MACARINI, José Pedro - Contribuições de Carlos Lessa para o Estudo Da Política Econômica No Brasil

Contribuies de Carlos Lessa para o estudo da poltica econmica no Brasil
Jos Pedro Macarini
Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 180, julho 2010. ISSN 0103-9466

Jos Pedro Macarini
Resumo Este ensaio tem o propsito de recuperar as contribuies de Carlos Lessa para a compreenso da poltica econmica no Brasil. Este autor examinou de forma paradigmtica alguns captulos fundamentais da poltica econmica brasileira destacando-se o Plano de Metas e o II PND. Um esforo de sntese dos seus principais trabalhos nessa rea, assim como as sugestes metodolgicas implcitas, compem as vrias sees do texto. Palavras-chave: Brasil poltica econmica; Carlos Lessa. Abstract This essay aims to assess the contributions given by Carlos Lessa to the understanding of Brazilian economic policy. This distinguished economist and professor has carefully analysed some crucial chapters of the Brazilian economic policy after II World War deserving special reference his major studies devoted to the Target Plan of Kubitsheck administration and to the II PND of Geisel administration. This essay seeks to sinthesize the main aspects of Lessas work in the field of economic policy, and also to derive some methodological lessons spread along those studies. Key words: Brazil Economic policy; Carlos Lessa. JEL: E65.
Introduo A dcada de 60 assinala um momento de consolidao do pensamento econmico no Brasil. No campo conservador, a trindade Gudin, Bulhes, Campos se viu reforada pela ativa presena de nomes como Delfim Netto, Mrio Simonsen, A.C. Pastore dentre outros. No territrio da reflexo crtica, a atuao j ento destacada de C. Furtado, a qual teria prosseguimento vindo a compor uma extensa obra objeto de grande (e merecida) ateno, desdobrou-se em diversas vertentes de anlise, materializadas em importantes obras de autores como I. Rangel (um outro clssico j reconhecido e tambm alvo de recorrentes estudos), M.C. Tavares, C. Lessa, A.B. Castro, P. Singer, Chico de Oliveira, E. Bacha dentre muitos (mencione-se, ainda, T. dos Santos, um dos formuladores da teoria da dependncia, com uma abordagem mais inspirada na tradio da Economia Poltica do que na tradio sociolgica). Embora j exista uma expressiva literatura compondo uma histria do pensamento econmico brasileiro, com certeza, no estgio alcanado pelo ensino da economia no Brasil, a recuperao do pensamento de vrios desses autores permanece um campo a ser explorado. Mesmo porque um avano substantivo na compreenso da economia brasileira somente ser possvel partindo dos resultados alcanados pelos autores mais
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relevantes que escreveram no passado. Em parte com esse propsito, aqui busca-se sistematizar as contribuies de Carlos Lessa, um autor que, no fora por outras razes, apresenta um especial interesse por ter se dedicado consistentemente ao estudo da poltica econmica, objeto frequentemente apenas incidental ou tpico nas obras de outros autores. O prprio Lessa descreveu de forma muito apropriada o estado das artes em meados da dcada de 60 (como que justificando a sua especializao):
En los dos ltimos decenios hubo un innegable avance en la Amrica Latina en el conocimiento de nuestros procesos histricos de desarrollo. Sin embargo, no hubo un progreso paralelo en el registro e interpretacin de las macrodecisiones y acciones que dieron concrecin a la evolucin de las economas. La literatura latinoamericana sobre historia de la poltica econmica es relativamente pobre (Lessa, 1967, p. 445).
Essa afirmao, no caso brasileiro, deve ser endossada sem reservas. Escolhendo a explorao desse territrio como sua vocao intelectual, h que se reconhecer que a compreenso do processo poltico-econmico no Brasil recebeu de Carlos Lessa uma das mais importantes contribuies individuais sua influncia devendo ser sobretudo catalisadora, jamais paralisadora do avano da reflexo sobre o tema. (Parafraseando o prprio Lessa ao apresentar os trabalhos de M.C. Tavares que compem o pano de fundo de sua anlise da poltica econmica cf. Prefcio, in Tavares, 1974.) Algumas advertncias talvez sejam de bom alvitre. Na composio deste texto recorro a extensas e seguidas citaes. Ao optar por esse procedimento aceito todos os riscos implcitos, exceto um: o leitor no dever jamais perpetrar o erro de supor que dispondo de uma cpia (espero que da melhor qualidade) no tenha nada a perder dispensando o original. Na verdade, a mensagem tcita deste texto nada mais que um enftico convite queles interessados no tema poltica econmica para que busquem uma referncia inspiradora na obra de Lessa. E nesse sentido, a par de uma sntese de parte de sua obra (a qual, frise-se, prossegue em curso), meu objetivo concentra-se em comunicar os resultados da minha leitura direcionada busca de compreenso do processo poltico-econmico em geral tomando como referncia um perodo histrico circunscrito a alguns episdios estudados por Lessa. Ademais, convm alertar que este texto deliberadamente seletivo em particular, o trabalho de maior envergadura terica realizado por Lessa (sua brilhante tese de doutoramento, cf. Lessa, 1998, 7) no ser aqui considerado. No decurso de duas dcadas a abordagem de Lessa experimenta mudanas (em consonncia com a obra de M.C. Tavares transita-se de um enfoque originalmente caudatrio da tradio cepalina para um esboo de reinterpretao crtica do desenvolvimento nos marcos de um capitalismo tardio) e, sobretudo, um amadurecimento na anlise da poltica econmica. Contraste-se Lessa, 1964 e 1978, atentando para a reconstituio mais abrangente do processo poltico-econmico
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evidenciado no ltimo trabalho, incorporando o exame do discurso das autoridades e aproximaes s reaes suscitadas junto a diferentes fraes empresariais (ou a segmentos da sociedade); e ainda para o carter mais refinado das consideraes em torno dos limites/restries ao poltico-econmica. Por essa razo, e obedecendo a uma motivao de natureza didtica qual seja, construir o texto tambm com um perfil potencialmente til aos iniciantes vocacionados para essa rea de pesquisa nem sempre seguirei estritamente a ordem cronolgica da produo de Lessa. Dessa forma, na seo 1 busca-se sintetizar elementos integrantes de uma metodologia adequada pesquisa do tema, com base em Lessa (1978, 1998), assim como outros autores relevantes. A seo 2 concentra-se na poltica econmica anterior a 1964, utilizando extensivamente Lessa (1964) e com um carter mais seletivo Lessa, 1967 e Lessa/Fiori, 1983-1984. A seo 3 aborda, de forma mais concisa, a anlise do II PND e de alguns desdobramentos durante a crise subseqente, com base em Lessa (1978, 1980). 1. Sobre a metodologia: como investigar a poltica econmica Na histria do pensamento econmico o captulo reservado ao conceito de poltica econmica deu margem s mais variadas interpretaes. Lessa descreve o que espera aquele que ousar penetrar em uma verdadeira floresta tropical, tal o emaranhado conceitual criado:
... economia reduzida poltica econmica; economia e poltica econmica territrios lindeiros, superpostos ou pases distantes com lnguas diversas; ideologia e/ou cincia; poltica econmica como economia aplicada, como arte ou simplesmente como poltica; poltica econmica racional, cientfica, emprica; modelos de tipos vrios; etc... (Lessa, 1998, 7, p. 17).
Como j assinalei, deixo para um futuro texto (ou para outros pesquisadores) a tentativa de penetrar na floresta, com base no mapa pioneiro sugerido por Lessa. Aqui vou me referir a um conjunto de indicaes extradas de um estudo de caso (o II PND), que compem um esboo de roteiro orientador da anlise (nos planos da investigao e da comunicao). Tendo em vista que a experincia concreta em questo envolveu a formulao de uma Estratgia de Desenvolvimento como o seu ncleo central, a investigao volta-se inicialmente para uma trplice tarefa, a saber:
organizar a descrio das principais diretivas e respectivas inter-articulaes; recuperar os elementos em que ... se fundou a avaliao de viabilidade da proposta por parte de seus formuladores; identificao das medidas segundo a diretiva inspiradora e... tentativa de exame de sua consistncia com a estrutura e o movimento de nossa economia. (Lessa, 1998, p. 11).
As trs tarefas assumidas implicam dificuldades. Mesmo a primeira delas, h que se reconhecer, exige um esforo considervel, requerendo cuidado para no
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tropear j nessa etapa. Nem sempre a orientao geral imprimida poltica econmica vem comunicada de forma explcita em um documento de sntese (e quando isso ocorre, no necessariamente aquilo que visvel, explcito, esgota o sentido da poltica econmica); e, para aumentar o cipoal de dificuldades, no incomum registrar-se a produo de documentos programticos cuja real importncia para o curso imprimido poltica econmica , no mnimo, discutvel quando no totalmente secundria. Assim, a tarefa de recuperar o que foi proposto e por que (v.g. , o discurso oficial), envolve necessariamente o recurso (em dosagem variada, ad hoc, definida caso a caso) a materiais diversos (e esparsos) cobrindo documentos de governo, manifestaes de autoridades publicados aps sarem de cena, entrevistas realizadas diretamente pelo pesquisador. Creio que algumas consideraes a respeito dessa metodologia so pertinentes. Em primeiro lugar, como observou um outro mestre e pioneiro nesse campo, um trabalho realizado com essa perspectiva projeta, no nvel da sua exposio, a construo de um texto carregado de freqentes e, muitas vezes, extensas citaes, extradas daquela diversidade de fontes mas perseguindo, na medida do possvel, acessar os textos produzidos pelas prprias pessoas envolvidas nas situaes e problemas estudados visando aproximar-se dos contedos prticos e ideolgicos das situaes e problemas estudados (concretamente, o registro das suas intenes, os seus critrios, as suas decises). importante reconhecer a premissa subjacente a essa metodologia.
H vrios modos de dizer a verdade, ou procur-la. Um deles... consiste em deixar que as pessoas envolvidas nas situaes e problemas estudados utilizem as suas prprias palavras. Mesmo quando elas no esto em condies de ver claro, ou quando no podem dizer as coisas com clareza; mesmo nesses casos elas revelam dados significativos para a compreenso das situaes e problemas. Em geral, no entanto, elas dizem o essencial... medida que falam, que dizem apenas o que querem, que tomam decises e agem, revelam tambm as relaes e as estruturas mais ntimas das situaes e problemas. Neste ponto, as pessoas podem aparecer como personagens e a histria pode adquirir os seus movimentos reais. (Ianni, 1971, 1977, p. 9-10).
Igualmente, h que se ter presente um lembrete, a ttulo de caveat:

Em sntese, no se tratava de mera articulao ou montagem de textos. Tratava-se de organizar a exposio o mais rente possvel dos fatos, enquanto ao e pensamento. Essa uma maneira de buscar a verdade, e mostr-la. (op. cit., p. 9).
No h receita de como proceder de forma a efetivamente encontrar (ou, ao menos, acercar-se) a verdade em questo. A nica recomendao possvel consiste em prevenir contra o risco da reconstituio superficial resultante da mera montagem. Nesse sentido, o texto de Lessa cumpre um papel de paradigma na aplicao de tal metodologia; e talvez no seja demais acrescentar outro caveat: a sua
leitura deve ser feita enquanto fonte de inspirao, e no para reproduo mecnica, o que pode conduzir a resultado no menos infrutfero que o obtido pelo descaminho da montagem. Escrevendo quando a poeira da histria ainda no havia assentado - e reportando-se aos tempos sombrios do Brasil sob o AI-5 - Lessa apontava a dificuldade a ser enfrentada e sugeria um procedimento, talvez de aplicabilidade geral.
Por enquanto cabe sublinhar a dificuldade de rastreio, para os alheios ao poder, da gnese das mudanas voluntarsticas em regimes autoritrios. O Palcio tem muitos desvos que albergam em conveniente obscuridade as afluncias, os conflitos e as composies de interesses. A reserva dos concilibulos mantm em cdigo de difcil decifrao os resultados das negociaes. Uma historiografia rigorosa de regimes autoritrios depende do assentar da poeira da histria, quando as memrias inconfidentes de cortesos envelhecidos desvelem as manobras e contra-manobras palacianas que precedem e preparam a deciso do Prncipe. Aos alheiros ao poder cabe o ler nas entrelinhas, colecionar vazamentos e consultar a lgica dos movimentos da Economia para tentar a reconstituio. (p. 90-91).
Cabe acrescentar que, embora sob um regime democrtico e, mais ainda se o observador situa-se a distncia considervel, os recursos sua disposio sejam incomparavelmente maiores, em tese facilitando o trabalho de reconstituio, esta ainda assim sempre envolver riscos, mantendo-se pois a recomendao de ler nas entrelinhas... consultar a lgica dos movimentos da Economia. Uma evidncia das mais interessantes a esse respeito dada pela controvrsia em torno da poltica econmica do segundo governo Vargas (ver especialmente Lessa e Fiori, 1983 e 1984; Draibe, 1985; Vianna, 1987; Bastos, 2005 e 2009). Os exemplos podem ser facilmente multiplicados: por exemplo, o projeto do governo Goulart e as condies singulares que cercaram a tentativa fracassada de execuo do Plano Trienal (Daland, 1969 oferece elementos muito teis sobre esse episdio). Em segundo lugar, o recurso a essa metodologia supe o reconhecimento, ainda que tcito ou mesmo numa forma difusa e no elaborada, do carter peculiarmente complexo do objeto em questo. Com efeito, a poltica econmica remete a uma variedade de dimenses. Ela politicamente determinada: num sentido mais profundo de refletir/atender sempre de forma diferenciada os interesses diversos das classes e fraes de classes presentes na sociedade (dada a distribuio assimtrica do poder econmico e poltico); num plano mais imediato, influenciada que pela particular conjuntura poltica (por exemplo: ditadura sem escrpulos aps o AI-5, ditadura em transio no governo Geisel, em crise no governo Figueiredo, transio incerta para a democracia no governo Sarney, dinmica poltico-eleitoral a partir dos anos 90). A diviso do trabalho no mbito das cincias sociais leva a uma cmoda opo: deixar de lado essa faceta do processo poltico-econmico, como genuna reserva de mercado para um outro gnero de profissional especializado. (Para um excelente exemplo de investigao, embora com outra perspectiva, caracterizada por
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uma ateno quase exclusiva voltada para a conjuntura poltica, ver Sola, 1998.) Ocorre, porm, que freqentemente tal opo tende a se confundir (mesmo que inconscientemente) com uma viso de mundo assentada numa dicotomia tcnica (cincia) versus poltica. O apelo nesse sentido to mais forte quanto a poltica econmica, apesar de envolver uma ao prtica de natureza instrumental, necessariamente exige um discurso para sua comunicao. Esse o canal que torna a poltica econmica objeto de debate, ensejando diferentes leituras e interpretaes orientadas pelo estado das artes em cada momento (i.e. , como se apresenta o debate doutrinrio na Academia). Por suposto, o contedo econmico (doutrinrio) constitui uma importante dimenso da poltica econmica e o seu exame no deve ser negligenciado. Em alguns casos, at mesmo justificvel que o foco seja esse, sempre que se vislumbre a possibilidade de testar (ou enriquecer) alguma formulao da teoria. Entretanto, constitui um equvoco atribuir um peso dominante a essa faceta, concentrando-se no exame da poltica econmica a partir dessa perspectiva. A reconstituio de episdios do passado torna-se em maior ou menor medida limitada (quando no simplesmente falsa) e, no caso do debate envolvendo o presente, a defesa (melhor ou pior) de um particular conjunto de interesses o que se acha mascarada sob o aspecto de uma proposio essencialmente tcnica (ou cientfica). (Um aprofundamento dessa questo remete ao fio condutor delineado por Lessa, 1998, 7; bem como a distintas perspectivas de anlise como, por exemplo, Silveira, 1992.) Lessa oferece um excelente exemplo para ilustrar o ponto. Tratando do II PND ele explora (pioneiramente) uma pista de grande potencialidade para o entendimento da poltica econmica do perodo (e negligenciada, para dizer o mnimo, por aqueles que tratam do tema como teoria econmica aplicada). Assim, ele sugere:
O diagnstico explcito , apenas, a ponta do iceberg de um diagnstico cuja parte principal est implcita ou mesmo oculta por um discurso respeitoso e preocupado, por razes polticas e ideolgicas, em preservar a ideia de continuidade e infalibilidade do regime autoritrio. (Lessa, 1998, p. 62).
Isso o leva tentativa de reconstituir (assumidamente em carter preliminar) o diagnstico implcito, i.e. , a histria que no foi oficialmente publicada mas que esteve presente no crculo ntimo dos donos do poder quando da formulao do II PND (p. 63). E ao faz-lo Lessa sugere preciosos insights para a compreenso das vicissitudes da poltica econmica do perodo 1964-1973. Aps um trinio de inflexvel execuo, amparada em cientfica convico, doutrinariamente enraizada (recorde-se o lamento de Simonsen, 1970, acerca do apelo irresistvel da dinmica imediatista, manifestado na poltica econmica do milagre), o PAEG era o responsvel direto pela dominncia de um estado de perplexidade e oposio, abrindo o caminho para uma reorientao da poltica econmica. Isso se traduziu (mas no s) num diagnstico heterodoxo da inflao
embasando a poltica econmica associada ao milagre brasileiro. En passant, de discutvel utilidade recorrer ao estudo acadmico de Delfim Netto sobre a inflao brasileira (ver Delfim Netto et al., 1965) para localizar as razes de sua prtica heterodoxa em 1967-1968. As diferenas de contedo econmico so importantes e devem ser analisadas. Mas o decisivo o pano de fundo poltico-ideolgico. Negligenci-lo embute o risco (elevado) de uma pobre reconstituio do perodo: fora outro aquele pano de fundo a ortodoxia tcnica poderia ter prosseguido (pense-se na poltica econmica da ditadura chilena nos anos 70 ou na armadilha dos juros altos do Brasil ps-Plano Real). O risco, alis, parece ser ainda maior: a viso superficial da poltica econmica como teoria aplicada, a acirrada disputa pela hegemonia doutrinria e a ecloso de ondas poltico-ideolgicas, levam a reconstrues falsas do passado. Assim, nos idos de 1973-1974 os equvocos do PAEG e a inflexo delfiniana em 1967-1968 davam o tom da reflexo sobre a poltica econmica ( paradigmtico Fishlow, 1974); em tempos assinalados pela penetrao asfixiante do neoliberalismo aquela inflexo obscurecida e o PAEG revalorizado (o paradigma aqui talvez seja Moura, 2007). A recuperao do diagnstico implcito sugerida por Lessa permite uma ilustrao adicional. A ditadura cultivou um projeto ideolgico de superao do subdesenvolvimento. Quaisquer que tenham sido suas razes e vicissitudes e sua articulao com interesses de fraes empresariais um fato que o projeto Brasil Grande Potncia esteve explicitamente presente na retrica do governo Mdici desde o seu incio, o qual, coincidindo com o vigoroso auge cclico, parecia uma opo efetivamente vivel e em pleno curso, sob o pulso firme (racional, eficiente) da poltica econmica. (Recorde-se, esse foi o momento de disseminao da noo de tecnocracia nas anlises da economia brasileira.) O papel absolutamente central desempenhado por essa particular projeo do territrio poltico-ideolgico na definio da poltica econmica torna-se transparente ao observar-se a sua explcita reiterao num novo governo, amparado numa nova estratgia (contraste-se a proposta industrializante do II PND com o modelo agrcola-exportador de Delfim Netto) e isso num contexto caracterizado pela assustadora combinao acelerao inflacionria, desequilbrio de balano de pagamentos (NB: em 1974, o maior do planeta!) e economia mundial no mnimo em transe. E no deixa de ser sugestivo que tal poltica econmica tenha sido deslanchada por um governo que tinha no comando da Fazenda um verdadeiro cardeal da estabilidade e co-autor do PAEG. Sem incidir em um vis politicista, Lessa sempre teve presente em suas anlises essa componente do processo poltico-econmico. E de forma explcita, num ensaio dedicado ao segundo governo Vargas:
A poltica econmica apenas uma dimenso certamente privilegiada da luta poltica. Nela condensam-se e em torno a ela conflituam os principais interesses politicamente
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constitudos. Por isso, sua leitura ilumina muito, ainda que no exaura, toda a riqueza de uma conjuntura poltica. (Lessa; Fiori, 1983, p. 3).
Em seu artigo comparando as experincias de Brasil e Chile contendo, alis, uma lio fundamental ao sublinhar os elementos diferenciadores: Previene, pues, al analista o al operador de poltica econmica contra los riesgos de formular recomendaciones especficas, inspiradas em modelos analticos generales, no debidamente cualificados con los datos particulares de la realidad en la cual pretende actuar. (Lessa, 1967, p. 445) a componente poltica era incorporada anlise para buscar pistas interpretativas de algumas diferenas observadas no perfil da poltica econmica. O seu matiz industrializante (e, durante um tempo, tambm redistributivista) muito mais acentuado e precoce no Chile, tendo em vista o quadro poltico com partidos clssicos e o surgimento, em 1939, de um governo democrtico sustentado em uma coaliso de centro-esquerda. J em meados da dcada de 50 verifica-se nova inflexo na conduo da poltica econmica, dominada agora pelo objetivo da estabilidade e com intentos ocasionais de liberalismo exacerbado. Lessa esboa uma interpretao desse giro na orientao da poltica econmica:
Descontando el trasfondo doctrinario que las inspira, ese movimiento asociado a la estabilizacin parece responder al temor de la clase empresarial de que el Estado podra transformar en un boomerang contra sus posiciones los instrumentos de intervencin creados para su servicio en la etapa anterior, estableciendo un nuevo esquema de poder. No nos olvidemos que, ya sea por la transformacin estructural o por la lucha por preservar sus ingresos, las masas populares, progresivamente, a lo largo de la industrializacin, adquieren individualidad y presionan por acrecentar su participacin en el poder y en el ingreso. (Lessa, 1967, p. 456).
Na verdade, Lessa incorpora a influncia doutrinria sua anlise: no Chile observou-se uma mayor participacin de ideologas explicitadas y formalizadas. Com efeito:
Dada la especial organizacin social de este pas, con la prematura presencia de grupos sociales adelantados histricamente en relacin con el panorama latinoamericano, hubo desde temprano la organizacin de partidos nacionales de base clasista apoyados en doctrinas polticas explicitadas. Los agrupamientos obreros de la gran minera y sectores conexos y las clases medias burocrticas y de empleados asumieron doctrinas como elementos de cohesin y organizacin de su participacin en la economa y en el juego poltico. Los grupos tradicionales de propietarios de tierra y el naciente empresariado adoptaron igualmente un revestimiento doctrinario de trasfondo liberal para sealar su participacin. No teniendo tranquilidad en su dominio no siendo hegemnicos vern en el Estado, siempre, una posible fuente de minimizacin de su poder. De all que hay un fuerte trasfondo doctrinario en la evolucin de la poltica econmica de Chile. (p. 474-475).
A evoluo histrica do Brasil engendrou um quadro diferente. As relaes das fraes burguesas (primeiro, os exportadores, depois o empresariado industrial) com o Estado tendeu a ajustar-se a uma pragmtica utilizacin del sector pblico. Da se
segue que a poltica econmica desfrutou de um raio de manobra bastante amplo, particularmente no terreno instrumental manifestando-se na predominncia de uma postura pragmtica (no doutrinria). Lessa observa:
Adems, en el Brasil, el empresariado no se comport como clase al nivel poltico; apareci y actu en la poltica econmica desde la etapa exportadora solamente como grupo de presin... Sucesivos grupos industriales colocaron sus reivindicaciones al nivel del Estado y su atendimiento mediante nuevas prcticas, instrumentos, fondos vinculados, agencias, etc., sin la preconcepcin de una visin global del sector pblico, lo que condujo a la constitucin de un Estado sin cohesin interna y de baja operatividad. A pesar de haber forjado esta situacin una protesta generalizada contra la ineficacia del Estado y la tendencia de imputarle la culpa por todas las aflicciones nacionales, no se observa en la experiencia brasilea el omnipresente anti-estatismo del sector empresarial en la vida chilena. (p. 475).
O pacto de poder est em mutao desde a crise de 30 e, durante a dcada de 50, consolida a dominncia (ou, no mnimo, uma maior gravitao) do empresariado industrial. O perfil da poltica econmica no Brasil desenvolvimentista, no obstante a perene presena da inflao e cresce expressivamente a presena do Estado. Em contraste com o observado no Chile,
... la tranquilidad relativa al dominio poltico que favoreci al empresariado del Brasil en la primera aproximacin a la poltica de desarrollo industrial en los aos cincuenta, lo hizo prescindir de formalizaciones ideolgicas y de inhibiciones en lo tocante al papel del Estado. Ausentes del escenario poltico agrupamientos obreros autnomos, con individualizacin poltica propia, el nico grupo con que podra entrar en conflicto las clases exportadoras se neutraliza a causa de una coyuntura externa muy favorable, sealada por la extraordinaria mejora de los precios del caf de los aos 1949-54. (p. 481). Hay una disonancia en el comportamiento del empresario chileno respecto del brasileo que en cierto sentido y grado explica muchas vacilaciones de la poltica oficial de fomento. Los empresarios chilenos tienen conciencia del papel del Estado como instrumento para su consolidacin, pero no siendo hegemnicos en el esquema sociopoltico y conscientes de su vulnerabilidad, sobre todo vis vis del peso del grupo obrero organizado miran al poder pblico como un agente inseguro y hasta peligroso. Eso no solamente los lleva a apoyarse en la clase tradicional de terratenientes, sino que tambin condiciona una actitud liberalizante prematura que los inhibe para explotar hasta las ltimas consecuencias el apoyo del Estado. La prontitud con que aceptan una poltica de estabilizacin ortodoxa est ligada a ese hecho. Para los empresarios chilenos, el ideal sera el Estado mercantilista, pero devienen liberales en su postura defensiva. En el Brasil, en cambio, el empresariado es pragmtico, sin temor a las amenazas para su hegemona efectiva; de all que usa el Estado desarrollista sin inhibiciones. (p. 482).
Para no perder o foco, no ser ocioso observar que, escrevendo em meados da dcada de 60, a anlise de Lessa reflete o estado da investigao ento imperante na cincia social brasileira e latino-americana, a qual exibe um considervel refinamento nos anos subsequentes (Lessa e Fiori, 1983, traduz de inmeras maneiras esses desdobramentos na caracterizao do Estado brasileiro). O relevante, aqui, no reside
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tanto na particular anlise das relaes Estado-classes sociais (fraes de classes) dos anos 30 aos anos 50, o que passvel de reviso a partir dos estudos realizados posteriormente, e sim a lcida incorporao anlise da poltica econmica da sua inescapvel faceta poltica. Uma dimenso mais difusa remete para o territrio da ideologia (latu sensu). Lessa o reconhece em diferentes oportunidades, como j assinalado. Durante o Plano de Metas, a ideologia desenvolvimentista cumpriu um papel na gestao e no apoio da opo seguida:
Por lo dems el desarrollismo como esquema ideolgico no encontraba oposicin significativa. Reflejaba la clase empresarial segura de sus posiciones y obtuvo un apoyo difuso, pero no despreciable, en la conciencia de la dimensin continental del pas, en la confianza mtica respecto de las posibilidades futuras de la nacin. Como no existan grupos sociales que discutiesen la modalidad de la apropiacin, el propsito de la industrializacin apareca como apoyado por un consentimiento unnime y sin obstculos de tipo doctrinario. (p. 481).
Mas se o poltico e o ideolgico so determinantes fundamentais da poltica econmica, a formulao ideias econmicas, decises polticas (Sola, 1998) no a melhor sntese. H que se relacionar o processo poltico-econmico s determinaes oriundas do movimento da economia no plano endgeno e na sua articulao com o resto do mundo. Lessa (1964, 1967, 1998) d vrias indicaes nesse sentido, assim como Lessa e Fiori (1983). Sem desenvolver aqui, remeto s consideraes de Aureliano (1981), particularmente em torno poltica econmica na dcada de 20, caracterizada como de hegemonia da burguesia cafeeira. No obstante, mesmo nessa situao a poltica econmica, em certas conjunturas, desagrada frao de classe inequivocamente dominante, subordinada que a injunes associadas ao movimento conjuntural da economia. (Tambm sobre esse mesmo perodo ver Fritsch, 1980, para um exame da incidncia de fatores associados forma de insero internacional na conduo da poltica econmica.) Como ficar claro na seo 2 Lessa (1964) j trabalhava plenamente com essa perspectiva. Contudo, o refinamento da perspectiva terica desenvolvido posteriormente levar a uma formulao mais precisa. Assim, importante atentar para as conexes da poltica econmica com o movimento cclico da acumulao de capital (as quais, de forma alguma devem ser vistas como algo mecnico, direto). Adiante, na seo 3, o tema retomado, explicitando-se as sugestes de Lessa a respeito. 2. A poltica econmica durante o processo de industrializao O ensaio de Lessa (1964), escrito na tradio do pensamento cepalino, tem como foco o processo de industrializao nas condies especficas de uma economia perifrica, visto do prisma da poltica econmica. J na abertura do texto Lessa adverte
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que a experincia histrica objeto de sua ateno constitui material particularmente interessante para o estudo dos problemas de implantao do sistema industrial numa economia predominantemente primria (p. 9). Um conjunto de circunstncias deixava evidente o especial interesse que encerra o caso brasileiro, com destaque para o perfil industrial de economia madura exibido pelo Brasil quando aquele processo parecia aproximar-se de sua culminncia; os indicadores emblemticos disso eram o coeficiente de importaes da ordem de 7,5% no trinio 1959-61 e a participao nacional na oferta de equipamentos estimada pelo Plano Trienal em 67, 2% j no ano de 1958 (nota 1, p. 160; contudo, como sugerido pelo autor, possvel que essa percentagem refletisse alguma dose de superestimativa: ver n. 31, p. 161). E embora remontando dcada de 30, Lessa sublinha que o substancial desta transformao se processou no curso do ltimo decnio (i.e. , a dcada de 50) na verdade durante o Plano de Metas (1957-60), objeto central da anlise. Do ngulo da poltica econmica a caracterstica geral assinalada a passagem de uma fase inicial de industrializao no intencional para o contexto distinto observado na dcada de 50, quando a industrializao se transformou em meta social consciente e norteadora da poltica econmica (p. 15). Na apreciao de Lessa essa mudana de perspectiva alcana sua plenitude no governo JK com o plano de Metas que constitui a mais slida deciso consciente em prol da industrializao na histria econmica do pas (p. 27). Cabe uma observao sobre o estgio de industrializao no intencional. Essa caracterizao aplica-se ao governo Dutra, fase em que ... no se vislumbra uma preocupao definida e consciente com o desenvolvimento industrial. As decises foram assumidas face ao comportamento do setor exterior e, basicamente, preocupadas com a conteno dos desequilbrios interno e externo. A industrializao nesta etapa surgiu como uma decorrncia e no de um objetivo principal intencionalmente perseguido, razo pela qual podemos qualific-la de no intencional. (p.11). Lessa (1967) estende essa leitura para o perodo 1930-45, marcado por polticas econmicas primordialmente orientadas a la defensa del sector exportador... Brasil pudo seguir adelante en el modelo hacia adentro con relativa inconciencia del nuevo papel del Estado, que cuando fue solicitado, lo fue en marco de casi total pragmatismo. (p. 478479). Uma srie de investigaes realizadas posteriormente consolidou uma avaliao distinta no caso do Estado Novo (1937-1945), caracterizado por um projeto explcito de industrializao. (Ver, por exemplo, Almeida, 1978 e Draibe, 1985 ambas utilizando a nova perspectiva terica centrada na noo de industrializao restringida.) Lessa, reconhea-se, esteve plenamente associado a esse movimento de reinterpretao, mas no dedicou-se a trabalhos escritos sobre o tema. Um registro imperfeito da evoluo de sua perspectiva durante a dcada de 70 dado pela transcrio seguinte de sua lio oral no exerccio da atividade docente:
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De 1933 a 1955 h industrializao, porm essa industrializao de alguma maneira bate contra a insuficincia das bases tcnicas e financeiras do prprio capitalismo industrial. Dito de outra maneira, inexiste dentro do pas possibilidade de se armar um padro de acumulao em que o DI caminha frente. Na verdade, esses anos todos so a longa busca, o longo processo de gestao dessas condies, que vo amadurecer com o Plano de Metas... Cabe perguntar: por que esse ator, o Estado, s na segunda metade dos anos 50 que consegue materializar um projeto que no novo na histria polticoeconmica brasileira, porque na verdade o pacote do Plano de Metas enquanto indicaes programticas j havia sido praticamente todo ele colocado pelo Estado Novo... com aquela imensa relao de agncias que apontavam, em ltimos termos, a industrializao pesada... A hiptese sugerida : a prpria industrializao restringida restringe a ao concreta do Estado; no restringe, porm ao nvel do discurso polticoeconmico... Na verdade, o Estado que demandado pelo padro de acumulao restringida um Estado que vai cumprir funes bem menos ambiciosas do que aquelas funes que o discurso programtico do Estado Novo se prope... O padro de industrializao restringida impe dois recortes na ao do Estado: 1) limita a sua capacidade financeira (as suas bases tributrias); 2) no permite igualmente que o Estado dispute capacidade para importar exgua. Ento, o discurso do Estado Novo, que aponta para a industrializao pesada, um discurso que para ser viabilizado necessitaria uma profunda reforma das bases financeiras e fiscais do Estado e exigiria ao mesmo tempo que as empresas estatais que viessem a se constituir tivessem possibilidade de desviar para si uma capacidade para importar restrita... Do ponto de vista da poltica econmica a leitura mais interessante apreender, nesse perodo, como o Estado vai sendo progressivamente equipado de molde a poder suprir as bases tcnicas e financeiras necessrias autodeterminao da acumulao industrial. Uma coisa o processo de constituio do ator, outra coisa completamente diferente a inteno do ator. Esta pode ser sumamente industrializante, na verdade desenhar todo o processo de industrializao pesada na poca do Estado Novo, e igualmente pode ser um sebastianismo de retorno ao primrio-exportador com Dutra, logo no perodo subseqente... Apesar das intenes poltico-econmicas terem sido no perodo diametralmente opostas, por baixo disso h um processo de crescente constituio, tonificao, desse ator para desempenhar a funo do Plano de Metas. Tanto verdade que o Plano de Metas foi instrumentalizado praticamente sem a criao de nenhum novo instrumento de poltica econmica as bases j vinham sendo constitudas no perodo anterior. (Reproduo de aula no curso de economia brasileira do programa de mestrado do DEPE/Unicamp, datada de 27/4/1977).
Retomando o fio condutor desta seo (Lessa, 1964): verdade que a mudana de perspectiva, assinalada pela hegemonia da poltica de desenvolvimento industrial dando o norte da poltica econmica, verifica-se j no segundo governo Vargas por isso mesmo Lessa distingue duas etapas (separadas por um breve interregno, 1954-55). No obstante, cumpre reconhecer: A segunda etapa se distingue da primeira pela maior intensidade do esforo e pela amplitude e integrao dos objetivos setoriais perseguidos... Seu principal trao reside na completa mobilizao em prol da industrializao e colocao em segundo plano e a seu servio das prticas relacionadas com o processo inflacionrio, desequilbrio externo, disparidades regionais e setoriais. (p. 12).
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O estudo de Lessa contem dois vetores. Um deles a reconstituio e anlise do movimento da poltica econmica no perodo 1947-63. Isso feito com base na seguinte diretriz: ... pretende-se assinalar as fases caractersticas da poltica econmica, apontando os objetivos principais perseguidos, as molduras scioeconmicas que as inspiraram, seu desdobramento e conseqncias. (p. 11). Com efeito, como evidenciado pelo estudo de Lessa (e pela crescente literatura subsequente), a poltica econmica no se ajusta a um perfil uniforme nem mesmo no mbito de um particular perodo de governo, muito menos no caso de um arco temporal mais dilatado sujeito a sensveis mudanas da conjuntura econmica e poltica. O enfoque de Lessa, para o perodo em questo, revela-se especialmente frutfero ao destacar o contraponto entre as fases de predomnio de uma perspectiva liberal-conservadora, focada no enfrentamento do desequilbrio de balano de pagamentos e/ou da inflao caso do governo Dutra, do interregno Caf Filho e do conturbado trinio 1961-63; em flagrante contraste, os governos Vargas e Kubitschek tipificam fases de predomnio do desenvolvimentismo associado quele notvel avano da industrializao, conferindo singularidade ao caso brasileiro na ampla e diversificada periferia subdesenvolvida. Nesse sentido, Lessa identifica sucessivos (por vezes, recorrentes) esquemas de poltica econmica, entendidos como sntese de decises relacionadas com a problemtica da economia (p. 10). Embora constituindo um territrio prprio, dotado de determinaes especficas (a influncia dos grupos de interesses, o grau de autonomia maior ou menor do Estado, a dinmica poltica, o papel da ideologia), evidente que tais esquemas refletem igualmente a dinmica da economia. Lembre-se, a propsito, as vrias tentativas de reorientar a poltica econmica segundo esquemas de estabilizao, sempre que a inflao entrava em rota de acelerao. Mas isso tambm vale para o objeto central da anlise de Lessa, os esquemas de poltica de desenvolvimento articulados durante a dcada de 50. Com efeito, o seu pano de fundo envolveu variados fatores; um deles, absolutamente crucial, decorre do prprio grau de desenvolvimento alcanado pela economia brasileira: ... no curso do processo de transformao estrutural... se destacaram e ganharam hegemonia as foras solidrias com o dinamismo industrial. (p. 10). Esse ponto mais elaborado em seu estudo comparativo das experincias do Brasil e Chile (este adiantou-se nos anos 30 e retrocedeu nos anos 50): ... una poltica de desarrollo manufacturero en un cuadro ms industrializado implica inequvocas ventajas y facilidades respecto a otra que se plantea desde un punto de partida de un nvel ms bajo de diversificacin. Desde luego, trae asociado un empuje, una garanta de continuidad, en lo tocante al nfasis en el objetivo de la industrializacin y a la ausencia de vacilaciones. (Lessa, 1967, p. 480). Assim, no Brasil os esquemas de estabilizao foram ensaiados e rapidamente abortados em favor de uma poltica desenvolvimentista; no Chile, desde
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1955 observou-se uma reorientao da poltica econmica tendo por eixo o propsito da estabilizao (em face de seus resultados decepcionantes, na altura de 1965-66 ela parecia caminhar para uma redefinio combinando gradualismo e transformao estrutural do setor agropecurio). Certamente outras abordagens so possveis. Um bom exemplo dado pelo estudo de Leff (1977), cobrindo o mesmo perodo examinado por Lessa, mas concentrado no processo de formulao da poltica econmica (p. xix). Utilizando uma metodologia indutiva, apoiada extensivamente em entrevistas, esse autor adverte: ... reuni primeiro os dados sobre as decises efetivas dos planejadores da poltica brasileira, decises essas tomadas em quatro reas da poltica econmica. S como passo subseqente, tentei inferir a natureza do processo poltico que produziu essas decises implcitas e explcitas. (p. xi). Em sua investigao, assim norteada, o resultado alcanado se reveste de um perfil distinto, como ele reconhece: Essa abordagem acarreta um prejuzo no detalhe e na complexidade do quadro. Por exemplo, tratei aos anos 1947 a 1962 como um perodo. Esse enfoque omite as nuanas de vrios subperodos, mas nos permite focalizar os traos estruturais que provam ser a essncia da histria na formulao da poltica econmica brasileira. (p. xix). Vale a pena mencionar um outro aspecto em que os resultados alcanados por Leff mostram um forte contraste: o grau de influncia dos interesses empresariais na formulao da poltica econmica (que ele postula ter sido muito reduzido). Segundo Leff:
Em um sistema poltico onde os grupos de interesse so poderosos, eles influenciam a tomada de decises em problemas especficos que os afetam exercendo controle sobre os representantes eleitos e sobre o executivo... Encontrei muito pouca evidncia para tal padro de grupo de interesse ou forte participao de classe na poltica econmica brasileira. O quadro geral que surge desse estudo aquele no qual o governo brasileiro teve um grau substancial de autonomia frente s presses dos grupos de interesse ou de classe scio-econmica na formulao da poltica econmica. Essa autonomia foi, em grande parte, o resultado de um sistema de poltica de clientela o qual enfraqueceu foras polticas objetivas e transferiu o poder para os polticos e a burocracia. Protegidos das presses polticas exteriores, eles foram grandemente orientados pela doutrina e pela opinio pblica principalmente os pontos de vista e a informao que circulavam entre a prpria elite poltica. Outros traos importantes do processo de formulao poltica durante esse perodo foram a influncia de uma ideologia nacionalista modernizadora, e o poder dos administradores de carreira do servio pblico nos problemas econmicos, os quais se constituram num grupo chave na formulao da poltica econmica. (p. xviixviii).
Assim formulado, o argumento insatisfatrio e parece uma inferncia enviesada, dado o tipo de resposta colhido junto a empresrios e burocratas. De qualquer forma a questo no reside em rejeitar a noo de autonomia do Estado, mas
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em situ-la explicitando os seus limites. O Estado Novo ilustra a ao de um Estado autnomo, no obstante os seus limites vm tona ps-1943, contestado por diferentes fraes empresariais (ver Almeida, 1978); da mesma forma a ditadura militar aps o AI-5 ilustra a ao de um Estado autnomo com o captulo II PND, igualmente contestado por diferentes fraes empresariais a partir de 1976 (ver Lessa, 1998). Um segundo vetor que informa a anlise de Lessa (1964) diz respeito considerao do estado e evoluo do conjunto de instrumentos de que se serve a poltica econmica bem como o perfil institucional associado evoluo da economia. Nessa rea o estudo de Lessa procede a uma descrio sumria do painel de instrumentos da poltica econmica e principais avanos neste terreno, bem como assinala algumas mudanas institucionais decorrentes da dinmica econmica. (p. 11). Aqui tambm a investigao contempla um esforo de sistematizao descritiva (deixando espao para trabalhos adicionais, pois limitado a um simples esboo dos traos mais marcantes, dado que no foi possvel realizar uma descrio meticulosa p. 13) e igualmente uma tentativa de anlise. O documento, diz Lessa: Procura localizar as principais motivaes das alteraes instrumentais, bem como os fatores responsveis pelas formas de que se revestiram os distintos instrumentos e seus modos de operao. (p. 13). Sem pretender explorar o tema, vale a pena deixar registrado o cuidado de Lessa em buscar dar um sentido preciso aos termos, num campo ento absolutamente virgem e que a literatura posterior tendeu a negligenciar (ao contrrio das fases da poltica econmica, alvo de estudos detalhados que permitiram um conhecimento muito maior). Assim, Lessa adverte:
No fcil estabelecer distino entre os conceitos de instrumento de poltica econmica e o de instituio. Contudo, assumindo para esta ltima sua definio sociolgica... possvel estabelecer uma barreira, ainda que imprecisa, entre os dois campos. A mudana no instrumento no afetaria a estrutura social. Trata-se de modificao nos meios de que dispe uma sociedade com uma dada estrutura no desempenho de funes socialmente determinadas. J a mudana institucional espelharia uma alterao mais ou menos profunda na estrutura da sociedade e supe uma transformao paralela de suas funes. (p. 14).
A respeito cabe apenas ilustrar o ponto. A criao de um Banco Central (ou a passagem de um estado subordinado a uma autoridade maior para um estatuto de independncia), uma reforma tributria substantiva, mudanas profundas no sistema financeiro, correspondem a modificaes no nvel institucional. O ponto relevante na anlise reside em esclarecer a sua relao com a dinmica da economia: por exemplo, a crise 1962-67 esteve associada, dentre outras razes, ao carter precrio dos mecanismos de financiamento, o que colocava na ordem do dia a realizao de diferentes reformas institucionais. Uma dada evoluo da estrutura tributria (eventualmente a sua reforma institucional) permite uma distinta evoluo dos
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instrumentos da poltica fiscal (por exemplo, a utilizao mais freqente de incentivos tributrios para variados propsitos de poltica econmica); a introduo e operacionalizao das operaes de mercado aberto (o que, com base na experincia brasileira, h que se reconhecer no algo trivial, de rpida implementao) implica um aperfeioamento do instrumento da poltica monetria; muitos diro, com certeza, que a introduo do regime de minidesvalorizaes cambiais em 1968 representou um aperfeioamento do instrumento da poltica cambial. O desenvolvimento da economia brasileira at o incio da dcada de 60 exibe uma importante caracterstica sublinhada por Lessa (e analisada com profundidade no decorrer do texto): ... s profundas transformaes na estrutura do aparelho produtivo no corresponderam mudanas acentuadas no aparato institucional. Contudo, impuseram um esforo de instrumentalizao cujos traos dominantes foram a heterodoxia das solues encontradas e seu carter marcadamente pragmtico. (p. 9). E no obstante a dominncia de uma consciente poltica de desenvolvimento e a evoluo instrumental, a racionalidade (no seu sentido estrito) da poltica econmica permaneceu um estado a ser eventualmente alcanado. Lessa observa: Provavelmente ainda se encontra muito longe o momento no qual se revestir de perfeita coerncia e integrao os fins perseguidos e de adequao os meios utilizados... Muitas peas da poltica econmica permanecem descosidas, objetivos conflitantes so adotados simultaneamente, bem como instrumentos de poltica so operados na ausncia de considerao de seus efeitos paralelos. (p. 10). Isso, alis, continuou sendo assim nas dcadas subsequentes, enquanto prosseguia a evoluo no terreno institucional/instrumental em meio s vicissitudes da economia e da poltica econmica. Nesse sentido, o estudo pioneiro de Lessa, a par da sua contribuio substantiva para a compreenso daquele perodo histrico, sinaliza fecundas diretrizes componentes de um adequado roteiro de investigao do tema poltica econmica em geral. 2.1 Sobre as fases da poltica econmica: 1947-1963 2.1.1 Caractersticas centrais da poltica econmica durante os governos Dutra, Vargas e Caf Filho O tratamento dispensado aos governos Dutra, Vargas e Caf Filho deliberadamente sinttico, revelando (implicitamente) uma tese subjacente ao estudo de Lessa a qual somente veio a adquirir todos os seus contornos nos estudos de reviso crtica produzidos na dcada de 70. Trata-se da importncia decisiva do Plano de Metas enquanto momento da emergncia de uma estrutura capitalista consolidada, com a diferenciao dos vrios setores produtores de bens de consumo e de bens de produo. Por outro lado, o espao igualmente amplo dedicado ao trinio 1961-63
(correspondendo a uma conjuntura em pleno curso, com resultados em aberto) desvela a postura do economista/intelectual intervindo no debate contemporneo ainda que sujeito a restries, dado o carter daquele estudo (um documento da CEPAL). Aqui tambm aparecem em germe ideias que seriam exploradas mais a fundo na dcada de 70: a crise de um padro de desenvolvimento, a sua reorientao, a necessidade de mudana nos esquemas de financiamento da economia.1 Em contraste com o que se observar na dcada de 50, durante o governo Dutra verificou-se quando muito a continuao da industrializao no intencional. Lessa explicita onde deve residir o foco da anlise da poltica econmica relativa a esse perodo:
... nestes anos residiu no instrumento cambial a principal, seno nica, ferramenta da poltica econmica manipulada com certa objetividade, razo pela qual a poltica econmica do perodo praticamente se reduz s prticas cambiais. Os demais instrumentos de poltica seguiram desempenhado rotineiramente as funes que tradicionalmente lhes eram imputadas sem que se vislumbre em seu manejo o desejo de mudana intencional de qualquer comportamento econmico. (p. 15-16).
A respeito, vale lembrar que a poltica econmica do perodo atravessou claramente duas fases: inicialmente, num clima de euforia cambial, adotou-se uma poltica liberal de importaes, fixando-se a taxa de cmbio a nvel de paridade equivalente ao anterior a 1930 (p. 16); a conseqente acentuada reduo das reservas internacionais e o surgimento de vultosos dficits em transaes correntes obrigou j em meados de 1947 a uma drstica reviso com a introduo de rgidos controles administrativos nas importaes (p. 17). Sem proceder a um exame detalhado, Lessa demonstrava ter uma percepo correta acerca desse perodo, como se depreende da breve meno que faz em seu artigo sobre Brasil e Chile: Al final de la segunda guerra, durante poco ms de un ao, las autoridades monetrias apoyadas en las divisas acumuladas durante ella, adoptaron en la ilusin de un combate a la inflacin una poltica de libre importacin, con tasa fuertemente subsidiada. Las empresas industriales aprovecharon la oportunidad para sustituir el equipo desgastado. (Lessa, 1967, p. 480). (Para anlises detalhadas, e a considerao de alguns pontos polmicos, ver especialmente Dib, 1985; Vianna, 1987; Bastos, 2003.) Retornando ao tema duas dcadas aps ter escrito seu primeiro estudo Lessa observou a respeito das peripcias da administrao Dutra:
(1) A anlise de Lessa tinha um complemento indispensvel no estudo praticamente simultneo de M.C. Tavares sobre o auge e declnio do processo de substituio de importaes no Brasil. A reviso crtica corresponde a Tavares (1974/1998 e 1978/1998), constituindo um explcito complemento do estudo de Lessa sobre o II PND. Isso se reflete na opo deliberada de no tratar certas questes (ou faz-lo de forma muito sucinta). Ver a entrevista de Lessa em Formao Econmica (n. 8, dez. 2001).
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A esperana que o ps-guerra conduzisse a uma normalizao da diviso internacional do trabalho possibilitando ao Brasil recuperar seu tradicional modo de expanso agroexportador mediante sua insero no comrcio internacional conforma um sonho sebastinico e restaurador que anima os primeiros anos da administrao Dutra. A histria do desencanto por demais conhecida. Animado por aquela esperana, lastreado nas reservas cambiais acumuladas durante o conflito e preocupado em reduzir presses inflacionrias mediante a ampliao da oferta de bens, optou o governo Dutra em 1946 por uma poltica liberal de importaes. Franqueados necessidades longamente reprimidas as importaes brasileiras, em resposta quela poltica, se elevam vertiginosamente... Apesar da expanso das exportaes... o clima de euforia importadora foi de curta durao. O fantasma da escassez cambial se reinstala e a restrio da capacidade para importar se coloca como principal obsesso recorrente da poltica econmica para todo o perodo que nos interessa. (Lessa; Fiori, 1983, p. 4-5; 1984, p. 574).
O carter acentuado da inflexo ento operada sublinhado (acrescido de uma sugestiva observao acerca do papel da CEXIM):
Em meados de 1947 foi institudo o controle administrativo de acesso a divisas o chamado regime de licena prvia pelo qual fixava a autoridade o que, por quanto e de quem seria feita a importao. Em um movimento pendular se oscilou da opo liberalizante para o controle discricionrio em detalhe dos fluxos externos da economia. A instaurao do regime de licena prvia foi a resposta dramtica escassez de moeda conversvel... A CEXIM do Banco do Brasil como agncia administradora do regime de licena prvia se constituiu em arena privilegiada de apresentao, confronto, negociao, composio e arbitragem central de interesses concretos e particulares... Situada em um ponto nodal para a competio intercapitalista e investida de to extensos poderes discricionais a CEXIM implicou em uma experincia de regulao estatal de profundidade e universalidade quis at hoje no superadas na vida brasileira. Resulta irnico que tenha sido a administrao Dutra a primeira oficiante deste esquema que condena ao nvel da pura retrica sua inteno doutrinria de reverter a tendncia a crescente interveno direta do poder pblico na regulao da economia. (Lessa; Fiori, 1983, p. 5-6; 1984, p. 574-575).
medida em que a poltica econmica enfrentou a situao criada com a deteriorao das contas externas evitando o recurso desvalorizao cambial (e, ainda, insistindo nessa linha at 1953, atravessando inclume a transio de governo), colocase para a anlise a questo das fontes de apoio da poltica cambial (Lessa, 1964). Isso to mais necessrio quanto, apesar da prioridade conferida estabilidade pelo governo Dutra (bem sucedida nos seus primeiros anos), a inflao no chegou a desaparecer e em seguida recrudesceu, ensejando uma contnua sobrevalorizao cambial, afetando obviamente os interesses exportadores. Evidentemente a burguesia cafeeira era de longe o principal grupo de interesse em tese apto a se opor quela orientao da poltica cambial. Tal no ocorreu devido a um conjunto de circunstncias sendo a perda relativa de influncia decorrente da
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centralizao da poltica cafeeira no mbito do governo federal desde a crise de 30 to somente um dos fatores explicativos. Em sntese:
Assim, a sujeio do setor a uma poltica oficial centralmente decidida, a defesa do produto no mercado internacional e a crena na estabilidade tornavam tal poltica cambial inicialmente atraente ao setor cafeeiro. Quando, posteriormente, uma forte taxa de inflao se reintroduz no cenrio interno, a tremenda melhoria do preo internacional do caf, iniciada em 1948/49, causada pela exausto dos estoques cafeeiros, fez com que se minimizassem as presses do setor exportador por um reajuste na taxa de cmbio. (p. 17-18).
Note-se que a alta dos preos internacionais do caf foi simplesmente extraordinria: entre 1949 e 1954 de aproximadamente 13 cents por libra peso para mais de 70 cents (ver n. 6, p. 161). Dessa forma, o setor no cedeu renda em termos absolutos, apenas no se apropriou integralmente dos ganhos possveis, o que atenuou suas reivindicaes.2 Quanto aos demais segmentos exportadores (algodo, cacau, etc.), h que se ter em conta que no detinham nem detm peso importante no processo de deciso poltica da economia (p. 17). No desfrutando de uma conjuntura internacional favorvel, salvo episodicamente por exemplo, o algodo foi beneficiado por uma alta de preos espetacular em 1951 (78%), sofrendo em 1952 uma violenta retrao das vendas externas provocada pela conjuntura de crise mundial da indstria txtil -, a localizam-se os grupos de interesses prejudicados em maior ou menor medida pela poltica cambial. O seu indicador explcito foi a acentuada perda de participao na pauta de exportaes de um conjunto de produtos primrios: 58,4% em 1948, 26,3% em 1952 (ver n. 7, p. 161). Mas no necessariamente foram deixados sua prpria sorte: muitos foram contemplados com ajuda direta do governo na forma de um subsdio. Lessa aponta como a operao de exportao do algodo em 1952 representou prejuzos superiores a desequilbrios fiscais de exerccios posteriores (p. 19), sendo este um fator indutor da mudana da poltica cambial em 1953, com a Instruo 70.3 Lessa no deixa de incorporar ao quadro explicativo da poltica econmica o fator subjetivo representado pelo pensamento oficial na poca:
(2) Para uma anlise minuciosa ver Vianna, 1987. Examinando os desdobramentos ps-Instruo 70, relativos a 1953-54, esse autor ilustra muito bem como uma poltica de desvalorizao cambial engendra uma forte tendncia queda dos preos internacionais do caf dando substncia argumentao concisa de Lessa (Temia-se em 1948 que a desvalorizao cambial jogasse por terra o preo internacional do produto. p. 17). (3) O Banco do Brasil adquiriu em 1952 praticamente toda a safra de algodo... pagando por ela preos calculados a partir dos custos de produo, superiores, portanto, aos do mercado internacional no perodo da crise... Cerca de 60% do acrscimo do crdito ao comrcio em 1952 devem-se a esses financiamentos. (Vianna, 1987, n. 246, p. 149). Os estoques de algodo (e l) foram integralmente vendidos em 1953, quando a taxa de cmbio sofreu ajustes (op. cit., n. 427, p. 162).
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Outrossim, a poltica cambial encontrou fundamento de apoio no temor de que a liberao da taxa de cmbio ampliasse os estmulos produo interna de caf e acentuasse o processo inflacionrio. Nestes termos, era pensamento oficial estar a estabilidade interna em estrita dependncia da taxa de cmbio, o que tornava atraente sua sustentao. (p. 18).4
Os interesses beneficiados pela poltica cambial eram aqueles ligados s importaes. Lessa argutamente destaca os ganhos auferidos pelo setor de comrcio de importao (distinto do setor industrial) dado o diferencial (o forte subsdio) entre a compra das divisas taxa oficial e sua internalizao a um preo de equilbrio crescentemente superior (facultado pelo lag de tempo considervel entre a obteno da licena e o seu efetivo uso) fator no desprezvel, dado que esse era um setor com ampla participao no processo poltico (leia-se, com maior poder de presso sobre o Estado autnomo). Mas o fundamental, visto do prisma do longo processo de desenvolvimento posto em marcha a partir dos anos 30, reside em que tal esquema era plenamente funcional aos interesses vinculados industrializao. Esta, se no chegou a ser impulsionada no governo Dutra, teve pelo menos preservado o patamar j alcanado. Com efeito:
O controle administrativo discriminado contra as importaes de bens de consumo menos essenciais e a sustentao da taxa de cmbio face alta interna de preos, conjugavam reserva de mercado s produes industriais substitutivas e subsdio operao e equipamento das unidades industriais por demais favorveis ao j considervel setor secundrio, montado nos decnios anteriores. (p. 18).
Nesse sentido, a continuidade do processo de industrializao deu-se numa linha predominantemente extensiva e pouco integrada (ib ibid). Adicionalmente, devido fragilidade mesma do Estado (em termos fiscal-financeiro e institucional), foi limitada a expanso da construo de capital social bsico (energia-transporte) demandada pela industrializao acelerada. Os pontos de estrangulamento a originados foram claramente diagnosticados (sobretudo nos estudos realizados pela Misso Abbink e, j no governo Vargas, pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos); contudo, uma iniciativa aparentemente de maior vulto nessa rea, o plano SALTE (elaborado em 1948 pelo DASP, aprovado em meados de 1950 e, no obstante a inteno original de cobrir um perodo de 5 anos, abandonado j em 1952) deve ser visto como um episdio pouco significativo (n. 8, p. 160), ou mesmo natimorto (Lessa; Fiori, 1983, p. 18; 1984, p. 586).
(4) Quanto ao temor de ampliao excessiva da produo de caf, no se pode perder de vista que isso trazia o risco de maiores gastos com o financiamento de estoques, via crditos do Banco do Brasil conforme ilustrado pela conjuntura de 1954. Ver a respeito Vianna (1987).
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Talvez seja o caso de chamar a ateno para a dificuldade com que se defronta o investigador no momento de elaborar a sua leitura (sua interpretao) de um perodo, sendo arriscado faz-lo de forma ligeira a partir da observao de evidncias pontuais (ou discursivas). Muito ao contrrio do que uma leitura superficial poderia imaginar, a administrao Dutra (que acalentou iluses sebastianistas no seu incio) ... pontualmente apoiou a instalao da Mannesman, Klabin e Acesita, bem como construiu Mataripe e iniciou a construo de Cubato sem que ningum leia nestas iniciativas em conjunto com o apoio Vale do Rio Doce, CSN, construo de Paulo Afonso e encomenda de navios petroleiros para a Fronape, um sonho de industrializao pesada da administrao Dutra. Desde 1948 cresce a participao industrial nas aplicaes do Banco do Brasil, e houve to tmida poltica em relao FNM quanto a de Vargas. O fato de serem abundantes as referncias discursivas do Governo Vargas quanto necessidade de instalao de construo naval, aeronutica, automobilstica, qumica, equipamentos de comunicaes, no correspondem no plano das polticas concretas um avano em relao ao perodo anterior. (Lessa; Fiori, 1983, p. 17; 1984, p. 585).5 O governo Vargas (1951-1954) se distingue por um conjunto de medidas que configuram uma formulao inicial da poltica de desenvolvimento (Lessa, 1964, p. 20) esta, na leitura de Lessa, encontra sua plena formulao apenas no Plano de Metas, o qual, em grande medida, apoiou-se em instrumentos herdados daquelas iniciativas do governo Vargas. Antes de proceder ao exame das medidas, Lessa busca identificar os principais fatores explicativos dessa orientao da poltica econmica. A realidade claramente percebida de pontos de estrangulamento, dificultando a continuidade do desenvolvimento, os quais sinalizavam um risco de vir a intensificar-se (no caso do petrleo, com a deteriorao pronunciada das contas externas; no caso de energia eltrica, com a crtica conjuntura observada em 1953), engendravam presses por melhoria nessa rea, dando substncia a iniciativas visando o reaparelhamento estatal. A conjuntura internacional, marcada pelos efeitos da guerra da Coria a qual suscitou a percepo de volta a uma situao de extrema restrio a importaes de insumos e de bens de capital, como por ocasio da II Guerra Mundial (Bastos, 2009, reconstituindo o discurso getulista deixa isso muito bem evidenciado) , contribuiu para o reconhecimento da necessidade de uma diversificao industrial como condio para atenuar a vulnerabilidade externa. Lessa observa, ainda, que uma poltica de desenvolvimento industrial constituia uma sequncia natural dado o
(5) Para um aprofundamento desses pontos ver especialmente Draibe, 1985 (II.2, p. 138-179). Ianni, 1977 (III, p. 75-105) uma referncia clssica, porm com uma nfase distinta (centrada na alternncia de governos com polticas econmicas nacionalista e liberal/internacionalista). Sobre o plano SALTE ver tambm Daland, 1969 (caps. 2 e 3).
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processo de industrializao em curso h dcadas e, sobretudo, no afetavam interesses internos ou externos de molde a criar resistncias sua adoo (p. 21). Lembre-se que nos anos de 1951-52 verificou-se um forte crescimento das importaes, inclusive bens de capital com a taxa de investimento atingindo um recorde, somente suplantado na dcada de 70. Isso destacado por Lessa, bem como por Tavares (1972, 1998). (Para um exame pormenorizado dessa conjuntura ver Vianna, 1987.) As aes executadas pelo governo Vargas que embasam essa leitura incluem: medidas destinadas a sustentar uma ampliao efetiva dos gastos em transporte e energia, destacando-se a reestruturao do Plano Rodovirio Nacional (apoiado na receita do imposto sobre combustveis e lubrificantes de origem mineral, objeto de reforma tributria, i.e., elevao das taxas em 1952) e a constituio do Fundo Federal de Eletrificao, com base na tributao sobre energia eltrica e 4% da receita do imposto sobre o consumo (ver n.50, p. 163-164, para uma descrio do amplo esquema de receitas vinculadas e fundos destinados ampliao dos gastos em infraestrutura, utilizados crescentemente de 1945 a 1962);6 a criao do BNDE (1952), com o propsito declarado de apoiar a diversificao industrial, instituio que viria desempenhar um papel fundamental durante a execuo do Plano de Metas (note-se que j durante o Estado Novo um projeto nesse sentido estivera em discusso sem completar-se; e no governo Dutra um projeto de reforma bancria contemplando a transformao de carteiras do Banco do
(6) Retornando ao tema vinte anos depois, Lessa comenta o alcance do Plano Nacional de Eletrificao lanado pelas Mensagens 134/135 de Vargas: um plano decenal que prev a duplicao da capacidade instalada, a interligao dos sistemas regionais e a unificao das correntes. Para seu financiamento pensado o Fundo Federal de Eletrificao que recolheria com aplicao vinculada ao Plano a parcela principal de imposto sobre o uso de energia eltrica. Na administrao do conjunto de empresas regionais estaria uma holding, a Eletrobrs, para a alavancagem financeira do sistema. Finalmente o Plano previa a instalao da indstria de equipamento eltrico pesado e admitia que se no houvesse interesse empresarial a prpria Eletrobrs instalaria subsidiria para a produo desta classe de equipamentos... Sem desmerecer a concepo e interarticulao do Plano, certamente a pea mais sofisticada e avanada de planejamento setorial at ento apresentada, cabe relativizar alguns destes sinais (de um projeto de industrializao pesada). Em primeiro lugar, a proposta de um programa aonde a oferta deve preceder e estimular a demanda no cremos conter qualquer novidade. As ferrovias de penetrao do sculo XIX j foram projetadas com o mesmo critrio, que banal do projetamento de grandes unidades com largos perodos de gestao e indivibilidades tcnicas... Quanto a ler na proposta de implantao da indstria de equipamentos eltricos o objetivo de industrializao sob regncia do capital nacional, cremos haver uma vontade de transcender o pragmtico da proposta. Reside na escassez cambial o critrio principal para a instalao da indstria de equipamentos eltricos... A idia da indstria estatal de equipamentos eltricos colocada como ltimo recurso e pragmtico procedimento se no houver resposta privada, no havendo qualquer capeamento doutrinrio. Lessa e Fiori (1983, p. 13-15; 1984, p. 582-583). Para um exame detalhado, em linha com a abordagem de Lessa, ver Almeida e Ferraz Filho, 1983. Para um estudo mais recente, e que se afasta em alguns pontos da leitura de Lessa e Fiori, ver Bastos (2007).
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Brasil em bancos especializados, um deles um Banco de Investimento, igualmente no saiu do papel)7; a criao da Petrobrs (1953), fato emblemtico de que poca j se havia consolidado de forma clara uma interpretao da problemtica brasileira em termos de desenvolvimento industrial (p. 22); a efetivao dos seus programas de investimento, sobretudo na atividade de refino, induzindo investimentos paralelos na rea de bens de capital, representaria uma importante componente da industrializao verticalmente integrada (ou pesada, na releitura dos anos 70) materializada no governo seguinte; (para um exame detalhado das vicissitudes da poltica do petrleo e a histria da Petrobrs ver Carvalho, 1976); a reforma cambial de 1953 (Instruo 70), resposta a uma conjuntura de crise de balano de pagamentos, traduziu-se num esquema mantido at 1961 (embora sujeito a modificaes) dotado de inequvoca funcionalidade no mbito de um orientao conscientemente desenvolvimentista: a sistemtica adotada de bonificaes (valores acrescidos taxa de cmbio oficial), se no ensejou a dinamizao das exportaes pelo menos logrou corrigir as deficincias mais srias da poltica anterior; as taxas mltiplas de cmbio foram manejadas de forma a preservar a reserva de mercado para a produo industrial j internalizada e ao mesmo tempo subsidiar a necessria importao de bens de capital e insumos associada continuidade e intensificao do desenvolvimento; e, no menos importante, graas ao resultante saldo de gios, o qual nos anos seguintes tenderia a ser positivo (i.e., equivalendo a uma receita extra-
(7) Em seu estudo posterior Lessa enfatiza que o BNDE foi inicialmente uma iniciativa essencialmente voltada ao objetivo de atender s demandas de desbloqueio dos pontos de estrangulamento em infra-estrutura. Assim: Os anos varguistas do BNDE no so marcados por nenhuma explicitao de programao industrial. Lessa e Fiori (1983, p. 17; 1984, p. 585). Na verdade, Lessa j fazia essa leitura na dcada de 70. Recorrendo sua lio oral: De 1933 a 1955 observa-se, por baixo da retrica, uma marcha progressiva para permitir que o Estado se rearticule para o projeto de industrializao pesada... Esse reequipamento do Estado se d nas brechas e nas prprias contradies que a acumulao industrial restringida vai estabelecendo. E acaba emergindo disso um Estado visceralmente modificado... no sentido e no papel que ele passa a ocupar dentro do padro de acumulao... com o Plano de Metas... O Estado dialeticamente nega suas restries atravs de um Estado que se vai constituindo dentro dos requerimentos do prprio padro de industrializao restringida. sintomtico que o BNDE se constitui numa agncia para o binmio transporte e energia, se bem que a sua emergncia que permitir ao Estado no movimento subseqente se articular com a multinacional, estabelecer a diviso do pacote de investimentos da industrializao pesada, etc. Por que o binmio transporte e energia? Porque isso corresponde a uma necessidade concreta da acumulao industrial restringida, enquanto que o desenvolvimento da indstria pesada e a produo de bens de capital, etc., inclusive visto pela burguesia industrial como hostil aos seus interesses. Ela teme que grandes projetos de indstria pesada representem recortes nas disponibilidades cambiais que a impeam de realizar suas importaes (de insumos e equipamentos), alm de implicar uma possvel elevao de custos.... (Reproduo de aula no curso de economia brasileira do programa de mestrado do DEPE/Unicamp, datada de 27/4/1977).
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oramentria) num montante muito expressivo, representaria um grande reforo da capacidade financeira do Estado.8 Cabe referir-se a um aspecto desse perodo, abordado por Lessa ao revisitar o tema j na dcada de 80, abrindo uma controvrsia (que prossegue em curso). De incio, um alerta (implcito) aos pesquisadores desse perodo singularmente conturbado:
Inexiste no segundo governo Vargas um plano formal e sistemtico que desvele de forma inequvoca a estratgia de desenvolvimento econmico e social perseguida. A leitura de mensagens presidenciais e exposies de motivos que capeiam a sucesso de programas, projetos e alteraes instrumentais e operativas do aparelho de Estado permite diversas reconstituies. (Lessa; Fiori, 1983, p. 9; 1984, p. 578).
Lessa e Fiori desenvolvem sua interpretao a partir da crtica a duas abordagens alternativas. Uma delas (Draibe, 1985) pretendeu identificar no governo Vargas os vrios elementos de um projeto de industrializao pesada, embora abortado. (Para uma reafirmao dessa tese ver Bastos, 2009.) Note-se que o foco da tese de Draibe a constituio do aparelho econmico do Estado requerido pela industrializao ps-1930 opera integralmente no mesmo marco terico de Lessa e Fiori, dado pela viso de um capitalismo tardio com suas etapas de industrializao restringida e pesada. Por isso mesmo a crtica de Lessa e Fiori tem muito mais o sentido de uma qualificao, buscando ressaltar o carter limitado da poltica econmica de Vargas (vis a vis o salto qualitativo representado pelo Plano de Metas). Isso expresso da seguinte forma:
Quais, ento, as metas e o projeto que orientou as iniciativas pontuais do governo de Vargas? Qual a direo que alinhavando-as outorga-lhes definitiva coerncia lgica e histrica? A da remoo das insuficincias infra-estruturais inibidoras do crescimento industrial. No que a ideia de industrializao estivesse ausente do discurso e dos sonhos, que alis, j vinham dos anos trinta. Porm, durante seu segundo governo, Vargas d uma indiscutvel prioridade aos programas de infra-estrutura, com uma tica de reaparelhamento. Tratava-se de desbloquear engarrafamentos, energticos e de transportes, muito mais do que alavancar e direcionar o processo industrializante a partir do Estado. Em nenhum lugar encontra-se a ideia ou a prtica de um Estado que,
(8) A sistemtica criada com a instruo setenta logrou satisfazer uma vasta gama de interesses concretos. A indstria persistiu gozando do mecanismo de proteo e subsdio relativo mediante a distribuio dos diversos itens pelas distintas categorias de importao. Alm disso, a sistemtica diminua a discricionalidade anterior pois o acesso s cambiais no mais dependia de critrios meramente administrativos. Nesta poca se acumulavam crticas e denncias operao da Cexim pelo arbtrio, seno corrupo que cercava a emisso das licenas. As barreiras haviam sido topicamente infringidas e o novo sistema ampliava a certeza da proteo... Diversos segmentos exportadores que vinham sendo atendidos por esquemas de compra pelo Banco do Brasil recuperavam condies de acesso ao mercado internacional e o caf persistia com suas convenincias em um mercado internacional recorde em matria de preo. A contribuio para-fiscal ampliava o raio de manobra das contas do Tesouro. (Lessa; Fiori (1983, p. 24; 1984, p. 591). Para um exame minucioso da instruo 70 e da conjuntura ver Vianna (1987). Ver tambm Leff (1977).
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adiantando-se ao crescimento da indstria, promovesse por sua iniciativa um conjunto coordenado de investimentos destinados a puxar uma industrializao rpida e concentrada. Tratava-se de desobstruir caminhos, e na perseguio deste objetivo, o Estado deveria ocupar lacunas e abrir espaos no caso de impotncia dos capitais privados, ou de envolvimento de recursos e atividades consideradas estratgicas do ponto de vista da segurana nacional. (Lessa; Fiori, 1983, p. 26-27; 1984, p. 593-594).
Um exame mais aprofundado da questo requer a considerao do argumento seguinte (fundado no estudo comparativo das industrializaes do sculo XX):
Nossa resistncia a ver no segundo Governo Vargas o autor de um pacote integrado de inverses que em conjunto promoveriam o salto indstria pesada se fundamenta na observao do conjunto de projetos de transporte, onde inequvoca a opo pela modalidade ferroviria, em relao rodoviria. A opo explicitamente defendida como aquela que geraria menor vulnerabilidade cambial, pois sua implantao e operao teria um mais baixo coeficiente importado. O cotejo da importncia dos projetos ferrovirios, a preocupao com o carvo, e a nfase na siderurgia em confronto com a modstia do programa rodovirio e os tbios esforos no setor automobilstico praticamente reduzidos contratao de transferncia de tecnologia italiana para a FNM e sondagens improfcuas junto s montadoras internacionais sugere que os planificadores do perodo optavam por uma base tcnica superada pelas industrializaes do sculo vinte. Alis, a indstria metal-mecnica no recebe nenhuma ateno especial no governo Vargas. A opo pelo trip rodovia, combustvel lquido e metal-mecnica ser do Plano de Metas. Neste particular o projeto implcito de industrializao do conjunto de iniciativas varguistas seria antigo e superado. (Lessa; Fiori, 1983, p. 16; 1984, p. 584-585).
A outra questo crtica tem uma conotao absolutamente radical, implicando uma veemente rejeio das abordagens alternativas como se depreende do prprio ttulo do ensaio, referindo-se s falcias do nacionalismo popular do segundo Vargas. Ao contrrio do postulado por essa corrente (que os autores remetem genericamente ao PCB e aos intelectuais do ISEB), durante o segundo governo Vargas ... o Estado deveria ocupar uma funo supletiva, mais pragmtica do que doutrinria, sendo absolutamente central o papel atribudo ajuda externa e ao capital forneo e nesse sentido vislumbra-se o desenho progressivo de uma poltica de desenvolvimento capitalista associado no longo prazo (1983, p. 27; 1984, p. 594). O argumento nacionalista seria, ento, apenas ideologia, no encontrando correspondncia no real desenvolvimento a longo prazo (e as alternativa colocadas). Segundo Lessa e Fiori:
Nesta perspectiva, no h rupturas ou descontinuidades maiores entre o projeto de desenvolvimento de Vargas e o de J. Kubitschek. O intermezzo udenista de Caf Filho, com o rotundo fracasso do projeto de Gudin est a indicar que a rota j estava traada. A estratgia de desenvolvimento aberto e integrador, sustentado, em grande medida, pelo Estado e pelos capitais forneos, fez-se consensual com Vargas e bem sucedida com JK... A vitria da industrializao pesada e a euforia da 2 metade dos
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anos 50 no se deveu, pois, derrota de um suposto projeto nacionalista e popular de desenvolvimento. O plano de Metas no foi mais nem menos pr-imperialista do que o plano implcito no conjunto das mensagens e iniciativas de Vargas. (1983, p. 31; 1984, p. 597-598).
Uma diferena entre aqueles dois perodos, reflexo das mudanas no cenrio internacional, diz respeito aposta de Vargas no caminho da ajuda externa (dos Estados Unidos) como alternativa ao caminho mais difcil da atrao de IDE. Ao frustrar-se a expectativa alimentada, um nacionalismo reativo teria sido a resposta ensaiada (associando-se a outras manifestaes reativas no campo popular, como o aumento do salrio mnimo em 1954).
Ora, uma vez que Vargas e seu governo tinham plena conscincia da inevitvel integrao, e at a desejavam para lograr o desenvolvimento nacional, apostaram suas expectativas polticas, de curto prazo, numa ajuda externa de efeito imediato, a ser administrada pelo governo via BNDE. Esta expectativa foi frustrada e enterrada em 1953; o caminho dos investimentos privados era visto como longo, de difcil negociao na poca, e de efeito poltico retardado. A frustrao daquela expectativa vai gerar e substantivar algumas iniciativas de Vargas em 53-54. Nenhuma virada nacionalista; apenas, alguns poucos discursos com linguagem radical, acompanhados de uma resposta na poltica econmica consistentemente conservadora. (Lessa; Fiori, 1983, p. 41).
Vale dizer, o movimento real, ao contrrio da representao ideolgica, melhor captado pela observao de que em 1953 expectativas fundamentais acalentadas pelo governo de Vargas se dissolvem diante da nova configurao mundial: ... percebia-se, sobretudo, a frustrao do caminho at ento conhecido de crescimento induzido, o da ajuda externa. O outro, o do investimento privado, era conhecido, mas nunca tivera desde os anos 20, um dinamismo que pudesse satisfazer a expectativa contida de desenvolvimento, e menos ainda as necessidades impostas pela luta poltica. O projeto varguista apostava nesta nova onda de expanso e queria associar-lhe o desenvolvimento brasileiro acreditando na ajuda externa que no houve. (p. 40). Repisando o argumento: ... o projeto Vargas fundava sua viabilidade numa integrao internacional via ajuda governamental e, secundariamente, nos investimentos forneos; no porque estes fossem indesejados, mas porque sua intensidade vinha sendo reduzida vis a vis a velocidade imposta pelas exigncias da luta poltica. Quando ruiu esta expectativa econmica complicaram-se, evidentemente, as expectativas polticas, diminuindo as possibilidades de sucesso da gesto Vargas. Mas, por outro lado, consolidou-se definitivamente uma Estratgia que ficou amarrada ao definir-se seu padro bsico de financiamento. (p. 48). As falcias do nacionalismo popular so evidenciadas pela reao de Vargas frente falncia de suas expectativas: longe de voltar-se para um nacionalismo invivel, com sua Reforma Ministerial ele manteve e consolidou sua poltica conservadora. Assim: No plano econmico, adotou uma soluo classicamente conservadora,
consubstanciada nas diretrizes do Plano Aranha, desenhado com a aquiescncia do FMI. Nenhuma soluo nova foi pensada ou implementada no intento de solucionar o problema cambial e o crescente conflito no interior das classes conservadoras. (p. 48). (Para uma releitura dessas questes, divergindo de Lessa e Fiori em alguns pontos, ver Bastos, 2005 e 2009.) O governo Caf Filho (1954-55) representa uma fase de transio no interior de uma dcada em que foi dominante a poltica (consciente) de desenvolvimento industrial. Nesse perodo, em face da acelerao inflacionria em curso o IGP salta de 12,7% em 1952 para 25,9% em 1954, recuando para 12,2% em 1955, aps o que voltou a saltar para 24,6% em 1956 -, a conduo da poltica econmica (sob o comando de Gudin at maio de 1955) buscou conformar-se a seu padro convencional, preocupada com a estabilidade, via conteno de demanda global (Lessa, 1964, p.24). As medidas relevantes desse autntico interregno foram basicamente duas, ambas reveladoras do ambiente cercando a poltica econmica na dcada de 50. A primeira delas, fundamental no perodo subsequente, foi a Instruo 113 da Sumoc, de janeiro de 1955, autorizando a Cacex a emitir licenas de importao de equipamentos para a indstria sob condies muito particulares. Leopoldi (2002) sintetiza o alcance dessa medida: Esses equipamentos entrariam no pas sem cobertura cambial. Isto , sem pagamento de divisas e sem onerar o balano de pagamentos brasileiro, j que contavam com o capital investido nas empresas. Dessa forma, um investidor estrangeiro podia trazer para o Brasil equipamentos para formar uma nova empresa ou ampliar uma j existente. A converso do capital representado pelos equipamentos importados era feita pela taxa de cmbio livre, o que equivalia a uma quantidade maior em cruzeiros e constitua, portanto, um claro subsdio ao capital estrangeiro. (p. 120-121). Embora no momento de sua implementao a Instruo 113 apenas refletisse a viso de mundo liberal-internacionalista de Gudin, endossada pelo governo Caf Filho, o relevante que ela se ajustava nova ordem internacional prestes a se consolidar, sendo instrumentalizada pelo desenvolvimentismo do governo JK. Na leitura de Lessa, reportando-se ao Plano de Metas: ... agora, o Estado deveria ser o ator principal na funo de atrair, induzir e dirigir, por decorrncia, a articulao na nova ordem internacional. O Brasil acabou sendo o primeiro pas perifrico a beneficiar-se da integrao nesta nova ordem internacionalizada: construiu sua indstria pesada... e realizou os objetivos do projeto Vargas por caminhos que Vargas tambm propiciava, mas que considerava, na poca, menos geis: o dos investimentos privados. (Lessa; Fiori, 1983, p. 41). Por outro lado, visando conter a expanso excessiva (inflacionria) da moeda e do crdito, introduziu-se um depsito compulsrio (marginal) de 50% sobre os depsitos a vista nos bancos comerciais privados, vigente de outubro de 1954 a maio
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de 1955, quando foi suprimido.9 Analisando esse efmero episdio Lessa (1964) procura identificar os principais fatores que os inspiraram: o temor oriundo da reativao inflacionria, a deteriorao do setor externo (expressa na combinao sinais de estancamento da capacidade para importar em face de uma pauta de importaes tornada mais rgida devido s substituies processadas) e a perspectiva de um novo ciclo expansionista da produo interna de caf (com suas inevitveis presses sobre a poltica de sustentao de preos). Lessa observa: Tais elementos formavam um quadro de desequilbrios impressionantes para homens que, fundados num diagnstico ortodoxo da dinmica econmica brasileira, tentassem impor sua correo por baixo, contraindo a demanda global. (p. 25). Evidentemente aqui abre-se a possibilidade de desdobrar a anlise, voltando-se para as causas da inflao brasileira naquele perodo, na tentativa de avaliar a correo do diagnstico presente na gesto Gudin (bem como nas administraes anteriores de Correia e Castro, Lafer e Aranha todas enquadradas num perfil ortodoxo). Isso remete para o debate contrapondo monetaristas e estruturalistas durante a dcada de 50. (Ver S Jr., s. d., para uma importante coleo de textos representativos dessa controvrsia.) Lessa faz comentrios muito interessantes, porm esparsos ao longo do ensaio. Sua ateno volta-se para outra questo, de maior importncia para o entendimento da poltica econmica durante a dcada de 50. Trata-se da incapacidade dos esquemas restritivos convencionais (e do incansvel discurso ortodoxo acerca dos males da inflao) em alcanar efetiva sustentao, da o seu prematuro abandono em
(9) Em debate na Confederao Nacional do Comrcio, reproduzido na sua Carta Mensal (ano de 1956), O.G. Bulhes comentou: Inaugurou-se, portanto, um processo de poltica monetria que, h muito, se fazia indispensvel. Se depsitos bancrios vo para o Banco do Brasil e o Banco do Brasil os devolve circulao, claro que os bancos particulares apenas perdem a oportunidade de fazer negcios e entregam essa oportunidade ao Banco do Brasil. Com a Instruo n 108, no; ela estabelecia que as importncias seriam recolhidas caixa da Superintendncia da Moeda e do Crdito e, l, ficariam retidas. A percentagem elevada de 50% se impunha na poca, porque havia um surto inflacionrio muito grande. Pouco tempo depois, podemos dizer trs ou quatro meses depois, j no havia necessidade de manter-se essa porcentagem to elevada; bastariam 30, ou talvez mesmo 25%. Todavia, o que no se deveria fazer foi o que se fez: suprimir a Instruo. E os males dessa revogao [Aparte de Gudin: (no) princpio de maio (de 1955)] puderam ser plenamente comprovados nos primeiros meses deste ano (1956). cf. Expanso de crdito e emisso de papel moeda, in S Jr. (Org.), s. d., p. 234-235. No 2 semestre de 1955 verifica-se forte crescimento das emisses, o qual prossegue de janeiro a abril de 1956 (o triplo do observado de janeiro a abril de 1955), desdobrando-se em ampliao do crdito dos bancos privados (enquanto o Banco do Brasil restringia suas operaes com o pblico para atender a demanda do governo). Comentrio (e prognstico) de Bulhes: O Banco do Brasil est trabalhando muito bem. Os redescontos no esto sendo aumentados e o Ministro da Fazenda est fazendo o possvel para no aumentar despesas... Todavia... todo esse sacrifcio est sendo prejudicado pela expanso do crdito no setor bancrio particular... Enquanto o Governo no restabelecer a 108, no combater a inflao. Pelo contrrio, as dificuldades crescero e elas faro presso sobre as despesas do Governo. Este, por sua vez, ter de aumentar as solicitaes ao Banco do Brasil, com aumento de redescontos e as emisses de papel-moeda afluiro, novamente, para o mercado. Aumentaro os depsitos e aumentaro os emprstimos. A inflao no terminar. (op. cit., p. 239-240).
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meio permanncia do mal inflacionrio. ( muito pertinente, nesse sentido, refletir acerca do contraste entre as experincias do Brasil e do Chile naquele perodo: ver a propsito as sugestes de Lessa, 1967.) Lessa enfatiza, com perspiccia, a existncia de um conflito latente entre essas prticas e as foras j presentes no pas (p. 25). Com efeito:
A reduo no nvel de atividade econmica afetaria ramos industriais recm-instalados, acostumados com altas taxas de expanso e rentabilidade. Alm disso, as empresas privadas brasileiras... tinham tremenda vulnerabilidade financeira a cortes creditcios, pois, direta ou indiretamente, quase a totalidade de suas necessidades de capital de giro provm de fontes externas bancrias... Compreende-se assim a violncia de sua resposta s tentativas de implantao de esquemas contracionistas. Duraram pouco. (p. 26)10
E nesse sentido a adoo temporria desse esquema de poltica econmica, ao associar-se a um medocre desempenho da economia (aps um crescimento de 7,8% em 1954 e 8.8% em 1955, o PIB cresce apenas 2,9% em 1956, a menor taxa de crescimento registrada desde 1948 implicando um crescimento negativo do PIB per capita), teve um papel, valorizado por Lessa, na conscientizao obrigada do setor industrial, levado sob o impacto da conjuntura a definir seus objetivos. A burguesia industrial vislumbra, ento, a melhor defesa dos seus interesses no desenvolvimentismo do governo Kubitschek, apesar do ambiente inflacionrio e da poltica econmica irresponsavelmente inflacionria.
A estabilidade passa a ser problema secundrio, importa o desenvolvimento e a sustentao da atividade econmica. Nega os esquemas restricionistas. E afirma sua posio adotando o Plano de Metas. (p. 26).11
Esse foi um dos fatores de adoo do Plano de Metas, responsvel por jogar a economia brasileira na senda da industrializao vertical (levando o processo de substituio de importaes ao seu auge, diria M. C. Tavares ou, nos termos da
(10) Um elevado grau de endividamento das empresas e a ausncia de outras fontes de financiamento fazia com que houvesse uma imensa sensibilidade do sistema a qualquer poltica contracionista e de forma direta conteno das operaes do Banco do Brasil. Este cenrio arma um conflito interburocrtico recorrente na histria polticoeconmica brasileira, entre o Ministrio da Fazenda e o Presidente do Banco do Brasil. Enquanto o primeiro declara a receita estabilizadora e busca praticar polticas contracionistas tendo como critrio de desempenho o equilbrio fiscal e indicadores de inflao, o Banco do Brasil busca atender produo pois est sujeito a outros critrios de avaliao poltica em sua gesto. Durante a administrao Dutra houve o conflito C. e Castro x G. da Silveira, do qual sai vencedor o segundo que Presidente do Banco do Brasil se converte em sucessor de Castro. Polticas violentamente contracionistas em1947/48 conduzem queda de Castro, substitudo por quem atende produo. Os anos iniciais da administrao Vargas assistiam ao conflito Lafer x Jaffet. Durante o perodo curto de Caf Filho, o Presidente do Banco do Brasil C. Mariani se enquadrou nas diretivas contracionistas do Ministro Eugnio Gudin; cai em 8 meses junto com o Ministro. (Lessa; Fiori, 1983, p. 9; 1984, p. 578). (11) Lessa e Fiori (1983, p. 35) diro ... o projeto de desenvolvimento assentado na indstria pesada, desenhado desde 37, mas s ento [torna-se] consensual e inevitvel.
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reinterpretao avanada na dcada de 70, deflagrando a industrializao pesada, com o que a dinmica da economia obedeceria a um novo padro de acumulao). 2.1.2 O Plano de Metas Estreitamente vinculado a esse tipo de postura predominante junto s principais foras sociais, atuou no mesmo sentido a ideologia encampada no mbito do aparelho estatal e em diversas instncias da sociedade, exercendo por certo um efeito mobilizador de correntes de opinio que no deve ser menosprezado. Tanto mais que, convm lembrar, no momento de sua adoo ... a dimenso dos desequilbrios parecia aconselhar prudncia no tocante ao dimensionamento e alcance dos objetivos propostos poltica econmica pela nova administrao... Entretanto, os desequilbrios no intimidaram a formulao de um programa que, alm de propor inverses que implicavam numa vigorosa elevao dos gastos do setor pblico, postulavam um substancial avano na industrializao. Esta... suscitaria, forosamente, no curso da execuo do programa, ampliadas importaes de equipamentos e insumos industriais, acentuando as presses sobre a capacidade para importar. (p. 29). Frise-se, a opo pelo Plano de Metas implicava no contemplar uma poltica de estabilizao e ainda uma provvel acentuao daqueles desequilbrios. E uma vez colocado em marcha, quando a reemergncia desses problemas (por exemplo, o IGP salta de 7% em 1957 para 24,4% em 1958) levou formulao do Programa de Estabilizao Monetria para o Perodo de Setembro de 1958 a Dezembro de 1959, o seu rpido abandono confirmou a total falta de embasamento dos apelos contencionistas da ortodoxia. 12 Os fatores de ordem subjetiva desempenharam um papel, mas caso a poltica econmica ferisse demasiados interesses provavelmente no tardaria muito para ser confrontada (conforme ilustrado pela experincia do Estado Novo, no perodo subseqente entrada na guerra, assim como pelo caso do II PND do governo Geisel). Nesse sentido, Lessa identifica diversos fatores objetivos sustentando o Plano de Metas. Um de seus eixos, os projetos de investimento em infra-estrutura e em bens
(12) Leopoldi (2002) observa acerca desse episdio: Contudo, sem a sustentao efetiva de Juscelino, sem a subordinao do Banco do Brasil s normas de conteno de crditos, e com os aumentos salariais do incio de 1959, o plano se inviabilizou, mostrando mais uma vez as dificuldades de conciliar estabilizao com crescimento econmico no pas. (p. 124). O episdio foi acompanhado de outro desdobramento, relativo s negociaes em curso com o FMI (em maro de 1959 uma equipe visitou o pas, formulando um incmodo diagnstico e recomendaes): Com a sada de Lucas Lopes da pasta da Fazenda, em virtude de um enfarte, Juscelino assumiu o comando das negociaes com o FMI e decidiu entrar em confronto com ele, negando-se a empreender a reforma cambial recomendada. Montando uma cena dramtica, que lhe valeu o apoio dos nacionalistas que o criticavam pela internacionalizao causada por sua poltica industrial, pediu o retorno da misso brasileira que negociava com o Fundo em Washington e rompeu unilateralmente com a instituio em junho de 1959. (op. cit., p. 125-126). Ver especialmente Sola (2000), para uma reconstituio detalhada de todo esse episdio. Para um exame em profundidade da ideologia desenvolvimentista (e o discurso de JK) ver Cardoso (1977).
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intermedirios, destinava-se a equacionar notrias carncias de uma industrializao desordenada com claros pontos de estrangulamento (p. 31), assim como minorar a vulnerabilidade externa da economia, corrigindo o atraso relativo na produo de insumos. Dessa forma, encontrava apoio entusistico do setor industrial, dada a conscincia da vulnerabilidade e do interesse de rebaixar seus custos de operao (p. 32); e ainda agregava uma ampla frente de apoio direto, os interesses empresariais beneficiados por aqueles programas de gastos: grandes firmas empreiteiras, fornecedoras do governo, etc., aliados incondicionais da formulao destes objetivos (p. 32). (Ver Almeida; Ferraz Filho, 1983, para um estudo da histria do ramo da engenharia pesada.) Na mesma linha, solidarizando interesses privados, operava o tecnicamente irracional (porque inflacionrio) esquema de financiamento. Vale dizer:
Inexistia conflito entre os propsitos da poltica e os interesses mais dinmicos da classe empresarial. Outrossim, o esquema de financiamento expansionista, proposto implicitamente pelo Plano, no afetaria interesses desse setor, como poderia haver feito um esquema de coleta de poupanas, via tributao ou emisso de ttulos de crdito pblico. Muito pelo contrrio, o financiamento expansionista proposto abria possibilidades financeiras atraentes s empresas privadas nacionais e estrangeiras. (p. 30).
Lessa no se prope examinar a fundo essa questo. Contudo, sugere pistas pertinentes para o seu enfrentamento. Sua avaliao de que o financiamento inflacionrio constitua a linha de menor resistncia para a aceitao do Plano pelo setor privado convincente, sendo plausvel especular que a alternativa de uma formulao prematura de um esquema de financiamento que drenasse recursos do setor privado poderia tornar invivel (p. 33). Pense-se, por exemplo, nos desdobramentos da poltica econmica nos anos finais do Estado Novo, quando foram adotadas medidas representando uma drenagem de recursos do setor privado para o Estado. Ou ainda, no longo perodo de acomodao requerido pela reforma financeira da ditadura militar (durante o qual o cenrio foi de crise e no de expanso). Por outro lado, a expanso suscitada pelo Plano de Metas contribua para dissolver eventuais resistncias e, de certa forma, requeria aquele esquema de financiamento. Outrossim, o esquema de financiamento inflacionrio... no desagradava, muito pelo contrrio, facilitava, e por isso merecia aplauso da classe empresarial, pois lhe permitia, num vazio de instituies financeiras, acesso aos recursos requeridos para o financiamento de suas expanses. (p. 33). Isto, por suposto, tinha uma pr-condio, a saber, que o processo inflacionrio no se desdobrasse em espiral aceleracionista (como veio a ocorrer no perodo seguinte, inviabilizando a continuidade do esquema).
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No caso do bloco de investimentos abarcando bens de capital e automobilstica, o fato de no constituir uma necessidade objetiva no implicou no surgimento de resistncias do setor privado. Seja porque refletia uma natural aspirao nacional seja pela bvia inexistncia de interesses afetveis pela concorrncia; ou ainda devido neutralizao das presses sobre o balano de pagamentos que acarretaria graas ao xito na atrao de IDE (o qual se fez diretamente associado instalao desses setores). Sem desenvolver o ponto, ao assinalar o papel da estrutura de interesses composta pelos exportadores desses bens (particularmente equipamentos de transporte) numa situao de impossvel importao, Lessa antecipa a influncia da nova diviso internacional do trabalho que ento emergia, objeto de ateno da literatura posterior. Vale destacar que o tratamento dispensado meta automobilstica privilegia o seu carter predominante de indstria de bens de capital e secundariamente de bens de consumo durvel. Isso correto no tocante ao Plano de Metas; mas, como sabido, a evoluo subsequente se faria numa linha totalmente distinta. (Ver a respeito Guimares, 1980.) Lessa parece considerar o fator de maior importncia o grau de diversificao industrial alcanado pelo processo no Brasil, o que o diferenciava da maioria das economias perifricas. Tal seria a condio mesma de viabilidade da opo sintetizada no Plano de Metas. Em outras palavras, ao contrrio do que ocorreu em outros pases do continente, a economia brasileira dispunha de um maior raio de manobra que lhe permitiu escapar do dilema estabilidade ou desenvolvimento e fez possvel coexistirem desenvolvimento e estabilidade. (p. 30). (Lessa, 1967, aprofunda a reflexo, contrastando as experincias de Brasil e Chile.) O argumento correto, mas no deve ser exagerado; necessrio reconhecer que ele datado, refletindo o estado dalma imperante numa poca, muito marcado pelo otimismo em relao s possibilidades do Brasil. Essa mesma economia, num estgio ainda maior de diversificao, atravessar no quarto de sculo iniciado em 1980/81 um perodo melanclico de estagnao e regresso relativas o que recomenda relativizar o papel do fator maior raio de manobra. (Para uma reflexo penetrante acerca dessas tendncias mais recentes ver Lessa, 2000a e 2000b.) O desenvolvimentismo do governo Kubitschek identificava desenvolvimento e industrializao, colocando tudo o mais em plano secundrio (o setor agropecurio, a m distribuio de renda, etc.). Lessa sintetiza com felicidade: O Plano conferia prioridade absoluta construo dos estgios superiores da pirmide industrial verticalmente integrada e do capital social bsico de apoio a esta estrutura. (p. 27). O exame atento das informaes disponibilizadas poca (a projeo oficial da composio dos investimentos contemplados) evidenciava a preocupao dominante com a transformao qualitativa da economia, via montagem de indstrias produtoras de insumos bsicos, de importante setor produtor de bens de capital e dos servios
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pblicos de apoio. (p. 34). O relato detalhado das metas e realizaes do perodo dispensa a necessidade de um resumo, devendo ser lido na ntegra para uma compreenso do estgio alcanado pela economia brasileira ao trmino do Plano de Metas.13 Quero apenas sublinhar um ponto. Ao comentar a prioridade conferida instalao de um setor produtor de equipamentos (envolvendo os ramos da mecnica pesada e de material eltrico pesado) Lessa adverte, sem elaborar: Claro que a substituio de importaes de bens de capital, a par das inegveis vantagens a longo prazo, alterou no perodo do Plano a dinmica de economia. (p. 32). A reflexo posterior procurar explorar exaustivamente esse aspecto, percebido de uma forma impressionista no incio dos anos 60, voltando-se para a anlise da dinmica cclica da acumulao de capital. (Ver, sobretudo, Tavares, 1998.). Lessa igualmente explicita uma importante caracterstica dessa indstria: a sua dependncia direta do investimento pblico (em energia eltrica, petrleo, etc.), fator essencial no exame daquela dinmica, bem como para a avaliao do potencial existente para um avano ainda maior do capitalismo no Brasil. (Lessa, 1998, desenvolve uma interessante linha de argumentao a esse respeito; Faanha e Bonelli, 1977, apresentam um exame da evoluo da indstria de bens de capital no Brasil.) Aps sintetizar de forma exemplar as diretrizes fundamentais do Plano de Metas, Lessa procede anlise das caractersticas assumidas pela conduo da poltica econmica e seu grau de adequao aos objetivos pretendidos. Vale dizer, trata-se de apreciar como foi possvel colocar a parcela pondervel de recursos reais comprometidos com a consecuo dos objetivos propostos pelo Plano e captar os recursos nominais necessrios a seu financiamento. (p. 55). A resposta envolve o reconhecimento de quatro peas bsicas. Em primeiro lugar a poltica de capital estrangeiro, de cunho no apenas liberal mas incentivadora mesmo da internacionalizao: isso porque, manipulando o regime de cmbio mltiplo, permitia-se cmbio de custo para a remessa de rendimentos at
(13) Para um relato posterior ver Faro e Quadros da Silva (2002). Um aspecto muito interessante destacado por Leopoldi (2002): H tambm que ressaltar a continuidade, no perodo JK, de vrios aspectos do segundo governo Vargas, os quais contriburam para a viabilizao do Plano de Metas. Diversamente da Argentina, onde a transio de Pern a Frondizi representou profundas mudanas na estratgia econmica, nas equipes e nos grupos polticos no poder, no Brasil as presidncias Vargas e Kubitschek significaram a continuidade do bloco partidrio formado pelo PSD-PTB no Congresso, e de um projeto de desenvolvimento baseado na consolidao da infra-estrutura. Permaneceu tambm a nfase no desenvolvimento industrial e na viabilizao dos projetos sugeridos pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, com a busca das mesmas agncias financiadoras e dos tcnicos e planejadores do BNDE, do Itamarati e da Sumoc. Quando JK assumiu a presidncia e indicou Lucas Lopes para presidir o BNDE, este obteve junto ao Eximbank os crditos referentes aos projetos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos aprovados na era Vargas, mas no viabilizados naquela ocasio. Este um bom exemplo da continuidade entre os dois governos. (op. cit., p. 137).
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certo limite, enquanto o registro do capital entrante era feito taxa do mercado livre o que elevava substancialmente a rentabilidade em moeda estrangeira do investimento (p. 58); esse procedimento aplicava-se tambm aos financiamentos externos de prazo no inferior a cinco anos; alm do incentivo prprio Instruo 113, permitindo a efetivao de IDE na forma de equipamentos sem aporte de divisas, assim como a reafirmao da antiga prtica de registrar como entrada de poupana externa todas as reinverses realizadas. Essa orientao da poltica econmica, aliada nova tendncia que justamente a essa poca emergia na economia internacional, concretizou-se em uma expressiva onda de IDE (e, numa proporo maior, de endividamento externo), condio de viabilidade do Plano de Metas. Julgando estritamente desse ngulo Lessa conclui que tal poltica cumpriu sua funo de sustentao das importaes de equipamentos, numa conjuntura em que resultaria praticamente impossvel a adoo de outros esquemas (p. 69).14A extenso alcanada por essa pea da poltica econmica, em estreita concordncia com as metas prioritrias (a 113 beneficiou especialmente os projetos das indstrias de material de transporte e construo naval), permite uma avaliao ainda mais enftica: na manipulao destes arbtrios, residiu a principal arma de orientao das inverses privadas no perodo do Plano (p. 59). Outra pea chave residia no papel desempenhado pelo BNDE. Avalizando (i.e., assumindo co-responsabilidade com a liquidao futura) as operaes de financiamento externo, sendo que em muitos casos isso era decisivo para o xito da operao, o BNDE se revestia de poderes de orientao das inverses privadas (p. 59). Tal condio era to mais presente medida que era reforada pela sua atuao ofertando crditos de longo prazo (em moeda nacional), com baixa taxa de juros e prolongado perodo de carncia: no ambiente inflacionrio da poca isso representava um inequvoco subsdio ao investimento dos setores contemplados. Note-se que as operaes do BNDE estavam voltadas majoritariamente para o empresariado nacional e o setor estatal; contudo, registrou-se a concesso de seu apoio nos casos da automobilstica e da construo naval, ramos com presena dominante de filiais. Se no perodo existiu algo prximo de um planejamento econmico, o BNDE foi sem dvida a sua instncia operacional decisiva.
(14) Lessa reconhece que a opo seguida envolvia um alto custo para a Nao, era estimuladora do processo de concentrao, em suma no era isenta de vrios prejuzos (ib ibid). Esse, contudo, no o foco de sua anlise (e certamente o carter oficial do documento restringia a sua abordagem). Na literatura originada nas diversas correntes da esquerda poltico-ideolgica as contradies dessa tendncia internacionalizao consolidada a partir da dcada de 50 recebem ateno prioritria apenas um exemplo, a argumentao em torno do novo carter da dependncia de Santos (1971, 1972). Para um contraste com as tendncias observadas no segundo governo Vargas ver Ianni, 1977, caps. IV e V; para um exame da opo seguida pelo governo JK e reaes do empresariado nacional ver Leopoldi (2002) e Leff (1977, cap. 3).
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Lessa trata a atuao do BNDE, em conjunto com outros dispositivos de estmulo s inverses privadas por exemplo, a reserva de mercado aperfeioada com a reforma tarifria de 1957. Visto em todas as suas repercusses, os variados incentivos criados tenderam a elevar a rentabilidade das inverses nas reas prioritrias (subsdio ao investimento, rebaixamento do custo de produo, fixao de preos em condies de no concorrncia). Compreende-se, pois, que este quadro... tenha sido to atraente e provocado to ampla resposta empresarial s proposies do Plano de Metas. (p. 72). Uma terceira caracterstica da poltica econmica diz respeito acentuada tendncia ao aumento da participao direta do setor pblico, dado que uma frao majoritria dos investimentos realizados sob a gide do Plano seria de responsabilidade do governo federal (caso da infra-estrutura) ou de empresas estatais (petrleo, siderurgia, etc.). Um indicador existente naqueles anos eloquente: a participao do governo na FBKF, excluindo empresas estatais, elevou-se de 25,6% em 1953-56 para 37,1% em 1957-60 (e 47,8%, incluindo as empresas estatais federais). Essa tendncia vista como algo natural, e inevitvel, nas condies de desenvolvimento num pas subdesenvolvido; a rejeio tcita da viso liberal, e a identificao (concisa e penetrante) dos motivos do intervencionismo estatal, situam firmemente a obra de Lessa no campo heterodoxo.15 A quarta pea bsica diz respeito ao financiamento inflacionrio, uma caracterstica sobressalente daquele perodo. Embora no tenha a pretenso de originalidade, nem mesmo a inteno de esboar um posicionamento diante da clssica controvrsia (estruturalistas versus monetaristas), Lessa faz interessantes consideraes sobre a questo da inflao. Primeiramente, vale reiterar que um exame das medidas monetrias, cambiais, fiscais, salariais e de fixao de preos, adotadas ao longo do governo Kubitschek, deixa claro a centralidade atribuda ao objetivo maior proposto a industrializao pesada e, em contrapartida, a subordinao das medidas da poltica de estabilidade ao atendimento dos objetivos de transformao da economia (p. 73). Mais ainda: o Plano de Metas, em sua formulao inicial, adotou atitude indiferente quanto ao problema inflacionrio a qual, no decorrer de sua execuo, iria ser confirmada pela posio subordinada da correo dos desequilbrios aos superiores
(15) Ianni, autor de um estudo pioneiro sobre o tema, observa (numa linha compatvel com a anlise de Lessa): Mas essa tendncia no implica a constituio de um capitalismo de Estado. Como o revelam todas as manifestaes do intervencionismo, este sempre uma necessidade do sistema de mercado, resultado e condio da apropriao privada. As medidas governamentais so inevitveis, para que as foras do mercado... possam concretizar-se da melhor forma possvel, em consonncia com a preservao e progresso do sistema. (Ianni, 1989, p. 12). Outro estudioso do tema, com um papel pioneiro, Annibal Villela: seus artigos de 1962 e 1973 so reproduzidos em Villela (2000). Para uma introduo reflexo mais profunda em torno do tema (contemplando as contribuies de Tavares e Lessa formuladas na dcada de 70) ver Fiori (1995).
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interesses da industrializao (p. 73). Lessa, numa linha estruturalista, reconhecia uma tendncia intensificao da alta de preos na opo pelo Plano de Metas: Forosamente, emergiriam desajustes parciais de um esforo de transformao qualitativa em tal profundidade, no previsveis pelo mais rigoroso esquema de planejamento, quanto mais pelos empricos sistemas em montagem. (p. 73-75). Ressalte-se, porm, que Lessa no utiliza o argumento mais freqentemente associado interpretao estruturalista da inflao, qual seja, a inelasticidade da oferta agrcola. No Brasil, salvo excees localizadas (1951-52), a oferta de alimentos cresceu de forma satisfatria (p. 24 e p. 87).16 Por outro lado, Lessa reconhecia que aquela tendncia se viu agravada por determinadas aes peculiares do governo Kubitschek especificamente pela incluso de investimentos de urgncia e prioridade discutveis, tais como a construo da nova capital (p. 76). A mero ttulo de ilustrao, Lessa deixa registrado uma estimativa dos recursos envolvidos na meta de construo de Braslia: cerca de 2 a 3% do PIB.17
(16) Em outra passagem ele observa (reconhecendo que o tradicional argumento estruturalista no operou no caso brasileiro): A produo para consumo interno, de origem agropecuria, exceo de 1963, foi superior a 7% a.a. (p. 127). Ver sobre essa questo o exame de Delfim Netto et al. (1965, p. 51-57). Vale registrar que em seus cursos de economia brasileira na segunda metade da dcada de 70 Lessa externava uma posio muito clara a respeito (em linha com a contribuio de Rangel). Assim, fazendo uma leitura cuidadosa do Plano Trienal, chamando a ateno para o retrospecto histrico contido nesse documento (e para as projees de crescimento), Lessa se permitia concluir: Isso quase uma absolvio explcita do setor agrcola no que pudesse representar um freio ao processo de industrializao. Sim, porque Furtado reconhece que as taxas de crescimento do produto industrial brasileiro no perodo 1947-61 foi das mais altas do mundo... Se prope como meta preservar aquela taxa de crescimento industrial... Se prope como meta um crescimento do produto agrcola semelhante performance tradicional... E argumenta que a diferena entre as taxas de crescimento dos dois setores no deve assustar, algo natural e previsvel, dado que a agricultura cresce a taxas menores precondicionadas pela prpria industrializao. Vale dizer, Furtado no est encampando a tese de um setor agrcola que entorpece e impede a mudana. Sua posio prxima do que, hoje, me parece ser a viso consensual a respeito da agricultura no Brasil. A agricultura, no Brasil, realmente no frenatria do desenvolvimento do capitalismo. Nunca foi. Ela pode no ser a locomotiva, mas um vago com rodas lubrificadas que corre atrs da locomotiva. Se a acumulao industrial se resolve, o seu movimento no freado por caractersticas estruturais da agricultura. Isso consensual hoje. E Furtado j na poca tinha essa viso. Mas, ao mesmo tempo, ele se v na contingncia de defender uma reforma agrria... Ocorre, porm, que a sua justificativa, em termos econmicos, muito tnue, sustentando-se apenas na associao estabelecida entre a evoluo dos preos agrcolas, o processo inflacionrio e seus efeitos sobre o crescimento industrial. A no ser por este circuito indireto onde, alis, Furtado omite a presena do oligopsnio mercantil urbano que se apropria dessa pseudo-renda agrcola no h no discurso do Trienal uma explicao da necessidade da reforma agrria. (Reproduo de aula, ministrada em 25/5/77, no curso de economia brasileira do Mestrado/DEPE/Unicamp). (17) Leopoldi (2002) descreve a postura de JK, diante da meta da nova capital (ao lado da industrializao), como de nfase obstinada, integrando um conjunto de prioridades no negociveis. Seu significado transcende a estreita dimenso econmica: Tanto no nvel do pensamento como no das prticas de governantes e grupos sociais mais poderosos, observa-se impacincia, pressa, sofreguido. Algumas realizaes famosas do uma idia desse clima. A construo da cidade de Braslia pretende simbolizar o Brasil moderno, representa o coroamento de uma etapa histrica de intentos de tornar o Brasil contemporneo do seu tempo. Uma capital nova, feita sob medida, lanada em
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Na verdade a vocao inflacionista do Plano de Metas tinha origem sobretudo na ausncia de um esquema de financiamento alternativo, que permitisse prescindir do recurso inflao como instrumento gerador de poupanas foradas (i.e., transferncias de renda dos assalariados para os capitalistas e para o governo). Mas, como Lessa adverte:
Com isto no se quer dizer que tivesse o governo conscincia do que realizava com o manejo dos instrumentos monetrios, fiscais, de controle de preos e de salrios. Nestas matrias atuou s apalpadelas, da maneira a mais emprica. Apenas agora, olhando para trs, extraem-se aquelas duas caractersticas do comportamento dos instrumentos. (p. 77).
Assim, importa menos a questo do grau de conscincia a respeito e sim a indiscutvel prioridade conferida execuo das metas, implicando adicionar, em termos absolutos, novas responsabilidades ao setor pblico no processo poupanainvestimento (p. 75); e isso num cenrio inicial de desequilbrio o qual, em tese, aconselharia prudncia no dimensionamento dos objetivos, p. 73 que tendeu a intensificar-se no decorrer do perodo sem qualquer efeito redutor das ambies. ( notvel o contraste com a experincia posterior do II PND, desacelerado a partir de 1976 sob a presso dos crescentes desequilbrios.) Dessa forma, o tratamento dispensado inflao, que primeira vista pareceria irracional, incompetente (ao no atacar as suas causas, como postulou em 1964 o PAEG), ganha sentido. Dada a centralidade das metas de investimento, os instrumentos monetrios, cambiais e fiscais foram acionados com o intuito de fornecer um pragmtico esquema de financiamento ao esforo de inverses, preenchendo, em grande parte, a lacuna do inexistente mercado de capitais (p. 76). E, ao contrrio dos esquemas convencionais de estabilizao, sua utilizao no mximo perseguiria atenuar aquelas conseqncias mais perturbadoras do processo inflacionrio, visando a manter as bases de apoio poltico ao Plano (p. 76). Da deriva a proliferao de
traos audaciosos, nas propores do sculo 21 e povoada pela mesma humanidade que se pretendeu esquecer ou exorcizar. (Ianni, 2004, p. 31). Mas as suas implicaes econmicas no devem ser obscurecidas; na avaliao de Furtado: O modelo entrou em crise, em parte graas construo de Braslia. Isso que duro dizer. Porque o governo construiu Braslia provocando uma grande distoro financeira. Porque no houve um plano para financiar Braslia. Cada ministrio deixava de fazer outras coisas para fazerem Braslia. E assim, num pas frgil como este, do ponto de vista fiscal, houve um aumento das despesas do governo sem contrapartida. No somente aumento das despesas, como abandono de muita coisa que se deixou de fazer. Os Institutos de Previdncia, que tinham seus planos de construo etc., tiveram que desviar recursos para Braslia... Mas a verdade verdadeira que ele (Juscelino) se lanou na construo de Braslia quase como um capricho. Querendo fazer ele sozinho aquilo. No governo dele tinha que terminar. Tinha que inaugurar, pelo menos... O governo, de maneira geral, perdeu eficincia... Jnio chegou e viu que no podia fazer muita coisa para consertar essa situao. Casa desarrumada, casa desmantelada... como um barco que aderna. Um desequilbrio profundo... Mas a verdade verdadeira que houve um desmantelamento, uma perda de governabilidade muito grave, que at hoje no foi recuperada completamente. (Depoimento dado a Couto, 1999, p. 199-200).
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medidas (desdenhadas pela ortodoxia, pois se voltavam para os efeitos e no para as causas) que buscavam minimizar o desgaste poltico decorrente da inflao (p. 76). A componente mais evidente aqui a poltica de preos estabelecendo formas de controle com o objetivo de retardar e/ou minimizar reajustes. Os casos so diversos, os resultados em termos de represar preos variam amplamente e os efeitos colaterais negativos (desestmulo produo, ao investimento) tm por certo embasamento na teoria econmica. Contudo, o julgamento tem de ser matizado. Assim, no caso dos produtos agrcolas de subsistncia: sublinha-se que, se por um lado os controles diretos de preos no conseguiram beneficiar a longo prazo os consumidores urbanos s expensas dos produtores rurais, nem tampouco conduziram eliminao da alta de preos, por outro, no menos verdadeiro que, inter-ajustes das tabelas de preos, algum benefcio adveio para os consumidores. O fato de ter-se mantido inalterados, mesmo que por perodos reduzidos, os preos agrcolas, contribuiu para amortecer em alguma medida as solicitaes por reajustes salariais, se bem que transferindo para a frente presses acumuladas. (p. 77). Por outro lado, o sentido do recurso a esse tipo de expediente no se esgota na racionalidade econmica. Com efeito: De qualquer forma, a crtica aos controles de preo no deve esquecer que antes que estas prticas se desmoralizem... elas conferem segurana opinio pblica de que seus interesses esto sendo considerados que no se encontram desprotegidos face s manobras altistas , finalidade poltica precpua destas medidas. (p. 77). Muito mais eficaz nos resultados foi o controle exercido sobre os aluguis sujeitos a uma legislao defensiva dos inquilinos e mantenedora dos aluguis j contratados, inalterados (p. 78) e sobre as tarifas do sistema estatal de transportecomunicaes: a praticou-se preos polticos configurando um forte subsdio beneficiando amplos segmentos da populao urbana (disso resultou que, no incio da dcada de 60, cerca de 25% do dficit de caixa da Unio decorria do dficit operacional da Rede Ferroviria Federal S.A.).18 Atravs da sistemtica de cmbio mltiplo, estabelecendo uma taxa cambial subsidiada e evitando o seu reajuste freqente, logrou-se refrear a tendncia de alta de preos dos derivados de petrleo, do trigo, do papel de imprensa e celulose. Alguns insumos produzidos por estatais (ao e energia eltrica) estiveram sujeitos a uma
(18) Grande parte do dficit ferrovirio... diz respeito desatualizao das tarifas... As tarifas so particularmente desatualizadas em dois setores: no de transporte suburbano de passageiros e no de gneros de primeira necessidade. No transporte de passageiros de subrbios, vamos encontrar uma das maiores fontes dos dficits, no somente porque as tarifas no cobrem o custo, mas porque esse tipo de transporte cria dificuldades tcnicas, impedindo que a velocidade comercial dos trens aumente. Com baixa velocidade comercial, os trens de carga perdem cada vez mais terreno aos seus competidores diretos, aumentando assim, o nvel do seu dficit. (Delfim Netto et al., 1965, p. 107).
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poltica de conteno de preos beneficiando o parque industrial consumidor, muito embora criando problemas ampliados para o financiamento das empresas desses setores (p. 78). O manejo da poltica cambial, mantendo sem reajuste por perodos extensos as bonificaes pagas aos exportadores (desestimulando as exportaes), tambm se inseria nesse amplo conjunto de expedientes contemporizadores. Assim procedeu para evitar a imediata elevao interna de preos e restries a curto prazo no consumo destes produtos. (p. 78)19 No obstante tais prticas deixassem um legado incmodo de crescentes desequilbrios, que tornaria no mnimo mais difcil a execuo da prpria poltica de longo prazo (p. 79), no se deve perder de vista a sua funcionalidade ao viabilizar a poltica de conteno salarial responsvel pela captao de poupanas foradas, parte integrante do esquema de financiamento interno do Plano de Metas. Lessa esclarece:
Porm, bastante vlida a suposio de que sem aquela catica e paradoxal poltica de preos, dificilmente teria o poder pblico logrado manter, por to longos perodos, as escalas salariais, antecipando para o perodo do Plano altas de custos perturbadoras dos programas em curso. Evidente que o fator maior para o xito desta poltica foi a presena da oferta flexvel de mo-de-obra sem elevado grau de organizao sindical, porm, aquela poltica de preos explica parte do comportamento salarial, de indiscutvel relevncia na obteno das altas taxas de investimento e na conteno, relativamente bem sucedida, da exponencial inflacionria. (p. 79).20
Note-se que essa poltica salarial tambm aplicava-se ao funcionalismo pblico, de forma que obteve o governo poupanas reais desta origem (p.80); claro que, nos anos de reajustes salariais, verificava-se uma presso adicional sobre o desequilbrio oramentrio. Este tendeu a crescer em funo da inequvoca tendncia
(19) Delfim Netto reconhece esse efeito de uma tentativa de fomentar exportaes via desvalorizao cambial: Uma vez que os incentivos sejam dados a produtos com oferta e demanda inelsticas, a quantidade exportada pode no aumentar, crescendo apenas os preos internos que se equiparam aos externos, medidos em moeda nacional. o exemplo da carne, no caso brasileiro, onde os preos internos subiram at igualar os preos que seriam alcanados na venda do produto no exterior, sem que aumentassem suficientemente as exportaes. Assim, a tentativa de se elevar as exportaes pode acarretar uma inflao gratuita, sem melhorar a situao do balano de pagamentos, alterando-se, apenas, a distribuio de rendas. Delfim Netto et al. (1965, p. 86). O argumento no se aplica indstria, numa situao de generalizada capacidade ociosa. A campanha exportar a soluo pode surtir efeito, desde que os setores incentivados sejam os que possuam capacidade ociosa ou possibilidade de aumentar rapidamente a oferta. Entretanto, poder resultar simplesmente em aumentos de preos, adicionando novas presses inflacionrias, caso os incentivos forem dirigidos aos setores de oferta pouco elstica a curto prazo. (p. 86). (20) ... o salrio real mdio na indstria aumentou de 31% entre 1949 e 1959, enquanto no mesmo perodo o produto real da indstria se elevou de 138,5 por cento. Como, neste decnio, o emprego na indstria... aumentou de apenas 18.5%, isto significa que houve um aumento de 102% na produtividade do trabalho, dos quais mais de 2/3 foram apropriados pelo capital. Singer (1989, p. 52). No perodo 1955-62, para um crescimento dos salrios de 12,3% (1,7% a.a.) a produtividade cresceu 72,8% (8,2% a.a.); e no caso das indstrias de bens de consumo durveis e de bens de capital a diferena foi substancialmente maior: 11,5% e 121,4% (produtividade) (Singer, 1989, p. 104-105, p. 5).
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ao aumento da participao do dispndio do governo no produto nacional: para isso contribuiu, alm do vulto das despesas de capital correspondentes realizao das metas (tendo sido preservadas, sem vacilaes, as dotaes, p. 80), a manuteno das tradicionais inverses... pacificadoras das reivindicaes polticas de outros setores e regies no dinamizadas e o crescimento mais que proporcional do item subsdios na estrutura de gastos. Note-se que a receita tambm cresceu, ainda que num ritmo menor. Segundo Lessa no se pode responsabilizar a estrutura tributria federal pela apario de dficits no perodo (p. 80), dado que ela foi flexvel alta de preos e modificao da composio do produto (p. 81). A poltica econmica, nesse quesito, atuou de forma eficiente:
Ao longo do perodo, transformaram-se em ad valorem as tabelas especficas remanescentes ou se promoveu seu freqente reajuste. Os prazos de recolhimento dos tributos foram antecipados. Ampliou-se, em certa medida, a base tributria e as alquotas impositivas. Em consequncia, a carga fiscal acresceu-se ao longo dos anos 50. (p. 81).
Situao oposta observou-se na rea afeta s empresas estatais, especialmente no setor transportes (ferrovirio e de navegao), onde teve vigncia a prtica de preos polticos, o que somado ao maior poder de presso dos seus trabalhadores (que alm de ocuparem um setor estratgico detm longa experincia em organizao sindical, p. 80), acarretou vultoso dficit (aproximadamente 50% do dficit federal, p. 81), coberto por transferncias da Unio (em grande financiado por recursos em aberto, no previstos no oramento). Mas, de qualquer forma, a opo industrializante do governo Kubitschek implicava incorrer em desequilbrio fiscal. Apesar de satisfatria a captao fiscal, e mesmo admitindo-se uma fixao mais realista das tarifas de transportes, a ampliao do dispndio governamental teria feito aparecer dficits na execuo oramentria. (p. 81).21
(21) Ver Defim Netto et al. (1965, caps. 7, 8 e 9) para um exame pormenorizado do comportamento da execuo oramentria, do dispndio, da receita e do dficit do setor pblico. Examinando os gastos do governo federal em consumo e investimento os autores constatam: No perodo de 1947/61, encontrou-se uma elasticidade constante de 1,54 dos Gastos de Unio com relao ao Produto Interno Bruto, o que denota uma crescente participao do Governo na Produo Nacional... Para cada um por cento de aumento no Produto Nacional, o Governo passou a aumentar os seus gastos em 1,54% e com isso elevou de 13,5% em 1947 para 19,9% em 1960 a sua participao no PIB. (p. 88). Frisese, porm, que, com anterioridade ao Plano de Metas, esse indicador atingira 17,0% em 1955 (mesmo percentual de 1949) e 18,9% em 1956. As elasticidades dos gastos em consumo e investimento foram respectivamente 1,36 e 1,70. Em contrapartida obteve-se para a receita da Unio uma elasticidade-PIB de 1,13 no perodo 1947-63 (sendo de 0,79 para o Imposto de Renda e de 1,38 para o Imposto de Consumo: Decorre desses resultados que, medida que aumentar o PIB, os impostos indiretos tero a sua participao aumentada e os diretos, reduzida, movimento em sentido inverso do que se deveria esperar diante de uma estrutura tributria mais prxima dos padres internacionais. (p. 133). Os distintos ritmos de crescimento da despesa e da receita da Unio determinam um aumento persistente do dficit governamental (p. 133). Cumpre lembrar que como os dados da receita vo at 1963 (enquanto os dados da despesa vo at 1960, dada a falta de divulgao dos resultados das Contas Nacionais de 1961 e 1963), a elasticidade-PIB ter sido reduzida sob o efeito da forte acelerao inflacionria de 1961-63. A concluso bsica, entretanto, se mantm.
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O ponto chave que, nas condies da poca, o financiamento do dficit pblico era essencialmente inflacionrio, posto que apoiado na expanso dos emprstimos do Banco do Brasil ao governo, o qual recorrendo carteira de redescontos engendrava a contnua expanso da quantidade de moeda. Esta, lembre-se, uma condio necessria para a existncia de inflao, como explicitado frequentemente na literatura por exemplo: preciso considerar que quaisquer que sejam as causas explicativas da inflao, ela no poder se materializar sem um aumento substancial dos meios de pagamento. De fato, no se conhece nenhum processo inflacionrio agudo aonde no tivessem crescido, tambm, os meios de pagamento. (Delfim Netto et al., 1965, p. 16). Uma importante particularidade desse esquema de financiamento, devidamente apontada por Lessa, diz respeito complexa operao do regime de cmbio mltiplo (incluindo a faixa de itens beneficiados por subsdio), vinculado prtica de defesa do caf via financiamento dos estoques de exportao. Todas essas operaes, geridas pelo Banco do Brasil, implicavam um resultado final lquido (o saldo de gios) frequentemente positivo e muito expressivo, constituindo uma fonte adicional de recursos para o financiamento do dficit de caixa do governo, de certa forma fazendo as vezes do ausente imposto de exportao (p. 81). Vale dizer: O saldo dos gios cambiais atenuava, por conseguinte, como um tributo extra-oramentrio, o impacto do dbito de caixa do Tesouro sobre os meios de pagamento. (p. 82). E a conduo da poltica econmica foi claramente no sentido de, sempre que possvel, evitar a sua deteriorao/reverso. Atuaram nessa direo a resistncia a rever as taxas de cmbio (e bonificaes) bem como o recurso ao expediente de custo no desprezvel dos swaps por ocasio das conjunturas de presso no mercado de divisas. O limite dessa poltica era dado pelo poder de presso dos interesses capitalistas. Assim:
Porm, os agricultores e exportadores de caf, como grupo de presso organizado, no somente puderam obter em muitas ocasies reajustes na bonificao paga, como desfrutaram, em compensao, da garantia de compra de toda a produo cafeeira. Tal poltica, alm de no desestimular a expanso de produo nas terras antigas, pois a taxa se formava a nvel de manter a rentabilidade destas regies, tornava a cultura cafeeira, na nova fronteira agrcola uma atividade primria de alta rentabilidade, engendrando, por conseguinte, um ciclo expansivo na oferta interna de caf. (p. 82).
O efeito contraditrio dessa poltica sintetizado na conjuntura de 1959, quando o custo do programa de reteno de caf atingiu um recorde de 2,77% do PIB (p. 162, n. 38), com isso contribuindo para ampliar o desequilbrio oramentrio (e, mais ainda, o seu efeito expansionista sobre a quantidade de moeda). Em sntese:
A diferena entre o incremento do dbito da Unio com o sistema bancrio e o saldo lquido dos gios dimensionava, assim, o verdadeiro desequilbrio das contas governamentais. Absorvida pelo sistema sob a forma de expanso primria de meios de pagamentos representava a parcela de tributao indireta, via movimento inflacionrio,
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aplicada aos setores sem grande capacidade de defesa de seus nveis de renda real. (p. 82-83). 22
Tal esquema de financiamento, no sustentvel salvo provisoriamente por isso mesmo, visto de uma estreita perspectiva econmica, irracional compreende-se, i.e., adquire racionalidade, desde que se reconhea o leque mais amplo de determinaes do processo poltico-econmico. Lessa argutamente o expressa de forma sinttica dizendo tratar-se de uma poltica de adoo de linhas de menor resistncia para a consecuo do Plano de Metas (p. 81). plausvel o argumento de que esquemas alternativos de natureza no inflacionria revelavam viabilidade poltica provavelmente nula. o caso de uma reforma de profundidade na estrutura do sistema tributrio visando ampliar a carga fiscal. Isto significaria transferncia fiscal de poupanas das empresas e limitaes dos padres individuais de consumo. Ocioso insistir no irrealismo destas medidas, face s foras atuantes no sistema. (p. 83). A reforma tributria realizada pela ditadura, vale dizer aps um profundo rearranjo das foras atuantes no sistema, refora ex-post o argumento; e o manejo pela poltica
(22) Delfim Netto et al. (1965, cap. 4) faz uma excelente apresentao do processo de expanso da liquidez, utilizando dados do perodo 1959-1963. Em 1959 o financiamento do dficit via emprstimos do Banco do Brasil atingiu 78%, variando nos demais anos de 87 a 97%. Essa alternativa apresenta uma ntida componente inflacionria. Com efeito: Operando o Banco do Brasil como um banco comercial comum, concedendo emprstimos e recebendo depsitos do setor privado, no dispe de recursos suficientes para atender s solicitaes de crdito por parte do Tesouro. Para atend-las ser obrigado a recorrer Carteira de Redesconto. Esta recorrer Caixa de Amortizao, que emitir a parcela correspondente aos ttulos redescontados. (p. 61). Os dados confirmam a participao esmagadora do Banco do Brasil no total de recursos fornecidos pela CARED: 72% em 1960 e 90-92% em 1961-63. Frise-se, em consonncia com a anlise de Lessa: Para atender as solicitaes de financiamento do Governo, o Banco do Brasil conta com recursos resultantes de arrecadaes provenientes do confisco cambial, dos depsitos compulsrios vinculados a operaes cambiais, dos depsitos bancrios ordem da SUMOC, etc. (p. 61). Isso refletia a precariedade do arcabouo institucional relativo AM: A SUMOC, no mantendo caixa prpria, obriga os bancos comerciais a depositarem as reservas legais sua ordem no Banco do Brasil. Este, operando como um banco comercial, utiliza essas reservas para a concesso de financiamento, colocando-as novamente em circulao. Para que o multiplicador se reduza por efeito de aumentos de reservas preciso que estas sejam esterilizadas, o que no acontece com as reservas obrigatrias... evidente que, neste caso, as autoridades monetrias perdem o poder de controle sobre o multiplicador de meios de pagamento atravs da taxa de reserva. (p. 72). As alteraes nas taxas de reserva por parte da SUMOC no tm, na verdade, o objetivo de controlar a expanso de meios de pagamento e do crdito. Recorre-se a aumentos nas taxas de reservas com a finalidade de fazer filtrar para o Caixa do Banco do Brasil, na forma de depsitos ordem da SUMOC uma proporo maior de recursos. As taxas de reserva da SUMOC funcionam como um mecanismo de aumentar a caixa das autoridades monetrias, sendo esses recursos utilizados, em larga medida, para o financiamento dos prprios dficits governamentais. (p. 74, n. 10). Comentando as fracassadas tentativas de estabilizao de meados da dcada de 50, Lessa reconhecia esse fato: ... o fato de que o setor pblico, porque objetivamente mobilizado para a correo dos pontos de estrangulamento, incorria em dficits de caixa lanando, por outra via, novamente em circulao os recursos bancrios privados congelados, neutralizava parcialmente a poltica de conteno. A expanso de caixa do Banco do Brasil servia para financiar parcialmente a formao crescente de capital social bsico e constitui o grande furo dos esquemas de estabilizao propostos. Esta simbiose de propsitos colidentes reduziu a eficcia dos esquemas propostos. (Lessa, 1964, p. 26).
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econmica ps-1967 do maior raio de manobra fiscal pode ser interpretado nesses termos. Distinta a avaliao feita no tocante possibilidade de ampliao da receita tributria do setor pblico (fretes martimos e ferrovirios, taxas dos servios porturios, etc.), fator de grande peso na gerao de dficits pblicos no perodo. Na avaliao de Lessa: Nesta rea, no apenas se ampliou exageradamente a despesa pblica, via sucessivas concesses aos assalariados, como tambm se reduziu a receita com uma poltica de fortes subsdios. No se localizam fortes obstculos a que se tivesse adotado outras orientaes nestes aspectos, com substanciais reflexos na atenuao dos dficits pblicos. (p. 162, n. 39). A poltica econmica apenas ensaiada durante o Trienal (1963) e aplicada consistentemente durante o PAEG (1964-66) confirma o argumento. A alternativa, talvez mais bvia, do financiamento via dvida pblica, tambm implicava superar dificuldades considerveis (assegurar satisfatria taxa de juros e defesa contra a desvalorizao). Lessa sugeria uma possvel pista para um aprofundamento: Na verdade, se a economia no estivesse atravessando uma fase de expanso com crescentes oportunidades de inverso, talvez um esquema desse viesse a ser vivel. Nunca, porm, num perodo de franca expanso, em que se abriam oportunidades face s quais os recursos das empresas se revelavam insuficientes. (p. 83). Como se sabe esse um terreno no qual vicejou a imaginao reformista (Campos-Simonsen) da ditadura. Lembre-se, porm, que foram necessrios muitos anos para o seu florescimento bem como um ambiente de juros escorchantes (segundo os ministros Beltro e Delfim Netto em 1967-68) o que torna plausvel o argumento de Lessa, reportando-se ao perodo 1956-63. Entretanto, o argumento em torno da insuficincia de recursos privados deve ser revisto, pois no apresenta generalidade como ilustrado pelo ciclo expansivo posterior (1967-73), mais bem descrito em termos de superabundncia de poupana (distribuindo-se pelas esferas produtiva e especulativa, inclusive um estril crescimento da dvida pblica). Reviso, alis, feita pelo prprio Lessa em seus trabalhos subsequentes. Uma outra possibilidade seria uma poltica creditcia que impedisse em maior ou menor medida a expanso do crdito ao setor privado. evidente que isso seria impossvel pois a expanso do gasto pblico (em infra-estrutura) se fazia para viabilizar a expanso do gasto privado, implicando uma crescente demanda de crdito a vulnerabilidade e pronta reao do setor privado a qualquer tentativa de aplicao de poltica restritiva de crdito foi, no caso brasileiro, sublinhada pela quase absoluta dependncia do capital de giro, pelas empresas, do financiamento bancrio (p. 84). Como j se chamou a ateno, os sucessivos fracassos das tentativas nesse sentido, da gesto Gudin ao Trienal, sugerem a pertinncia dessa linha de anlise. relao Conclui-se, ento, que o financiamento inflacionrio - envolvendo a interdficit pblico/financiamento junto ao Banco do Brasil/expanso
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monetria/expanso do crdito ao setor privado/alta persistente do nvel geral de preos refletiu uma sntese de distintos interesses de certa forma convergentes na manuteno do movimento inflacionrio (p. 84). No importa o grau de conscincia dos atores, e sim as condicionantes polticas (expresso dos interesses em disputa por um atendimento preferencial) e o seu resultado objetivo, a funcionalidade de que se revestiu a linha de ao adotada (cuja percepo talvez s esteja ao alcance do observador externo ao processo). Na apreciao de Lessa:
Porm, indiscutvel que, se no perseguiram conscientemente este resultado, ele serviu admiravelmente aos interesses do setor industrial, dominantes do panorama poltico. Resumindo... no significa terem perseguido diretamente a inflao como instrumento, porm, que a engendraram devido estrutura e entrechoques de seus interesses... A resultante inflacionria... possibilitou a captao, pelo governo e empresas, de parcelas do acrscimo de produto da economia, via redistribuio regressiva de rendas. (p. 84).23
Cabe sublinhar este ltimo ponto, o qual delimita as condies de viabilidade do financiamento inflacionrio. Ele foi possvel medida em que esteve associado a um perodo de expanso da economia, soldando uma frente de interesses a favor da opo de poltica econmica adotada e atenuando as resistncias enquanto os segmentos prejudicados pela inflao experimentavam perdas relativas (em particular, os salrios reais cresciam muito aqum da produtividade). Outra condio crucial reside em que, para alm das oscilaes de ano para ano, a inflao no entre numa trajetria de acelerao, circunstncia que tende a retirar-lhe funcionalidade (ao desdobrar-se na espiral preos-salrios), a fazer crescer as demandas de estabilidade e, num quadro de exacerbao da incerteza, trazer tona os piores temores. Como sabido a concluso exitosa do Plano de Metas desaguou num quadro com todas essas caractersticas, configurando uma fase de crise econmica (e poltica). A sua anlise no o objeto de Lessa. Contudo, ele explicita uma de suas razes fundamentais:
Na verdade, esgotou as possibilidades do modelo pretrito de financiamento por via inflacionria, antes de ter surgido na economia um mecanismo alternativo. Conduziu a poltica econmica a se defrontar com dolorosa opo. No poderia o governo continuar financiando a expanso de seu dispndio com base na gerao adicional de meios de pagamento. Conduziria rapidamente a economia a uma hiper-inflao insustentvel. (p. 89-90).24
(23) Para uma discusso da relao entre inflao e desenvolvimento na experincia brasileira dos anos 50 e a percepo dos principais atores sociais ver Baer (1962; reproduzido em S Jr., sem data) e Leff (1977, cap. 8). (24) ... historicamente no Brasil, se criou ao longo do Estado Novo at o perodo do Juscelino, certas instituies que tinham uma virtuosidade financeira ancorada na inflao, que era mais ou menos o seguinte: as empresas foravam os preos em alta, construam com isso uma taxa de lucro maior. Porm, para poderem forar seus preos em alta, as empresas precisavam de uma expanso permanente de crdito bancrio de curto prazo. Esta expanso era dada pelo dficit fiscal. Havia uma espcie de convergncia, de pactuao entre o modo pelo qual as empresas financiavam-se, endividando-se e elevando preos com o modo de financiamento pblico. Repare bem, no havia
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2.1.3 Crise e poltica econmica: 1961-63 Assim, o trinio 1961-63 marca uma fase distinta da poltica econmica. A conjuntura de crise: desacelerao do crescimento, acelerao inflacionria e desequilbrio de balano de pagamentos (inclusive com renegociao de dvida com bancos e organismos internacionais). E na crise o que se observa a poltica econmica retaguarda dos acontecimentos. A descrio de Lessa exemplar:
Observadas em sua sucesso, as medidas de poltica econmica... no definem com preciso quaisquer diretrizes, apontando para mltiplas direes. Acumulam-se e anulam-se providncias servidoras a distintos objetivos. Nenhum esquema proposto tem vida longa. Em meses cede lugar a outro. Tudo se passa como se o controle da poltica econmica tivesse sido perdido e ela se encontrasse com rumos indefinidos... A poltica econmica se debate sem lograr definir sua personalidade. (p. 118). Sob certo aspecto, o mais revelador, consiste exatamente nesta ausncia de clara definio de diretrizes de poltica econmica ao contrrio dos perodos anteriores... Sugere... a suposio de estar a economia brasileira atravessando uma fase de transio... colocada pela exausto das possibilidades de rpido crescimento e industrializao dentro do modelo histrico de desenvolvimento, via substituio de importaes. (p. 119).25
Essa descrio, como evidenciado pela repetio posterior de conjunturas anlogas, tpica dos momentos de crise econmica quando dissemina-se um estado de perplexidade, a poltica econmica se reveste de um carter fugidio e impreciso,
correo monetria, no havia nenhuma indexao monetria. Ento, as empresas ao se endividar, elas recebiam dentro de um processo de renovao de crdito e possibilidade de elevao de preo, uma desvalorizao de suas dvidas. Isto garantia a rentabilidade das empresas e o governo garantia financiamento. A, vocs diro, como que isto conseguia se manter? Por duas razes: primeiro, a economia crescia muito e a expanso da oferta resolvia parte das tenses. Em segundo lugar, a fora operria no tinha grande organizao para correr atrs das altas de preo. Na medida em que, terminados os anos 50, a economia brasileira perdeu o pique expansivo e ao mesmo tempo a pedagogia inflacionria levou a uma organizao social mais reivindicativa de reajustes salariais, voc tem um descolamento da taxa de inflao em relao taxa de crescimento da economia, no incio dos anos 1960. neste cenrio que teria que vir a reforma financeira. Diga-se de passagem que Jango tentou fazer a reforma financeira, chamou at Carvalho Pinto para ser ministro da Fazenda, mas a tentativa de reforma financeira do Jango foi vedada em grande parte pelas foras que Brizola comandava, em uma espcie de veto s rearticulaes que Jango procurava e a reforma financeira s viria depois de 1964, com o golpe militar. (Entrevista de Lessa a Formao Econmica, n. 8, p. 103, dez. 2001). (25) Evidentemente a crise poltica desempenhou um papel na configurao desse quadro, o que reconhecido por Lessa. A ausncia de duradouras composies polticas, de um executivo que reunisse por longo perodo as principais correntes partidrias no dispe de condies favorveis para que um esquema de poltica econmica vencesse as etapas iniciais de implantao. A cada mudana nos comandos polticos correspondeu a apresentao de novo esquema de poltica econmica, que antes de sua consolidao j era substitudo por outro e assim por diante. No se deduza destas linhas que a responsabilidade da falta de firmeza da poltica econmica decorre da presena de instveis condies polticas. Em certo sentido so fenmenos interdependentes e esto a sugerir a ao de processos muito mais profundos na evoluo de economia. (p. 119). Para um exame detalhado dessa conjuntura e das vicissitudes da poltica econmica, pondo nfase nos fatores polticos, ver Sola (2002).
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desdobrando-se em uma seqncia de esquemas fugazes (Lessa, 1980, reportando-se a outra conjuntura, sugeriu a frmula administrao da crise para descrever/sintetizar o processo). a que se localiza a ao de processos muito mais profundos na evoluo da economia, os quais envolvendo um tempo maior ou menor de maturao (v.g., de gestao de todas as pr-condies para a superao da crise), delimitam uma fase de transio. Examinando pioneiramente um movimento ainda em curso, o qual projetava incipientes sinais da mutao experimentada pela economia brasileira, Lessa (pari passu com o ensaio correlato de Tavares) apenas identificava, sem pretender analisar, uma tendncia fundamental que parecia emergir:
Tais desajustes encontram uma economia mais diversificada, com processos mais capitalistas de produo e com importantes setores altamente sensveis a inflexes no ritmo de crescimento, portanto, vulnervel a uma depresso conjuntural gerada internamente, ao contrrio dos anos do decnio passado. (p. 90-91).
Os desdobramentos subsequentes da economia e da poltica econmica, e sua apreenso pelo debate terico, levou a diferentes reinterpretaes da dinmica da economia brasileira, ensejando uma formulao mais rica acerca da natureza daquela fase de transio.26 medida em que a crise se explicita alta da inflao em 1961 (e crise poltica: renncia de Jnio e imposio do parlamentarismo), nova alta da inflao e desacelerao suave do crescimento em 1962, ameaa de hiperinflao e recesso em 1963 (e ruptura poltica em 1964) a poltica econmica perseguir infrutiferamente a adoo de um esquema que lograsse compatibilizar a sustentao da taxa histrica de crescimento com a atenuao do processo inflacionrio (p. 121). A marcha da crise, atestando a incapacidade da poltica econmica de viabilizar aquela compatibilizao de objetivos, fez-se acompanhar de uma postura indecisa, intimidada pelos prejuzos previsveis de qualquer atitude mais definida (p. 121) em meio a um clima de crescente insatisfao da a reduo progressiva de sua possibilidade de manobra, tendo a poltica econmica que marchar a reboque dos acontecimentos, aps um qinqnio no qual havia detido firmemente em suas mos os cordis principais da evoluo da economia. (p. 121). Essa descrio refere-se ao movimento efetivamente observado, sntese de variados fatores determinantes do processo poltico-econmico. No plano das intenes, o trinio 1961-63 assinala uma importante mudana de perspectiva:
(26) A referncia fundamental Tavares (1998a, 1998b), cuja anlise da dinmica cclica tacitamente assumida por Lessa (1998, 1980) ao analisar a poltica econmica. No caso da conjuntura 1961-63, em especial no tocante ao Plano Trienal, essa nova perspectiva captada no estudo de Miranda (1979), realizado sob a influncia de Lessa. Um precursor dessa vertente de anlise Rangel: ver a respeito Davidoff Cruz (1979, 2000), realizado igualmente sob a influncia de Lessa. Por suposto, outras contribuies merecem crdito, apresentando pontos de convergncia e de divergncia: por exemplo, Singer (1968) e Santos (1972).
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... a nova dimenso do problema inflacionrio deslocou o ncleo de preocupaes do problema do desenvolvimento industrial para a atenuao do processo inflacionrio. Como problema de poltica, passa da posio subsidiria do esquema da industrializao substitutiva para principal objetivo inspirador e orientador das decises polticas. A atitude irreverente quanto matria modificou-se... No mais se colocam, impunemente, as medidas cambiais, monetrias e fiscais a servio da industrializao, atuando pelas linhas de menor resistncia de forma a servir aos objetivos do sistema, porm, com isso, intensificando ou, quando muito, adiando a ecloso das tenses inflacionrias... O processo inflacionrio , pela primeira vez, reconhecido oficialmente como problema principal. (p. 121-122).
Essa mudana de postura induzida pela tendncia aceleracionista assumida pelo fenmeno, despertando o temor da hiperinflao de cujos prejuzos todos os setores estiveram avisados (p. 123) , aguado certamente pelo estado de crescente instabilidade social. No menos importante, porm, ao desdobrar-se em exponencial inflacionria (p. 122), ganhando automatismo com a maior frequncia dos reajustes de preos e salrios v.g., a torn-lo cada vez mais autnomo dos fatores reais que estiveram na raiz do fenmeno (p. 124) , sua resultante s pode ser a completa disfuncionalizao do financiamento inflacionrio. Nesse sentido:
A inflao perdeu sua serventia direta. A acelerao inflacionria passou a ser um resduo indesejvel e impeditivo da montagem de esquemas alternativos de financiamento de empresas e governo, condio sine qua non para o encaminhamento da economia por novas diretrizes de longo prazo. (p. 122).
Isso especialmente verdadeiro para o governo. Este, forado a conter relativamente seus gastos no poderia realizar o montante de dispndios autnomos requeridos para a sustentao do dinamismo da economia (p. 123). Lessa destaca a dependncia direta do setor produtor de equipamentos do investimento pblico uma complicao adicional... que dificulta a efetiva execuo dos esquemas de estabilizao convencionais (p. 123). Os desdobramentos concretos, na forma de cortes do investimento durante o Trienal e o PAEG, resolveram o impasse jogando a economia em recesso. No caso do setor privado, o problema do financiamento se apresentou de forma distinta. plausvel supor que ao menos o segmento das grandes empresas lderes de mercado tenha recorrido com sucesso linha defensiva de reajustar seus preos antecipando uma maior inflao futura, logrando manter ou mesmo elevar sua taxa de rentabilidade (nos termos das anlises posteriores, servindo-se do aparato kaleckiano, reajustando preventivamente o mark-up).27Contudo, vinculando-se espiral preos(27) Lessa postula esse comportamento, com base em evidncia indireta. Por exemplo: O comportamento do salrio real nos ltimos anos pode ser invocado em apoio tese levantada, confirmando o crescente autofinanciamento das empresas no trinio 1960/62. Se o aumento das fontes internas fosse devido apenas apropriao dos ganhos reais de produtividade por parte das empresas, o salrio real deveria ter-se mantido constante. O fato de ter diminudo parece confirmar que, na ausncia de controles generalizados de preo, foi possvel s empresas, no clima de acentuao
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salrios mesmo quando o componente salarial... parece ter tido comportamento meramente reflexo, como mecanismo de propagao (p. 127) a reao dos trabalhadores logrando uma diminuio dos perodos intermedirios de ajustes salariais (p. 126) conferia ao processo o seu carter exponencial, que encaminhava a economia para uma hiperinflao (p. 127). Assim, no obstante a preservao da rentabilidade, a situao tornava-se de elevado risco (em comparao com o cenrio de inflao relativamente estvel do Plano de Metas); da a prioridade dada busca da estabilidade: ningum o contestava frontalmente, ainda quando nenhum setor aceitasse suportar o nus principal da parada do processo (p. 128). As transformaes estruturais da dcada de 50 que levaram o setor industrial a imobilizaes crescentes em capital de trabalho (p. 124), aumentando a sua dependncia do crdito bancrio para o financiamento do seu capital de giro sobrepondo-se tendncia espiral inflacionria, faziam do setor privado um ator no mecanismo gerador de expanso descontrolada da moeda.
Claro est, estes reajustes de preos pressionaram, por sua vez, o sistema bancrio, reforando as presses oriundas do setor pblico, alimentando assim o ciclo expansionista da moeda e acionando os demais mecanismos de propagao. Deste modo, os desajustes entre uma estrutura produtiva cada vez mais capitalista e um inadequado mecanismo de financiamento, resultam em presses encadeadas sobre o sistema monetrio, que funciona desse modo como caixa de ressonncia no processo inflacionrio. (p. 125).
Nesse quadro, delineia-se uma srie de impasses que, em parte respondem pela inconseqncia da poltica econmica no perodo. A perspectiva de hiperinflao inviabilizava o mecanismo de financiamento; mas o ataque ao dficit pblico continha um risco de crise de liquidez (assim, era demandado e ao mesmo tempo suscitava resistncia); e a mudana do padro de financiamento era to necessria quanto difcil de ser executada. Em suma:
Ao propor esquemas de contrao dos gastos pblicos, reduziu ou reduziria, se bem sucedida, a fonte primria de criao de recursos monetrios indispensveis ao financiamento corrente das empresas, levantando queixas generalizadas pela falta de crdito. Se pretendesse coletar recursos para programas governamentais, via colocao de ttulos a mdio prazo ou apelo aos emprstimos compulsrios, afetaria diretamente a disponibilidade de recursos para financiamento das imobilizaes empresariais, suscitando crticas, para no nos referirmos diretamente aos poderosos interesses dos
inflacionria vigente, aumentarem os seus preos mais do que proporcionalmente elevao de custos decorrentes dos reajustes salariais. (p. 170, n. 86). E ao comentar a crescente acolhida ento desfrutada pela tese gradualista (uma estabilizao progressiva diluda no tempo), Lessa observa: Infelizmente, esta se esquecia do fenmeno das expectativas levantadas pela exponencial inflacionria, que levava todos a estarem previamente articulados segundo uma taxa projetada. (p. 128). Esse fator manifestou-se sobretudo por ocasio do Plano Trienal neutralizando-o em boa medida. A literatura subseqente elaborou esse ponto, com base em evidncia emprica. Ver, sobretudo, Fishlow (1974, p. 16-18).
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setores intermedirio e financeiro, feridos com a reduo de fundos disponveis para suas operaes. Reforma tributria demandaria longos perodos de discusso e um apoio poltico inexistente, mormente numa quadra de perturbaes. Caso pretendesse comprimir com rigor a rea salarial, encontraria cada vez melhor organizado o poder sindical, por conseguinte, tinha que ceder s suas reivindicaes. (p. 127).
O diagnstico, sem dvida, era preciso. As tentativas de implementao de um programa de estabilizao teriam como subproduto conjunturas curtas de crise de estabilizao e de recesso na indstria de 1963 a 1967. (Ver a respeito Resende, 1982.) E com a mudana poltica provocada pelo golpe de 1964, a poltica econmica por fim logrou equacionar as mudanas no padro de financiamento, removendo os obstculos indicados acima. (Ver Almeida, 1984, para uma sntese das reformas institucionais da ditadura e seus resultados: alm do seu interesse intrnseco, esse trabalho possui plena afinidade com a abordagem de Lessa.) Somente ento observouse a superao da crise e o ressurgimento de um vigoroso ciclo expansivo. (Sobre o tema, ver Tavares, 1998 e Serra, 1982.) Sobre a sequncia de medidas do trinio 1961-63 importa reter o seguinte. Durante o governo Jnio observa-se a passagem para a ordem do dia da poltica econmica do problema da estabilizao (p. 128). Isso no decorria de uma tendncia j em curso de alta da inflao; ao contrrio, o IGP declinara expressivamente de 1959 para 1960. Mas no deve ser minimizado o grau de preocupao das autoridades suscitado pelas prticas adotadas no encerramento do governo anterior: Lessa observa que em 1960, a antecipao de receitas cambiais transferiu pesados encargos cambiais e financeiros para o ano subseqente (p. 128), criando uma perspectiva de maior dficit do Tesouro, impondo-se uma postura de austeridade (esta, de qualquer forma, era condizente com a personalidade do novo presidente); no mesmo sentido atuava a atitude extremamente liberal em matria de crdito ao setor privado (expanso de 64% no caso dos bancos privados e de 122% no caso do Banco do Brasil p. 170, n.90). Contudo, plausvel que o acicate da mudana de orientao tenha sido a deteriorao das contas externas, com perspectiva de repetir-se em 1961, tornando necessrio engajar-se numa renegociao da dvida externa. Tal como por ocasio do episdio da tentativa frustrada de acerto externo de 1959, isso colocava um fator determinante adicional pr esquemas convencionais de estabilizao. Nesse sentido, afirma-se: Este quadro conferiu um sentido de prioridade correo de desequilbrios, desconhecido da experincia recente do pas. O ncleo das providncias ento assumidas residiu numa reestruturao do sistema cambial. (p. 129).
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Esta (Instruo 204, de maro de 1961), buscando a unificao da taxa de cmbio, era uma medida em linha com as diretrizes do FMI (e dos credores externos).28 Fazendo-se acompanhar de forte desvalorizao (caso dos itens at ento beneficiados por subsdio) essa medida teve papel importante na deflagrao da exponencial inflacionria em 1961, apesar da prioridade conferida estabilidade, a inflao se acelera com fora. Os canais de transmisso dos seus efeitos so vrios, mas Lessa pe nfase em um deles (seguindo a tradio dos estudos do grupo CEPAL-BNDE):
A reforma cambial... ao conectar a estrutura de preos interna com os preos internacionais... provocou, por outro lado, uma srie de reajustes de preos internos. Neste sentido, sua influncia no residiu somente na elevao dos custos dos produtos importados. O impacto mais importante sobre os preos internos se deu na rea dos produtos de exportao marginal, que passaram a ter seus preos referidos diretamente ao mercado externo. Tenha-se presente que a este fenmeno foram submetidos inmeros produtos e matrias-primas. (p. 126).
Na conturbada conjuntura de 1961 a poltica de estabilizao terminou sendo abandonada. Lessa atribui o seu fracasso ao impacto da crise poltica provocada pela renncia de Jnio, conjuntura que desatou vultosas emisses de papel moeda. Ele chega a sugerir, tendo em vista o comportamento da poltica fiscal (incluindo os efeitos da reforma cambial sobre a receita tributria): Neste ano, provavelmente, teria tido possibilidade de xito a poltica monetria no controle da criao de meios de pagamento, caso no viesse a interferir a sria crise poltica do segundo semestre. (p. 129). Essa avaliao, contudo, equivocada: um exame pormenorizado dessa conjuntura revela o carter errtico da implementao da poltica de estabilizao, antes mesmo da crise poltica. Assim, a reduo real dos emprstimos do Banco do Brasil ao setor privado foi acompanhada de um severo aperto de liquidez dos bancos comerciais, configurando uma terapia de choque para o setor privado; este, como no passado (e novamente em 1963) fez valer seu poder de presso, de forma que j por volta de maio/junho a poltica monetria era flexibilizada (reduzindo o compulsrio e ampliando o redesconto). Tambm a execuo oramentria tendeu a afastar-se da programao de cunho contencionista, fruto do aumento dos gastos correntes e das transferncias para as empresas pblicas deficitrias. Tudo isso, claro, foi agravado pela crise poltica do segundo semestre: o dficit de caixa fechou o ano em Cr$ 137
(28) Em 1960 registrou-se um dficit de US$ 430 milhes no balano de pagamentos, enfrentado com reduo de reservas, acumulao de atrasados comerciais e endividamento de curto prazo (swaps). Projetava-se novo dficit para 1961, cerca de US$ 400 milhes. Por sua vez os swaps e os subsdios s importaes pesavam fortemente sobre as contas pblicas. A Instruo 204 destinava-se a enfrentar ambos os desequilbrios. Mas havia tambm o propsito de reabrir o acesso ao financiamento compensatrio (dependente de um acordo com o FMI opositor da prtica de cmbio mltiplo) bem como chegar rapidamente a uma renegociao da dvida externa: a reforma cambial facilitaria ambos os movimentos, alis realizados com pleno xito nos meses seguintes. O balano de pagamentos fecha o ano com supervit de US$ 56 milhes. Para uma excelente e detalhada anlise ver Sochaczewski (1980).
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milhes, para uma previso original de Cr$ 55 milhes. (Ver Sochaczewski, 1980, para um tratamento exaustivo.)29 Talvez no seja exagerado retratar a conjuntura iniciada com o episdio da renncia em termos de uma prolongada crise poltica, concluda apenas durante a ditadura. A imposio do parlamentarismo traduziu-se num interregno marcado pela instabilidade explcita, de que d mostra a sucesso de gabinetes ministeriais em um curto espao de tempo. O padro errtico da poltica econmica prosseguiu durante 1962. As principais providncias consistiram no congelamento... dos depsitos prvios de importao, na elevao da taxa de recolhimento obrigatrio dos bancos comerciais de 14% para 22% do total de depsitos vista, e no apoio a diversos expedientes, pelos quais procurou-se estimular a tomada de ttulos a mdio prazo governamentais. (p. 129). Uma tentativa de superar o carter improvisado dessas iniciativas, materializado num esquema integrado de programao a curto prazo visando compatibilizar as polticas fiscal e monetria apenas confirmou aquele padro errtico: ela teve curta durao e viu frustradas suas perspectivas e projees, mormente pela concesso do 13 salrio aos trabalhadores urbanos ao final do ano (p. 130). Seguiu-se o Plano Trienal, a ser executado sob um marco presidencialista (reconquistado por Goulart j no incio de 1963). O Trienal constitui um caso absolutamente especial na histria da poltica econmica brasileira. Isso por conta de duas circunstncias de rara convergncia: o seu autor, a figura de dimenso mais elevada no pensamento econmico brasileiro; e o momento histrico, de crise de mxima profundidade nas condies brasileiras e, portanto, entreabrindo um amplo leque de possibilidades (da revoluo que no ocorreu contra-revoluo que pariu a ditadura). O porqu do perene fascnio desse documento, objeto de diversas anlises contemporneas, de renovados esforos de releitura quando mero episdio histrico (e com certeza tema de novas reflexes vindouras), talvez tenha sido melhor sintetizado por um socilogo de viso crtica, escrevendo a uma distncia prxima dos acontecimentos:
Ele a sntese mais completa de todas as ambies da poltica econmica do Estado no Brasil. Em sua consistncia interna e em seu significado histrico, ele resume o mximo de objetividade cientfica, no sentido de completar a revoluo burguesa, ou ao menos faz-la avanar bastante. A racionalidade econmica e poltica proposta s vezes apenas implcita o mximo jamais alcanado no empenho para a implantao definitiva do sistema capitalista de produo no pas. Na medida das possibilidades oferecidas pela configurao do sistema capitalista mundial, em que se insere o Brasil,
(29) Interessante notar que aquela avaliao dos efeitos poltico-econmicos imediatos da crise poltica bastante freqente. Assim, na conjuntura de 1969, as vicissitudes de uma nova tentativa de poltica convencional de estabilizao sero atribudas pelo ministro Delfim Netto aos efeitos da crise poltica de setembro/outubro, com a sucesso imprevista de Costa e Silva. Ver, para um exame desse episdio Macarini (2006, 2008), apoiando-se em pistas sugeridas por Lessa.
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esse Plano visou a completar a converso da economia colonial em uma economia nacional. Ou seja, propondo uma outra reintegrao interna e externa, permitiria que o pas se tornasse senhor de mais alguns centros de deciso essenciais ao progresso relativamente autnomo. (Ianni, 1989, p. 20).30
O Trienal fruto de uma conjuntura em que tendiam a intensificar-se os desequilbrios presentes na economia: a inflao j atingira um patamar prximo de 50% a.a. (a mdia 1961-62) e as projees oficiais apontavam um srio risco de acelerao para 100% em 1963; e voltava com fora total o desequilbrio de balano de pagamentos, deteriorando-se o relacionamento com o FMI e os credores europeus (os quais suspendem os recursos negociados em 1961) e observando-se reduo das reservas, crescentes atrasados comerciais e utilizao dos swaps. Mas, ao invs de focar unilateralmente a soluo desses problemas (que remetem ao curto prazo, na abordagem de Lessa), o Trienal buscou uma integrao, no mesmo modelo, de medidas a curto e longo prazo (p. 130) Furtado destacou o ponto, afirmando: esse o aspecto que mais interessa, e no a tcnica de projeo ou o esquema de financiamento (p. 171, n. 95). Isso significou formular um programa de estabilizao progressiva ao longo do trinio, que preservasse a taxa histrica de crescimento econmico (p. 130). Concretamente perseguiam-se as metas de crescimento do PIB da ordem de 7% a.a. (no caso da indstria 11% a.a., planejando-se a continuidade do processo de substituio de importaes) e a reduo da inflao para 25% em 1963, evoluindo para 10% em 1964 e 5% em 1965; Lessa, entretanto, percebeu com argcia: O Plano traou o caminho a ser seguido durante o ano de 1963; os anos subsequentes receberiam diretivas na medida mesmo do desdobramento do processo. (p. 171, n. 97).
(30) No entanto, o Plano Trienal no logrou aplicao. O governo Goulart no muito seguro politicamente foi forado a abandonar o projeto. O insucesso do governo na execuo do Plano... pe em evidncia que as foras polticas interessadas positiva e negativamente nas modificaes em curso no setor industrial no aceitam qualquer soluo modificadora do modo capitalista de produo... Num momento de instabilidade e crise do poder poltico, momento em que se enfraqueceram ou mesmo se romperam momentaneamente as vinculaes do Estado com os grupos dominantes da burguesia, formulou-se um projeto que propunha uma racionalidade que ultrapassava os limites da conscincia que a burguesia formulara da situao. Por isso, ela temeu que fugissem das suas mos os comandos do processo econmico; que o predomnio do capital e do mercado estivesse em risco... Ela temeu que a economia de mercado se transformasse numa economia de consumo. Avaliando mal o jogo dos governantes com as classes assalariadas, avaliao esta agravada pela definio poltica errnea do autor do Plano, a burguesia preferiu esvazi-lo. E assim, deixou de ser posto em prtica um dos instrumentos mais eficazes na constituio do que poderia ser um capitalismo nacional. Nesse incidente, evidenciou-se a distncia que separa a conscincia burguesa (deixando-se de parte as nuanas significativas de suas faces) da conscincia que muitas vezes se configura ao nvel do Estado. (Ianni, 1989, p. 20-22). A leitura crtica de Lessa, comunicada em seus cursos na dcada de 70, se reflete no estudo de Miranda (1979); o ttulo da tese emblemtico da perspectiva adotada, ao descrever o Trienal como o canto de cisne do nacional-desenvolvimentismo.
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O objetivo reduo da inflao dependia essencialmente de um esforo de reduo do dficit pblico e de mudana na forma de seu financiamento. A conexo dficit pblico-inflao presente no Trienal sintetizada da seguinte forma: A ideia central que prevaleceu no combate ao desequilbrio interno foi a de que em todos os anos o governo iniciava o perodo com uma perspectiva de gastos representando, aproximadamente, 18% do produto nacional. Mas, ao fim do ano tal percentagem caa para 14%; tudo se passava, portanto, como se a tentativa de aumento de participao do governo no produto fosse frustrada pela elevao de preos. Na medida mesma em que o governo procurava gastar mais, acelerava a inflao e sua participao voltava ao nvel de 14%. (p. 131).31 Assim, o Trienal propunha uma programao sria dos gastos do governo rejeitando a proposta fiscalmente irresponsvel do Congresso (equivalente a 18% do PIB) bem como a inaceitvel alternativa ortodoxa (um corte pela metade, equilibrando o oramento, mas ao custo de desconsiderar o desenvolvimento meta maior da economia). Isso significou planejar gastos num montante equivalente a 14% do PIB (e no suposto de que este cresceria 7% em 1963), envolvendo a realizao de uma considervel economia (a despesa deveria ser de Cr$ 1.040 bilhes ao invs do oramento original de Cr$ 1.500 bilhes) mas sem afetar, de maneira importante, os investimentos pblicos (p. 131). O otimismo implcito se fundava no seguinte: Na verdade, todos os anos o governo abandonava uma srie de gastos que no conseguia realizar. (p. 131).32
(31) En passant: notvel como esse argumento, em 1963-64 colocado de forma tosca, reaparece com roupagem mais refinada na literatura sobre a inflao pr-Plano Real; cotejar com a linha de argumentao de Bacha (1998). (32) Ao analisar os instrumentos utilizados pela poltica econmica durante o Plano de Metas Lessa descreve o sistema de elaborao oramentria vigente naqueles anos: O rgo central encarregado de sua elaborao, Departamento Administrativo do Setor Pblico DASP no est aparelhado para formular uma proposta de poltica financeira, nem tampouco organizar e compatibilizar os distintos programas de inverso. Na verdade, apenas coleciona e encaderna os pedidos financeiros, organizando-os formal e contabilmente. Este conjunto de pedidos no est previamente submetido a qualquer disciplina financeira e avaliao global de prioridades. Finda a soma de pedidos, e sua aglutinao formal no nvel do Executivo, encaminhado ao Poder Legislativo onde novamente recebe a incluso, sem qualquer prvia definio de poltica financeira ou de princpios gerais norteadores, de inmeras outras dotaes originadas de estruturas de interesses no integrados. Resulta de tais adies um oramento de difcil, seno impossvel, execuo. Formula, ento, o Ministrio da Fazenda, um plano de cortes nestas dotaes (os denominados planos de economia). Feitas estas dedues chega-se ao efetivo oramento do pas. Existem, contudo, em paralelo, dispositivos legais que permitem a realizao de despesas sem a correspondente aprovao pelo Congresso de crditos oramentrios. Ademais, como o oramento do ano foi formulado a quase dois anos atrs, a irrealidade de suas cifras, face um rpido processo inflacionrio, torna necessrio como rotina o apelo aos crditos especiais. (p. 101-102). No mesmo sentido, esclarecem Delfim Netto et al. (1965): Um primeiro fato a ser ressaltado, diz respeito diferena existente entre o oramento aprovado e sua execuo. Durante sua execuo, o Oramento sofre um processo de redues e ampliaes que acabam por fazer com que o resultado final difira significantemente do Oramento
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A programao da despesa pblica envolvia a realizao de expressivos cortes nos subsdios e uma previso de reajuste do funcionalismo pblico, a partir de abril de 1963, limitado a 40% (o IGP, em dezembro de 1962, acumulara 51,6% a.a. e o salrio mnimo tivera, em janeiro de 1963, um aumento de 56, 3%). A execuo da primeira diretriz desdobrou-se em sucessivos aumentos de preos dos itens subsidiados: em fevereiro aumento de 22 a 29% nas tarifas de transportes urbanos, em maro aumento de 100% para o trigo e de 70% para o petrleo. E na conturbada conjuntura dos primeiros meses de 1963 a inflao acumulada do primeiro trimestre alcanou 16%, gerando total descrena em relao s chances de xito quanto meta de 25% para o ano; acentuado desvio na execuo oramentria (antes mesmo de qualquer reajuste salarial); disseminao de aumentos de salrios em torno de 60%; deflagrao de uma ofensiva antigovernamental (agregando diversas foras: PCB, sindicatos, FPN, estudantes, etc.) a programao do Trienal definitivamente atropelada pela concesso em fins de maio de um reajuste para o funcionalismo da ordem de 70%, o qual vigoraria a partir do terceiro trimestre (ainda assim, as despesas com salrios atingiriam Cr$ 280 milhes, ao invs dos Cr$ 120 milhes da programao original). A reduo planejada no dficit pblico se deveria, em menor medida, elevao da carga tributria aprovada em fins de 1962; Lessa refere-se a ela falando em uma reforma fiscal, o que mereceria reparos para evitar mal-entendido. Mas, sobretudo, o financiamento do dficit deveria ser preponderantemente via recursos no monetrios: Letras do Tesouro, colocadas para absorver os depsitos vinculados s vendas de cmbio bem como os depsitos obrigatrios ordem da SUMOC. Com as contas pblicas pressionando menos a Carteira de Redesconto, seria possvel a manuteno de uma poltica monetria e creditcia flexvel, compatibilizando desinflao e crescimento do PIB. Assim: A manuteno dos investimentos privados seria obtida atravs da expanso do saldo dos emprstimos ao setor pelo sistema bancrio, a taxa semelhante do incremento programado para o produto. Os bancos privados deveriam estar em condies de desempenhar o seu papel no financiamento daqueles investimentos. (p. 132). A execuo da poltica monetria e creditcia foi acentuadamente errtica em 1963, reproduzindo o padro dos anos anteriores (e tambm do PAEG, em 1964-66). A descrio de Lessa contem um erro, corrigido pela literatura posterior (ver
aprovado. De um lado, anualmente, procedido um corte nas despesas variveis e de investimento. De outro, numerosas despesas passam a fazer parte do Oramento, atravs de crditos adicionais e de complementaes. Alm disso, outras despesas so pagas sem a existncia dos crditos correspondentes, conforme permite o artigo 48 do Cdigo de Contabilidade da Unio. Note-se que a participao desses tipos de despesas no Oramento tem aumentado a tal ponto que, na execuo oramentria de 1963, representavam nada menos do que 30% do total das despesas do Governo. (p. 111-112). Alis, a despesa total atingiu em 1963 a cifra de Cr$ 1.475 bilhes (p. 112, Q. 23), indicando o fracasso da programao definida no Trienal.
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Sochaczewski, 1980): ele destacou uma intensificao da aplicao dessa poltica j no primeiro trimestre de 1963, geradora de queixas generalizadas de falta de crdito e violentas crticas, levando a um relaxamento da poltica monetria j no segundo trimestre. Na verdade, porm, no houve restrio monetria e creditcia no primeiro trimestre (dada a agressiva atuao do Banco do Brasil; e um erro tcnico ento cometido, a subestimao do multiplicador, tambm contribuiu para uma expanso imprevista dos meios de pagamento); enquanto no segundo trimestre registraram-se sinais claros de restrio monetria e creditcia. Contudo, o relato de Lessa correto no principal: j na segunda metade de 1963 a conduo da poltica econmica no tinha qualquer relao com o Trienal. Note-se que ainda no final de junho h uma mudana ministerial: Carvalho Pinto assume a Fazenda, deixando o cargo no final do ano a veloz dana das cadeiras um reflexo do turbilho da crise. (Ver a respeito Daland, 1969, cap. 5). Cabe ainda um par de observaes. O desequilbrio do balano de pagamentos constitua uma das questes fundamentais. O Trienal pretendeu resolv-lo de forma a sustentar as importaes necessrias meta de crescimento da economia; vale dizer: No houve... nenhum programa especial de corte de importaes... Tal fato daria um maior raio de manobra s autoridades, frente s variaes incontrolveis do setor externo. (p. 133). No se imaginava recorrer a uma desvalorizao cambial violenta; contudo, pretendia-se manter o seu nvel real, promovendo correes nominais de acordo com a marcha da inflao (aparentemente julgava-se a taxa real de cmbio num nvel satisfatrio). Tudo isso dependia do xito na renegociao da dvida externa, a qual esbarrou (j em maro de 1963) na posio inflexvel do governo norte-americano e do FMI; coincidentemente em abril promovida uma desvalorizao de 30%, impulsionando a inflao. O Trienal refletiu uma bandeira esgrimida com fora naquela conjuntura: as reformas de base, em especial a reformas agrria. Lessa destaca a crescente conscincia dos desequilbrios estruturais, geradora de insatisfao canalizada no reclamo generalizado por reformas de base, tnica das discusses do trinio. Disso resultou uma situao peculiar constituindo mais um fator responsvel pelo carter fugidio e impreciso da poltica econmica. Com efeito, o pleito a favor das reformas de base:
... apesar de ter dissolvido parcialmente as bases polticas do esquema anterior, no foi capaz de promover uma slida reagrupao partidria como fonte de apoio de novo esquema de poltica econmica. Entretanto, refletindo a demanda proveniente de mltiplas fontes no integradas e carentes de instrumentos polticos majoritrios, incorporou a poltica econmica no plano das declaraes, muitas das teses objeto da discusso. No encontrando condies para a efetiva implantao destas novas teses, em sua maioria as medidas permaneceram no nvel de declaraes de princpios e sua
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multiplicao no trinio acentua mais ainda a reduzida objetividade da poltica econmica. (p. 119-120).
o caso da defesa da reforma agrria visando modificar a estrutura minifndio (incapacitado para incorporar melhorias tcnicas) latifndio (com manuteno de terras ociosas e absoro de renda pela camada de proprietrios, sem aplicao produtiva); estrutura responsvel pela rigidez da oferta agrcola, transferncia de renda da indstria para a agricultura e limitado crescimento do mercado interno. Uma anlise cuidadosa dessa componente do Trienal permitiria identificar debilidades na rationale a elaborada, como que a refletir uma necessidade poltica de sua insero.33 O movimento da economia no incio da dcada de 60 colocava uma questo relativa ao seu desenvolvimento futuro. Por um lado, o avano logrado pela industrializao era de molde a ensejar uma avaliao sumamente positiva. Em termos qualitativos, o Brasil abre a dcada dos 60 com um perfil industrial de economia madura. (p. 85). Esto presentes algumas das pr-condies para um processo de desenvolvimento auto-sustentado e independente. (p. 86). Isso no projetava, entretanto, a emergncia de uma economia desenvolvida, dado que esta condio requer uma homogeneidade relativa de situaes, enquanto no caso brasileiro a evoluo parece ter acentuado os desnveis pr-existentes na economia (p. 87). Sem desenvolver o argumento, Lessa apenas sugeria uma hipottica via de entrada para um novo esquema de desenvolvimento, ao afirmar: assumir-se- a constatao dos desnveis estruturais como pr-condio colocao de novos objetivos poltica econmica. Neste sentido, sua emergncia adiciona objetivos alternativos evoluo posterior da economia num novo modelo de desenvolvimento. (p. 88).34 A necessidade deste poca totalmente em aberto, da a caracterizao do
(33) Lessa elaborou esse argumento apenas oralmente (em sua atividade docente durante a dcada de 70), assim no deixando registro escrito. Contudo, para um desenvolvimento desse ponto (e de vrios outros) ver Miranda (1979), que recolhe os ensinamentos de Lessa. Vale a pena deixar registrado uma referncia a outra faceta distintiva do Trienal: O perodo Goulart intenta uma poltica econmica, consubstanciada mais na gesto fazendria Santhiago Dantas que no Plano Trienal de Furtado, cuja essncia consistia na preparao e implementao de uma recesso atenuada, para corrigir as j elevadas presses inflacionrias... Muito se tem dito sobre a similaridade do Plano Trienal de Furtado com o Plano de Ao do Governo Castello Branco, sob inspirao de Roberto Campos. H, sem dvida, algumas similaridades formais, o que no se poderia evitar, j que o campo terico de ambos praticamente o mesmo (o estruturalismo de Furtado no suficiente para instrumentalizar seu plano de curto prazo); para alm dessa similitude, coloca-se uma divergncia fundamental, que se situa no campo do tratamento ao capital estrangeiro. Essa simples divergncia seria suficiente para tornar os dois planos completamente antagnicos, se se pudesse especular sobre os resultados da aplicao do Plano Trienal. (Oliveira e Mazzucchelli, 1977, p. 122). (34) Nesse sentido, Lessa esboa uma avaliao preliminar da atuao da SUDENE de cunho bastante otimista, permitindo especular acerca do papel dessa componente num modelo alternativo de desenvolvimento: ... deve-se destacar a mudana qualitativa da poltica de desenvolvimento regional adotada nestes ltimos anos, que representa, nas condies brasileiras, a possvel abertura de uma linha paralela anterior direo do desenvolvimento econmico. (p. 138).
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trinio 1961-63 como uma fase de transio decorria da avaliao feita do processo de substituio de importaes. Em linha com a anlise contempornea de M.C. Tavares, Lessa julgava esgotado esse modelo: Isto no significa que a industrializao nas faixas de substituio tenha passado a invivel. Apenas se considerava que para tal o principal elemento dinamizador residia no montante de gasto autnomo do setor pblico e no na procura insatisfeita, devido ao estrangulamento externo. Poderia este estrangulamento continuar induzindo inverses substitutivas marginais na economia, porm o montante de inverses da resultante no seria capaz de sustentar o ritmo passado de crescimento, devendo o impulso principal derivar de crescentes investimentos governamentais. (p. 86). Desdobrando essa anlise, a partir da constatao da preponderncia do investimento pblico em energia-transporte (sustentado mesmo no trinio 1961-63), Lessa avanava uma perspicaz interpretao:
No referente aos investimentos de infra-estrutura, mormente transporte-energia, tenha-se presente que o sistema econmico est organizado para a continuidade dos programas. A indstria de bens de capital instalada est orientada para produzir essa classe de bens; os esquemas de financiamento esto voltados para apoiar programas neste sentido, existindo toda uma estrutura de interesses solidrios com a realizao de investimentos nestes setores. No passado, a experincia brasileira tem revelado uma notvel capacidade de preservao dos programas de infra-estrutura das flutuaes da vida poltica. Na pesquisa do porqu da sustentao dos programas de investimento, tem-se sublinhado a conscincia de sua essencialidade como o elemento bsico. Sem desconhecer a importncia deste argumento, assinala-se a participao das presses dos produtores de bens de capital como outro componente importante na defesa dos programas... A vulnerabilidade direta ao nvel do investimento pblico contribuiu para tornar aguda a sensibilidade dos produtores de bens de capital a cortes em dotaes oramentrias. (p. 135-136).
A evoluo observada nas dcadas de 60 e 70 confirma plenamente essa hiptese. Lessa volta a essa questo, sugerindo uma formulao de contedo mais rico, em seu estudo do II PND. E, sobretudo, a tese do esgotamento do modelo de desenvolvimento constituir um elo importante na trajetria (no linear) da poltica econmica nos 15 anos subsequentes (1964-1979). Assim, por exemplo, o seu reconhecimento enseja a formulao de uma alternativa contemplando a adoo de uma estratgia multisetorial de desenvolvimento (o PED de 1968) o qual admite um papel subsidirio substituio de importaes e, ao colocar em posio destacada o investimento em infra-estrutura, ilustra a pertinncia da anlise de Lessa reproduzida acima. Numa posio mais radical, Delfim Netto durante o milagre brasileiro insistiria na defesa de um modelo agrcola-exportador como a nova e superior estratgia de desenvolvimento en passant, tal possibilidade j se esboava no trinio 1961-63, conforme apontado por Lessa (p. 138-139). Com o II PND o processo de substituio de importaes ganharia uma segunda chance, desatando intensa
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controvrsia; aqui cabe apenas deixar registrado que para Lessa (e M.C. Tavares) o que ocorre ps-1974 no foi um retorno ao antigo modelo de desenvolvimento, o qual supe como trao essencial uma especfica dinmica de crescimento (ver Tavares e Lessa, 1983; Tavares e Coutinho, 1986). 2.2 Sobre a dimenso instrumental/institucional da poltica econmica Um outro aspecto que distingue a anlise de Lessa reside na ateno dispensada ao exame dos instrumentos utilizados pela poltica econmica (e numa acepo mais ampla, ao seu marco institucional v.g., o formato da autoridade monetria, a estrutura dos impostos, o formato do processo oramentrio, a existncia de diferentes canais de financiamento, etc.). certo que do Estado Novo ao Plano de Metas uma srie de importantes modificaes ocorreu, configurando a progressiva constituio do aparelho econmico do Estado (Draibe, 1985) ou o adensamento de uma tecnoestrutura estatal (Ianni, 1977). Mas, o ponto central destacado por Lessa reside na assimetria entre um acentuado processo de industrializao, em curso desde os anos 30 mas explicitando um salto durante o Plano de Metas, e o atraso, o subdesenvolvimento, do correspondente aparato instrumental/institucional. Com efeito, a execuo do Plano de Metas se baseou na escolha de certos meios algo inslitos, envolveu ajustes realizados num quadro marcadamente pragmtico, suas prticas revelam uma quase total insensibilidade em relao ao problema instrumentalinstitucional considerado isoladamente (p. 92). Isso no impediu, entretanto, que a conduo da poltica econmica se fizesse com eficcia. medida que esta se manifestou numa trajetria de crescimento (e desequilbrios mantidos dentro de certos limites), o prprio movimento da conjuntura um fator explicativo do porqu dessa situao. Um outro fator reside na imensa dificuldade de implementar esse tipo de mudana. Lessa traduz esse ponto nos seguintes termos: A escolha de novos instrumentos parece ter-se pautado pela opo daqueles que constitussem linhas de menor resistncia poltica. (p. 92). Nesse sentido, as mudanas observadas (as quais so devidamente identificadas e valorizadas) foram de natureza limitada, ajustes na operacionalidade de instrumentos pr-existentes e/ou acrscimos ao painel de instrumentos, no se registrando intentos de reformulao profunda v.g., no ocorre nada parecido com as posteriores reformas institucionais do perodo Campos-Bulhes. Lessa sintetiza a questo com propriedade:
Como norma geral, seguiram-se nesta matria as linhas de menor resistncia poltica, sacrificando presteza a elegncia terica ou a eficincia milimtrica do instrumento. No houve neste perodo, salvo raras excees, preocupao com a reformulao instrumental redefinio do papel do Estado. Mobilizou-se e utilizou-se intensivamente o velho aparelho, nele apenas introduzidos, como no passado, ajustes parciais, sem qualquer definio global de tarefa... No se realizou qualquer esforo autnomo por maior adequao. Persistiu e, de certa forma, acentuou-se o carter no harmnico e improvisado do instrumental de poltica econmica. (p. 99).
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O sistema tributrio ilustra bem essa caracterizao. Uma mesma estrutura, cobrindo quase a totalidade dos objetos de taxao (p. 94), foi mantida sem modificaes de maior profundidade. Ao mesmo tempo sucessivos ajustes foram implementados, de forma a reforar a capacidade de mobilizao de recursos pelo Estado e possibilitar um grau satisfatrio de eficcia ao da poltica fiscal. Trs tipos de ajustes tiveram particular importncia para o xito alcanado na industrializao substitutiva de importaes. A introduo do cmbio mltiplo com a reforma de 1953 visou conjunturalmente diversos objetivos (um deles, de natureza fiscal) e ensejou um redesenho do instrumento cambial tornando-o extremamente eficaz para a execuo de uma poltica de desenvolvimento nos moldes do Plano de Metas. Lessa est correto na avaliao que faz: constituiu-se no mais poderoso instrumento de poltica econmica (p. 95). Do prisma do seu efeito fiscal, a modificao do instrumento cambial foi o expediente possvel para contornar as dificuldades de uma mudana de maior alcance no sistema tributrio. Assim, no caso da taxa de cmbio arbitrada para as exportaes (diferenciadas em quatro classes): O mesmo efeito poderia ser obtido atravs da manipulao de uma tabela diferenciada de tributos sobre as exportaes, porm, a faculdade de impor tributos sobre esta base encontra-se sob rbita estadual e sua transferncia demandaria modificaes na Constituio do pas. A adoo de um sistema de taxas mltiplas de cmbio um conspcuo exemplo da pesquisa de linhas de menor resistncia poltica para a dotao instrumental, sacrificando operacionalidade a elegncia terica da soluo. (p. 96). Por outro lado, ao resultar via de regra em um saldo de gios expressivamente positivo compensou, via linhas de menor resistncia, a impossibilidade de fazer uma reforma tributria que aumentasse a carga tributria (como ser feito posteriormente por Campos-Bulhes). A receita tributria foi reforada pela reforma tarifria realizada no incio do Plano de Metas. Em 1957 foi reformada a legislao fiscal aduaneira, substituindo-se as tabelas especficas de 1937, completamente deterioradas pela alta interna de preos, por alquotas ad valorem, marcadamente protecionistas. (p. 106). Contudo, nesse caso, o carter de um ajuste parcial do instrumento foi suplantado pela sofisticao e importncia da manipulao da tarifa no mbito da poltica de desenvolvimento, envolvendo a compatibilizao entre a reserva de mercado e o incentivo ao investimento em setores prioritrios (quotas tarifrias, reduo de 50% da tarifa incidente sobre equipamentos), tarefa do Conselho de Poltica Aduaneira (constitudo por representantes dos empresrios, dos trabalhadores e do governo). Lessa reconhece uma indita importncia nessa inovao:
importante sublinhar que a instituio do Conselho conferiu operacionalidade e presteza na manipulao das tarifas aduaneiras, atributos indispensveis operao de um instrumento num pas em rpido processo de transformao econmica. Foi, na
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verdade, a superao do tabu intelectual da no delegao de poderes ao Executivo em matria tributria, que permitiu o ascenso da tarifa como um instrumento eficiente e flexvel da poltica de desenvolvimento. (p. 107). O estabelecimento de tabelas ad valorem com alta incidncia mdia, a montagem de organismos flexveis e autnomos, a disposio de mecanismos de ajustamento, a possibilidade de conceder iseno aduaneira para equipamentos bsicos e a submisso de todas as concesses prvia anlise macroeconmica da solicitao transformaram a lei aduaneira de 1957 na mais importante reforma instrumental da experincia brasileira. Nela pode-se, excepcionalmente, registrar preocupao com a qualidade do instrumento, sendo, na verdade, exemplo nico na tradio empiricista quanto aos instrumentos fiscais. O conjunto tarifa-conselho constitui o mais preciso e ajustado instrumento de poltica econmica no painel brasileiro. (p. 108-109).
Note-se como, na anlise desse episdio particular da poltica econmica, so reconhecidos os determinantes poltico e ideolgico. O primeiro diz respeito ao dos interesses concretos e seu reflexo na deciso poltico-econmica. Assim, a propsito do CPA: Dada a composio do seu plenrio, sua deciso consulta com boa fidelidade aos interesses das classes econmicas do pas e pondera as posies conflitantes, uma vez que comrcio, indstria e agricultura, representados no Plenrio, nem sempre convergem seus interesses nestas matrias. (p. 107).35 J o fator subjetivo refere-se influncia exercida por correntes de ideias dominantes num dado momento, abarcando desde um amplo corpo doutrinrio a uma difusa viso de mundo, reproduzindo-se atravs das concepes, norteadoras das aes concretas, das autoridades instaladas nos cargos executivos, dos tcnicos situados em posies chaves, dos elementos formadores de opinio. Lessa integra anlise esse componente do processo poltico-econmico ao mencionar o obstculo inovao institucional representado pelo pensamento convencional (p. 93), na primeira metade do sculo caracterizado por um mimetismo intelectual vis-a-vis o mundo desenvolvido. Tal alienao, ele sugeria, funcionava como fator de inrcia para a instrumentalizao do Estado, pois no era ausente de seu quadro de concepes o teorema da mo invisvel e a crena de que o Estado interventor causador de distores e desvios do ponto timo. (p. 98). importante sublinhar que a percepo do papel do fator subjetivo requer muito cuidado para no incidir em
(35) Leopoldi (2002) destaca a influncia dos interesses empresariais na conduo da poltica econmica. Sobre a reforma tarifria (Lei n 3.244, de agosto de 1957) ela observa: A tarifa de 1957, elaborada nas dependncias da Confederao Nacional da Indstria, com participao dos industriais, assumiu assim o papel protecionista antes concentrado na rea cambial. (p. 122). Quanto ao complemento cambial - mudana de cinco para duas categorias de importao, implementada atravs de decreto de dezembro de 1957 ela pondera: Isso evidencia que a arena cambial, a despeito do seu grande impacto na economia, passava ao largo da poltica parlamentar. (p. 122, n. 25). E no tocante ao cmbio subsidiado, preservado para certos itens a pedido expresso do presidente: Dessa forma, JK mantinha o subsdio para o po e as massas (alimentos dos setores populares), bem como para o transporte pblico, e no sofria desgaste junto grande imprensa, que sem o papel subsidiado se voltaria contra ele. (p. 122, n. 26).
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excessiva simplificao. Tal desvio no se verifica nos textos de Lessa: ao mesmo tempo em que identifica casos daquela influncia limitadora, ele tambm assinala tendncias na direo oposta, caso da expanso do Estado empresrio (da CSN Petrobrs), o que tornou a prtica social durante o Plano de Metas relativamente imune aos inevitveis conflitos ideolgicos que cercam tal ampliao do Estado e que poderiam ter-lhe acarretado bices polticos (p. 98). Contraste-se com o perodo subseqente do II PND e o clebre episdio da campanha contra a estatizao objeto de aguda reflexo de Lessa (1980b).36 O terceiro ajuste na rea tributria, praticado recorrentemente de 1946 ao trinio 1961-63, e at com agressividade em alguns episdios (p. 98: objeto do violento reajuste nos anos iniciais da dcada de 50), diz respeito aos tributos amarrados a vinculaes, originando uma srie de fundos especficos (ver p. 163, n. 50, para uma descrio; tambm Delfim Netto et al., 1965, p. 126-128, Quadros 29 e 30). O seu papel foi fundamental para viabilizar a expanso dos investimentos em infraestrutura; durante o Plano de Metas tal esquema j se apresentava consolidado, passando por novos ajustes, especialmente importantes para a execuo das metas relativas a rodovias e transporte martimo. Um subproduto dessa prtica foi a crescente rigidez introduzida nos gastos pblicos: em 1964 estimava-se em 42,3% a parcela da receita oramentria da Unio sujeita a vinculao. Contra essa situao insurgiam-se diferentes correntes de opinio a lenta ao do fator subjetivo (sem resultados at 1964). A avaliao de Lessa, alm do seu interesse em si, ilustra a riqueza da sua abordagem da poltica econmica.
Esta crtica provm de um dos antigos preconceitos intelectuais herdados. A constituio de Fundos traduz-se nas condies histricas do pas pela montagem de um esquema de planificao global, a longo prazo, de inverses pblicas. Claro que se poderia propor, em termos tericos, esquemas alternativos mais racionais e ajustados. Porm, todas as tentativas de implantao destes esquemas permaneceram at o momento no papel, transformando-se em documentos de gaveta. Para que fossem adotados, requer-se uma sensibilidade poltica ideia abstrata de planificao, desconhecida no pas. O sistema de Fundos vinculados coincide, dada sua direta vinculao com o real e imediato interesse de empreiteiros de obras pblicas e produtoras de equipamentos pesados, com o horizonte intelectual dos governantes, do pblico, e consulta interesses prximos de poderosos grupos industriais. Na verdade, consiste numa forma primitiva de planificao das inverses pblicas e cria os graus necessrios ao seu refinamento posterior. A crtica improcede, tendo em vista as condies objetivas do pas, e difcil imaginar outro
(36) Um exemplo muito interessante do papel exercido pelos interesses materiais e pelo fator subjetivo propiciado pelo depoimento de Jesus Soares Pereira, relatando os impasses da poltica de energia eltrica durante a dcada de 50 ver Lima (1975, parte IV).
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esquema, capaz de assegurar continuidade a programas de longa durao, que tivesse viabilidade poltica na moldura brasileira. (p. 102-103).37
Uma caracterstica do desenvolvimento econmico do Brasil residiu no papel destacado do investimento estatal, incluindo o surgimento e expanso de um setor produtivo estatal tema explorado em profundidade por uma ampla literatura subseqente. Lessa abordou pioneiramente a questo (tal como Villela, 1962 e Ianni, 1965), articulando alguns argumentos essenciais, mesmo que colocados de maneira concisa. digno de nota o fato de Lessa no se deixar intimidar pelos tradicionais preconceitos intelectuais, sempre prontos a bater na tecla da ineficincia congnita do gasto pblico vis-a-vis o setor privado (eficiente por definio). Frise-se: Lessa identifica explicitamente a prtica de uma poltica de preos polticos levada ao limite, o alto grau de organizao sindical somado s injunes do pacto populista, tudo isso representando uma componente de grande peso no desequilbrio das contas
(37) Delfim Netto tambm aborda a questo, mas com uma nfase distinta (aproximando-o dos antigos preconceitos intelectuais). Note-se que a prtica de vincular despesas a certos tipos de receita, principalmente na proporo atingida no momento, extremamente condenvel como norma de administrao oramentria. O oramento passa a apresentar uma rigidez que acarreta os maiores entraves sua execuo. Do ponto de vista econmico, tal fato acarretaria uma alocao defeituosa de recursos, reconhecidamente escassos, desde que houvesse programas alternativos de investimento com maior grau de benefcios sociais que, no entanto, no pudessem ser implementados, dada tal vinculao. No momento em que comeam a se desenvolver instrumentais para uma coordenao maior da utilizao dos recursos pblicos, face a um esquema global de prioridades, evidente que a prtica de se vincular receitas a certas despesas diminui, em muito, a possvel eficincia de um planejamento em nvel nacional. Indubitavelmente, parece que caminhamos nesse sentido hoje em dia no Brasil. necessrio compreendermos, no entanto, que, no passado, tais vinculaes possam ter representado uma forma de se garantir um fluxo mais contnuo de recursos para certas reas-problemas ou setores de infra-estrutura que se constituam em gargalos do sistema. Na ausncia de instrumentais mais adequados de planejamento econmico, tal soluo no deixa de ter tido algum mrito. Delfim Netto et al. (1965, p. 129). Tendo em vista que a parcela vinculada da receita atingiu estimados 40% em 1964 (23% em 1957) e, assim, um aumento hipottico de 10% na receita implicaria um aumento automtico de 4% na despesa, segue-se que a busca do equilbrio oramentrio no mbito de um programa de estabilizao, acarretando um aumento da participao da despesa pblica no PIB afetaria negativamente a produtividade do sistema econmico e, em consequncia, a taxa de desenvolvimento (um breve exame da questo, no obstante as suas reconhecidas imperfeies, permitia aos autores sustentar convictamente essa afirmao: ver p. 108-109). Nesses termos: Mantida a hiptese do cumprimento por parte do Governo do que determinam as leis que vinculam parte substancial da receita oramentria, chega-se a um impasse. Se o Governo aumentar a receita de forma a conseguir equilibrar o Oramento, simultaneamente aumentar sua participao no PIB e, consequentemente, far cair a produtividade mdia da economia. Se o Governo cobrir o dficit oramentrio atravs da emisso, estar gerando presses inflacionrias que podero retardar a evoluo do processo de desenvolvimento econmico. Pode-se argumentar, no entanto, que realmente o Governo no libera as verbas vinculadas, de acordo com o que determina a Constituio. A prtica corrente liber-las com um atraso suficiente para fazer com que os valores reais entregues a Estados, Municpios e os diversos Fundos de Desenvolvimento, sejam na verdade bem menores... Em contrapartida, deve-se lembrar que, se o intuito do Governo acabar com a inflao, essa prtica simplesmente no ter mais sentido, de forma que a nica soluo no caso ser a de se proceder a uma reviso completa de todas as vinculaes oramentrias e procurar adaptar as despesas aos reais interesses do Pas. (p. 130-132).
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pblicas (por sua vez relacionado ao processo inflacionrio do perodo). Nada disso leva a obscurecer a percepo do essencial na experincia brasileira, a saber:
A construo dos estgios superiores de uma pirmide industrial integrada exigiu que uma srie de setores, seja devido a sua baixa rentabilidade, seja em virtude dos vultosos montantes de recursos requeridos e longos perodos de gestao, cassem sob a responsabilidade direta do setor pblico. (p. 100).
Isso implicou um progressivo adensamento da esfera pblica descentralizada, na forma de autarquias e empresas estatais. Lessa sugere uma hiptese de interpretao para essa tendncia:
Por um lado, a montagem de tais atividades, alm de exigir preciso no projetamento e pesquisa, demanda uma ampla flexibilidade administrativa para a contratao de pessoal de obras, coleta de recursos, obteno de financiamentos externos, etc. O velho sistema administrativo brasileiro, herdado do Estado liberal, rgido, anguloso e inflado de preconceitos, no apresentava a necessria plasticidade face a exigncia de novos comportamentos. Assim, ou se superava seu carter antiquado, ou ter-se-ia de implantar lateralmente um novo esquema operacional de unidades administrativas. (p. 100)38
E tal expanso do Estado no apenas no conflitou com os interesses privados, mas os beneficiou diretamente. Com efeito:
Qualquer anlise revela claramente a adequao da poltica das empresas estatais aos interesses imediatos do setor industrial. Da mesma forma, difcil registrar um
(38) Para um aprofundamento dessa questo veja-se o depoimento de Jesus Soares Pereira. Referindo-se poltica do petrleo ele observa: O essencial, o ponto de partida, consistia em aparelhar o poder pblico de instrumentos e processos aptos a aplicar os recursos com o mnimo de desperdcio. No era possvel contratar tcnicos nacionais e estrangeiros, para atuar num setor dessa ordem, dentro do regime estrito do funcionalismo pblico, dependendo de verbas votadas pelo Congresso e registradas pelo Tribunal de Contas. Era um conjunto de formalidades de tal ordem que a mquina emperrava e no podia marchar. O mesmo ocorria com relao aquisio de material. A aquisio de material importado do exterior dentro do regime do Cdigo de Contabilidade seria simplesmente impraticvel, pois a o pagamento se processa quando o material entregue. E ningum fornece do exterior equipamento de alto preo sem garantia ou sem qualquer pagamento prvio. Na fase posterior ao surgimento do Cdigo de Contabilidade, ou seja a partir de 1920, ficou claro que a mquina administrativa do Estado no era apta a empreender servios que exigiam grande liberdade de atuao e muita flexibilidade na adoo dos meios... S com o advento da empresa, ou seja do instrumento de ao criado pela iniciativa privada e adaptado no caso pelo poder pblico para atuar, que o Estado se mostrou realmente capaz de gerir grandes empreendimentos, provocando no mais menosprezo por parte da iniciativa privada... mas receio. (Lima, 1975, p. 65-66). O caso da refinaria de Mataripe (anterior Petrobrs) ilustra o ponto: ... o problema mais grave com que se defrontou foi a obrigao de recolher a receita alfndega da Bahia, repartio do governo arrecadadora dos recursos fiscais... A administrao da refinaria tinha assim que aguardar a votao do oramento da Repblica, o registro das verbas no Tribunal de Contas, sua distribuio Delegacia Fiscal da Bahia para depois de posto disposio do servio do CNP em Salvador poder pagar seu pessoal e atender s demais despesas... O divrcio entre receita e despesa era total. Como o em toda a mquina do Estado, concebida como um aparelho arrecadador de impostos, taxas etc., e uma mquina aplicadora de recursos. Estas duas funes esto divorciadas, sujeitas a regimes diferentes. Na gesto industrial este divrcio no existe. A iniciativa privada casou as duas. A receita existe para cobrir a despesa. (op. cit., p. 69).
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deslocamento da atividade (salvo o petrleo) para o Estado, realizado contra a vontade do setor que formulava, na prtica, a poltica econmica do pas. (p. 103-104).
No obstante um elemento de tenso atravessou todo esse processo. Aps proceder a uma descrio concisa, reveladora da mudana no papel do Estado que se explicitava ao final do Plano de Metas (sugerindo a expresso estatizao formal para caracteriz-la), Lessa assinala um inexorvel corolrio suscitado pelo processo: Foi visivelmente alterado o balano de poder, agora inclinado a favor do setor pblico. Como seria de se esperar, tal fato tem recentemente suscitado uma reao empresarial, ainda que tal alargamento das funes do setor pblico tivesse redundado basicamente em seu benefcio. Talvez esta reao seja inspirada pelo temor de um salto dialtico, pelo qual o acmulo quantitativo de novas funes tenha engendrado ou esteja em vias de engendrar um ente com qualidades novas. (p. 116). Assim, o esquema receita vinculada/fundos e empresas estatais e autarquias permitiu instrumentalizar as metas de investimento concentradas no setor pblico. No bastava, entretanto, definir no papel um elenco variado de grandes projetos. O xito alcanado na sua execuo refletiu tambm a existncia de uma instncia coordenadora. Num ambiente avesso ideia de planejamento, isso se fez de forma pragmtica e emprica atravs da ao do BNDE (outra herana do perodo Vargas). Atente-se para a sutileza da anlise: a criao do BNDE refletiu o reconhecimento da necessidade de um banco de investimento (colocada desde o Estado Novo), numa situao de contnua ausncia de resposta do setor privado (evoque-se a experincia subseqente durante a ditadura: o mercado de capitais e os bancos de investimento, apostas dos reformadores privatistas, foram os grandes fracassos da imaginao reformista). E foi destacado (e notrio) esse papel do BNDE durante o Plano de Metas. Lessa destaca argutamente o que isso possibilitou naquele contexto (e que no era possvel equacionar de uma outra forma, explicitamente racional), ao chamar a ateno para o amplo poder disciplinar exercido pela instituio. Com efeito: Dada a relativa insuficincia dos recursos vinculados aos Fundos e necessidade de obteno de crditos no exterior, exerceu o BNDE uma eficiente ao de compatibilizao e aprimoramento das decises e execuo dos projetos financiados. (p. 105). Esse papel se manifestou de forma ainda mais acentuada no caso dos projetos prioritrios a cargo do setor privado (insumos e bens de capital). A viabilidade de cada projeto em si dependia crucialmente do suporte generoso do BNDE (emprstimos de longo prazo, carncia dilatada, taxas nominais de juros abaixo da taxa de inflao, aval para a obteno de financiamento no mercado internacional); e ao distribuir to poderosos estmulos (p. 105) consoante as diretrizes do Plano assegurava a realizao sincronizada dos diferentes projetos (i.e., operava como locus de coordenao), condio para o xito do programa.
Tambm nesse aspecto, atender necessidade de esquemas de coordenao interprogramas, a prtica do perodo pautou-se pelo pragmatismo das solues, refletindo a montagem informal de um conjunto de centrais de coordenao (p. 110111). Assim: Sem qualquer plano preconcebido, dada a prpria escassez de recursos, surgiram ou se consolidaram mecanismos de coordenao global das indstrias privadas e empresas pblicas ao longo do Plano de Metas. O primeiro residiu no controle exercido pelo BNDE... Este banco, devido sua estrutura e normas de operao, operava na rea privada aquele esforo compatibilizador que exercia em relao aos investimentos governamentais de infra-estrutura. (p. 111). Lessa qualifica o argumento ao notar: Se bem que os instrumentos disposio do BNDE tenham cumprido estratgico papel no disciplinamento e fomento do desenvolvimento industrial nos setores bsicos e produtores de equipamentos, o ncleo instrumental de maior importncia na orientao das inverses privadas consistiu no complexo sistema cambial, na tributao aduaneira, e na poltica de atrao de poupana do exterior. (p. 166, n. 55). Expresso desse pragmatismo, no lugar de uma agncia nica concentrando aquela funo, esta se dividia entre instncias distintas. Dada a vital importncia do instrumento cambial no mbito da poltica de desenvolvimento, em especial a concesso de cmbio favorecido para a importao de equipamentos (e tambm bens intermedirios nos casos da automobilstica e da construo naval) assim como para os pagamentos relativos a recursos contratados no exterior, a administrao pela SUMOC do oramento de cmbio conferia a essa instituio um papel peculiar. O oramento de cmbio, institucionalizado em 1953, resultava num certo controle da SUMOC sobre a CACEX e a Carteira de Cmbio do Banco do Brasil. Disso se depreende que: Em sua elaborao, de alguma forma as importaes de equipamentos se submetiam a uma disciplina global... Constitua o documento, por conseguinte, um meio adicional de controle global do processo de inverso do pas. Regra importante, submetia todas as entidades governamentais aos limites especificamente determinados no oramento de cmbio, ficando qualquer alterao sujeita a exame e aprovao pelo Conselho da SUMOC, o que correspondia entidade coordenar indiretamente a poltica de inverses pblicas, via controle direto da componente importada. (p. 112). Nesse sentido, constitua o Conselho da SUMOC o rgo coordenador que, ao conceder autorizaes para importar a cambio favorecido, introduzia a disciplina, fixando os tetos das distintas operaes cambiais do pas. (p. 111). E revelador o destino de uma iniciativa, primeira vista do mais profundo alcance: a criao em 1956 do Conselho de Desenvolvimento, subordinado Presidncia da Repblica, com atribuies que sinalizavam o surgimento de um verdadeiro organismo central de planificao. Sua atuao terminou sendo bastante restringida evidenciando a inexistncia de condies implantao de um esquema
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integral de planificao. Com efeito: Ao invs de fundir e formular programas globais tendeu o Conselho a ser subdividido em inmeros subgrupos encarregados da coordenao de polticas setoriais que cresceram e ganharam importncia, enquanto o Conselho neste nterim restringia-se a acompanhar a execuo do Plano de Metas, apresentando relatrio anual a respeito. (p. 166, n. 54).39 Os esquemas indicados acima referem-se coordenao do conjunto de projetos prioritrios. No nvel de setores integrantes das metas, o leque variadssimo de incentivos ao investimento privado envolvendo diferentes rgos oficiais (CPA, SUMOC, BNDE, etc.) assim como a presso dos interesses empresariais, deu ensejo a uma inovao especfica do perodo, os grupos executivos, desempenhando uma funo de coordenao setorial. A sua proliferao, multiplicando as siglas identificadoras, e o reconhecimento de sua prtica eficiente levam avaliao: Na verdade, substituram parcialmente a falta de um planejamento global das inverses privadas. (p. 109). Descrevendo o seu formato com base no principal deles, o GEIA (automobilstica), fica claro que a sua constituio integrava representantes dos vrios rgos executivos da poltica econmica, os quais arbitravam inmeros incentivos; no caso da automobilstica envolvia desde cmbio favorecido (e iseno tarifria) para importaes de autopeas e liquidao de emprstimos externos, iseno temporria do imposto de consumo sobre veculos, financiamento pelo Banco do Brasil das sobretaxas cambiais devidas a importaes de partes complementares, at financiamento do BNDE para o investimento. Lessa conclui:
Dada a sua constituio, dificilmente as propostas dos grupos executivos deixavam de ser atendidas, pois no seu mbito processava-se a coordenao das distintas agncias oficiais. Assim, alm de atenderem os grupos como centrais de coordenao de estmulos, operavam a remoo de entraves burocrticos consecuo das metas setoriais perseguidas. (p. 110).40
(39) Leopoldi (2002) d mais elementos para caracterizar essa inovao institucional. Sua avaliao coincide com a de Lessa: O Conselho do Desenvolvimento foi perdendo importncia com a sada de Lucas Lopes, uma vez que o rgo se identificava intimamente com a sua figura. Depois de produzir um relatrio sobre o andamento das metas em 1958, o Conselho, ao que parece, fundiu-se com a presidncia do BNDE. (p. 114). E no deixa de ser sugestivo que o seu secretrio geral, Lucas Lopes, tambm ocupava a presidncia do BNDE (at junho de 1958, quando foi deslocado para a Fazenda). Ver tambm Daland (1969), para uma interessante tentativa de situar o Conselho no prolongado e difcil processo de gestao de um aparelho estatal de planejamento. (40) Cabe notar que alguns grupos tiveram curta existncia (p. 110). E corroborando a descrio de Lessa acerca do carter pragmtico e emprico das iniciativas na rea instrumental/institucional digno de nota que os grupos foram surgindo no decorrer da execuo do Plano de Metas: o GEIMAPE (mecnica pesada e equipamento eltrico) criado em 1959, em parte sob presso da indstria nacional representada na Abdib (criada em 1955), que se queixava de discriminao diante da concorrncia de produtos importados (o ponto central j era a ausncia de um suporte financeiro domstico vis-a-vis os crditos de fornecedores com prazos de 15 a 20 anos). Com a criao do Geimape, a Abdib passou a fazer parte da coordenao da meta ligada a esse importante setor da indstria de bens de capital. E algumas empresas locais passaram a contar com o apoio do BNDE, tais como Arno, Cobrasma, Sofunge.
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Em sntese, no obstante a variedade de instrumentos acionados com eficcia pela poltica econmica e as inovaes introduzidas, um trao distintivo de todo esse processo residiu no seguinte:
A montagem destes instrumentos foi promovida dentro de viso imediatista e pragmtica. Ao surgir um problema operacional, montava-se o instrumento capaz de solucion-lo. Contudo, a estruturao e localizao do novo instrumento no obedecia a um plano conjunto e prescindia de uma definio ampla de poltica econmica. (p. 112113).
Em momento algum ocorreu a iniciativa de passar a limpo a herana recebida: com efeito, os formuladores da poltica econmica defrontavam-se com um quadro consolidado de concepes jurdicas sobre campos instrumentais tradicionais, herdado da Europa liberal, bloqueando sua pronta utilizao (p. 113). A resposta possvel traduziu-se naquela ampla srie de mudanas, muitas de cunho no convencionais.
Contudo, no se realizou, ao longo do Plano, um esforo por redefinio do papel do Estado, montagem integrada do instrumental de poltica econmica e reestruturao da mquina administrativa. Pelo contrrio, o novo instrumental criado promoveu uma desarticulao e deslocamento no sistema anterior. De certa forma acentuou o desequilbrio ao inserir no organicamente novos meios de ao no painel de instrumentos. (p. 113).
Em boa medida essa inrcia intelectual (p. 117) se explica pelo grau de eficcia alcanado com o recurso a tais esquemas empricos e pouco precisos (p. 117) v.g., o notvel processo de transformao, cujo auge se d com o Plano de Metas. Na verdade, este em momento algum se defrontou com situao no contornvel, via ajustes parciais. Jamais se lhe configuraram barreiras cuja transposio requeresse uma transformao global da figura do Estado e engendrasse
Outras que tambm obtiveram recursos e se instalaram por essa poca foram: AEG, Brown Boveri, Irne, Pirelli. Leopoldi (2002, p. 132-133). Sumariando o papel do Geia Leopoldi enfatiza o papel arbitral da burocracia na busca de uma soluo das frices entre os interesses envolvidos. As disputas entre os vrios setores no interior do Geia eram acirradas, e se davam em torno da nacionalizao dos carros a serem produzidos (isto , a produo progressiva de todas as partes do veculo no pas) e da reserva da rea de autopeas para a indstria local, entre outras questes. (p. 129). E claro, o exerccio daquele papel arbitral contemplou os vrios interesses em graus diversos: assegurou-se, durante o governo JK, a reserva do setor de autopeas para o empresariado nacional, o que supunha uma barganha poltica, mediada pelo Estado, entre os interesses multinacionais e os das empresas locais (p. 130); contudo, comparativamente aos enormes incentivos dados s montadoras, A indstria de autopeas desfrutou de bem menos facilidades e protestou, seja atravs do seu sindicato (Sindipeas) ou da Fiesp. (p. 130). Com base em depoimento de Lucas Lopes, personagem chave na formulao e execuo do Plano de Metas, Leopoldi esclarece o alcance maior da inovao: Os grupos executivos representavam um experimento novo na administrao brasileira, uma inovao que passava ao largo de uma reforma administrativa de difcil trnsito pelo Congresso. Eram inspirados nas comisses conjuntas, formadas por empresrios e burocratas no esforo de reconstruo europia, em especial no Plano Monnet. (p. 113).
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os correspondentes desafios intelectuais. Jamais se colocou no processo poltico nacional a opo entre estancar ou transformar-se globalmente. (p. 117). O diagnstico de Lessa percebendo que, com a opo pragmtica adotada pelo Plano de Metas, acentuou-se o carter improvisado do instrumental (p. 141) antecipava uma tendncia inexorvel: mais cedo ou mais tarde a crescente inadequao atingiria nvel que suscitaria um processo de reajuste instrumentalinstitucional (p. 117). Essa seria a tnica do trinio 1961-63, perodo assinalado por interesse indito na histria do pas por reformas instrumentais (p. 140). No obstante esses anos tenham sido frteis em providncias (as quais so sumariadas e comentadas por Lessa), o processo culminou nas reformas da ditadura evidentemente, com a mudana poltica o sentido imprimido s reformas foi distinto daquele que vinha se insinuando na crtica conjuntura 1961-63. Na medida em que se verificou essa distinta escolha de prioridades, coloca-se a questo de identificar os elementos componentes do quadro da urgncia conferida ao tema (p. 141). Pode-se apontar vrios fatores atuando nesse sentido. Minha interpretao que um deles foi o decisivo: a acelerao inflacionria do perodo 196164 acabou sendo um potente catalisador das mudanas, reduzindo acentuadamente as resistncias polticas (as quais em absoluto no desapareceram sob a ditadura). Mas esse fato ocorreu num contexto mais amplo (crise do modelo de desenvolvimento, embrio de mudana no setor financeiro, etc.): Lessa est certo ao esboar um quadro amplo de fatores condicionantes. E pertinente uma meno explcita a um desses fatores, dado que talvez seja aquele que melhor sintetize a mudana qualitativa que comeou a se esboar j em 1961. No modelo de desenvolvimento que atingiu o seu pice com o Plano de Metas residiu no setor externo o canal estratgico do processo poupana-investimento (p. 141) foi isso que conferiu absoluta centralidade poltica cambial, a qual, manejada com eficincia (no obstante afastando-se do cnone convencional), permitiu ao Estado manter sob controle toda a dinmica da economia (p. 141). Com efeito:
Foi, indiscutivelmente, o tratamento diferencial das operaes cambiais a mais importante ferramenta manipulada ao longo da poltica de industrializao substantiva. Dado o carter estratgico das relaes externas do sistema econmico, a aplicao de tratamentos diferenciais nas operaes de cmbio permitiu ao governo, atravs da seleo das importaes, a concesso de subsdios importao de bens de capital e insumos bsicos. Igualmente manipulando tratamentos cambiais favoreceu a obteno de poupanas do exterior orientando e influindo no processo de investimento canalizando recursos para as faixas prioritrias de industrializao. (p. 143).
A profunda transformao estrutural suscitada pela maturao daquele modelo de desenvolvimento implicou em mudana qualitativa do processo poupanainvestimento. Lessa no explora esse ponto (elaborado pela literatura posterior), mas reconhece explicitamente os sinais nesse sentido. E extrai as suas implicaes para a
busca de mudana instrumental/institucional. Refletindo as necessidades trazidas tona pelo xito do processo de desenvolvimento, desde o incio da dcada esto sendo postuladas reformas instrumentais que reforam os tributos e instrumentos financeiros e monetrios, por vocao mais eficientes no controle dos segmentos decisivos do processo interno poupana-investimento (p. 142). Alis, uma das generalizaes mais interessantes quanto aos cmbios instrumentais consiste na passagem do basto de comando da poltica econmica do campo cambial para o fiscal e financeiro. (p. 142). Coincidentemente, no quadro de suma instabilidade poltica do trinio 196163, apenas a mudana executada na poltica cambial aproximou-se do nvel de profundidade de uma reforma (as demais ficaram postergadas para aps o desenlace da crise poltica). claro que a extino do regime de cmbio mltiplo pela instruo 204 de maro de 1961 teve diversas motivaes conjunturais, inclusive a reabertura de negociaes com o FMI e os credores externos. Mas cabe refletir acerca do seu significado mais profundo, devidamente apontado por Lessa (e confirmado pelo movimento da poltica econmica ps-1964). Assim, a mudana operada:
Caracterizou-se pela extino dos subsdios e montagem de um mercado nico onde se formaria, com maior liberdade, a taxa de cmbio. Ora, nestas condies desapareceria o poder orientador do instrumento cambial. Perdia sua importncia como instrumento de fomento industrializao e de seleo do investimento. Colocava-se o problema da criao de outras ferramentas para proceder a estas tarefas. Crescia de importncia a necessidade das reformas tributria e monetria. (p. 146).
Note-se que no novo regime, embora implicando na atrofia de certas funes (p. 143), o atendimento de interesses cristalizados foi preservado. Em primeiro lugar, as importaes de bens de luxo continuou discriminada, classificada numa categoria especial dependente de autorizao da CACEX e sujeita a uma taxa de cmbio superior taxa de mercado (categoria geral, classificao abrangendo a maioria das importaes). Em segundo lugar, o novo regime beneficiava a ento emergente indstria de bens de capital, numa conjuntura marcada por excesso de capacidade.
Assim, a reforma estabeleceria reserva de mercado mais eficiente para a indstria nacional de bens de capital, ao aumentar os preos relativos dos equipamentos. Tais conseqncias, que num passado no remoto ao elevarem o custo do investimento teriam sido negativas para o processo de industrializao a estimular, eram particularmente atraentes para uma economia na qual j se fazia presente um setor importante supridor de bens de capital. O nvel de atividade e ritmo de crescimento deste setor estavam, sem dvida, em parte dependentes de preos relativos favorveis concorrncia do equipamento produzido internamente e reserva de mercado interno que a reforma, parcialmente, viria atender. (p. 145).
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Este efeito seria em tese reforado, e ainda explicitaria um novo papel (o de fomento s exportaes), caso a manipulao subseqente do instrumento fosse pautada pelo critrio de preservao da taxa real de cmbio. Como se sabe essa possibilidade que se anunciava por ocasio da reforma de 1961, e mais frente com a introduo do draw-back como um incentivo fiscal exportao de manufaturados, passaria por sucessivos captulos at sua consolidao com o modelo agrcolaexportador de Delfim Netto. E com a adoo do regime de minidesvalorizaes em 1968 se chegaria de algo prximo da relativa estabilidade do cmbio real ma non troppo, convm lembrar (conforme atestado pela conjuntura de 1973). Vale a pena chamar a ateno para as implicaes de natureza fiscal da reforma cambial. Ao promover uma desvalorizao de 100% na taxa de cmbio arbitrada para as importaes de petrleo, trigo, fertilizantes e papel de imprensa objetivava-se a reduo de parte dos subsdios onerando as contas pblicas. Esse efeito ter sido expressivo, porm no foi definitivo: com a espiral inflacionria que se seguiu o subsdio cambial retorna e sua extino ficou postergada para o perodo CamposBulhes e seus ajustes geradores de inflao corretiva. assim que a instruo 270 de maio de 1964 buscou eliminar os subsdios s importaes (daqueles mesmos itens), impondo a nova prtica da verdade cambial. (Assim, de janeiro a dezembro de 1964 a taxa de cmbio passou de 600 para 1.850 cruzeiros por dlar ver a respeito Viso, 11-3-74, p. 89; e tambm Dib, 1985.) Por outro lado, o fim da receita de gios, passivo no monetrio do Banco do Brasil (utilizado para financiar a poltica de defesa do caf e outras operaes ativas), foi compensado pela introduo do depsito prvio sobre importaes, convertido em Letras de Importao do Banco do Brasil (com prazo de 150 dias e juros de 6% a.a.) e, mais frente, quotas de reteno sobre o caf e o cacau. No caso das quotas, diz Lessa, ocorreu uma evoluo, pois correspondeu montagem formalizada de uma tributao diferencial das exportaes, providncia imprescindvel para a unificao do processo de formao da taxa de cmbio (p. 144). O depsito prvio posteriormente seria flexibilizado: por exemplo, isentando mquinas e equipamentos ou importaes oriundas da ALALC. E ainda ficaria sujeito a recorrente manipulao conforme a evoluo de conjuntura at 1964. A desvalorizao cambial tambm ensejou algum reforo da receita tributria atravs do imposto de importao: este era calculado com base ad valorem, utilizando-se o chamado dlar-fiscal, fixado administrativamente em funo da taxa de mercado. Assim, devido forte correo trazida pela reforma cambial a receita desse imposto cresce vigorosamente em 1961 (63, 5%), muito acima do crescimento da receita total (36,2%). Mas esse efeito no deve ser supervalorizado: representando apenas 11,3% da receita total (65% eram
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devidos aos impostos de consumo e de renda) os ganhos com o imposto de importao explicam apenas 16, 2% do aumento da receita total observado em 1961.41 Outras mudanas foram esboadas no trinio 1961-63, mas permanecendo distante de um desdobramento que lhes conferisse o carter de uma reforma. Diferentes esquemas surgiram visando revitalizar o crdito pblico (envolvendo Letras do Tesouro, Letras de Exportao, Letras de Importao, emprstimos compulsrios na forma de adicional ao imposto de renda e sobre o consumo de energia eltrica). Um indicador sinttico desse movimento (e seu alcance limitado): as emisses de Letras do Tesouro permitiram financiar 12, 2% (1962) e 11,0% (1963) do dficit de caixa de Tesouro certamente um avano em comparao com 1960-61, mas nada que mudasse substantivamente a questo do financiamento inflacionrio do dficit. A soluo ficaria para o perodo Campos-Bulhes: o sucesso obtido com a criao da ORTN permitiu j em 1966 erradicar o financiamento inflacionrio (deliberadamente restabelecido em 1967-68 pela heterodoxia de Delfim Netto). A mesma avaliao deve ser feita no tocante s mudanas na rea tributria. Registra-se uma sucesso de ajustes, dando continuidade a uma tendncia que vinha de bem antes por exemplo, freqentes majoraes das alquotas do imposto de renda (alm do recurso aos distintos adicionais), do imposto de consumo, dos tributos vinculados. At a reverso da conjuntura essa linha de ao se mostrara eficiente; j em 1962-63 isso no logrou impedir a eroso da receita tributria. Mas o fundamental residiu no sentido limitado das modificaes, colocando na ordem do dia a possibilidade de uma mudana de postura. Lessa diagnosticava:
Predominou nas alteraes tributrias o que se poderia denominar de pragmatismo fiscal. Apenas o montante de recursos captveis preocupava o legislador, e as reformas realizadas, quase sempre devido presso de amplos dficits, fizeram com que se
(41) Ver a srie estatstica com dados do Anurio do IBGE reproduzida in Delfim Netto et al. (1965, p. 134). Tambm a receita da Petrobrs, cujos preos de venda estavam vinculados diretamente taxa de cmbio, foi beneficiada assim como a receita vinculada a programas rodovirios do imposto sobre combustveis lquidos. No cmputo final, ponderando-se os diversos efeitos, Lessa fazia uma avaliao positiva do impacto fiscal da reforma cambial. Sochaczewski (1980) manifesta uma posio semelhante. Uma avaliao distinta sugerida por Furtado (1973, p. 31-33) ao comentar sucintamente a crise 1961-67. O ponto de partida desse processo parece estar na reforma cambial de 1961, a qual provocou fundo desequilbrio, que somente ser eliminado anos depois, mediante progressivas reformas fiscais. O salto para alcanar a verdade cambial dado pelo Presidente Quadros sem as precaues necessrias, acarretou um desequilbrio no esquema de financiamento do setor pblico, cujas consequncias no foram percebidas na poca. No trinio 1958-60, o saldo dos gios havia representado para o governo federal uma fonte de recursos to importante quanto o Imposto de Renda, ou seja, cerca de um tero da renda tributria da Unio. Sua eliminao provocou, em 1961, uma queda em termos reais de 15 por cento na receita da Unio (tributrias mais saldo de gios). Em 1964 a Unio ainda no havia recuperado o nvel de receita (no consideradas as autarquias) de 1960. (p. 32). Furtado apia-se em detalhado estudo de Andra Maneschi.
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montasse um sistema fiscal contraditrio em muitos aspectos e pouco operacional para a poltica econmica. (p. 151).
Nesse sentido, reconhecendo a crescente urgncia de mudanas no apenas ditadas pelo critrio da maior produtividade fiscal, mas igualmente direcionadas adio de novas responsabilidades (v.g., que permita a utilizao de incentivos fiscais na poltica do desenvolvimento), Lessa conclua com razo: malgrado o acmulo de sucessivas leis tributrias ser revelador da atualidade do tema, no foi alterada a fisionomia bsica do sistema tributrio, ao ponto de poder-se falar numa efetiva reforma fiscal (p. 152). Esta viria no bojo das reformas institucionais de Campos-Bulhes, imposta pela necessidade e viabilizada pela superao das resistncias polticas. E claro revestiu-se de um carter moldado pelo especfico pacto de poder ps-1964: por exemplo, em 1961 os interesses locais dos Municpios haviam logrado uma participao de 15% na arrecadao federal do imposto de renda e de 10% no imposto de consumo; o Fundo de Participao dos Estados e Municpios fixa em 1967 em 10% o percentual sobre o imposto de renda e em 10% sobre o IPI (substituto do imposto de consumo); com o AI-5, o Ato Complementar 40 reduziu pela metade esses percentuais. No tocante rea monetria (e financeira) a necessidade de mudana substantiva tambm estava posta. A forada mudana de postura diante do processo inflacionrio de posio secundria no plano das preocupaes governamentais, forjadas num clima econmico em que se aceitava sem termos uma taxa de inflao anual na ordem de 20% (p. 156), converte-se no objetivo primordial da poltica econmica (p. 156) medida que o processo ganha forma exponencial daria relevo proposta de aperfeioar os instrumentos da poltica monetria. Em paralelo o avano industrial observado, conferindo crescente complexidade vida econmica, fez surgir a necessidade de novos ou melhores canais de financiamento das vendas de bens de consumo durveis, dos bens de capital e do capital de giro (problema colocado em outro patamar ao tornarem-se mais capitalistas os processos de produo, merc do xito da poltica desenvolvimentista). Um movimento embrionrio de transformao na rea financeira j estava em curso, motivao adicional da busca de reaparelhamento do sistema de controle monetrio e de formulao de poltica nesta rea (p. 157). Contudo, as aes reformistas somente ganharam corpo no perodo subseqente, sob Campos-Bulhes, com as reformas bancria, financeira e do mercado de capitais. (Sobre a evoluo do mercado de capitais ver especialmente Teixeira da Costa, 2006, com certeza o seu mais entusiasmado patrono no Brasil; para uma aguda viso crtica ver Lessa, 1998, p. 224-242; sobre o conjunto das reformas e suas vicissitudes ver Almeida, 1984.) O diagnstico de Lessa, diga-se, captou com acuidade a mudana de situao favorecendo o projeto de criao de um Banco Central. E no h porque negar que com
a reforma bancria uma importante mudana instrumental/institucional materializouse. Contudo, inmeras lacunas permaneceram: o estatuto singular do Banco do Brasil e a conseqente dificuldade poltica de controle do crdito, o estatuto rigorosamente subordinado do Banco Central, a efetiva capacidade de controle da expanso monetria (aqui, so emblemticos os episdios de 1965 e de 1973 sobre o episdio de 1965 ver Delfim Netto, 1967). (Sobre a reforma bancria ver Werneck Vianna, 1987 e Novelli, 2002.) Assim como o movimento da poltica econmica prosseguiu ps-1964, desdobrando-se em diversas fases, tambm a questo instrumental/institucional desdobrou-se em novos captulos entreabrindo uma extensa rea de investigao. Os textos exemplares de Lessa oferecem um modelo inspirador para essa linha de pesquisa. 3. O II PND do governo Geisel. Crise e poltica econmica O II PND foi objeto de diferentes trabalhos, reflexo de sua importncia na trajetria da poltica econmica brasileira. Retomando, aps um prolongado hiato, a perspectiva consagrada nos anos 50 da industrializao consciente como foco da poltica econmica, e exibindo inegveis semelhanas com o Plano de Metas, o tema no poderia deixar de atrair o interesse de Lessa. Embora escrevendo muito perto dos acontecimentos, portanto sem a disponibilidade de materiais e da perspectiva oferecida pela passagem do tempo, a reconstituio e anlise propostas por Lessa, envolvida por uma viso penetrante do complexo tecido do processo poltico-econmico, a que mais se aproxima de uma adequada compreenso crtica daquele episdio. Uma anlise rival no menos importante (Castro, 1985) deve ser apreciada no seu propsito essencial: defesa enftica de uma poltica econmica desenvolvimentista num momento potencialmente aberto adoo de opes radicalmente divergentes. Dando nfase ao exame das transformaes sofridas pela economia, graas em grande parte aos projetos do II PND, sua perspectiva sinalizava a existncia de possibilidades a serem aproveitadas na segunda metade da dcada de 80, caso ocorresse uma mudana de postura do governo que se iniciava; ao mesmo tempo, no mbito do debate poltico-econmico, essa anlise revalorizava a opo desenvolvimentista que h anos era alvo de crticas cada vez mais disseminadas. Na verdade, para alm dos aspectos controversos de sua avaliao da magnitude das transformaes operadas na economia, Castro (1985) deve ser felicitado por ter travado o bom combate (no importa que infrutiferamente, dada a evoluo da conjuntura). Mas, ao interpretar a opo de 1974 como uma estratgia de transformao suscitada pela ecloso da crise ( e ainda insistir que a percepo da crise, externa e interna, esteve muito presente quando da tomada de decises), Castro faz uma leitura distorcida, provavelmente induzida por sua preocupao em contrapor criticamente alternativas de poltica econmica, v.g., dois
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tipos de ajuste externo: um verdadeiro (radical), outro falso (limitado).42 Certamente, esse contedo econmico, quando pertinente, tem que ser integrado anlise; mas a poltica econmica reporta-se a um processo de maior complexidade, e uma nfase unilateral no propicia uma reconstituio satisfatria. A percepo de uma gestao embrionria durante os anos do milagre (quando o Planejamento foi ofuscado pelo pragmatismo de Delfim Netto), a funcionalidade da crise do petrleo (assim como uma avaliao estreita da conjuntura mundial), o desconhecimento da dinmica cclica, a influncia exercida pelo sonho de grandeza alimentado pelo regime (muito alm de serenas intenes de mudana estrutural projetadas num futuro indefinido), dentre outros, so elementos imprescindveis a serem articulados numa reconstituio do episdio. A leitura de Lessa se distingue por buscar integrar anlise esses diversos fatores, os quais revelariam um diagnstico implcito. No o caso de sintetizar aqui o desenvolvimento dessa parte medular do texto de Lessa (nada substitui a sua leitura atenta). Cabe apenas indicar que a generalizao pertinente no caso no ser a de tomar a sugesto de um diagnstico implcito como categoria e passar a usar indiscriminadamente no exame de todos os episdios de poltica econmica. Ela muito adequada no caso particular em questo, quando verificou-se a combinao de circunstncias: regime autoritrio, cultivando a mstica da continuidade, divergncias internas tecnocracia do regime (necessariamente camufladas), at mesmo a singularidade de o redator do II PND ter ocupado a mesma funo no governo anterior (sem desfrutar do mesmo grau de influncia). A lio a reter reside justamente no carter complexo da poltica econmica, evidenciado no estudo desse caso concreto: sua compreenso exige ir alm de uma (boa) sntese das declaraes oficiais analisadas luz da interpretao da conjuntura, bem como da coerncia (ou no) das medidas,
(42) Trata-se de um plano cujas propostas centrais encontram-se profundamente marcadas pela conscincia de que o mundo se encontrava mergulhado em grave crise, que tornou patente a vulnerabilidade da economia brasileira. Castro e Souza (1985, p. 45). A estratgia de 74 abortou a reverso cclica que se anunciava quando da posse do novo governo e permitiu a sustentao de uma elevada taxa de crescimento at o final da dcada dos 70. (p. 46). Em 1979, incio do governo Figueiredo ... uma poltica de conteno do crescimento teria resultados penosos, mas, sem dvida, nem sequer comparveis s desastrosas consequncias que era de se esperar de uma freada em 1974. Neste ltimo ano... travar uma economia que havia no ano anterior crescido espantosa taxa de 14%, que havia recentemente deflagrado um grande surto de investimentos (em maior ou menor medida colocado em questo pela quadruplicao do preo do petrleo), e num momento em que era crucial preservar o estado de nimo dos empresrios... equivaleria a promover o desmoronamento do presente e o comprometimento talvez irremedivel do futuro... O aprofundamento da opo de 74, aliado na medida do indispensvel ao esfriamento da economia, era, pois,... uma possibilidade a ser seriamente considerada em 1979. (p. 49-50). A meu ver isso traduz uma aguda percepo da evoluo da conjuntura (externa e interna) e uma ilusria descrio do processo poltico-econmico subjacente ao II PND. E mesmo a sua crtica ao fracassado intento heterodoxo de Delfim Netto (em 1979-80) deficiente enquanto reconstituio daquele episdio da poltica econmica, no obstante o sentido dessa crtica seja correto no essencial (apontar o carter sumamente limitado da heterodoxia de Delfim, quando apreciada do ngulo de uma viso desenvolvimentista dotada em seu ncleo de um projeto de industrializao nacional).
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com base em alguma teoria econmica. Por suposto, esta tarefa faz parte do trabalho (como se observa ao longo do texto de Lessa) mas no basta para lograr a melhor aproximao ao objeto (em termos de sua reconstituio).43 Um aspecto particular da anlise de Lessa demanda comentrio, dados os desdobramentos do debate em torno do II PND. Feita a reconstituio do ncleo estratgico da poltica econmica, passa-se ao exame da sua execuo. Talvez no seja ocioso lembrar dois episdios anteriores, a ttulo de assinalar a relevncia da questo: o Plano de Metas, crucial programa industrializante, foi no essencial plenamente executado (vencendo importantes adversidades); j o subsequente Plano Trienal, visando dar continuidade industrializao, no foi alm da tentativa (contraditria) de execuo, sendo abandonado ao cabo de alguns meses. O II PND, na interpretao de Lessa, situa-se numa posio intermediria: aps um perodo em que foi efetivamente implementado, expresso da crena na viabilidade de alcanar as metas propostas (algumas das quais chegaram a ser revistas para cima) e, nesse sentido, constituindo o eixo da poltica econmica, observa-se o seu fracasso prematuro. Lessa peremptrio a respeito, afirmando:
... em algum momento, ao longo de 1976, a Estratgia foi submersa, envolvida pelos crescentes problemas do nvel ttico. No fcil, contudo, precisar o momento em que objetivamente o II PND transformou-se em letra morta. Digo objetivamente, porque no nvel apologtico das declaraes oficiais continua vigente. (Lessa, 1998, p. 90).
(43) Um trabalho recente que busca esclarecer a racionalidade do II PND observa com muita propriedade: Se a racionalidade econmica pode ser detectada e desvendada ex-post, como bem demonstram Castro e Souza, no h reparo algum a fazer, do ponto de vista metodolgico: muitas vezes as consequncias de decises de poltica econmica vo alm das intenes dos policy-makers, e no raro logram resultado oposto aos previstos nos modelos. Todavia, o mesmo no ocorre quando a indagao diz respeito ao porqu de uma opo ter sido feita, abordagem que, em uma pesquisa, s faz sentido ex-ante, posto que independe de seus resultados. As variveis histricas e estruturais geralmente no apagam a vasta gama de opes e de possibilidades emergentes em cada conjuntura; podem at limitlas ou mesmo favorecer a viabilizao de uma(s) delas, e geralmente o fazem, mas no tm poder de dar respostas satisfatrias, suficientes para explicar os motivos e as decises, seja dos agentes econmicos seja dos atores polticos. Fonseca e Monteiro (2008, p. 31). Contudo, apesar de partirem de uma premissa correta qual seja, buscar a gnese do II PND em condicionantes postos pela prpria conjuntura (ibid.)-, esses autores sugerem uma leitura, no mnimo, discutvel: a prioridade ao crescimento econmico formulada no plano era condicionante indispensvel ou facilitador para viabilizar o projeto de distenso poltica e ampliar a base de legitimao do regime, abalada pela crise do Milagre. (ibid.). A melhor pista para buscar identificar o que esteve por trs da deciso que se plasmou no II PND oferecida por Lessa ao lembrar: Nos idos de 1974/75, no havia a percepo ntida da crise econmica e da impossibilidade de sustentar o milagre salvo para uns tantos especialistas.... E dada a magnitude das ambies do II PND recomenda-se pelo menos admitir a hiptese de que os tecnocratas do regime possam efetivamente ter acreditado em sua retrica: Em 1974, o Brasil foi oficiosamente definido como uma ilha de prosperidade no oceano da crise mundial. Foi lembrada a capacidade brasileira de aproveitar as crises mundiais para afirmar-se positivamente. Lessa (1980b, p. 32).
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possvel que a retrica utilizada, reflexo do compromisso do intelectual (apud Baran) explicitamente assumido por Lessa na conjuntura de crise da ditadura e luta pela democratizao, no tenha sido a mais adequada. Com efeito, algum poderia traduzi-la como a afirmao de que os projetos de investimento do programa foram simplesmente abandonados, perdendo-se os seus efeitos sobre a economia (manuteno relativa do crescimento, transformaes na estrutura da economia, etc.). E de fato essa impresso errnea tendeu a ganhar fora na reflexo subseqente sobre o tema ver Batista (1986), Castro e Souza (1985), Aguirre e Saddi (1997), Gremaud e Pires (1999), Fonseca e Monteiro (2008). Contudo, nada mais distante da interpretao de Lessa. O fracasso (e o seu reconhecimento tcito, configurando uma inflexo da poltica econmica) diz respeito ao objetivo maior o sonho de materializar um salto histrico em direo Nao Potncia e estratgia para logr-lo, v.g., a mudana do padro de industrializao. E neste passo, frise-se, Lessa explicitamente coloca-se na linha de anlise da dinmica capitalista no Brasil elaborada por Tavares (1998, 6 e 8). O novo padro implicaria radicalizar a articulao Estado/capital privado multinacional/nacional, deslocando o eixo para a indstria nacional de bens de capital (e com isso tambm perseguindo uma mudana na organizao industrial, reequilibrando o trip, sua segunda diretiva estratgica). Lessa aponta com muita felicidade a pr-condio da sua viabilidade (suposta implicitamente na magnitude ambiciosa dos projetos originais do II PND):
Esta articulao exigiria que houvesse espao poltico-econmico para que, num golpe concentrado no tempo, fosse implantado um grande bloco integrado pelos projetos de insumos bsicos e nova capacidade ampliada e diversificada na indstria nacional de bens de capital. Esse bloco interarticulado garantiria a demanda para a indstria de bens de capital e o suprimento de insumos bsicos. A constituio dessas novas capacidades, significando uma descontinuidade, um salto pelo lado da oferta, cristalizaria um pacto entre esses dois setores. O peso e a necessidade da sustentao dinmica desse pacto imporiam uma nova diretriz ao movimento ulterior da industrializao. E teramos ento instalado um novo padro. Assincronias e redues das magnitudes dos projetos interarticulados implicam objetivamente a frustrao do salto. (Lessa, 1998, p. 150).
A narrativa acurada de Lessa mostra exatamente como o salto ensaiado em 1974 frustrou-se medida que diversos projetos na rea de insumos bsicos esbarravam em dificuldades de origem variada: por exemplo, no caso da siderurgia, a imprevista reticncia dos scios estrangeiros nos projetos de Tubaro e Itaqui, cuja produo seria destinada a exportao (e ainda a timidez do empresariado nacional, levando tardiamente a um avano da presena estatal incorporando o projeto da Aominas); no caso do alumnio as difceis negociaes entre o Estado e o capital privado nacional e estrangeiro implicou substancial reduo das metas originais e considervel diluio no tempo; etc. Ao mesmo tempo a indstria de bens de capital engajou-se avidamente num processo de ampliao de investimentos (Tavares, 1998
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registra: a mecnica duplica sua capacidade no trinio 1974-76), num sinal inequvoco do xito da poltica econmica em insuflar o animal spirits dessa frao empresarial (alis, plenamente confirmado por algumas declaraes de lideranas do setor colhidas por Lessa ver p. 139 e ss). Utilizando a imagem de uma aeronave decolando (o novo padro de industrializao) Lessa conclui:
A diluio em tempo indefinido do bloco de inverses projetado pelo II PND patente nas peripcias dos projetos bsicos e arritmia das ampliaes da indstria de bens de capital realizadas na escala e no tempo propostos pelo II PND e descaladas pelo atraso e pela reduo dos projetos bsicos, impediram a decolagem. (Lessa, 1998, p. 150).
O sintoma mais eloqente do fracasso do II PND reside na postura radicalmente crtica assumida pela indstria de bens de capital a partir de 1976, uma aparente ingratido que constituiu a componente mais inslita da rebelio empresarial, um notvel fenmeno poltico-ideolgico que marcou todo o perodo (sobre o qual Lessa, 1998 e 1980b, oferece insights preciosos). Lessa aponta a particular relevncia dessa mudana de atitude da indstria de bens de capital, aderindo rebelio: Na verdade a pergunta Por que no mudou o Padro? pode ser substituda por outra equivalente: Por que no foi possvel instalar com alta ponderao na dinmica da economia brasileira a articulao Empresa Estatal/Indstria de bens de capital proposta pelo II PND?. (Lessa, 1998, p. 140). Nesse sentido, frise-se, a afirmao de que o II PND foi sepultado em 1976, tornando-se letra morta, absolutamente correta, sem implicar de maneira alguma no desconhecimento de que a opo de 1974 (Castro, 1985) desdobrou-se concretamente na realizao de investimentos que, durante a segunda metade da dcada de 70, tiveram um papel fundamental para suavizar a tendncia desacelerao implcita na dinmica cclica implantada a partir do Plano de Metas. O contraste entre os perodos de desacelerao 1963-67 (assinalado pela incapacidade de sustentao do investimento estatal, inclusive com a efetivao de cortes durante o Trienal e o PAEG) e 1974-79 (quando o Estado buscou ampliar seu gasto de investimento, numa conjuntura de acelerao inflacionria e desequilbrio de balano de pagamentos) revelador dessa singularidade reconhecida, alis, na anlise de Lessa. A partir do final de 1976 a palavra de ordem da poltica econmica passa a ser o desaquecimento, impondo-se a realizao de cortes nos investimentos programados. Entretanto, um exame atento demonstra no ter havido reduo do nvel absoluto, mas sim queda da taxa de crescimento das inverses pblicas (Lessa, 1998, p. 174). Igualmente: A produo de cimento de todos os tipos cresceu apesar de nveis cadentes da construo civil, o que por si s indica obras pblicas em expanso. (p. 174). O desempenho do PIB, com taxas positivas embora declinantes, em boa medida tem que ser imputada ao patamar de crescimento mantido pelo investimento pblico
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(p. 174). Lessa reconhece explicitamente: Convenhamos que para um descenso cclico interno num marco internacional de crise at que a economia brasileira nesse perodo se saiu bem, medida pelos indicadores das fraes dominantes na sociedade e na economia. (p. 176). Num artigo subseqente, ao analisar retrospectivamente a administrao da crise pela poltica econmica do governo Geisel, Lessa refere-se ao crescimento mdio de 6 a 7% e observa: El alto nvel de la inversin pblica en estos aos sostuvo la economia y se es, aisladamente, el principal factor explicativo del desempeo de estos aos. Com efeito, embora o II PND tenha fracassado em seus objetivos maiores ... al no considerar y contraponerse en ciertos aspectos a los grupos de inters ms importantes en nuestro sistema, y al desconocer el momento cclico interno, el proyecto fue perdiendo fuerza hasta que su voluntarismo qued reducido a la retrica oficial en los aos finales de dicha administracin ele no deixou de condicionar a marcha da economia. No obstante, la tentativa de aplicacin de la propuesta sirvi no slo para incrementar y sustentar un amplio nivel de inversin pblica, que implic la realizacin de un cierto nmero de proyectos que an son vigentes, sino que tambin llev a una expansin y diversificacin de la industria de bienes de capital, la cual hizo crecer la capacidad instalada a ms del doble en el periodo 1974-1976. En su totalidad, tales consecuencias significaron la sobrevivencia del movimiento ascendente anterior. (Lessa, 1980a, p. 119). O II PND, embora tenha sido absolutamente decisivo na sustentao do crescimento ps-1974- e tal foi a sua eficcia que uma parcela considervel da profisso sempre questionou a realidade de uma crise econmica na segunda metade da dcada de 70; e como assinalaram Velloso e Castro (1985), a alternativa hipottica de um ajuste convencional em 1974 implicaria um risco de consequncias imprevisveis -, em sua implementao acabou se chocando com a realidade do momento cclico interno. Para Castro, este (assim como os avatares subsequentes) simplesmente imprimiu ao II PND o curso de uma marcha forada. Na interpretao de Lessa, a poltica econmica ser projetada em novos caminhos e insistir em descrev-la nos termos da opo de 1974 apenas obscurece a percepo do seu real movimento. Assim, no decorrer de 1976 as preocupaes com a inflao e sobretudo com o balano de pagamentos exibindo um comportamento perturbador pelo terceiro ano consecutivo se avolumam e determinam um ajuste da poltica econmica na linha do enfoque monetrio do balano de pagamentos (ver Davidoff Cruz, 1984, para uma excelente anlise das inflexes da poltica econmica de 1974 a 1980; Silva, 1979, critica a inconsistncia da poltica conduzida por Simonsen). Observa-se, ento, de forma explcita uma incompatibilidade entre a Estratgia e a conduo ttica da poltica econmica, a qual torna-se mais profunda e mais patente quo mais avanado est o descenso cclico (Lessa, 1998, p. 165).
Concretamente: A poltica de estabilizao rebate sobre as empresas estatais: por um lado so preconizados cortes fiscais; por outro aplicam-se limites aos reajustes de preos dos bens e servios de produo pblica. (p. 166). Ao mesmo tempo, visando melhorar o estado do balano de pagamentos so impostos limites s importaes do setor pblico e estimulada a busca de recursos externos (uma opo que, em parte, determina importaes obrigatrias de bens de capital, contribuindo para acirrar as frices com a indstria nacional). Lessa esclarece as implicaes dessas medidas:
Cabe notar que as restries globais s importaes estatais se inserem em um quadro mais amplo de cortes nos nveis globais de expanso. Isto significa que as restries s importaes no substituem importaes por compras internas de bens de capital. Simplesmente so comprimidas todas as compras de mquinas e equipamentos pelas estatais e a partir deste nvel comprimido so estimuladas as importaes financiadas. Em resumo, a fixao de limites um nariz-de-cera que acoberta uma mudana a favor de importaes. Alm do mais, em um quadro geral no qual cresceu a hierarquia da conteno da inflao diagnosticada como demanda/custos, pratica-se uma poltica de moderada valorizao cambial. Isto barateia os bens de capital importados e refora a presso baixista das j referidas concorrncias nos fornecimentos internos. (p. 167-168).
Os meses finais de 1976 condensam, como principal reflexo da sequncia de ajustes operados na poltica econmica, uma mudana de clima que se mostrar duradoura. No obstante os cortes anunciados nos projetos de investimentos tivessem obedecido critrios prximos de uma segunda edio revista e reduzida do II PND Lessa sintetiza o que se procurou fazer enxergando: Alguns interesses arranhados, os de maior peso defendidos no principal. (p. 172) , o que se verificou foi um aprofundamento das fissuras na base de sustentao da poltica econmica (fundindo crise econmica e crise poltica, num processo lento porm irreversvel). A rebelio empresarial em curso desde 1974, ganha densidade com a adeso de novas fraes empresariais, mas sobretudo ganha uma nova dimenso. Comea uma transmutao alqumica da percepo do autoritarismo. (p. 175). De fato: A adeso de novas fraes de interesses leva a uma mudana na percepo do autoritarismo, que de eficiente passa a ser percebido como responsvel por disfunes poltico-econmicas. Do tema da estatizao caminha-se para a crtica ao autoritarismo. (p. 137).44
(44) Em 1978, o documento conhecido por Manifesto dos 8 a mais precisa crtica poltico-econmicaempresarial administrao Geisel colheu conspcuas assinaturas no empresariado do setor de mquinas e equipamentos... O setor predileto do II PND partcipe de movimento empresarial contra poltica econmica de construo da Nao-Potncia! Lessa (1998, p. 138). O Manifesto foi assinado por 8 dos 10 lderes empresariais, escolhidos em uma consulta junto a 5.000 homens de empresa de todo o pas, realizada pela Gazeta Mercantil em 1977. Convm observar, porm, que no se verificou uma tendncia de convergncia de todas as fraes empresariais numa direo de crtica ao regime, recomendando-se cautela no exame da dinmica crise econmica/crise poltica ver a respeito Lessa (1980b). Sobre os efeitos da rebelio empresarial na conduo do II PND Lessa observa: O II PND foi sepultado no segundo semestre de 1976. Este evento no pode ser atribudo campanha antiestatizante. Contudo, inquestionvel que, ao longo da campanha, o empresariado pde exercer seu poder de veto a muitos atos e projetos do
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Por que esse desdobramento? Lessa sugere uma possvel resposta:

Estamos em 1976 e no em 1974; desaquecida a euforia do milagre, a confiana na Estratgia para o pleno desenvolvimento desgastada pelo cotidiano de projetos proclamados e sucessivamente procrastinados pelas oscilaes tticas da poltica econmica impotente ante a acelerao inflacionria, e desequilbrios das contas externas, pela descoberta de menor raio de manobra para negociaes externas, pela frustrao de empresas que ampliaram capacidade na suposio da preservao do milagre reforada pelo II PND, pela crescente percepo do autoritarismo do Estado descolado da Sociedade e da Economia. Neste contexto o anncio de uma segunda edio do II PND no tem o mesmo xito editorial da primeira. Obra de momento, no mais conquista leitores crdulos, pelo contrrio, sua sobreimposio refora a desconfiana. (p. 173).
Em sntese:
O corte foi na dimenso do sonho de 1974, chegar ao Brasil-Potncia, um novo Japo no incio dos anos 80. As realidades inexorveis do movimento cclico, o descompasso entre a Estratgia e a histria econmica possvel, isto foi cortado em fins de 1976. (p. 174).
Para alm das particularidades que caracterizam o perodo em questo depreende-se dessa anlise uma importante faceta do processo poltico-econmico em geral. Reportando-se a uma economia capitalista, sujeita a um movimento cclico no caso brasileiro plenamente configurado no longo perodo 1956-80 a poltica econmica guarda estreita relao com essa dinmica. Aqui tambm confrontam-se diferentes perspectivas, refletindo-se em distintas leituras de cada tema concreto objeto de anlise. Vale a pena deter-se um pouco nesse ponto. Os enfoques embasados na formao terica nutrida junto ao mainstream via de regra negligenciam a realidade do ciclo econmico. Em particular a recesso, quando sobrevem, vista como consequncia direta da poltica econmica, a qual assume um carter contracionista quando o seu foco passa a ser a estabilidade e/ou a restrio externa. Isso confere poltica econmica um papel determinante do movimento de conjuntura. A literatura oferece uma vasta coleo de case studies para ilustrar o argumento; no contexto deste artigo suficiente (e talvez apropriado) referirse crise 1962-67, a qual somente teria ocorrido em decorrncia dos efeitos contracionistas da poltica econmica implementada no primeiro semestre de 1963, prosseguindo nos anos seguintes devido ao carter igualmente restritivo do PAEG (ver especialmente Resende, 1980 um autor que, sem rejeitar a possibilidade de
Estado autoritrio. De certa forma, testou sua fora e sua fraqueza. Lessa (1980b, p. 34). E justamente a extenso dos interesses feridos pela poltica econmica, cujo balano pode ser feito acompanhando os desdobramentos da rebelio empresarial, que enseja a leitura do II PND como uma estratgia que no articulava os interesses de maior peso na economia brasileira (ibid.), refletindo o voluntarismo do regime, subproduto da conjuntura do milagre.
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incidncia de uma dinmica cclica, exemplifica muito bem o estilo de anlise do mainstream). Distinta a perspectiva adotada por Lessa. O reconhecimento explcito da dinmica cclica implica a existncia de um determinado movimento da economia, reflexo primariamente do processo de acumulao de capital, o qual interage com a poltica econmica (e com a dimenso internacional) de uma forma no mnimo muito mais matizada do que o suposto pelo mainstream. Durante as fases de expanso a conduo da poltica econmica est sujeita a um grau de tenso incomparavelmente menor, no sendo um exagero afirmar que ela sobremaneira facilitada. Diferentes fatores operam nesse sentido: a expanso generalizada dos lucros, ainda que beneficiando de forma diferenciada as diversas fraes empresariais, permite uma acomodao mais tranqila dos mltiplos interesses que pretendem ser devidamente contemplados pela poltica econmica; nas condies do perodo 1956-80 os ascensos cclicos foram caracterizados por alta inflao, porm estvel (remetendo para o ostracismo os radicais da ortodoxia, para quem a estabilidade o bem supremo e a sua busca intransigente o divisor de guas entre a boa e a m poltica econmica); a receita tributria acompanha elasticamente o crescimento, tornando o dficit pblico manejvel (situao do Plano de Metas) ou mesmo inexistente (caso do milagre); etc. Lessa explicita admiravelmente o ponto:
La frontera de expansin que garantiza la continuidad de la acumulacin es un tema en el cual el papel del Estado es fundamental y decisivo como proponente de pactos, foro de negociaciones, fiel depositario de acuerdos, articulador de mltiples intereses y sujeto-administrador de las medidas de poltica econmica. No se debe inferir de aqu la idea equivocada de que el Estado es soberano en esta cuestin. Las poderosas fracciones del capital, puesto que no consiguen resolver el problema en forma aislada, tienen, en cambio, poder para vetar las actitudes arbitrarias que frecuentemente intentan los mandatarios del poder pblico. El Estado se mueve en un espacio demarcado por los apetitos y los intereses de las fracciones. Ese complejo proceso de negociacin es alimentado por y repercute sobre otras fuerzas originadas en las capas subordinadas de la sociedad. Dada la propria naturaleza del Estado y su objetivo ltimo de reproducir a la sociedad en su conjunto, esto lleva a que tambin sean consultados, considerados o mnimamente interpretados los intereses de los sectores sociales subordinados. De ah provienen lmites, pero tambin posibilidades componentes de la compleja ecuacin de poltica econmica que el Estado debe solucionar peridicamente para dar continuidad al proceso nuclear de la formacin social del que es guardin. Empero, existe una distancia entre este cometido y la posibilidad de su cumplimiento... La fase ascendente del movimiento es el momento de apogeo de estas formaciones. En esta instancia, la disponibilidad de un frente de expansin en el cual estn articuladas en forma diferencial, pero positivamente, todas las fracciones del capital, sean grandes o pequeas, de cualquier rbita y propiedad, permite moverse sin impedimentos hacia la acumulacin. En este perodo, los pactos son respetados. Existe armona entre los
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intereses dominantes. El aparato institucional poltico-econmico y los patrones de financiamiento pblico son funcionales. (Lessa, 1980a, p. 117-118).45
Incidentalmente, vale observar que no contexto especfico da ditadura militar quando aflorou a prtica autoritria de se atribuir todos os xitos, todas as certezas (Lessa, 1998, p. 175) a irrupo de uma vigorosa etapa de expanso contagiou o discurso poltico-econmico, levando a seu coroamento a falsa perspectiva tecnocrata. Melhor que ningum Lessa captou esse importante trao do processo polticoeconmico do perodo (com desdobramentos relacionados gnese do II PND, como ele procurou detectar em sua anlise).
O auge cclico captado como um milagre, o milagre brasileiro. As instituies, as regras de jogo, o padro de expanso at ento sob suspeita veja-se o tom crtico do PED - produziram to notvel e grato xito. Ento esto corretos, dir Delfim como principal inventor e porta-voz do milagre. Internacionalizao crescente da economia, regressividade na distribuio de renda, a selvageria de um processo acumulativo
(45) Lessa faz agudas observaes sobre os determinantes polticos (i.e., os interesses materiais) do processo poltico-econmico. Creio que o espao poltico-econmico, ou melhor, o raio de manobra da ao do Estado est balizado no importa quo autoritrio seja o regime poltico por grandes pactos. Esses pactos no determinam a deciso poltico-econmica; fixam os limites de manobra, o espao onde a deciso vivel... Entre os diversos pactos que soldam fraes de capital e impem limites ao do Estado na complexa economia brasileira, dois so de particular importncia para a demonstrao poltico-econmica da impossibilidade estrutural de mudana de Padro de Industrializao. O primeiro pacto solda em uma ampla frente de interesses o bloco da grande engenharia nacional com amplas fraes de capital industrial nacional e estrangeiro. O investimento pblico tradicional notadamente na rea de transportes e parte dos investimentos de algumas empresas estatais se traduzem em ampliada demanda para a grande engenharia nacional. Esta se articula com diversas fraes de capital industrial fornecedor de materiais e, pelo volume de emprego que gera direta e indiretamente, com a indstria de bens finais de consumo. O peso econmico e social deste pacto faz com que seja muito difcil comprimir ou mudar a composio do investimento pblico. Mais do que isso; pe como uma necessidade a contnua expanso do investimento pblico, o que garante patamar mnimo de crescimento para a economia. ltimo setor a sacrificar, o bloco da grande engenharia nacional soube sempre fazer valer o peso de seu pacto, escapando no mximo com arranhaduras das crises de estabilizao... Em relao indstria de bens de capital este pacto tem variadas articulaes. Assim, por exemplo, o cartel dos grandes equipamentos eltricos parceiro soldado com o bloco da grande engenharia. J a indstria mecnica no goza do mesmo status dentro do pacto... Este pacto concorda que a componente de equipamentos seja importada, mormente se tal for condio para a obteno de financiamento dos programas e projetos pblicos... Por conseguinte o grau de proteo que o pacto d aos subsetores de mquinas e equipamentos variado. Mximo em programas da rea da Eletrobrs, diminui concordando com migalhas para segmentos da indstria mecnica em programas siderrgicos, at funcionar indiretamente como cancelador de programas tipo comunicaes. O segundo pacto solda fraes do capital mercantil e financeiro via indstria da construo civil... Este bloco tem articulaes com fraes do capital industrial assemelhadas ao primeiro indstrias fornecedoras de materiais e via emprego direto e indireto, com a indstria de bens de consumo final... Os dois pactos tm como mediadores de diversas rbitas do capital industrial nacional e multinacional, mercantil e financeiro dois agentes credenciados s negociaes com o Estado: a grande engenharia nacional e a industria da construo civil... (E)stes agentes primeiros interlocutores do Estado mostram o peso dos pactos que os credenciam principalmente nos momentos de crise... Tambm aps 1973, e a despeito das intenes do II PND, fizeram valer seus ttulos. Lessa (1998, p. 150-153). Para um aprofundamento do tema ver Lessa e Dain (1982) e Cruz (1997, I.2).
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amplificador das distncias sociais so virtudes a ser exaltadas. O desempenho absolve tais consequncias. As dimenses antes criticadas passam a ser exaltadas como necessrias para o desenvolvimento brasileiro. No h nada de errado com a economia brasileira que seu prprio movimento no venha corrigir e/ou confirmar como virtude. A arrogncia ufanista de 1973, quando se props a exportar tecnologia de controle de inflao para os Estados Unidos, contrasta com a incerteza de 1968 e d a medida da euforia autocomplacente. Operar no curto prazo atravs da aplicao pragmtica e imediata de medidas que facilitam a atualizao das tendncias atuais tudo a fazer. Dem-me um ano que eu darei a dcada diz Delfim. (Lessa, 1998, p. 70).
Entretanto, em seu movimento contraditrio a acumulao de capital se desdobra em uma reverso da conjuntura, deixando para trs a deslumbrante fase expansiva (quando imperam consensos e as alternativas crticas so relegadas ao submundo do pensamento econmico). Uma diversidade de traos especficos tende a se fazer presente nesse momento. No incomum que a conduo da poltica econmica ingresse numa trajetria de sucessivas (e infrutferas) mudanas, assumindo at mesmo um carter errtico, sobressaindo-se a tendncia a uma progressiva eroso do grau de eficcia no manejo de seus instrumentos tradicionais. certamente revelador que durante as duas crises atravessadas pela economia brasileira naqueles anos (1962-67 e ps-1974), no obstante as suas diferenas substantivas, observou-se reduo da carga tributria, elevao dos subsdios, defasagem de preos e tarifas das empresas estatais, defasagem cambial, esforos inconsistentes de controle da expanso monetria e creditcia em meio a sucessivos esquemas fracassados de poltica econmica. A generalizao pertinente que deve ser extrada a seguinte:
En este momento, los diferentes intereses entran en conflicto en un agotado espacio de acumulacin; es ste el reino de la discordia: entre las fracciones y las rbitas del capital, antes en armona, surgen las grietas; los pactos horizontales de los intereses dominantes presentan fisuras cada vez ms notorias y por sus intersticios surgen los conflictos verticales latentes en la sociedad. De esta convergencia entre la discordia del pacto horizontal con la explicitacin de los conflictos verticales, la crisis econmica devela su dimensin poltica. Tales procesos pasan por el Estado y se refieren necesariamente a l. Es ste el lugar en donde se desarrollan y se atenan los conflictos, es el escenario modificado donde finalmente se consagra la coalicin victoriosa. Resulta fcil entender la importancia de este momento para cada fraccin del capital. Al cancelarse algunos pactos horizontales ya desgarrados, algunas fracciones del capital son destruidas o absorbidas, las posiciones relativas de poder son alteradas y la correlacin de fuerzas, modificada. Este es un movimiento previo e imprescindible para la definicin de un frente renovado que integre las fracciones emergentes, definiendo lo que cada uno lleva. Entre el auge del ciclo... y la solucin de la crisis, cuando se establecen los presupuestos polticos y econmicos del nuevo movimiento de acumulacin, transcurre un largo proceso de maduracin de la crisis. (Lessa, 1980a, p. 118).
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Isto tudo, importante ressaltar, compe um pano de fundo essencial, mas no exime o pesquisador de proceder anlise concreta do movimento da poltica econmica, o qual por suposto no se encaixa em um padro geral. No caso da crise ps-1974 o seu amadurecimento foi incomumente prolongado, desdobrando-se em uma srie de captulos e, algo no antecipado por nenhuma corrente do debate econmico da poca, com um gran finale deprimente: longa estagnao no lugar de um renovado ciclo expansivo. E medida que o reino da discrdia ia aflorando com intensidade, a poltica econmica reagiu buscando acomodar a situao na linha de su tradicional tendencia a aplicar soluciones casusticas para la atencin a los diferentes bloques de inters... todo ello como tentativas de cooptacin y de ensamble de pactos horizontales que ya presentan sntomas de fisuras. (op. cit., p. 120). Com isso, la administracin de la crisis implic un debilitamiento progresivo del instrumental de la poltica econmica. Para evitar las manifestaciones de la crisis, el Estado multiplic las medidas que fueron desfuncionalizando su instrumental de gestin polticoeconmica... Con el riesgo inherente a toda simplificacin, me atrevera a afirmar que el xito de la administracin de la crisis se debe a su internalizacin en el sector pblico, evidente en la prdida de operacionalidad de su instrumental polticoeconmico. (op. cit., p. 121). Atente-se para a complexidade do processo poltico-econmico, no redutvel a fceis relaes lineares. A poltica econmica, via projetos de investimento do II PND, fomento da acumulao financeira e inumerveis aes casusticas, foi decisiva no perfil particular assumido pela crise; ao mesmo tempo, foi ela mesma decisivamente determinada pela marcha da crise, a qual tornou imperativas certas aes bem como estreitou o seu espao, a sua margem de manobra. (Um detalhe relevante acerca do II PND: para Castro e Velloso a opo de 74 foi essencialmente uma resposta aos desafios colocados pela emergncia da crise; para Lessa, a meu ver numa abordagem mais persuasiva, aquela correlao retrica, a poltica econmica instrumentalizou a crise do petrleo, no fundo a percepo mesma de uma crise inexistia assim, uma sutil diferena entre as conjunturas de 1974 e 1976 no deve ser negligenciada pois teve um papel relevante na formulao da poltica econmica.) No caso da crise da dcada de 60, a desacelerao foi mais acentuada dado que a poltica econmica foi levada a cortar investimento pblico (v.g., fez o oposto do II PND); por outro lado, o xito em operar uma srie de reformas institucionais, somado aos efeitos da crise, ensejou a renovao de um ciclo expansivo. Ps-1974 volta baila, porm infrutiferamente, o tema da reforma do aparato institucional, instigada pela tendncia cada vez mais pronunciada do aprisionamento da poltica econmica em uma verdadeira cama de gato (Lessa recorre imagem desse jogo infantil para descrever o encurtamento progressivo do espao de ao da poltica econmica). No final da dcada, olhando em perspectiva, era possvel fazer a seguinte avaliao:
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En la actualidad, probablemente son pocos los que niegan que Brasil se encuentre en una profunda crisis econmica y poltica. Sin embargo, es creciente el consenso alrededor de esta constatacin, a pesar de que el descenso cclico de la economa ya tiene cinco aos. Hasta hace muy poco tiempo, muchos hubieran dicho que ste era el eterno pronunciamiento del coro de Casandras descontentas. La reluctancia a admitir la crisis nos proporciona una pista sobre su administracin en este periodo. Fue eficiente desde el punto de vista de diferir en el tiempo la constatacin, habiendo logrado acomodar horizontalmente los intereses dominantes. (op. cit., p. 118).
Todo o perodo correspondente ao governo Figueiredo ser marcado pela realidade da crise. No plano da poltica econmica sua expresso foi o movimento desconcertante de que se revestiu, atravessando uma sucesso de fases contrastantes: do ensaio de recesso disfarada propugnado por Simonsen, passando pela surpreendente (e contraditria) heterodoxia de Delfim Netto, com seu melanclico desfecho na guinada super-ortodoxa decretada no final de 1980, a qual (desmentindo as previses de Delfim e de Simonsen) seria aprofundada em 1982-83 sob o impacto da crise financeira internacional. Lessa no examinou sistematicamente esses episdios (ou os que se seguiram). Entretanto, seu artigo sobre a administrao da crise, embora limitado pela circunstncia de voltar-se a uma conjuntura ainda em aberto (vivia-se a etapa heterodoxa sob Delfim), digno de nota pela acuidade das sugestes e pistas a serem exploradas num estudo pormenorizado do perodo. Cabe destacar to somente alguns pontos. Coerentemente com a sua perspectiva terica focada na poltica econmica, reconhecendo a sua influncia sobre a economia mas sem conferir-lhe o estatuto absoluto de fator determinante, demiurgo do movimento de conjuntura (nos termos da frmula utilizada em suas teses, rejeitando o enfoque da economia como um sistema controlado)46 Lessa reconhecia que o fracasso (poltico) de Simonsen e a ascenso de Delfim Netto espelhava a recusa da (ento) perigosa alternativa recessiva. E, expresso do talento analtico, Lessa no se intimidava diante da usualmente densa cortina de fumaa retrica. Simonsen propunha um necessrio (e saudvel) desaquecimento (tambm o PAEG, convm lembrar, propunha desinflao com crescimento). Lessa traduz corretamente para os no iniciados na matria o seu real significado. Controvrsia parte, fora de dvida que o que estava em questo
46 Assim, a crtica (econmica) ao II PND feita nos seguintes termos: ... em 1974, a economia brasileira saa de um perodo de rpida expanso e... na maioria dos setores industriais, havia sobrecapacidade instalada. A nova estratgia, ao propor a continuidade da expanso mediante a substituio dos setores lderes, estava pretendendo algo como trocar a locomotiva de uma composio ferroviria a plena marcha. Qualquer das teorias do ciclo explica a impossibilidade de tal operao. Entretanto, houve de fato a tentativa, e alguns setores responderam convocao... A sobrecapacidade das plantas e a penetrao de novas empresas no setor levaram a indstria de bens de capital a acirrar sua competio via preos... Alguns dos principais fabricantes de equipamentos estaro alinhados na vanguarda da companha contra a estatizao. Lessa (1980b, p. 33).
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naquela conjuntura se dissipa por completo com a festa de recepo concedida ao novo condutor da poltica econmica e o entusiasmo diante do seu discurso heterodoxo. Mais notvel ainda: Lessa no se deixou contagiar pelo clima de festa, antecipando limites objetivos da proposta delfiniana. Na interpretao contempornea de Lessa a heterodoxia de Delfim Netto espelhava na verdade el rechazo condicional de una alternativa recessiva (op cit, p. 124). No reconhecendo na estratgia agrcola-exportadora (agora acrescida de um terceiro bloco dinmico, a rea de energia) um efetivo potencial para deslanchar um novo ciclo expansivo o argumento elaborado, por exemplo, em Tavares e Lessa (1982 e 1983) Lessa sugeria que a crise (processo objetivo) ainda estava distante do seu pleno amadurecimento. Da a dificuldade para articular uma estratgia de desenvolvimento efetiva. Tambin cabe recordar que es imposible articular las diferentes fracciones del capital en un frente dinmico de expansin, antes de que a crisis haya manifestado todas sus consecuencias. (op cit, p. 125). Acrescente-se que o tradicional argumento, a presso excessiva sobre o balano de pagamentos nas condies de crescimento vigoroso (implicando um crescimento mais que proporcional das importaes de bens de capital), no ignorado. Mais: Lessa concedia a possibilidade de um crescimento das exportaes da ordem de 22% a.a. (dado que a inflao mundial, por si s, responderia por dois teros dessa meta oficial). O marco terico de Lessa tinha como eixo a viso de uma dinmica cclica da economia (embora ele no se propusesse desenvolver essa anlise). Assim, ele sugeria a seguinte leitura da heterodoxia delfiniana: De esta manera, el proyecto de administracin de la crisis tendr que recorrer un estrecho camino entre la redinamizacin imposible y la temida recesin. El objetivo de la propuesta es, precisamente, mover la economa por esta estrecha pasarela, reduciendo progresivamente la tasa de inflacin y manejando la situacin externa de tal manera que se pueda enfrentar de forma controlada el arbitraje de la crisis. Una vez alejada la hiptesis de una recesin inmediata, se opt por continuar conviviendo con la crisis dentro de un espacio en el cual el tradicional patrn de su administracin (del quinquenio) se estrech debido a su propia maduracin. (op cit, p. 126). As medidas adotadas nessa fase (sobretudo o amplo conjunto associado maxidesvalorizao de dezembro de 1979) tinham o propsito de romper la inmovilizacin del instrumental poltico-econmico. Mas se faziam num ambiente extremamente conturbado, entreabrindo um alto risco de nova guinada na conduo da poltica econmica. Com efeito: La tentativa de restructurar un espacio fiscal/monetario que aumenta las presiones inflacionarias, no se armoniza fcilmente con el juego externo. Es sta la propuesta de un Estado con estrecha base social de sustentacin y al servicio de un bloque de intereses incapaz de formular un proyecto global atractivo para la sociedad brasilea. En este escenario, pienso que la opcin no recesiva es provisoria. Frente a un
agravamiento de los hechos y atropellada por sus propios desdoblamientos, es irresistible una sugerencia: que se olvide lo accesorio y que quede lo sustancial; cambiar la actual administracin econmica. (op cit, p. 134). Lessa tambm especula sobre as razes da vacilao do governo Figueiredo diante da proposta recessiva de Simonsen. Certamente o projeto poltico do regime desempenhou o seu papel: a recesso previsivelmente ampliaria as fissuras, dificultando a sua articulao j incerta. Lessa sugere uma outra possvel razo para a derrota (provisria) da poltica recessiva. La erupcin de la crisis en el actual estado de enmaraamiento financiero, encontrara a los principales grupos financieros nacionales con la guardia baja, sin condiciones para beneficiarse con el proceso de liquidacin y concentracin de capitales. El resultado ms probable sera una profundizacin del movimiento de internacionalizacin tendencia inexorable de esta economa que esta vez se traducira en la desnacionalizacin del sector financiero privado. La otra alternativa disponible sera la estatizacin del sector. Ni una ni otra son soluciones que agraden al Ministro. Si esta sospecha fuese correcta, se podra desprender un objetivo implcito de la actual poltica econmica. El esquema de administracin procurara controlar la crisis, postergando su realizacin, a travs de un intento de desactivacin ordenada de la especulacin, con el objeto de robustecer los grandes bancos nacionales para dejarlos en buena posicin. (op cit, p. 125). Essa interpretao (na verdade uma pista exploratria) apia-se no conhecimento da poltica econmica de Delfim Netto durante o milagre, notabilizada por uma poltica bancria extraordinariamente favorvel a essa frao empresarial. E ainda com a formulao de um projeto de conglomerao que, embora fracassado, ensejava a leitura de uma ligao muito especial da poltica econmica de Delfim Netto com os grandes bancos comerciais. Assim, Tavares e Lessa (1982), j s voltas com uma poltica econmica abertamente recessiva, analisando criticamente os desdobramentos dessa nova fase evocam aquela faceta da poltica delfiniana: Por estes estranhos caminhos de acomodao financeira interna, j h muito foi esquecido o projeto de reforma financeira liberal-conservadora. Cabe perguntar onde est seu projeto sucessor de uma conglomerao financeira com cabea bancria nacional. Em matria de referendar os interesses concretos e imediatos dos grandes bancos comerciais, vai bem; em matria de ordenar uma estrutura financeira privada e pblica que permita prover um mercado de capitais alternativo que providencie fundos de longo prazo para o setor produtivo, vai mal. Uma sucesso de instrumentos financeiros tem alimentado, cada um por sua vez, uma sucesso de modalidades especulativas. Nenhuma delas constituiu, sequer temporariamente, um mercado de capitais digno deste nome. (p. 128).
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A importncia do tema era realada pela observao dos processos em curso: A velocidade de transformao das formas de acumulao de capital d tamanha volatilidade s oportunidades reais de investimento produtivo que torna permanentemente privilegiada a forma especulativa e patrimonial de acumulao da riqueza. (p. 129). De fato, com o fracasso da heterodoxia a acumulao financeira voltava a ganhar livre curso (centrada no crescimento vertiginoso da dvida pblica, que se buscara estancar em 1979-80). O risco de desnacionalizao prosseguiu sendo arbitrado pela poltica econmica, agora sob recesso aberta: A diferena ostensiva entre o capital financeiro nacional e o internacional estaria no privilgio legal, que at agora os grupos nacionais lograram manter, de deter sob seu comando a frao bancria. O atual ministro tem procurado preservar este privilgio contra o desiderato explcito do capital bancrio internacional que, nos ltimos dois anos, vem reiterando explicitamente o seu interesse em participar no mercado financeiro nacional, numa proporo semelhante da participao industrial das filiais transnacionais. Este privilgio dos bancos tem como contrapartida a debilidade estrutural do capital industrial local, que no foi capaz de lograr uma base produtiva suficientemente ampla para que a monopolizao atingisse as formas modernas da conglomerao... No , pois, por acaso, que a frao bancria nacional tende sistematicamente a um casamento com o Estado, no qual, embora detenha legalmente o patrimnio sob forma privada, no detm as alavancas de controle do processo de acumulao real e financeira. Tavares e Lessa (1982, p. 129-130). Por fim, interessante a analogia entre a maxi de 1979 e a reforma cambial de 1961. Em ambos os casos promoveu-se uma importante mudana na poltica cambial tendo por propsito central muito mais os seus efeitos sobre as finanas pblicas, envolvida em profundo desequilbrio associado ao crescimento dos subsdios e insenes fiscais. De fato, a maxi foi acompanhada da extino do crdito prmio de IPI e ICM vigente para as exportaes de manufaturados, bem como da imposio de tarifas sobre importaes de bens de capital no lugar da lei do similar nacional. J o efeito sobre a balana comercial era reconhecidamente incerto: o discurso oficial, alis, emitiu sinais confusos (devidamente apontado por Lessa). Por outro lado, a combinao maxi/tarifa de importao creara un efecto proteccionista importante que viene siendo reivindicado desde hace mucho tiempo por la industria de bienes de capital (Lessa, 1980a , p. 131).
5. Concluso
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A obra de Lessa, aqui parcialmente examinada, oferece uma rica perspectiva para a abordagem da poltica econmica brasileira. Certamente releituras dos episdios que ele investigou so possveis (e mesmo desejveis, tendo em conta as possibilidades ensejadas pelo ganho de perspectiva histrica); isso ser to mais frutfero se partir do dilogo com aqueles trabalhos, os quais, revestindo-se de singular argcia, permanecem exercendo um efeito instigante da reflexo crtica. Mais importante, porm, a sua exemplaridade em termos de trazer, em ato, uma profcua metodologia para o tratamento do tema poltica econmica, constitui a razo principal para uma reviso daquela obra, construda a partir da observao do ltimo meio sculo. Evidentemente a histria poltico-econmica brasileira prosseguiu seu curso, abrindo novas avenidas de investigao. A poltica econmica, dos anos 80 para c, atravessou distintas fases e a questo instrumental/institucional foi alvo de discusso, mudanas e rediscusso e o seu sentido ajusta-se a diversas perspectivas ideolgicas e, sobretudo, ao peso diferenciado dos interesses materiais. Embora no tenha empreendido um trabalho sistemtico a respeito, Lessa prosseguiu dando subsdios aos investigadores desse perodo mais recente. Primeiro, na forma de breves e esparsas intervenes durante a crise da ditadura, esboando um possvel reordenamento da poltica econmica nos marcos da superao da crise e do aprofundamento do processo de redemocratizao. A esperana implcita nessas intervenes a retomada do desenvolvimento no se materializou no longo perodo 1980-2005 (ter sido o nosso Kondratiev B?). A evoluo da conjuntura desaguou no retorno ao regime democrtico, mas com a consolidao de governos conservadores que implementaram desinibidamente polticas neoliberais. No incio do novo sculo/milnio as seqelas do caminho adotado compunham a indigesta herana maldita recebida pelo novo governo, eleito para mudar. Os constrangimentos erguidos ao longo da fase neoliberal revelaram-se fortes o suficiente para impor limites a quaisquer intentos de mudana. A originou-se uma interessante caracterstica do governo Lula, marcado no campo da poltica econmica pela ascendncia da poltica macroeconmica conservadora articulada pelo Banco Central/Fazenda (a ordem no irrelevante: uma mudana institucional de longo alcance foi a autonomia conquistada pelo Banco Central, tornando a Fazenda um locus menor da conduo da poltica econmica), porm franqueando espao, no mbito do BNDES, para a gestao de uma alternativa na linha da melhor tradio desenvolvimentista. Circunstancialmente no binio 2003-2004 coube a Lessa ocupar a presidncia dessa instituio e, nessa condio, ele teria um papel da maior relevncia no debate poltico-econmico. Exercendo, mesmo que por um curto perodo, a prtica da poltica econmica, isso abriu uma importante rea de investigao qual seja, a reflexo em torno das reais possibilidades de construo de uma alternativa de poltica econmica. Tambm nesse terreno a contribuio de Lessa
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se reveste de um papel catalisador. Vinte anos antes, diante das incertezas da crise ento em curso e dos riscos de um triunfo neoliberal, ele se aventurara a esboar alguns elementos passveis de integrar uma potencial alternativa (ver Tavares e Lessa, 1982 e, para um comentrio crtico Magalhes, 1984). Em 2003/4, partindo do cenrio desolador engendrado pelo infeliz experimento neoliberal (ver Lessa, 2000,a/b) e integrando um governo nascido da oposio frontal ao curso seguido nos governos anteriores, a linha de atuao de Lessa frente do BNDES e as suas manifestaes (discursos, entrevistas, artigos acadmicos e um anunciado relato da experincia vivida) compem um material nico para refletir criticamente sobre a experincia dos ltimos (contemporneos) 15 anos de poltica econmica e particularmente para explorar um tema mais crucial, qual seja, pensar a reconstruo do Brasil, o que requer dispor de uma estratgia de desenvolvimento alternativa. A linha de anlise que perpassa os trabalhos acadmicos de Lessa, aqui sintetizados, constitui a melhor perspectiva para enfrentar adequadamente este tema contemporneo e que aponta para o futuro.
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Igualmente, h que se ter presente um lembrete, a ttulo de caveat:

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