientes para o diagnstico de um determinadomodeloorganizacionalouinstitucional. No incomum que a eficincia econmica estejainversamente correlacionada com a eficcia daempresaousuaefetividadeparaopas.Istopodeserexemplificadopelocomportamentodospreos de energia eltrica entre 1981 e 1993, comparado com os preos dos produtos de alguns clientes. Enquanto a tarifa de suprimento de energia eltrica (vendida em grosso pelas geradoras federais) cresceu cerca de 30% abaixo do IGPDI neste perodo, o preo do cimento subiu 50% acima deste indicador. A mesma anlise, includos outros setores como mquinas/ equipamentos e papel/celulose, leva concluso de que, neste perodo, o setor eltrico pode ter sido o menos eficiente economicamente,masfoi,semdvida,omaiseficazparaosseusclientes.Foitambmbastanteeficaz paraosseusfornecedores,emespecialasgrandesconstrutoras,paracujasobrasforampagospreos bastante elevados, segundo opinio unnime dos dirigentes empresariais privados e estatais do setor. 3 QUARTIN registraestacoincidnciadaentradadoEstadonaprestaodeserviosdeenergiaeltrica, comaprosperidadedasgrandesempreiteiras. Joconceitode efetividaderequerumaavaliaoglobal,noapenasquantitativa,e,portanto, poltica. Aqui no interessam somente os impactos diretos sobre os clientes e fornecedores, mas os impactos indiretos, sobre todos os cidados, na medida em que representam uma demanda reprimida em relao aos diversos setores de consumo. H indicaes de que clientes,por exemplo, alguns grandes consumidores de energia supridos em alta tenso, no deram retorno ao pas sequer pararecuperarosinvestimentosrealizadoseminfraestruturaparaviabilizarsuainstalao. Ocertoque,dada adificuldadede seefetuartaisdiagnsticos,oequilbrioentreeficinciae efetividade precisa ser buscado, e, no caso do setor eltrico, jamais poder ser obtido sem realismo tarifrio. Entretanto no se pode ignorar que, dos 1,5 milhes de consumidores residenciais ligados redeanualmente,1,1milhesestonaclassedeconsumoinferiora50kWh/ms,consistindo,portanto, em consumidores de baixa renda, que contribuem para a ineficincia econmica da concessionria. A soluofazercomquetodosossubsdiosquevenhamaatenderapolticassocial,industrialou de desenvolvimento regional, de responsabilidade do governo federal, sejam explicitados em dotaes oramentrias da Unio e compensados, por exemplo, contra obrigaes fiscais. Seria, acima de tudo, uma forma de dar transparncia e legitimidade s transferncias de recursos que fugissemracionalidadeeconmicadasempresasdosetor. 3.Tratandoasexternalidadescomobjetividade Ackof,umespecialistaemmodelosdePesquisaOperacional,conclua,hquarentaanosatrs, que a objetividade na abordagem de um problema para concepo de um modelo, no uma propriedade que possa ser assumida por um pesquisador, ou por um agente decisor, mas sim o resultadodeumaamplainteraoentreasticasdosdiversosagentesenvolvidosnoproblema. A questo da objetividade, entretanto, no se restringe ao mbito acadmico, cientfico ou filosfico.Estpresentenasprticaseconmicas,comerciaiseadministrativas. Neste sentido, a tica privada, adotada nas avaliaes econmicas de projetos, nem sempre trazresultadosefetivosparaasociedade,umavezquenosoincludososefeitos,positivosou negativos do empreendimento, sobre terceiros. A isto se convencionou chamar de externalidade, 4 conceitosistematizadoporPIGOU ,equesepopularizourecentementecomodebateambiental.
5 SegundoCONTADOR ,ascaractersticasdasexternalidadesoasseguintes:

1Impossibilidadedeestabelecerdireitoslegaisdeterceiros(indivduoseempresas)afetados, sobreousodosrecursosexistentes,emfunodadificuldadedese"policiarousodosrecursos".

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2 O carter involuntrio (ou inconseqente) das externalidades O agente empresarial privado notemconscinciadosefeitosnegativosqueestcausandoaterceiros.

3 No caso de externalidades negativas, seus efeitos no podem ser internalizados, isto , absorvidospelasociedade,semcustosedespesasadicionais. EmboraContadoraparentementenoconsidereaquestotica,comocomponenteimportante, aoafirmarqueasexternalidades"noresultamdocomportamentoperversooubondosodosindivduos", ofatoqueaimpossibilidadedetotalcontrole,sequerdosrecursoseconmicosquantificados,mostra queocomportamentoadequadoavaloresculturaiseprincpiosticosumcomplementoindispensvel efetividadedaeconomia. Duasdimensesdaausnciadeticasoacorrupoeconmicaeacorrupodosprincpios. A ligao entre as duas de difcil comprovao. Talvezmais difcil do que a da ligao do trfico de drogas com o jogo do bicho. Entretanto, h algumas evidncias, a partir de duas experincias norte americanas,queserorelatadassucintamenteaseguir.Antes,vamosobservarque: 1)Ambas as corrupes satisfazem s principais caractersticas, definidas acima, para as externalidades: so de difcil controle, praticadas de forma inconsciente, e incorrem em custos elevadosparaasociedade. 2)No devemos nos iludir com o fato da riqueza dos pases desenvolvidos no estar correlacionada com baixos ndices de corrupo, porque, tal como a poluio, seus efeitos podem dispersarse globalmente, ou mesmo ser direcionados, atravs de agentes especficos, para pases menos desenvolvidos. Agentes, tais como os bancos suos, que atravs de suas contas secretas,estimulameacobertamganhosilcitosempasesdoterceiromundo. Lori Tansey, diretora do Centro de Recursos ticos de Washington (criado em 1977 para recuperar a credibilidade das empresas pblicas) defende a tese de que a tica pode levar ao lucro empresarial.Umdosinstrumentossoosgrupos,queexistemnosEUA,chamadosdecesdeguarda, tais como associaes de consumidores, que pressionam as companhias ao agir em bloco. Lori cita o exemplodeumacompanhiadepetrleonosEUAquenoestavatomandooscuidadosambientais.Os consumidores partiram para o boicote, trocando de posto de gasolina e o impacto foi tal que a companhiasemodificou.
6 Estudos desenvolvidos por PUTNAM , diretor do "Center for Intemational Affairs" da Universidade de Harvard, concluram que o mais importante fator na educao americana no a quantidadededinheiroquesedispendenaescola,masograudeatividadedasassociaesdepaise mestres,denominadodeengajamentocvico.Nosltimos25anos,houveumaquedanaqualidadeda educaonosEUA,concomitantecomumaquedade25%nonmerodemembrosdestasassociaes.

Putnamexaminoudurante20anosacorrelaodoreconhecimentodaqualidadedosgovernos regionaisdaItliaediversasvariveiscomoriqueza,educaoetemperatura,echegouconclusode que o melhor indicador o grau de engajamento cvico (participao nas organizaes horizontais associaesdevizinhos,empregadosetc.).Segundoele,associedadesfundamentadasnumaestrutura horizontal,decolaboraoentreiguais,enovertical,cujasrelaessodeexploraoedependncia, soaquelasnasquaisexisteengajamentocvico. Ambasasexperinciassugeremqueabuscadaefetividadeeocontroledasexternalidadestem uma estreita relao com a busca da objetividade (segundo o conceito de Ackof) atravs da democratizaoedoengajamentocvico. Entretantoodebatesobreaquestotica,porenvolveraessncia,enoapenasaimagemdas pessoas,estaindacercadodepreconceitoseoutrasbarreirasculturaisquelevam,naprticaaqueo assuntosejaignorado.Prevaleceumadisciplinaempresarialemqueostcnicosnopodemdizer aoempresrioqueeleesterradoporpraticarpropagandaenganosa,oupornoreinvestirosseus lucros no pas. Em que os funcionrios pblicos no podem questionar seus dirigentes por sonegar informaesdeinteressepblico.Limitaseotrabalhador,namaioriadasvezes,aresmungarpelos corredores, fazer greve em causa prpria, ou praticar pequenas sabotagens, semelhana dos escravos,quemanifestavamasuainsatisfaocuspindonopratoqueiriamserviraosenhor,porqueno podiamexpressarasuaindignaodeoutraforma. Cultuaseereforase,nodiaadia,acrenadequeadisciplina,ahierarquiaeaburocraciaso os valores maiores, capazes de manter a estabilidade das organizaes produtivas e da sociedade.

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico Crenaque,aliadaconstataodanossafraquezaindividualdiantedainjustiaedacorrupo,acaba pornostornarinsensveiseindiferentes. Diantedisto,valelembraradeclaraodoprof.PIERREWEIL ,reitordaUniversidadeHolstica doBrasil,queinspirouBetinhonaparboladobeijaflor,veiculadarecentementepelaTV:

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Em tempos de paz, o oposto a coragem no covardia, mas indiferena,acomodao.

4.Odiagnsticocomprova:umacriseENERGTICA A crise econmicofinanceira do setor eltrico brasileiro comeou a se instalar no incio da dcadade80,comaimplementaodeumapolticaeconmicagovernamental,quepraticava,segundo 8 MURAD : contenotarifriacomoformadecombateainflao, usodosetorcomoinstrumentodecaptaoderecursosexternos,visandooajustedobalano depagamentos, desenvolvimento de programas considerados pelo Governo como estratgicos, mas fora da seqnciaeconmicadeinvestimentospelomenorcusto,comonoscasosdoProgramaNuclear aquisies diretas de equipamentos por negociaes de governo a governo, com grande antecednciaemrelaosdatascorretas. reduo de recursos para investimentos, devido necessidade de direcionar cada vez mais recursos para cumprimento do servio da dvida dos grandes empreendimentos iniciados na dcada anterior. ComapromulgaodaConstituiode1988,agravouseoconflitoentreinteressesestaduaise federais. No mbito do setor eltrico, o fim do Imposto nico de Energia Eltrica IUEE e a maior incidncia doImposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS em benefcio dos governos estaduais,anteriormenteinaplicvelsobreaenergia,contribuiuparadaraosconsumidoresasensao deenergiacara,semqueosrecursosflussemparaosetor. Em1971,aLein.5.655passou aassegurar aosconcessionriosumaremuneraomnimade 10%aoanoemximade12%,incidentesobreosativosoperacionais,aserobtidaviareceitatarifria. Eventuais insuficincias ou excessos de remunerao, apurados pelo Poder Concedente junto a cada concessionrio em sua prestao de contas anual, eram registrados, contabilmente na denominada Conta de Resultados a Compensar CRC, a ser corrigida no exerccio fiscal seguinte, com a pressupostarecuperaotarifria.Aimportnciaregistradacontabilmenteaessettuloatingiu,em1993, ovalorequivalentea2,5anosdefaturamento,daordemdeUS$26bilhes. A partir de 1978 no mais foram obtidos nveis tarifrios capazes de garantir a remunerao legalde10%aoano,iniciandoseumprocessodesubsdioindiretostarifasdeeletricidade,comnus paraocontribuinte,paracomplementaropagamentodecustosreaisquedeveriamestarplenamentea cargo dos consumidores. Com isso, estimulouse, face ao sinal equivocado dado pelo preo baixo, o desperdcionoconsumo. As concessionrias estaduais iniciaram um processo de inadimplncia nas suas contas de energiacompradadassupridorasdoGrupoEletrobrs,baseadasnofatodeoGovernoFederal, aofixartarifas,noobedeceralegislaoderemuneraogarantida.Istofezcomquesegerasse umpreocupantequadrodeinadimplnciasintrasetoriais,atingindoumvolumedaordemdemeiadezena de bilho de dlares de dvidas mercantis, e levando a uma extensa cadeia com repercusses sobre fornecedores,TesouroNacionaleItaipuBinacional. Osnveisdeinvestimentosanuaisdosetor,quealcanaramcercadeUS$10bilhesnoincio dadcadade80,reduziramseamenosdeUS$4bilhes,resultandonaprogressivaparalisaodeum vultosoprogramadeobrasdegerao,daordemde10.000MW,ondejseinvestiramaisdeUS$10 bilhes,oqueoneravaocustofinanceirodestasobrasparalisadasemmaisdeUS$1,2bilho,porano. Alm disso, a legislao ento vigente pouco motivava para a produtividade e a reduo dos custos, uma vez que a remunerao estava ligada ao investimento realizado, e no incentivava o controle dos custos operacionais e de expanso. Agravando a situao, ganhos de produtividade, quando obtidos por uma empresa, eram transferidos para as demais, por via da equalizao das remuneraes.

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico Entretanto, por trs de toda esta problemtica de ordem tcnicoeconmica e poltica, haviam certos interesses privados, que jamais poderiam prevalecer num ambiente democrtico, aonde a informaofossededomniopblico.Aautocraciavigente,aocontrrio,permitiaamanipulaodas informaesedosprivilgios,impedindooamploentendimentodosdiversosagentesdosetor, em torno dos interesses comuns. Nada que fosse especfico do setor eltrico, mas que impedia as estataisdosetordeassumiroseucarterpblico,namedidaemqueaobedinciasregrasemanadas dopoder, sejaeleinternoouexternoao setor.foiaceitaemsubstituioresponsabilidadeticaeao engajamentocvico. Almdosproblemascitados,diversosoutrosexistiram ,comoporexemplo: ConcessodesubsdiostarifriosefavorecimentosaGrandesConsumidoresIndustriais,que ameaaramdeixaropas,setivessemassuastarifasreajustadas. Questo ambiental, freqentemente desconsiderada em favorecimento de interesses particulares Decises de planejamento autoritrias, muitas vezes desconsiderando os trabalhos tcnicos dosrgoscolegiados,commanipulaodenmerosedistorodeprioridades,privilegiandointeresses deconsultoresprivados,empreiteirasefornecedores. Estruturareguladora,responsvelpelasconcesses,acordosdetarifas,fiscalizaocontbil e de servios, sem condies de funcionamento adequado, sem equipes prprias, sem autonomia, sujeitaainterfernciaspolticasdetodaordem. Inexistnciademecanismosclaroseatualizadosderegulaosetorial. Inexistnciadefrunsdemocrticosdedebatesobreasquestesdosetor. Faltade autonomiade gesto das concessionrias, au5e. cia demecanismos de controle de seu desempenho e interferncias polticas em seus destinos, descompromissadas com o servio pblico. Transfernciadeserviosaterceiros(terceirizao)deformaclientelista,favorecendoacriao de monoplios locais, perda de qualidade dos servios, descontrole de custos e superposio de equipes,resultandoemprejuzoaosconsumidores. Algumas tentativas de resoluo destes problemas surgiram. todas elas atuando nas relaes formaisdosetor,sejanoqueserefereaosaspectoslegais,sejainstitucionais.Destaquesenoaspecto legal. alei 8631, fruto do empenho do ento presidente da Eletrobrs, Elizeu Rezende, que visava racionalizareconmicaefinanceiramenteoserviodeenergiaeltrica,criandomecanismosdereajuste para cada item do custo do servio, por sua vez publicado no Dirio Oficial. Poderia, portanto, dar transparncia a esta verdadeira caixa preta que o custo do servio, desde que se restabelecesse a confianaentreoDNAEEeasconcessionrias.Todoesteprocessovinhanobojodeumanegociao econmicaejurdica,sustentadajustamentenoartigo11daLein8.631,quegarantiaapossibilidadede uma gradual recuperao tarifria s concessionrias estaduais de energia eltrica. Artigo que foi suspenso pelo Plano Real, e que pode acarretar novos questionamentos jurdicos dos instrumentos criadosparaacabarcomainadimplnciaeagarantiaderemuneraonosetoreltrico. A consolidao definitiva dos preceitos da Lei n" 8.631 passaria, necessariamente, pela realizaodoencontrodecontasentreasCRCeoestoquededvidasdasconcessionrias.Entretanto, diferentemente das compensaes anteriores, a prevista pela atual legislao corresponde ltima e definitiva compensao, uma vez que a nova lei extingue a equalizao tarifria e o regime de remuneraogarantida. Vale registrar ainda que existem os que advogam que no necessrio aopoder regulador conhecer o verdadeiro custo do servio de energia, desde que se estabelea um mercado competitivo. Isto no verdade, porque a transmisso e a distribuio de energia eltrica so monoplios naturais, dada a impossibilidade fsica de estabelecer a concorrncia durante a vigncia das concesses, e a necessidade de realizar revises peridicas das tarifas (ou dos pedgios). A gerao hidrulica, por sua vez, tambm tem caractersticas de monoplio: recursos escassos com investimentoselevadoserealizadoscomgrandeantecipao. De fato, a desverticalizao praticada nos pases em que o setor eltrico foi privatizado, no pde criar competitividade para os servios de transmisso, distribuio e gerao hidrulica. Isto ocorreuapenasparaageraotrmica,poucosignificativanocasodoBrasil.Acompetitividadedeve
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RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico ser estabelecida e este um problema brasileiro na execuo das obras, seja de gerao, transmissooudistribuiodeenergia. 5UmExecutivoquelegislaeoutras" mudanasinstitucionais" Face complexidade do setor eltrico brasileiro e multiplicidade de seus problemas, a implantao das necessrias reformas deveria ser gradativa e conseqncia de um entendimento polticoresultantedeumamplodebateemforosdemocrticos,destacandoseoCongressoNacional. Entretanto, o Executivo vem rompendo o equilbrio de poderes caracterstico dos regimes democrticos,eantecipandoaes,quasesempreviaediodeMedidasProvisriaseDecretos,como se o novomodeloinstitucional do setor eltrico j estivesse definido: um setor, se possvel,totalmente entregueaosconglomeradosfinanceirosetransnacionais. Interessespoderososempenhamseemconvencerasociedadedaincapacidadefinanceiraeda ineficinciaintrnsecagestoestatal.ocasodealgunsagentesdo sistemafinanceirointernacional, comooBIRDeoBID,quejperderamintegralmenteosescrpulosemrealizaranlisestendenciosas paraatacarasconcessionriasestaduaisefederais.IstopodeserconstatadoemrecentetrabalhodoDr. 10 PETER GREINERI , Secretrio Nacional de Energia do Governo Itamar e membro da Comisso DiretoradoPND,queafirma:

(...) as prprias agncias de financiamento internacional, como o BIRD e o BID, reconhecem tais problemas, concluindo pela inviabilidadedosgovernosematenderaosinvestimentosnecessrios ao setor, j que as empresas estatais, federais e estaduais, mostraramse incapazes de preservar sua capacidade de gerao internaderecursosparaaampliaodossistemas,oquesignificaa dilapidaodocapitalpblico.Poristo,taisagnciasestimulam,hoje, os processos de privatizao e abertura do setor eltrico, pela flexibilizaoeparceria.
A imprensa brasileira tampouco tem mostrado iseno ou interesse em aprofundar os debates sobre a questo, ou mesmo em respeitar os processos democrticos em desenvolvimento no pas.UmexemplorecentefoimatriapublicadanodirioOEstadodeSoPaulo11 criticandoadeciso dopresidentedaRepblicadeenviaraoCongressoprojetodeLeisobreconcessodeserviospblicos deenergiaeltrica,afirmou:

Este lamentvel episdio, que tanto prejuzo trar ao pas e ao prximo governo, dever ser agravado ainda mais, em funo da frustrao e incerteza geradas nos investidores internacionais que estavamextremamenteinteressadosemaplicarnosetoreltrico,que em qualquer lugar do mundo representa uma rea extremamente atrativa. Com a deciso de tudo remeter no Congresso, o Brasil poderatrasararetomadadocrescimentoeconmico.
Comosev,estamosvivendoummomentoemqueasforasdiretrizesdodesenvolvimento nacionalsoosorganismosinternacionaisdefinanciamentoeosinvestidoresinternacionais.O poder econmico parece ser o valor supremo, segundo a cultura predominante no governo e na imprensa.Osvaloresticossocompletamenteomitidos,ignorados. O preo que pagamos, por termos praticamente excludo tais valores da nossa cultura, a impossibilidade de entendimento em tornodeum projeto comum, eo recurso a velhasprticas autoritrias eilegtimas, que acabam nos condenando ao subdesenvolvimento.A seguir, detalhamos algumasmedidasdestetipo,adotadasrecentementenosetoreltrico: AinclusodaLighteEscelsanoProgramaNacionaldeDesestatizao(PND)revestiuse deinmerasilegalidadeseinconstitucionalidades.SegundoodispostonaLei8.031/90,quecriouoPND, e nos decretos que a regulamentaram, todas as empresas relacionadas no artigo 21 da Constituio Federal estariam excludas do Programa. Alm disto, at mesmo os defensores intransigentes da privatizaodosetoreltricoreconhecemqueestanodeveriacomearpeladistribuio,ondeo monoplio natural inquestionvel, requerendo uma regulamentao j bastante consolidada. Advogam, no entanto, esta privatizao como sinalizao para os investidores estrangeiros. O riscoqueotodesejadocapitalsentreparaexecutaraengenhariadeobrasprontas.

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico O Executivo, face flagrante inconstitucionalidade da privatizao da Light e Escelsa, iniciou,em setembro de 1993, uma srie de 12 Medidas Provisrias (reedies),visando alterar a Lei 8031/90. Estas Medidas no foram aprovadas, e o governo resolveu emitiu o Decreto n 1024 para alterarareferidaregulamentao.Comotalatoilegaleinconstitucional,ogovernocontinuainsistindo na reedio das supracitadas Medidas Provisrias. Inconsistncias jurdicas desta natureza demonstramapoucaseriedadenotratamentodoreordenamentosetorial. Acriaodefundosemecanismosparatrocadeativosporttulosdasdvidasinternae externa,institudospelaMedidaProvisriaquecriouoReal.Naprimeiraverso,foicriadooFundode AmortizaodaDvidaMobiliriaFederal,constitudoporaesdaUnioqueseriamleiloadas.Nasre edies da Medida Provisria, foi criada a modalidade de negociao direta entre o governo e os credoresdadvidainterna.Osmaiorescredoresdadvidainternapoderotransformarseemacionistas privilegiadosdegrandesestataisbrasileiras,emespecialdosetoreltrico.RecenteportariadoMinistrio daFazendan953/94jhaviaditadonormasparaoperaessemelhantesenvolvendottulosdadvida externa. Estaidianotemnadadecriativo,vemapenascumpriraestratgiadatrocadedvidapor ativos, traada pela comunidade financeira internacional, depois de constatarse que a dvida externa do terceiro mundo era impagvel. No ir a(avanar os recursos necessrios para a expansodaofertadeenergianopas. A indispensvel regulamentaodo artigo 175da Constituio, objeto de projeto original do ento senador Fernando Henrique, estava originalmente direcionado para as concesses em geral, embora motivado para o aumento da participao privada em servios denominados "imprprios ao Estado", mas sob controle do poder pblico. verdade que as foras polticas estavam muito mais empenhadas em viabilizar o processo de privatizao do que em criar instrumentos democrticos de controle dos servios de interesse pblico, entretanto no havia intenes explcitas de preservar monopliosprivadoscomoodascomunicaesexistentehojenopas. Aprovado no Senado, o Projeto foi para a Cmara dos Deputados, aonde se preparou uma l2 verdadeiraarmadilha,dopontodevistatico,segundopalavrasdorelator,SenadorJosFOGAA , que foi o substitutivo elaborado pelo Deputado Jos Carlos Aleluia. Isto porque o substitutivo no guardavanenhumarelaocomoprojetooriginal.AindasegundooreferidoSenador:

(...)aatitudequeaCmaradosDeputadosteve,nestamatria,quebra o sentido mais puro da tica Parlamentar aprisionanos, limitanos e nos impede de trabalhar nas dimenses que o processo legislativo criativamentepermite
Eainda:

(...)essetipodecomportamentonomeparecerecomendvelnemdo pontodevistatico,nemdopontodevistaregimental.
Podemos avaliar a gravidade das conseqncias da falta de tica no processo legislativo, se entendermos que o Projeto do Senador Fernando Henrique era um projeto que estabelecia princpios, direitos e deveres na relao entre Poder Concedente e concessionrios, mas requeria legislaes especficas para cada setor atingido: eletricidade, rodovias, transportes etc. J o substitutivo elaborado pelo Deputado Aleluia, exdirigente do setor eltrico, pretendeu criar condies de autoaplicabilidade, fazendocomquemilharesdeconcesses,hojeirregulares,ficassemnasituaodeilegalidade,criando umatalsituaodeemergnciaquespoderiaserresolvidacomarealizaodenegciosapressados, comexcelentesoportunidadesparaalgunsempresriosinescrupulosos. O projeto haviase tornado invivel politicamente devido ao poder poltico dos estados da federao,quenoaceitariamperderaconcessodesuasempresasdeeletricidade.Ogovernofederal vinha tentando, desde ento, negociar a edio de uma Medida Provisria para alterar a futura Lei, prorrogandoasconcessesestaduais,ignorando,entretanto,queproblemaidnticoexistiacomrelao sconcessionriasfederais. AlmdosmotivoslevantadospeloSenadorFogaa,existemaisumagravefaltaticacometida peloDeputadodoPFL,constituindotambmfortessuspeitasdelegislaoemcausaprpria. Referimonos inexplicada excluso dos servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens da abrangncia do Substitutivo ao Projeto de Lei , no momento em que a concesso da

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico Rede Globo estava por vencer, e teria que ser licitada, conforme determina o art. 175 da Constituio,regulamentadopeloProjetoempauta. OsvencedoresdalicitaoquefirmaramocontratoPND/CN10/92Bparaavaliaoeconmico financeira,montagem,execuoeoutrosserviosnecessriosaoprocessodedesestatizaodaLight e Escelsa, indicaram responsveis, suplementarmente, pela execuo de um Estudo Geral do SistemaEltricoNacionalepelasugestodeumModelodeDesestatizaodasEmpresasdoSistema Eletrobrs. o contrato, firmado em 300693 pelo BNDES e o consrcio vencedor, (Trevisan/Projeta/ Themag/Wald&Associados/BancoIochpe.),previaquetaistrabalhossuplementaresfossemconcludos num prazo de 130 dias, a contar de sua assinatura. At hoje os resultados no foram divulgados pelo BNDES ou pela Comisso Diretora do PND, os quais, demonstrando total descompromisso com o interessepblico,decidiramamodelagemparaaprivatizaodaLighteEscelsa,semconsolidar os Estudos Globais do Sistema Eltrico Nacional, que definiriam diretrizes regulamentares fundamentais,atmesmoparaavaliaodasduasempresas,emregimedemonoplioprivado. 6.Orealeoimaginriodeummodeloinstitucional J diziam os gregos que a falta de conceitos lingsticos adequados impossibilita a correta expresso e provoca erros graves na elaborao e execuo dos planos estratgicos tticos e operacionais. Exemplo disto a forma equivocada como vem sendo prescrita a soluo para os problemas do Brasil e, em particular, do setor eltrico: "necessitamos de mais competio" . A, questonoesta,porqueacompetiosempreinevitvel,quandoexistemrecursoslimitados parasatisfazeraumademandacrescente,comoocasodoBrasil. O nosso problema que aqui existe uma seleo s avessas: quanto mais corrupto e sonegador,maiscompetitivooempresrio.Oquenecessitamos,portantomudaraprescriode mais competio, para a de um maior respeito s regras, para que a competio seja justa. Ao fazeristo,estamosreorientandoestrategicamenteanaturezadoconjuntodemedidasqueiremospropor para o setor. Reduzir a regulamentao, por exemplo, em nada contribui para alterar as causas do problema,emboraamaiorconscientizaoparaorespeitosregrasvtrazerumaestabilidademaior,e at mesmo uma simplificao da regulamentao, cuja complexidade havia crescido na tentativa de impor,emvo,ummaiorcontrolesobreosdiversos.agentesquedesenvolvematividadesprodutivas. Diante da dificuldade de se induzir tal processo de restabelecimento da justia, devido sua natureza cultural, retomouse a tese de que era necessrio (e suficiente)mudar as regras para induzir comportamentos adequados por parte dos agentes envolvidos no setor. verdade que a mudana na formalidade das relaes institucionais, como qualquer grande mudana no ambiente empresarial, ir provocar uma necessidade de readaptao dos agentes do setor mas esta mudana ser intil e desgastante para a nao, se no vier acompanhada de uma profundamudana devalores, sobre as quais assentar as novas instituies. Inspirada na ideologia neoliberal, cujos valores so de naturezaestritamentenegocial,atransformaohojepropostaparaosetoreltricobrasileirono contribuir, portanto, para o aumento de efetividade. Tampouco contribuir para o aumento de eficincia,porqueinexistemosganhostcnicoeconmicosquehaviamcomogsnatural,porexemplo, nocasodareformulaodosetoreltricodaInglaterra. Estediagnsticoaquiexpostoconfirmadopelofatodequetodasasanlisessobrepossveis mudanasnomodeloinstitucionalbrasileirotiveramqueassumirosseguintespressupostos: 1 Que a regulamentao resultante do novo modelo ser rigorosamente cumprida pelos agentesenvolvidos. 2 Que as questes de ordem tica hoje existentes devem ser resolvidas,independentemente domodelo. 3Queafaltaderealismotarifrioiriainviabilizarqualquermodeloadotado. Como na histria popular da sopa de pedra em que, para fazer uma sopa com uma pedra mgicaeranecessriocolocartambmtodososingredientesdeumasopacomumhouveumainverso daquilo que necessrio, com aquilo que acessrio para a evoluo do setor. Isto porque, consideradosospressupostosacima,qualquermodeloracional,inclusiveovigentehoje,funciona adequadamente. Talformulaoequivocadadeproblemasdeamplointeressedasociedadenoexceo.Outro exemplo importante o caso do debate em torno da importncia de um Banco Central Independente.

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.4|N 1 tica:umaexternalidadeignorada algumasconseqnciasnosetoreltrico Pretendesecomele,obterasonhadaestabilidadedelongoprazo.Contudo,halgumasprcondies parasuaexistncia: reorganizaodosetorpblico.Seogovernogastarmaisquearrecadar,deverarcarcomos jurosaltos. completaseparaoentreassuascontaseadoTesouro. Ora, se essas prcondies forem atingidas, no h mais necessidade de um Banco Central Independente. Com essas prcondies, o governo no pode sair emitindo, inibindo o processo inflacionrio.NaspalavrasdeEugenioGudin:

No tem um banco central (independente) quem quer, e sim quem j atingiuumpadromnimodeordemfinanceiraeadministrativacapazde permitiroseufinanciamentoeficaz.
Voltandoaocasodosetoreltrico,erecolocadososprincpiosquedevemorientaramudana, na sua devida prioridade, faz sentido analisar aspectos formais especficos de outros modelos institucionais que possam ser adaptados ao Brasil. muito interessante a experincia da Espanha quando consegue conciliar mecanismos que promovem o realismo tarifrio, a competitividade e o subsdio compensatrio de custos regionais mais elevados. O setor eltrico espanhol estabeleceu recentementeoschamadoscustospadrodasreasdeconcesso,quelevavamemcontaadensidade ecomposiodomercado,nocasodadistribuio,eascaractersticaseconmicasdasfontes,nocaso dagerao. Com base no custo mdio nacional, foram fixadas as tarifas de fornecimento de energia equalizadas nacionalmente, o que foi viabilizado atravs de mecanismos de compensao entre concessionrias.Asempresasqueconseguiremumaposteriorreduodecustos,podemcontabilizla sobaformadelucros,oqueincentivaamelhoriadeeficincia. Para que tal modelo funcione no Brasil seria preciso primeiro um amplo entendimento sobre quaisseriamoscustosdoserviodecadareadeconcesso.Estesparmetrosenvolvemumconceito dejustiaquerequeraconfianadetodososconcessionriosnoarbtriodopoderregulador.Oprimeiro passo, portanto, seria construir uma entidade reguladora que se legitimasse pela sua iseno, e no apenasporseupoderdepolcia. Alis, interessante observar que a aceitao das regras e de um poder arbitral pelos participantes so prrequisitos inclusive do modelo neoliberal hoje proposto. Em estudo realizado recentemente, a "Coopers and Librand" uma das sete maiores empresas de consultoria do mundo sugere que o servio pblico brasileiro se espelhe na experincia norteamericana, na qual "todas as atividadesrelacionadasaconcessespblicasesto sobafiscalizaodecomissesestaduais independentes,comamplospoderesasPublicUtilityCommissions" 13 7Reformarourecortar?Umaquestodeprincpios. Houveumafasedamedicinaemqueosprofissionais,pornoseremaindacapazesdeentender comofuncionavaocorpohumano,limitavamseaextirparaspartesqueestivessemdoentes,desdeque nofossemimprescindveis.Humparalelointeressantecomateoriaeconmicaneoliberal,namedida em que esta incapaz de formular e representar os princpios que regem a construo do Estado, e limitase a receitar a sua reduo, atravs do corte de setores que no so completamente indispensveis. Pinguelli brasileira:
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explcita as futuras conseqncias desta teoria neoliberal sobre a democracia

(...) No teremos mais capacidade poltica para nada sem termos um Estado com capacidade reguladora. Afinal de contas, lutamos para eleger os governadores e o presidente do Estado brasileiro. Na medida em que toda a deciso escapar deste Estado, a democracia tambm entrar em colapso.NoelegemosospresidentesdaAlemanha,dosEUAoudoJapo. E se as decises sobre a economia brasileira forem tomadas em Tquio, WashingtoneBonn,estaremosfora!PorqueningumelegenadanaONU! Ento no h mais democracia. No temos poder algum, a no ser que tenhamos um Estado eficiente, capaz de fiscalizar a iniciativa privada, estabelecerasregrasecobraroseucumprimento.

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(...) se no houver Governo e administrao pblica eficazes, no h iniciativaprivadaflorescentecoisaalguma!Estespasesqueflorescemso pases que tm governo, capacidade, vontade nacional. So pessoas que tm orgulha de ser alguma coisa, e no pessoas envergonhadas de pertenceraumacertaatividade(...). (referncia perda do prestigio daqueles que trabalham para o Estado brasileiro).
De fato, esta degenerao do esprito pblico, com a desmoralizao daqueles que trabalham paraoEstadonoumacaractersticaculturalinerenteaosnovostempos.Aocontrriodoquemuitos imaginam,adedicaoaosprincpiosevaloresticospodeestarpresentenasorganizaesprodutivas, l5 comoseconstatanoPlanoEstratgicodaEDF :

A nossa tica, a nossa honestidade, fazem parte dos nossos valores, de nossa imagem e de nossa fora. preciso sempre corroborar e afirmar isto...Nosso projeto fazer evoluir a empresa na medida das mudanas do mundo que a cerca, servindo ao interesse geral e preservando a sua unidade...respeitando os valores que a fizeram ter xito: dedicao ao servio pblico. dinmicaempresarial,valorizaodoserhumano.
Parece que apenas os tericos puros e os pragmticos impuros satisfazemse com receitas polticoeconmicas, indiferentes aos pressupostos ticos. Estes ltimos sabem que, ao adotar, na gesto pblica, medidas que interessam a grupos poderosos, criam oportunidades para prestar consultorias a peso de ouro ou exercer cargos executivos em grandes grupos. Este tipo de corporativismo,nosEUA,consideradocrimedeadvocaciaadministrativa. A dificuldade de regulamentao no Brasil tem crescido na razo direta da impunidade. Da mesma forma em que, hoje, j no se admite mais a privatizao de monoplios sem uma forte regulamentao, preciso entender que de nada adiantaria uma nova regulamentao sem um prvio e exitoso combate impunidade. Esta, por sua vez, est para a corrupo econmica, assimcomoairresponsabilidadeestparaacorrupodeprincpios.
l6 JOAQUIMDECARVALH0 deuumagrandecontribuioparaianlisedaquiloque,ouno, tico,aoestabelecerumapropostadereferencialtico,atravsdetrsprincpios,asaber:

1Aprevalnciadavontadegeral,visandosempreutilidadepblicaeaobemcomum. 2Adivulgaodosprocedimentos,ouatransparnciadoprocessodeplanejamentoetomada dedeciso. 3 A harmonia como meio ambiente, no sentido de no comprometer as necessidades das futurasgeraes. PINGUELLI prope, em sintonia com estes princpios, algumas medidas para melhorar a eficinciadasempresaseltricas: Introduzir o conceito legal de empresa prestadora de servio pblico, definindo misses, objetivos,finalidadesocial,papelempresarial,controledasociedadeepoderdeintervenodoEstado, independentementedesuapropriedadeestatalouprivada Criar mecanismos de gesto empresarial eficiente das empresas de servio pblico, privilegiandocritriosdecarreiraedecompetnciatcnicaegerencialnasuadireo Estabelecer ndices de eficincia e produtividade em contratos de gesto, a serem acompanhados para avaliar cada empresa e seus quadros, com conseqncias nos nveis de remuneraodopessoal. Remanejar, transferir, reciclar e, em ltimo caso, descontratar, de acordo com as leis trabalhistas,empregadosdesnecessriosempresa,especialmentenosescalesdemaiornvel. Estas so algumas medidas que podem facilitar o processo de mudana. Entretanto, o comportamentotico,assimcomoaconfiana,nosepodepedirsociedade,podeseapenasinspirar.
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